Phân quyền, phân cấp: Phân định thẩm quyền chính quyền địa phương

Mục lục

Phân quyền, phân cấp – Hai cơ chế phân định thẩm quyền của chính quyền địa phương

Tác giả: Tô Văn Hòa

Phân quyền và phân cấp là hai cơ chế mà Luật tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 quy định nhằm phân định thẩm quyền dành cho các cấp Chính quyền địa phương, tức là nhằm xác định phạm vi quyền hạn nào thuộc về Chính quyền địa phương nào.

Ở các quốc gia phát triển, các lĩnh vực giao cho Chính quyền địa phương thực hiện thường được xác định khá rõ ràng, chi tiết. Các lĩnh vực thường được giao là phát triển kinh tế, giáo dục, y tế, nhà ở công cộng, giao thông công cộng, quy hoạch địa phương, tiêu chuẩn nhà, bảo trợ xã hội, cơ sở văn hóa giải trí (công viên, khu vui chơi, nhà hát, thư viện, bảo tàng…), môi trường, cảnh sát trật tự, thu gom, xử lý rác thải, cấp nước sạch, thoát nước thải, sưởi ấm, dịch vụ xã hội, đường giao thông, phòng cháy chữa cháy, thu thuế, bảo vệ người tiêu dùng và các lĩnh vực khác liên quan tới đời sống người dân và cộng đồng… Tất nhiên mức độ giao, chủ thể được giao còn tùy thuộc vào đặc thù của lĩnh vực và đặc điểm của Chính quyền địa phương được giao. Có những lĩnh vực có thể được giao hoàn toàn, ví dụ thu gom, xử lý rác thải, cơ sở văn hóa – giải trí, bảo trợ xã hội… song phần lớn lĩnh vực chỉ được giao một phần, ví dụ giáo dục, môi trường, y tế… Các lĩnh vực thường không được giao cho Chính quyền địa phương là quốc phòng, an ninh quốc gia, di trú, xuất, nhập cảnh.

Ở Việt Nam nhìn chung chưa có sự phát triển tới mức cụ thể như vậy. Hiện vẫn còn thiếu các quy định về nội dung phân quyền hay phân cấp cụ thể trong từng lĩnh vực. Cơ chế phân quyền và phân cấp cho Chính quyền địa phương mới chỉ dừng lại ở các quy định cơ bản về cách thức, ví dụ về chủ thể giao quyền, chủ thể nhận quyền, nội dung quyền được giao, cơ chế trách nhiệm và điều kiện được giao quyền. Cơ chế phân quyền, phân cấp vì vậy vẫn đang được áp dụng ở giai đoạn ban đầu và cần được quy định cụ thể hơn nữa trong tương lai.

Xem thêm tài liệu liên quan:

Xem thêm bài viết về “Chính quyền địa phương“

Nguyên tắc xác định phạm vi thẩm quyền của chính quyền địa phương – PGS.TS. Tô Văn Hòa
[PHÂN BIỆT] Chính quyền địa phương ở nông thôn và chính quyền địa phương ở đô thị – PGS.TS. Tô Văn Hòa
Vai trò của chính quyền địa phương trong bộ máy nhà nước – PGS.TS. Tô Văn Hòa
Chức năng kép (Chức năng tự quản và Chức năng chấp hành) của Chính quyền địa phương trong bộ máy nhà nước – PGS.TS. Tô Văn Hòa
Chính quyền địa phương là gì? Một số khái niệm cơ bản về Chính quyền địa phương? – PGS.TS. Tô Văn Hòa

1. Phân quyền cho Chính quyền địa phương

Phân quyền cho Chính quyền địa phương được quy định trực tiếp tại Điều 12 Luật tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 với các nội dung cơ bản sau:

1.1. Về chủ thể phân quyền

Quốc hội là chủ thể duy nhất được phân quyền cho Chính quyền địa phương. Quốc hội phân quyền thông qua các đạo luật. Như vậy, khi Quốc hội ban hành một đạo luật về quản lý nhà nước trong một lĩnh vực nào đó, ví dụ giáo dục, Quốc hội có thể xem xét chọn ra các lĩnh vực cụ thể trong đó để phân quyền cho một cấp Chính quyền địa phương thực hiện.

