Về Chương IX “Chính quyền địa phương” của dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 và một số kiến nghị

Về Chương IX “Chính quyền địa phương” của dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 và một số kiến nghị

Xem thêm:

• Đề xuất xây dựng mô hình chính quyền địa phương tại đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở Việt Nam
• Vị trí và tính chất pháp lý của đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt
• Xây dựng “Luật Tổ chức chính quyền địa phương” theo Hiến pháp 2013
• Đa dạng hóa mô hình chính quyền địa phương nhằm tăng cường hiệu quả hoạt động
• Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 – cần tiếp tục hoàn thiện
• Về đổi mới chế độ tự quản địa phương vùng nông thôn tại Việt Nam
• Bàn về Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương
• Một số điểm mới của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015
• Hiến pháp 2013 mở đường cho đổi mới tổ chức chính quyền địa phương

TỪ KHÓA: Chính quyền địa phương, Hiến pháp 1992,

1. Một số điểm mới của Chương IX “Chính quyền địa phương” trong Dự thảo so với Chương IX “Hội đồng nhân dân (HĐND) và Uỷ ban nhân dân (UBND)” của Hiến pháp 1992

Chương IX “Chính quyền địa phương” có một số điểm mới so với Hiến pháp 1992 như sau:

1) Tên gọi của Chương IX Dự thảo “Chính quyền địa phương” hợp lý hơn tên gọi của Chương IX Hiến pháp 1992 “Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân”, bởi vì không thể đồng nhất chính quyền địa phương với hai cơ quan HĐND và UBND, và vì chương này còn quy định về các đơn vị hành chính lãnh thổ, mối quan hệ của các cơ quan chính quyền địa phương với MTTQ và các tổ chức xã hội ở địa phương.

2) Dự thảo quy định việc thành lập HĐND và UBND ở các đơn vị hành chính lãnh thổ do luật định “phù hợp với đặc điểm của từng đơn vị hành chính lãnh thổ và phân cấp quản lý”[1] với dụng ý nhằm tạo điều kiện linh hoạt cho việc tiếp tục nghiên cứu đổi mới chính quyền địa phương sau khi có kết quả tổng kết thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường.

3) Điều 116 Dự thảo (sửa đổi, bổ sung các Điều 119, 120, 123 và 124 Hiến pháp 1992) có điểm mới là: không quy định UBND do HĐND bầu. Điều này mở ra khả năng thành lập UBND có thể do nhân dân hay HĐND bầu, hoặc do cấp trên bổ nhiệm như UBND của 67 huyện, 32 quận và 483 phường của 10 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đang thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND ở những huyện, quận, phường này v.v.

Ngoài ra, các quy định khác của chương này về cơ bản giữ nguyên các quy định của Hiến pháp 1992 và không có nhiều điểm mới nào đáng chú ý.

2. Những hạn chế của Chương IX “Chính quyền địa phương” trong Dự thảo và kiến nghị

2.1. Nhận xét chung:

1) Có thể khẳng định ngay rằng: trong 11 chương của Dự thảo, Chương IX “Chính quyền địa phương là chương bộc lộ nhiều hạn chế nhất, vì về cơ bản vẫn giữ nguyên các quy định của Hiến pháp 1992, trong khi các quy định này của Hiến pháp 1992 đã và đang được xem là “trở ngại ở tầm hiến định”, không “mở đường” cho đổi mới chính quyền địa phương.

2) Dự thảo không thể hiện quan điểm của Đảng về đổi mới chính quyền địa phương là: “bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương” đã liên tục được khẳng định trong các kỳ Đại hội Đảng lần thứ IX, X, và XI[2].

3) Dự thảo đổi tên gọi Chương IX “Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân” của Hiến pháp 1992 thành “Chính quyền địa phương”. Nhưng chương này của Dự thảo vẫn chỉ quy định về các đơn vị hành chính lãnh thổ theo kiểu cũ của Hiến pháp năm 1980 nên còn rất cứng nhắc, máy móc, cào bằng và vẫn hiến định về HĐND và UBND của chính quyền địa phương theo quan niệm cũ. Do vậy, theo quan điểm của tác giả, việc đổi tên gọi chương này chỉ mang tính hình thức, không có ý nghĩa thực tế vì vẫn đồng nhất chính quyền địa phương với HĐND và UBND như Hiến pháp 1992 hiện hành.

