Chức năng kép của Chính quyền địa phương trong bộ máy nhà nước

Mục lục

Chức năng kép (Chức năng tự quản và Chức năng chấp hành) của Chính quyền địa phương trong bộ máy nhà nước

Tác giả: Tô Văn Hòa

Đối với bất kỳ cơ quan nhà nước nào, khi nói tới chức năng là nói tới lĩnh vực hoạt động chủ yếu của nó trong bộ máy nhà nước. Chức năng là “lý do cho sự tồn tại của cơ quan nhà nước trong bộ máy nhà nước. Chức năng của Chính quyền địa phương ở Việt Nam được quy định tại khoản 1 Điều 112 Hiến pháp năm 2013 như sau: “Chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định”. Như vậy, chức năng của Chính quyền địa phương ở Việt Nam có hai nội dung:

(1) Chức năng quyết định các vấn đề của địa phương do luật định, có thể gọi ngắn gọn là “Chức năng tự quản”;

(2) Chức năng thực thi pháp luật, chính sách, quyết định của cấp trung ương hoặc của cấp trên tại địa phương, có thể gọi ngắn gọn là “Chức năng chấp hành”.

Xem thêm tài liệu liên quan:

Cũng có thể gọi đây là chức năng kép của Chính quyền địa phương bởi hai nội dung của nó có xu hướng vận động trái chiều nhau. Trong khi nội dung thứ nhất vận động theo chiều “từ dưới lên” thì nội dung thứ hai vận động theo chiều “từ trên xuống”. Dưới đây phân tích sâu hơn hai nội dung này.

Xem thêm bài viết về “Chức năng chấp hành/ Chức năng tự quản”

1. Chức năng tự quản

Chức năng tự quản của Chính quyền địa phương có nghĩa là Chính quyền địa phương được thành lập trước tiên để đưa ra quyết định về các vấn đề của địa phương và tổ chức thi hành các quyết định đó. Với chức năng này, Chính quyền địa phương là cơ quan có trách nhiệm giải quyết các vấn đề ở địa phương. Chức năng này có những nội dung sau:

1.1. Chính quyền địa phương phải nhận biết được các bất cập trong phạm vi địa phương

Chính quyền địa phương phải nhận biết được các bất cập trong phạm vi địa phương, sau đó chủ động nghiên cứu và quyết định các phương án để giải quyết bất cập, đồng thời tổ chức thực hiện các phương án nhằm bảo đảm các bất cập được giải quyết trên thực tế. Không chỉ giải quyết bất cập, Chính quyền địa phương còn phải chủ động nghiên cứu đề ra đường hướng, giải pháp phát triển mọi mặt ở địa phương, đưa đường hướng, giải pháp thành nghị quyết, tổ chức thi hành nghị quyết nhằm tạo ra sự chuyển biến của địa phương.

1.2. Việc đưa ra các quyết định về các vấn đề của địa phương phải do luật định

Chính quyền địa phương chỉ có thể quyết định về các vấn đề đã được trù liệu trong các đạo luật do Quốc hội ban hành. Quyết định những vấn đề chưa được giao trong các đạo luật có nghĩa là Chính quyền địa phương đã vi hiến. Ở góc độ hiến pháp, điều này phù hợp với nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước Việt Nam. Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất và Quốc hội, bằng việc ban hành các đạo luật, giao một số phạm vi thẩm quyền để Chính quyền địa phương quyết định và tổ chức thi hành ở địa phương. Quốc hội thực hiện điều đó thông qua cơ chế phân quyền được đề cập kĩ hơn ở Mục 2.2 dưới đây.