Sở dĩ chỉ Quốc hội mới có quyền phân quyền là bởi vì Việt Nam là quốc gia đơn nhất, quyền lực nhà nước tập trung toàn bộ ở cấp trung ương và Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Khi Quốc hội phân quyền thì cũng có thể nói đó là sự phân công thẩm quyền theo chiều dọc giữa cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất và các cơ quan nhà nước do Nhân dân địa phương thành lập để thực hiện công việc nhà nước ở địa phương.

1.2. Về chủ thể nhận phân quyền

Theo khoản 1 Điều 12, chủ thể nhận phân quyền của Quốc hội là một cấp Chính quyền địa phương nào đó chứ không phải riêng biệt Hội đồng nhân dân hay Ủy ban nhân dân. Khi phạm vi quyền hạn được phân quyền cho Chính quyền địa phương thì cả Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân đều phải thực hiện theo phạm vi chức năng và thẩm quyền của mình.

Luật tổ chức Chính quyền địa phương không quy định việc phân quyền phải tuần tự từ Chính quyền địa phương cấp tỉnh tới huyện, xã. Do vậy, tùy thuộc vào tính chất và phạm vi của quyền hạn và lĩnh vực cần phân quyền, Quốc hội có thể phân quyền trực tiếp cho một cấp Chính quyền địa phương bất kì.

Xem thêm bài viết về “Thẩm quyền”

Nguyên tắc xác định phạm vi thẩm quyền của chính quyền địa phương – PGS.TS. Tô Văn Hòa
Một số ý kiến về khoản 2 Điều 410 Bộ luật Tố tụng dân sự 2004 (Thẩm quyền giải quyết các vụ việc dân sự có yếu tố nước ngoài của Tòa án) – ThS. Bành Quốc Tuấn
Quy định thẩm quyền xử phạt theo tỷ lệ phần trăm có khống chế mức trần: Ưu điểm hay hạn chế – PGS.TS. Nguyễn Cảnh Hợp & ThS Mai Thị Lâm
Sửa đổi về thẩm quyền của Tòa án theo lãnh thổ theo Bộ luật Tố tụng dân sự 2015 – ThS. Đặng Thanh Hoa & TS. Nguyễn Hồ Bích Hằng
Thẩm quyền của Tòa án nhân dân đối với tranh chấp, yêu cầu về dân sự, hôn nhân và gia đình – TS. Nguyễn Văn Tiến

1.3. Về nội dung của phân quyền

Điều 12 Luật tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 không quy định rõ lĩnh vực nào có thể được phân quyền và mức độ phân quyền. Do đó có thể hiểu về mặt pháp lý Quốc hội không bị hạn chế về nội dung và lĩnh vực muốn phân quyền cho Chính quyền địa phương.

1.4. Về cơ chế trách nhiệm

Khi một nội dung công việc đã được Quốc hội phân quyền cho Chính quyền địa phương thì Chính quyền địa phương được phân quyền chịu trách nhiệm đối với việc thực hiện công việc theo cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm. Nếu nội dung công việc không thực hiện tốt thì Chính quyền địa phương phải chịu trách nhiệm và cơ chế để bảo đảm trách nhiệm, tức là cơ chế giám sát, kiểm tra, chế tài được thực hiện ở địa phương. Các cơ chế này có thể thực hiện thông qua bầu cử hoặc giám sát của cơ quan dân cử tại địa phương. Ở đây có thể hiểu khi thực hiện quyền hạn được phân quyền thì Chính quyền địa phương đang thực hiện chức năng “tự quản”.

Cần lưu ý, Chính quyền địa phương không chịu trách nhiệm trước các cơ quan nhà nước cấp trên song không có nghĩa Chính quyền địa phương được miễn trừ mọi sự can thiệp của cơ quan cấp trên. Quốc hội có thể giao cho các cơ quan nhà nước cấp trên có trách nhiệm thanh tra, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp trong việc thực hiện công việc được phân quyền. Sự thanh tra, kiểm tra này để bảo đảm Chính quyền địa phương thực hiện công việc được phân quyền trong khuôn khổ của pháp luật.