4) Chương này chưa xác định cộng đồng dân cư (nhân dân) ở địa phương là chủ thể quan trọng nhất thực hiện trực tiếp và giám sát các cơ quan chính quyền ở địa phương. Trong khi Điều 6 Dự thảo đã có đổi mới rất quan trọng so với Hiến pháp 1992 khi quy định: “Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng các hình thức dân chủ trực tiếp, dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, HĐND và thông qua các cơ quan khác của Nhà nước”. Vậy mà, Chương IX của Dự thảo quy định về chính quyền địa phương chỉ quy định về HĐND và UBND, bỏ qua hình thức dân chủ trực tiếp của nhân dân địa phương là chưa tạo cơ sở hiến định cho nhân dân địa phương quyết định những vấn đề hệ trọng ở địa phương bằng trưng cầu ý dân[3].

5) Trong toàn bộ 5 điều của Chương “Chính quyền địa phương”, không có quy định nào về tài sản, ngân sách (cơ sở vật chất – tài chính) của chính quyền địa phương; mặc dù đây là các điều kiện tiên quyết để chính quyền địa phương thực hiện được “quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm”  như các văn kiện của Đảng đã xác định.

6) Các quy định liên quan cơ chế kiểm tra, giám sát chính quyền địa phương (khoản 6 Điều 79, khoản 3 Điều 103) và HĐND giám sát các cơ quan nhà nước khác cùng cấp (Điều 118) của Dự thảo vẫn giữ nguyên quan niệm cũ không phù hợp với nguyên tắc của Nhà nước pháp quyền, nguyên tắc “quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương” theo luật định và cải cách tư pháp mà chúng ta đang tiến hành. Cụ thể, HĐND thuộc hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước được quy định từ Điều 6 Hiến pháp năm 1980[4], cách quy định này còn nguyên dấu ấn của nguyên tắc tập quyền về “vị trí tối cao và toàn quyền” của các cơ quan dân cử trong mối quan hệ với các cơ quan nhà nước khác cùng cấp (kể cả Tòa án, Viện Kiểm sát); cũng như dấu ấn của cơ chế tập trung, quan liêu, bao cấp trước đây..

2.2. Nhận xét và kiến nghị các điều cụ thể của Chương IX Dự thảo:

1) Theo tác giả, Dự thảo cần bổ sung điều mới xác định nguyên tắc tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương, như sau :

“Điều …..

1- Chính quyền địa phương được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong phạm vi được phân cấp theo luật định.

2- Nhân dân địa phương trực tiếp thực hiện quyền lực ở địa phương và thông qua các cơ quan chính quyền địa phương được thành lập theo luật định”.

Đây là cơ sở hiến định rất quan trọng để đổi mới cơ bản tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta trong thời gian tới khi xây dựng Luật Tổ chức chính quyền địa phương sau khi thông qua Hiến pháp sửa đổi; và có như vậy, việc đổi tên gọi của chương này mới thực sự có giá trị và ý nghĩa hiến định.

2) Điều 115 Dự thảo (sửa đổi, bổ sung Điều 118 Hiến pháp 1992) quy định về các đơn vị hành chính lãnh thổ.

* Nhận xét:

+ Một số hạn chế của khoản 1 Điều 115:

Thứ nhất, khoản 1 Điều 115 của Dự thảo không có sửa đổi gì so với trước đây, quy định các đơn vị hành chính cứng nhắc, máy móc: “Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương …”  như quy định của Hiến pháp năm 1980 cách đây 33 năm, trong khi nhu cầu thực tiễn đã có rất nhiều thay đổi.

Thứ hai, quy định này không tính đến nhu cầu hiện nay cũng như khả năng áp dụng trong tương lai đối với loại đơn vị hành chính mới ở các đô thị lớn của nước ta (khu đô thị mới hay các “thành phố nhỏ” trong đô thị lớn). Chẳng hạn như Đề án xây dựng chính quyền đô thị của Tp. Hồ Chí Minh kiến nghị trung ương cho áp dụng thí điểm tại Tp. Hồ Chí Minh . Theo Đề án này, tại Tp. Hồ Chí Minh,  ngoài 13 quận nội thành cũ và 3 huyện ngoại thành địa bàn nông thôn, dự kiến sẽ có thêm 4 khu đô thị mới trên cơ sở 6 quận mới được thành lập[5] và 2 huyện đang trong quá trình đô thị hóa[6] là: Khu đô thị Bắc (hay Khu phố Bắc), Khu đô thị Nam, Khu đô thị Đông và Khu đô thị Tây.