1.3. Đưa ra các quyết định giải quyết vấn đề của địa phương và thực hiện các quyết định ấy

Chính quyền địa phương thực hiện theo chế độ tự quản – tự chịu trách nhiệm. Điều này có nghĩa là nếu quyết định đưa ra bị sai không đem lại kết quả như mong đợi hoặc làm cho tình hình trở nên xấu hơn thì Chính quyền địa phương sẽ phải chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương. Nếu lỗi nằm ở cơ quan thực thi quyết định thì trong bản thân cơ cấu tổ chức của Chính quyền địa phương sẽ phải có cơ chế để buộc cơ quan này phải chịu trách nhiệm. Tóm lại, cơ chế để bảo đảm trách nhiệm của Chính quyền địa phương khi thực hiện chức năng tự quản là cơ chế tại địa phương và xuất phát từ Nhân dân địa phương. Khi thực hiện chức năng này Chính quyền địa phương chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương chứ không phải trước cơ quan cấp trên.

Như vậy chức năng tự quản gắn chặt chẽ với trách nhiệm của Chính quyền địa phương trong việc chủ động nhận biết và giải quyết các công việc của địa phương, đem lại sự thay đổi tích cực trong đời sống mọi mặt ở địa phương.

Xem thêm bài viết về “Chính quyền địa phương“

Chính quyền địa phương là gì? Một số khái niệm cơ bản về Chính quyền địa phương? – PGS.TS. Tô Văn Hòa
Chính quyền địa phương Việt Nam vừa phân quyền và vừa không phân quyền/ vừa tự quản và vừa không tự quản – GS.TS. Nguyễn Đăng Dung
Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong giai đoạn hiện nay – Bài học từ nghiên cứu lịch sử và so sánh kinh nghiệm một số quốc gia Châu Âu – TS. Đào Bảo Ngọc
Đề xuất xây dựng mô hình chính quyền địa phương tại đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở Việt Nam – ThS. Đinh Thị Minh Thư
Chế độ tự quản địa phương vùng nông thôn và vấn đề đổi mới chính quyền nông thôn Việt Nam – TS. Nguyễn Thị Thiện Trí

2. Chức năng chấp hành

Chức năng chấp hành của Chính quyền địa phương có nghĩa là Chính quyền địa phương có trách nhiệm tổ chức thực hiện và bảo đảm thực hiện các quyết định của cơ quan nhà nước cấp trên. Các cơ quan cấp trên bao gồm trước tiên là các cơ quan ở trung ương và sau đó là các cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. Các quyết định của cấp trên mà Chính quyền địa phương phải tổ chức thi hành bao gồm Hiến pháp, pháp luật, các quyết định, chính sách do cơ quan trung ương và cơ quan hành chính cấp trên ban hành. Chức năng này có những nội dung cụ thể sau.

2.1. Các cơ quan trung ương ban hành pháp luật và chính sách cho toàn quốc

Tuy nhiên, bản thân các cơ quan trung ương, trước tiên là Chính phủ và các bộ không thể tự mình tổ chức thi hành pháp luật và chính sách trên phạm vi toàn quốc. Ví dụ khi chính sách trả tiền trợ cấp cho người có công được thông qua thì việc trao các khoản tiền trợ cấp tới từng đối tượng có công là do công chức của các cơ quan Chính quyền địa phương cấp xã thực hiện; hay khi Chính phủ đã trình Quốc hội thông qua Luật đầu tư chứa đựng nhiều chính sách ưu đãi đối với nhà đầu tư về quyền sử dụng đất, về thủ tục hành chính v.v. thì Chính quyền địa phương cấp tỉnh mới là cơ quan nhà nước hiện thực hóa các chính sách đó để nhà đầu tư hưởng lợi.