1.5. Về điều kiện tiến hành phân quyền

Như đã đề cập, Luật tổ – chức Chính quyền địa phương không có hạn chế rõ ràng về nội dung công việc mà Quốc hội được phân quyền cho Chính quyền địa phương. Điều kiện ràng buộc duy nhất là khi quy định về phân quyền Quốc hội chỉ có thể dùng văn bản luật, không được dùng nghị quyết hay hình thức văn bản khác.

1.6. Về vấn đề phân quyền tiếp

Phân quyền tiếp có nghĩa là liệu Chính quyền địa phương nhận phân quyền có thể tiếp tục giao nội dung công việc được phân quyền cho một chủ thể khác thực hiện thay mình hay không. Luật tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 không quy định cụ thể vấn đề này. Tuy nhiên, bởi vì Luật quy định rõ việc phân quyền phải được quy định trong các Luật nên có thể hiểu không ai khác ngoài Quốc hội được phân quyền một nội dung công việc nào đó cho Chính quyền địa phương. Chính quyền địa phương đã được phân quyền phải trực tiếp thực hiện phạm vi công việc được phân quyền mà không được chuyển tiếp công việc đó cho chủ thể khác thực hiện.

Như vậy, qua các nội dung của phân quyền đề cập trên đây, có thể định nghĩa một cách khái quát phân quyền là việc Quốc hội bằng các đạo luật giao cho một cấp Chính quyền địa phương thực hiện một phạm vi công việc nhất định theo cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm.

Xem thêm bài viết về “Phân cấp”

Phân cấp, phân quyền và thực tiễn triển khai theo Hiến pháp 2013 – PGS.TS. Nguyễn Hoàng Anh

2. Phân cấp cho chính quyền địa phương

Phân cấp cho Chính quyền địa phương được quy định trực tiếp tại Điều 13 Luật tổ chức Chính quyền địa phương với các nội dung cơ bản sau:

2.1. Về chủ thể phân cấp

Nếu chủ thể phân quyền chỉ có thể là Quốc hội thì chủ thể phân cấp có thể là cơ quan nhà nước ở trung ương hoặc cơ quan nhà nước ở địa phương. Như vậy, phạm vi các cơ quan nhà nước có thể phân cấp thẩm quyền cho Chính quyền địa phương là rất rộng.

Về nguyên tắc, các cơ quan nhà nước ở trung ương có thể là Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, các bộ và các cơ quan ngang bộ; các cơ quan nhà nước ở địa phương có thể là Hội đồng nhân dân hay Ủy ban nhân dân ở bất kỳ cấp hành chính nào từ cấp huyện trở lên. Cấp xã là cấp hành chính thấp nhất nên không thể phân cấp cho cơ quan nào khác. Tuy nhiên, trong thực tiễn, phân cấp thường được áp dụng trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước và do đó chủ thể phân cấp thường là Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ và Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, huyện.

2.2. Về chủ thể nhận phân cấp

Chủ thể nhận phân cấp có thể là Chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới của chủ thể phân cấp. Như vậy, phạm vi chủ thể nhận phân cấp cũng rộng hơn phạm vi chủ thể nhận phân quyền. Ngoài Chính quyền địa phương, các cơ quan nhà nước ở địa phương là Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cũng có thể nhận phân cấp. Như vậy cơ quan nhà nước ở trung ương hoặc địa phương cấp trên có thể lựa chọn phân cấp cho Chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước ở địa phương cấp dưới. Nếu phân cấp cho Chính quyền địa phương thì cả Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân của Chính quyền địa phương đó phải thực hiện thẩm quyền được phân cấp; nếu phân cấp cho một cơ quan Chính quyền địa phương cụ thể thì cơ quan đó thực hiện thẩm quyền được phân cấp.

2.3. Về nội dung của phân cấp

Pháp luật hiện hành không quy định cụ thể lĩnh vực nào có thể được phân cấp cho Chính quyền địa phương hoặc cơ quan của Chính quyền địa phương. Tuy vậy, khoản 1 Điều 13 Luật tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 quy định rõ thẩm quyền được phân cấp phải nằm trong phạm vi thẩm quyền của chủ thể phân cấp, có nghĩa là chủ thể phân cấp chỉ có thể phân cấp cho cấp dưới thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn nằm trong phạm vi thẩm quyền của mình. Ví dụ, Bộ Giao thông vận tải không thể phân cấp cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện phạm vi thẩm quyền liên quan tới nông nghiệp là lĩnh vực không thuộc thẩm quyền của Bộ Giao thông vận tải; tương tự, nếu Ủy ban nhân dân một tỉnh nào đó muốn phân cấp cho Ủy ban nhân dân cấp xã trực thuộc thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn nhất định thì các nhiệm vụ, quyền hạn đó phải nằm trong phạm vi thẩm quyền của Ủy ban nhân dân tỉnh đã được cấp trên phân quyền hoặc phân cấp.