Thứ ba, nếu không xác định vấn đề có tính hiến định chặt chẽ về thẩm quyền, tiêu chí, điều kiện, thủ tục thành lập mới, sáp nhập, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính – lãnh thổ sẽ dẫn đến việc không bảo đảm tính ổn định các đơn vị hành chính – lãnh thổ, gây ra tình trạng dễ dãi, thậm chí vượt quá thẩm quyền hiến định trong việc chia, tách, thành lập mới các đơn vị hành chính như thực tế ở nước ta những năm vừa qua. Khoản 10 Điều 112 Hiến pháp 1992 (sửa đổi 2001) và khoản 10 Điều 8 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001 quy định: Chính phủ chỉ có quyền “Quyết định việc điều chỉnh địa giới các đơn vị hành chính dưới cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương”, chứ không có quyền quyết định chia tách, thành lập mới các đơn vị hành chính loại này. Nhưng thực tế những năm qua, trong vòng 5 năm từ 2006 đến tháng 6/2011, theo nghiên cứu của chúng tôi, Chính phủ quyết định chia tách, thành lập mới: 15 đơn vị hành chính cấp huyện; 183 đơn vị hành chính cấp xã. Trung bình mỗi tháng có hơn 3 đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã mới được thành lập. Nếu theo dõi Công báo thời gian này, chúng ta sẽ thấy hầu như số nào cũng có Nghị định của Chính phủ về chia tách, thành lập mới các đơn vị hành chính – lãnh thổ.

Hiến pháp của nhiều nước quy định rất rõ về vấn đề này trong Hiến pháp, nhất là điều kiện bắt buộc phải tham vấn, thậm chí trưng cầu ý dân ở địa phương có liên quan đến việc thay đổi đơn vị hành chính – lãnh thổ[7]. Điển hình như khoản 10 Điều X Hiến pháp Philippines năm 1987 quy định dứt khoát: “Không tỉnh, thành phố, khu đô thị tự trị hay đơn vị cơ sở nào được thành lập, phân chia, sáp nhập, giải thể hay việc điều chỉnh ranh giới của chúng bị thay đổi một cách cơ bản nếu không căn cứ vào các tiêu chuẩn được quy định trong Bộ luật về chính quyền địa phương và nếu không được sự đồng ý của đa số phiếu trong cuộc trưng cầu ý dân (tác giả nhấn mạnh) ở các đơn vị hành chính chịu ảnh hưởng trực tiếp bởi quyết định về những vấn đề nói trên”[8].

+ Những hạn chế của khoản 2 Điều 115 Dự thảo:

Khoản 2 Điều 115 của Dự thảo tuy có khác so với Điều 118 Hiến pháp 1992 khi quy định thêm: việc thành lập HĐND và UBND ở các đơn vị hành chính lãnh thổ do luật định “phù hợp với đặc điểm của từng đơn vị hành chính lãnh thổ và phân cấp quản lý”, nhưng quy định này vẫn còn bộc lộ hạn chế sau:

Thứ nhất, các hoạt động “phân chia đơn vị hành chính – lãnh thổ” và “tổ chức các cơ quan của chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính – lãnh thổ” có mối quan hệ chặt chẽ với nhau. Tuy nhiên, nếu gộp chung vào một điều của Hiến pháp làm giảm tầm quan trọng của những vấn đề này, nhất là việc thiết lập các đơn vị hành chính – lãnh thổ là một trong những vấn đề quan trọng hàng đầu của của mỗi quốc gia nói chung, tổ chức chính quyền địa phương nói riêng. Do vậy, thiết nghĩ, cần tách hai nội dung này của Điều 115 thành hai điều độc lập.

Thứ hai, cách quy định của Điều 115 của Dự thảo hiến định cứng nhắc các đơn vị hành chính. Việc hiến định hai cơ quan chính quyền địa phương là HĐND và UBND sẽ “trói buộc” không “mở đường” cho sự đổi mới tổ chức chính quyền địa phương sau này khi phát sinh nhu cầu thành lập các đơn vị hành chính đa dạng khác (như đơn vị hành chính có tính chất vùng, miền; các khu đô thị mới của đô thị đặc biệt, v.v.). Bên cạnh đó, tổ chức các cơ quan hành chính theo chế độ thủ trưởng ở các đơn vị hành chính không tổ chức HĐND sẽ vướng quy định khoản 2 Điều 115 của Dự thảo (quy định UBND).

Thứ ba, việc tổ chức chính quyền địa phương ở địa bàn đô thị và nông thôn, ở các đơn vị hành chính cơ bản và trung gian là rất khác nhau. Điều này, đã được đưa ra thảo luận nhiều lần  từ khi xây dựng Hiến pháp năm 1992, cho đến khi sửa đổi Hiến pháp này năm 2001, cũng như khi xây dựng Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994 và 2003 nhưng đến nay vẫn chưa khẳng định được trong Dự thảo, theo tôi, là điều rất không nên.