Về lý thuyết, Chính phủ và các bộ có thể tự tổ chức lấy hệ thống chấp hành của mình từ trung ương đến địa phương. Ví dụ để thực hiện công tác thu thuế trong toàn quốc, Chính phủ đã thành lập Tổng cục thuế trực thuộc Bộ Tài chính với các Cục thuế ở đơn vị hành chính cấp tỉnh và chi cục thuế ở các đơn vị hành chính cấp huyện để thu thuế thống nhất từ trung ương tới địa phương; để thực hiện công tác thi hành án dân sự, Chính phủ đã thành lập Tổng cục thi hành án dân sự trực thuộc Bộ Tư pháp với các Cục thi hành án dân sự ở đơn vị hành chính cấp tỉnh và chi cục thi hành án dân sự ở đơn vị hành chính cấp huyện; hay để thực hiện công tác bảo vệ thực vật, Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn đã thành lập Cục bảo vệ thực vật với các chi cục bảo vệ thực vật ở các đơn vị hành chính cấp tỉnh… Các tổng cục, cục và mạng lưới của chúng ở địa phương không nằm trong tổ chức của Chính quyền địa phương và có thể tổ chức thực hiện công tác quản lý hành chính nhà nước trong lĩnh vực được giao một cách thống nhất từ trung ương tới địa phương. Tuy nhiên, cơ chế tổ chức thi hành như vậy không phải lúc nào cũng thực hiện được do rất tốn kém về nguồn lực. Trong khi đó đã có sẵn một mạng lưới các Chính quyền địa phương “phủ sóng” tới từng đơn vị hành chính ở các cấp và có nguồn lực phù hợp. Hiến pháp, vì vậy, đã quy định chức năng chấp hành cho Chính quyền địa phương. Cũng chính vì được giao chức năng này nên toàn bộ mạng lưới Chính quyền địa phương ở các cấp vô hình trung hợp thành một hệ thống thứ bậc trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước của Việt Nam mà đứng đầu là Chính phủ và các bộ ở trung ương. Chính quyền địa phương đã trở thành cơ quan chịu trách nhiệm chính trong việc bảo đảm thực hiện Hiến pháp, pháp luật và các chủ trương chính sách của cấp trên ở địa phương.

2.2. Chính quyền địa phương thực hiện chức năng chấp hành trên cơ sở chế độ phân cấp và ủy quyền

Việc thực hiện chức năng chấp hành của Chính quyền địa phương có hai đặc điểm cần lưu ý. Thứ nhất, chức năng chấp hành không phải chức năng chính yếu của Chính quyền địa phương về mặt lý luận. Hay nói cách khác đó không phải chức năng nguyên thủy của Chính quyền địa phương. Chức năng “Tự quản” mới là chức năng chính yếu của Chính quyền địa phương bởi theo định nghĩa thì Chính quyền địa phương là cơ quan nhà nước thành lập ở địa phương quán xuyến các công việc của địa phương. Nhà nước ở trung ương muốn sử dụng mạng lưới các Chính quyền địa phương để thực hiện pháp luật, chủ trương, chính sách do mình ban hành do đó quy định cho Chính quyền địa phương chức năng “Chấp hành”. Về lý thuyết là vậy nhưng trong thực tiễn Việt Nam hiện nay Chính quyền địa phương chủ yếu thực hiện chức năng “Chấp hành” chứ không phải chức năng “Tự quản”. Đó là vì bộ máy nhà nước Việt Nam hiện nay mang tính hành chính rất cao, các quyết định, chính sách đều có xu hướng ban hành từ trung ương để các địa phương thực hiện. Chính quyền địa phương cũng có xu hướng chuyển các vấn đề khó lên cấp trên giải quyết. Tâm lý chủ đạo của Chính quyền địa phương hiện nay là trông chờ, thực hiện theo chỉ đạo của cấp trên, của trung ương chứ chưa phải là chủ động giải quyết và tự chịu trách nhiệm đối với các công việc của địa phương. Đây là một bất cập lớn trong thực tiễn hoạt động của Chính quyền địa phương hiện nay.

2.3. Chính quyền địa phương có chức năng chấp hành không có nghĩa rằng toàn bộ các cơ quan Chính quyền địa phương đều có chức năng chấp hành

Chức năng của Chính quyền địa phương khác với chức năng của từng cơ quan Chính quyền địa phương. Trong tổ chức của Chính quyền địa phương có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân thì chỉ có Ủy ban nhân dân là cơ quan chấp hành. Hội đồng nhân dân với đặc điểm cơ quan dân cử là cơ quan chịu trách nhiệm thực hiện chức năng tự quản của Chính quyền địa phương. Chức năng của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân sẽ được phân tích kĩ hơn dưới đây./.

Xem thêm bài viết về “Bộ máy nhà nước”