2.4. Về cơ chế trách nhiệm

Tuy chủ thể nhận phân cấp là người trực tiếp thực hiện công việc được phân cấp trong phạm vi địa phương của mình song chủ thể phân cấp mới là người chịu trách nhiệm chính khi công việc thực hiện không hiệu quả. Tất nhiên, chủ thể nhận phân cấp cũng không thể vô can. Chủ thể nhận phân cấp chịu trách nhiệm trước chủ thể phân cấp về việc thực hiện công việc được phân cấp. Như vậy, cơ chế trách nhiệm ở đây là cơ chế song trùng, bao gồm trách nhiệm của cả chủ thể phân cấp và chủ thể nhận phân cấp, trong đó trách nhiệm chính đối với kết quả thực hiện công việc là của chủ thể phân cấp. Để vận hành cơ chế trách nhiệm song trùng, pháp luật hiện hành quy định chủ thể phân cấp phải hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện công việc được phân cấp đồng thời bảo đảm các nguồn lực và điều kiện cần thiết khác để chủ thể nhận phân cấp thực hiện hiệu quả công việc được phân cấp. Như vậy, cơ chế trách nhiệm trong trường hợp phân cấp phức tạp hơn so với trường hợp phân quyền.

2.5. Về điều kiện tiến hành phân cấp

Để tiến hành phân cấp cũng đòi hỏi nhiều điều kiện hơn so với phân quyền.

Thứ nhất, nội dung công việc (nhiệm vụ, quyền hạn) phân cấp phải được quy định rõ trong văn bản quy phạm pháp luật của chủ thể phân cấp.

Thứ hai, chỉ có thể phân cấp khi đã xác định rõ phạm vi trách nhiệm của chủ thể phân cấp và chủ thể nhận phân cấp. Trách nhiệm của hai cơ quan này cũng phải được quy định rõ trong văn bản quy phạm pháp luật phân cấp của chủ thể phân cấp.

Thứ ba, chỉ phân cấp những nội dung công việc cần thực hiện một cách liên tục, thường xuyên bởi chủ thể nhận phân cấp. Điều này có nghĩa là cơ chế phân cấp được sử dụng để giao một phạm vi thẩm quyền thực hiện một cách ổn định ở cấp dưới. Cơ chế phân cấp không được dùng để giao các công việc mang tính tình thế hoặc tạm thời.

Thứ tư, chủ thể phân cấp phải bảo đảm các nguồn lực và điều kiện cần thiết khác để chủ thể nhận phân cấp có thể thực hiện được phạm vi thẩm quyền được phân cấp.

2.6. Về vấn đề phân cấp tiếp

Khác với phân quyền, pháp luật hiện hành cho phép chủ thể nhận phân cấp được phân cấp tiếp cho Chính quyền địa phương hoặc cơ quan cấp dưới thực hiện một phần thẩm quyền đã được phân cấp cho mình. Tuy nhiên, khi phân cấp tiếp phải được sự đồng ý của chủ thể phân cấp ban đầu. Pháp luật hiện hành không quy định rõ cơ chế của sự đồng ý này. Tuy nhiên, có thể hiểu chủ thể phân cấp có thể đồng ý với việc phân cấp tiếp bằng cách quy định cụ thể trong văn bản phân cấp ban đầu hoặc đồng ý đối với từng trường hợp phát sinh cụ thể

Như vậy, qua các nội dung của phân cấp đề cập trên đây, có thể định nghĩa một cách ngắn gọn phân cấp là việc cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương, bằng các văn bản quy phạm pháp luật do mình ban hành, giao cho Chính quyền địa phương hoặc một cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện một phạm vi công việc nhất định theo cơ chế trách nhiệm song trùng đối với hiệu quả thực hiện công việc được phân cấp./.

Xem thêm bài viết về “Phân cấp”