Hơn nữa, việc triển khai thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND ở huyện, quận, phường tại 10 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương từ tháng 01/2009 đến nay đã được hơn bốn năm; vậy mà vấn đề HĐND thành lập ở đơn vị hành chính – lãnh thổ nào vẫn không xác định được mà vẫn phải “dành cho luật quy định” như trng Dự thảo, theo tôi, là trái với chủ trương của Đảng. Vì Nghị quyết số 17-NQ/TW ngày 01/8/2007 Hội nghị BCH TW Đảng lần thứ 5 Khóa X khi đề ra chủ trương “Thực hiện thí điểm việc không tổ chức HĐND huyện, quận, phường” đã xác định rõ: “Qua thí điểm sẽ tổng kết, đánh giá và xem xét để có chủ trương sửa đổi, bổ sung Hiến pháp về tổ chức chính quyền địa phương cho phù hợp”. Vì vậy, Chính phủ cần khẩn trương tổng kết và báo cáo khẳng định rõ trước Quốc hội về vấn đề này để đưa vào Dự thảo sửa đổi, bổ sung Hiến pháp về tổ chức chính quyền địa phương chứ không thể dành cho luật quy định như Hiến pháp 1992.

+ Kiến nghị tách nội dung Điều 115 của Dự thảo thành hai điều và quy định như sau:

“Điều 115 a:

1- Các đơn vị hành chính của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau:Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện và thị xã;

Huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường, xã; quận chia thành phường.

2- Các đơn vị hành chính khác được thành lập theo luật định[9].

3- Tiêu chí, thẩm quyền và thủ tục thành lập mới, chia tách, sáp nhập các đơn vị hành chính do luật định.4-Trước khi cơ quan có thẩm quyền quyết định thay đổi về đơn vị hành chính phải có sự tham vấn (tốt nhất là “trưng cầu ý dân”) của cử tri ở những đơn vị hành chính có liên quan”.

“Điều 115 b

1- Chính quyền địa phương gồm Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính nhà nước[10] ở địa phương.

2- Chính quyền địa phương được thành lập ở tỉnh, thành phố, thị xã, thị trấn và xã. Việc thành lập Hội đồng nhân dân tại các đơn vị hành chính khác do Luật định.[11]

3- Chính quyền địa phương hoạt động theo nguyên tắc tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong phạm vi thẩm quyền luật định.

4- Chính quyền địa phương chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước có thẩm quyền và chịu sự giám sát trực tiếp của nhân nhân. Nội dung, hình thức giám sát do luật định[12].

3) Điều 116 Dự thảo (sửa đổi, bổ sung các điều 119, 120, 123 và 124 Hiến pháp năm 1992)

+ Ưu điểm:

Điều 116 của Dự thảo quy định khái quát về vị trí, tính chất pháp lý và nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND, UBND nên quy định của Điều này không rườm rà, không quá cụ thể như các Điều 119, 120, 123 và 124 của Hiến pháp 1992. Điều 116 Dự thảo bãi bỏ quy định của Điều 123 Hiến pháp 1992 là “UBND do HĐND bầu” để mở đường cho khả năng UBND có thể thành lập do bổ nhiệm ở những nơi không tổ chức HĐND như thực tế thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND ở 10 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ở nước ta thời gian vừa qua, hoặc có thể do nhân dân trực tiếp bầu.

+ Hạn chế:

– Khoản 1 Điều 116 của Dự thảo vẫn khẳng định HĐND vừa là “cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương”, vừa là “cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương” . Quy định này  vẫn chịu ảnh hưởng của quy định của Hiến pháp hiện hành về HĐND, không thể hiện rõ bản chất pháp lý của cơ quan dân cử ở địa phương (do nhân dân địa phương bầu, thể hiện quyền làm chủ của nhân dân ở địa phương) và trách nhiệm của cơ quan này trước các cử tri tại địa phương đã bầu ra nó.

– Tương tự, khoản 2 Điều 116 của Dự thảo quy định: “UBND là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương” bộc lộ hai hạn chế rõ nhất là:

Thứ nhất, Dự thảo hiến định mô hình cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương phải là “UBND” như trên đã trình bày (Ủy ban là cơ quan tập thể, làm việc theo chế độ hội nghị, tuy có người lãnh đạo là Chủ tịch UBND, nhưng Chủ tịch UBND cũng chỉ là một thành viên của tập thể này) là không phù hợp với bản chất pháp lý của cơ quan hành chính của chính quyền địa phương. Cơ quan hành chính nhà nước nói chung, cơ quan hành chính của chính quyền địa phương nói riêng hoạt động phải khẩn trương, nhanh nhạy, quyết định những vấn đề phát sinh hàng ngày, hàng giờ phải quyết đoán, dám làm, dám chịu trách nhiệm. Do vậy, cơ quan hành chính của chính quyền địa phương cần áp dụng chế độ thủ trưởng. Trên thực tế, chế độ tỉnh trưởng, thị trưởng v.v. được áp dụng ở hầu hết các nước trên thế giới và gần đây thành phố Đà Nẵng cũng kiến nghị chế độ thị trưởng cho chính quyền thành phố này.

Thứ hai, Dự thảo quy định “UBND là cơ quan chấp hành của HĐND” là không nhất quán với khoản 2 Điều 115 của Dự thảo về khả năng có những đơn vị hành chính sẽ không tổ chức HĐND, cũng như thực tế hiện nay UBND ở các huyện, quận, phường của 10 tỉnh, thành phố đang thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND đã được Nghị quyết số 725/UBTVQH12 ngày 16/01/2009 của UBTV Quốc hội xác định chỉ là “cơ quan hành chính nhà nước trực thuộc UBND cấp trên trực tiếp”.

Vì vậy, thiết nghĩ, ở tầm Hiến pháp không nên định danh và xác định cụ thể tính chất pháp lý của cơ quan hành chính của chính quyền phương, chỉ xác định nguyên tắc chung, còn định danh cơ quan này, tính chất pháp lý, chế độ làm việc v.v. nên dành cho Luật về chính quyền địa phương quy định. Cách quy định như khoản 2 Điều 116 của Dự thảo là sự “trói buộc mang tính hiến định” không “mở đường” cho đổi mới tổ chức chính quyền địa phương nói chung, cơ quan hành chính của chính quyền địa phương nói riêng.

+ Kiến nghị sửa đổi Điều 116 của Dự thảo:

“1- Hội đồng nhân dân là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên.

Căn cứ vào Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, Hội đồng nhân dân quyết định các biện pháp bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, các vấn đề quan trọng của địa phương; quyết định dự toán và phân bổ ngân sách địa phương; phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương và giám sát hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương[13] theo luật định .

2- Cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên về việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được giao theo quy định của pháp luật”.

4) Điều 117 của Dự thảo: hợp lý, không có ý kiến.

5) Điều 118 của Dự thảo (sửa đổi, bổ sung Điều 122): quy định về quyền chất vấn của đại biểu HĐND đối với “Chủ tịch HĐND, Chủ tịch và các thành viên khác của UBND, Chánh án TAND, Viện trưởng VKSND và thủ trưởng các cơ quan thuộc UBND”.

Dự thảo chủ yếu giữ nguyên quy định của Điều 122 Hiến pháp 1992, chỉ bổ sung một ý nhỏ: người bị chất vấn phải trả lời trước HĐND “hoặc trả lời bằng văn bản”. Quy định này không dự liệu khả năng đổi mới tổ chức và chế độ làm việc của UBND; đổi mới hệ thống các cơ quan xét xử, các cơ quan kiểm sát theo nguyên tắc độc lập, tổ chức TAND và VKSND khu vực không tương ứng với các cấp chính quyền địa phương v.v. Vì vậy, tác giả cho rằng, Điều 118 của Dự thảo không cần thiết quy định đại biểu HĐND có quyền chất vấn những chức danh cụ thể nào, mà chỉ quy định quyền hiến định này của đại biểu HĐND mang tính nguyên tắc, khái quát cao. Luật về chính quyền địa phương sẽ quy định cụ thể đối tượng bị chất vấn, hình thức, thủ tục chất vấn và trả lời chất vấn.

+ Kiến nghị sửa đổi Điều 118 của Dự thảo:

“Điều 118

1- Đại biểu Hội đồng nhân dân có quyền chất vấn các cơ quan của chính quyền địa phương theo luật định.

2- Đại biểu HĐND có quyền kiến nghị với các cơ quan nhà nước ở địa phương. Người đứng đầu cơ quan này có trách nhiệm tiếp đại biểu, xem xét, giải quyết kiến nghị của đại biểu”.6) Điều 119 Dự thảo (sửa đổi, bổ sung Điều 125)

+ Nhận xét:

Dự thảo hiện nay không có sửa đổi gì về nội dung quy định so với Hiến pháp 1992 (chỉ bỏ một chữ “và” thay bằng dấu phẩy (“,”) ở đoạn đầu của Điều này.

Trong khi đó, Điều 9 của Hiến pháp 1992 và của Dự thảo đều khẳng định vai trò của MTTQ Việt Nam “là cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân” nói chung, trong đó có chính quyền địa phương. Những năm gần đây, các văn kiện của Đảng đều nhấn mạnh vai trò giám sát và phản biện của MTTQ Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận. Tuy nhiên Điều 119 của Dự thảo không có sửa đổi, bổ sung gì, và vẫn quy định Chủ tịch Uỷ ban MTTQ Việt Nam, người đứng đầu tổ chức chính trị – xã hội ở địa phương “được mời tham dự” kỳ họp HĐND, cuộc họp của UBND; và được “thông báo tình hình mọi mặt của địa phương” như Hiến pháp 1992 hiện hành v.v.

+ Kiến nghị sửa đổi, bổ sung Điều 119 Dự thảo:

“Điều 119

1- Chủ tịch Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và người đứng đầu các đoàn thể nhân dân ở địa phương được tham dự các kỳ họp HĐND, tham dự cuộc họp của cơ quan hành chính của chính quyền địa phương cùng cấp khi bàn các vấn đề có liên quan.

2- Ở những đơn vị hành chính không tổ chức HĐND, khi bổ nhiệm các chức danh người đứng đầu cơ quan hành chính của cấp này phải có ý kiến nhất trí của Ủy ban MTTQ Việt Nam cùng cấp.

3- Các cơ quan chính quyền địa phương thực hiện chế độ thông báo tình hình mọi mặt của địa phương cho MTTQ Việt Nam và các đoàn thể nhân dân; chịu sự giám sát và phản biện xã hội của MTTQ Việt Nam và các đoàn thể nhân ở địa phương; lắng nghe ý kiến, kiến nghị của các tổ chức này về xây dựng chính quyền và phát triển kinh tế – xã hội ở địa phương; phối hợp với Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể nhân dân động viên nhân dân cùng Nhà nước thực hiện các nhiệm vụ kinh tế – xã hội, quốc phòng, an ninh ở địa phương.”

7) Các kiến nghị khác liên quan đến Chương IX:

+  Kiến nghị về tài sản và ngân sách của chính quyền địa phương:

Chương này cần quy định cho chính quyền địa phương có tài sản, ngân sách (các nguồn thu) để bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ, thẩm quyền được giao. Không có cơ sở hiến định về bảo đảm vật chất – tài chính thì chính quyền địa phương không thể “bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong phạm vi được phân cấp” mà các văn kiện của Đảng đã xác định. Để chấm dứt cơ chế “xin – cho”, chấm dứt hiện tượng “chạy ngân sách” của các địa phương, Hiến pháp cần có quy định về vấn đề này và từ đó sẽ định hướng cho luật về tài sản, về ngân sách địa phương quy định chi tiết.

Ban soạn thảo có thể tham khảo từ kinh nghiệm lập hiến ở các nước. Cụ thể, hiến pháp của hầu hết các nước khi quy định về chính quyền địa phương đều xác định rõ chính quyền địa phương có: tài sản riêng, ngân sách riêng, có quyền đặt ra và thu các khoản thuế, lệ phí theo quy định của luật[14].

Ví dụ: Điều 167 Hiến pháp Ba Lan quy định: “1. Các đơn vị của chính quyền địa phương sẽ được bảo đảm khoản ngân sách phù hợp để thực hiện các nhiệm vụ được phân công; 2. Ngân sách của các đơn vị của chính quyền địa phương bao gồm nguồn thu của chính các đơn vị cũng như các khoản hỗ trợ và tài trợ nhất định từ ngân sách nhà nước; 3. Các nguồn ngân sách cho các đơn vị của chính quyền địa phương sẽ do luật định”. Hoặc Khoản 5 Điều 10 Hiến pháp Philippines quy định: “…Chính quyền địa phương có quyền tạo lập nguồn thu ngân sách riêng cho mình, quy định thuế, lệ phí và các khoản thu khác trên cơ sở hướng dẫn và giới hạn do Quốc hội quy định phù hợp với chính sách cơ bản về quyền tự chủ của địa phương”.

Cụ thể hóa các quy định có tính nguyên tắc của Hiến pháp, các nước ban hành các văn bản pháp luật về vấn đề tài sản, tài chính của chính quyền địa phương, bảo đảm nguyên tắc “phân quyền gắn với phân giao tài sản, tài chính tương ứng”. Ví dụ, cụ thể hóa Điều 131 của Hiến pháp năm 1993, ngày 25/9/1997, Liên bang Nga đã ban hành Luật liên bang Nga về những cơ sở tài chính của chính quyền địa phương gồm 4 chương, 18 điều quy định các nguồn thu ngân sách địa phương[15].

+ Kiến nghị Chương IX của Dự thảo cần quy định nguyên tắc, chủ thể, nội dung, hình thức kiểm tra, giám sát chính quyền địa phương.

Cần quy định trong chương này của Hiến pháp nguyên tắc, chủ thể, nội dung, hình thức kiểm tra, giám sát hoạt động của chính quyền địa phương. Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 không sửa đổi gì về vấn đề này, vẫn giữ nguyên các quy định của Hiến pháp năm 1992 hiện hành, như: khoản 6 Điều 79 Dự thảo (sửa đổi, bổ sung Điều 91 Hiến pháp 1992)[16] và khoản 2, khoản 3 Điều 103 Dự thảo (sửa đổi, bổ sung Điều 114 Hiến pháp 1992)[17].

Chức năng, thẩm quyền kiểm tra hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương (kể cả cơ quan dân cử địa phương) ở các nước đều do Chính phủ thực hiện, cơ quan lập pháp không cần thiết và cũng không có khả năng, điều kiện để thực hiện nhiệm vụ này. Tuy nhiên, các quy định về thẩm quyền của Thủ tướng đơn phương đình chỉ, bãi bỏ văn bản của các cơ quan chính quyền địa phương như quy định của Dự thảo còn mang nặng dấu ấn của cơ chế quản lý tập trung, mệnh lệnh hành chính, không phù hợp với nguyên tắc của Nhà nước pháp quyền và nguyên tắc bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương về những vấn đề được phân cấp.

Bên cạnh đó, cũng cần nghiên cứu trao cho Tòa án thẩm quyền xét xử các khiếu kiện đối với các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan chính quyền địa phương, cũng như của cấp trên, kể cả của Bộ ngành trung ương nếu chính quyền địa phương, tổ chức và cá nhân cho rằng những văn bản này trái Hiến pháp, trái luật làm thiệt hại quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Nguyên tắc tập trung dân chủ, “cấp dưới phục tùng cấp trên”, “địa phương phục tùng trung ương” cần phải được xác định lại cho đúng theo nguyên tắc của Nhà nước pháp quyền (Điều 2 Hiến pháp) là: phục tùng theo Hiến pháp, luật chứ không phải “nhắm mắt” phục tùng các văn bản của chính quyền cấp trên, của Bộ ngành trung ương kể cả khi các văn bản này trái Hiến pháp, luật như thực tế đã xảy ra[18].

Trên đây là những đề xuất sửa đổi, bổ sung các điều quy định của Chương IX “Chính quyền địa phương” của Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992.

Chỉ có trên cơ sở giải quyết những vấn đề có tính nguyên tắc ở tầm Hiến pháp mới tạo dựng được cơ sở hiến định để định hướng cho việc xây dựng và ban hành Luật về chính quyền địa phương.

CHÚ THÍCH

[1] Khoản 2 Điều 115 Dự thảo.

[2] Ví dụ, xem: Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn Kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Hà Nội, NXB Chính trị quốc gia, 2006, tr. 127.

[3] Nhân đây xin nói thêm rằng: Điều 31 (sửa đổi, bổ sung Điều 53) của Dự thảo quy định: “Công dân có quyền biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân”. Khoản 2 Điều 6 Dự thảo Luật Trưng cầu ý dân (dự thảo lần thứ 10 năm 2006) được UBTV Quốc hội giao cho Hội Luật gia soạn thảo đã quy định: “2. Trưng cầu ý dân ở địa phương được tổ chức thực hiện về các vấn đề sau: a). Vấn đề điều chỉnh địa giới, chia tách, sáp nhập, thành lập mới đơn vị hành chính; b). Xây dựng các công trình kinh tế – kỹ thuật đặc biệt quan trọng liên quan đến sự phát triển của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong vùng lãnh thổ; c). Những vấn đề hệ trọng khác của địa phương”.

[4] Điều 6 Hiến pháp năm 1980 quy định: “Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp là cơ sở chính trị của hệ thống cơ quan Nhà nước”.

[5] Quận 2, 7, 9, 12, Thủ Đức, Bình Tân.

[6] Huyện Hóc Môn, Nhà Bè.

[7] Ví dụ, Điều 72 và Điều 72-1 Hiến pháp của Cộng hòa Pháp 1958; Điều 123 Hiến pháp Hà Lan năm 1983; khoản 2 Điều 131 Hiến pháp Liên bang Nga năm 1993; các Điều 131, 132 và 133 Hiến pháp Italia năm 1947; khoản 2 Điều 136 Hiến pháp Bungary năm 1991; Điều 11 Hiến pháp bang California (Hoa Kỳ); Điều 10 Phần X Hiến pháp Philippines năm 1987 v.v.

[8] Конституции государств (стран) мира (http://worldconstitutions.ru/archives/36).

[9] Đây là “quy định mở” để Luật về chính quyền địa phương có thể quy định thêm các đơn vị hành chính mới như: đơn vị hành chính có tính chất Vùng miền, Khu phố (hay “thành phố nhỏ” trong các Đô thị đặc biệt như Hà Nội, Tp. HCM), các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt khác.

[10] Cơ quan hành chính này Luật Tổ chức chính quyền địa phương có thể quy định là cơ quan tập thể (Ủy ban) hoặc cơ quan theo chế độ thủ trưởng (tỉnh trưởng, Thị trưởng, Quận trưởng v.v.).

[11] Để khẳng định điều này, Chính phủ phải báo cáo Quốc hội về kết quả thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường; khẳng định dứt khoát có hay không tổ chức HĐND ở những đơn vị hành chính này và Quốc hội phải quyết định dứt khoát để sửa đổi Hiến pháp lần này chứ không thể trì hoãn kéo dài hơn 20 năm từ 1992 đến nay.

[12] Cơ quan nhà nước có thẩm quyền có thể bao gồm: cơ quan hành chính nhà nước cấp trên, Tòa án nhân dân (đối với hành vi và các quyết định hành chính cá biệt của UBND, của cơ quan chuyên môn thuộc UBND như hiện nay; cũng như nghị quyết HĐND, quyết định quy phạm của cơ quan hành chính của chính quyền địa phương tới đây khi trao thẩm quyền này cho Tòa án) và nhất là Kiểm toán nhà nước đối với quản lý, sử dụng tài sản và ngân sách của địa phương. Luật cũng có thể quy định hình thức giám sát trực tiếp của nhân dân địa phương thông qua hình thức bỏ phiếu tín nhiệm theo định kỳ đối với một số chức danh chủ chốt của các cơ quan chính quyền địa phương.

[13] HĐND chỉ có thể tập trung giám sát hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương, không có thẩm quyền và cũng không thể giám sát các cơ quan nhà nước khác ở địa phương, như Tòa án, Viện kiểm sát, v.v.

[14] Điều 167 Hiến pháp Ba Lan, Điều 72-2 Hiến pháp của Pháp, Điều 132 Hiến pháp Liên bang Nga, Điều 94 Hiến pháp Nhật Bản, Điều 117 Hiến pháp Hàn Quốc, Điều 140 và Điều 141 Hiến pháp Bungary, Điều 32 Hiến pháp Hungary v.v.

[15] Xem: M. V. Baglai, “Cơ sở kinh tế – tài chính của tự quản địa phương”  trong cuốn sách Luật Hiến pháp Liên bang Nga, Nxb Norma, Matxcova, 2011, tr. 751-753.

[16] Khoản 6 Điều 79 Dự thảo (sửa đổi, bổ sung Điều 91 Hiến pháp năm 1992 quy định : Uỷ ban thường vụ Quốc hội có những nhiệm vụ và quyền hạn sau đây: …”6. Hướng dẫn và giám sát hoạt động của Hội đồng nhân dân; bãi bỏ các nghị quyết sai trái của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; giải tán Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong trường hợp Hội đồng nhân dân đó làm thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của nhân dân”;

[17] Khoản 2 và 3 Điều 103 Dự thảo (sửa đổi, bổ sung Điều 114 Hiến pháp năm 1992 quy định: “Thủ tướng Chính phủ có những nhiệm vụ và quyền hạn sau đây:”2. … phê chuẩn việc bầu, miễn nhiệm, điều động, cách chức Chủ tịch, Phó Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;3. Đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ văn bản của Uỷ ban nhân dân và Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với Hiến pháp, luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; đình chỉ việc thi hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với Hiến pháp, luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, đồng thời đề nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội bãi bỏ”.

[18] Ví dụ, Thông tư số 02/2003/TT-BCA ngày 13/1/2003 của Bộ Công an quy định mỗi người được đăng ký 1 môtô hoặc xe máy là trái với quyền cơ bản của công dân được quy định tại Điều 58 của Hiến pháp năm 1992: “Công dân có quyền sở hữu về thu nhập hợp pháp, của cải để dành, nhà ở, tư liệu sinh hoạt (tác giả nhấn mạnh), tư liệu sản xuất …”.Phải 2 năm sau, khi nhiều người ở thành phố Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh phải khốn khó nhờ người ở tỉnh đứng tên đăng ký, ngày 21/11/2005 Bộ Công an mới ban hành Thông tư số 17/2005/TT-BCA  bãi bỏ quy định vi hiến này. Nay theo Thông tư số 11/2013/TT-BCA do Bộ Công an mới ban hành có hiệu lực từ 15/4/2013,những người đi xe máy không chính chủ sẽ bị xử phạt từ 800.000 đồng – 1,2 triệu đồng!

Tác giả: PGS.TS. Trương Đắc Linh – Nguồn: Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 02/2013 (75)/2013 – 2013, Trang 03-10

Fanpage Tạp chí khoa học pháp lý: https://www.facebook.com/TapChiKhoaHocPhapLy/