Hiến pháp 2013 mở đường cho đổi mới tổ chức chính quyền địa phương

Mục lục

Những điểm mới cơ bản của Hiến pháp năm 2013 mở đường cho đổi mới tổ chức chính quyền địa phương

TÓM TẮT

Bài viết phân tích những điểm mới cơ bản của Hiến pháp năm 2013 so với Hiến pháp năm 1992 liên quan đến Chương IX “Chính quyền địa phương” về tên gọi và vị trí của chương này trong Hiến pháp; các đơn vị hành chính và tổ chức cấp chính quyền địa phương; cũng như địa vị pháp lý và chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn v.v. của các cơ quan chính quyền địa phương.

Xem thêm:

TỪ KHÓA: Chính quyền địa phương, Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Hiến pháp 2013,

Xem thêm tài liệu liên quan:

Ngày 28/11/2013, với tuyệt đại đa số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành (486/488, chiếm tỷ lệ 97,59%), Quốc hội khóa XIII đã thông qua Hiến pháp nước Cộng hòa XHCN Việt Nam (sửa đổi năm 2013), sau đây gọi tắt là Hiến pháp năm 2013. Hiến pháp năm 2013 gồm Lời nói đầu, 11 chương với 120 điều (giảm 1 chương và 27 điều so với Hiến pháp năm 1992), trong đó Chương IX “Chính quyền địa phương”gồm 7 điều (từ Điều 110 đến Điều 116) được xây dựng trên cơ sở kế thừa các quy định của Chương IX “Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND)”của Hiến pháp năm 1992, đồng thời có những quy định mới quan trọng có tính mở đường cho đổi mới cơ bản tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta.

Trong phạm vi bài viết này, tác giả phân tích những điểm mới cơ bản của Hiến pháp năm 2013 liên quan đến Chương IX“Chính quyền địa phương” về tên gọi và vị trí của chương này trong Hiến pháp; các đơn vị hành chính và tổ chức cấp chính quyền địa phương; cũng như địa vị pháp lý và chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan chính quyền địa phương.

1. Hiến pháp năm 2013 đổi tên Chương IX Hiến pháp năm 1992 “Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND)”thành “Chính quyền địa phương” và đặt chương này sau Chương VIII “Tòa án nhân dân (TAND) và Viện kiểm sát nhân dân (VKSND)”

Điểm mới đầu tiên của Chương IX “Chính quyền địa phương” trong Hiến pháp năm 2013 so với Hiến pháp năm 1992 và các bản Hiến pháp năm 1980, năm 1959, năm 1946 trước đây là tên của chương này không đồng nhất với tên của hai cơ quan chính quyền địa phương là: HĐND và UBND hoặc Ủy ban hành chính (UBHC) và vị trí của chương này không phải đặt trước chương quy định về TAND và VKSND. Việc đổi tên và thay đổi vị trí của chương này trong Hiến pháp năm 2013 không phải mang tính hình thức,cảm tính, không giống như đổi tên UBHC thành UBND như Hiến pháp năm 1980 trước đây và cũng không chỉ thuần túy về kỹ thuật lập hiến. Nó đánh dấu sự đổi mới quan trọng về nhận thức, cũng như đặt ra yêu cầu đổi mới cơ bản, thực chất về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở nước ta trong quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam. Điều này, theo tôi có ý nghĩa sau:

Thứ nhất, Hiến pháp năm 2013 không đồng nhất chính quyền địa phương với hai cơ quan HĐND và UBND, dù đây là hai cơ quan then chốt của chính quyền địa phương. Ở nước ta, suốt một thời gian dài, khi nói đến chính quyền địa phương, cả trong nhận thức của nhiều người, cả trong các bản Hiến pháp 1946, 1959, 1980 và 1992, cũng như các luật về tổ chức chính quyền địa phương đều quan niệm phiến diện và đồng nhất chính quyền địa phương với HĐND và UBND (hoặc UBHC). Vì vậy, “HĐND và UBND (UBHC)”là tên chương của các bản Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 1980 (Chương IX), Hiến pháp năm 1959 (Chương VII), Hiến pháp năm 1946 (Chương V) khi quy định về chính quyền địa phương. Các luật về chính quyền địa phương được ban hành trên cơ sở các bản Hiến pháp này cũng đều có tên gọi là Luật Tổ chức HĐND và UBND(năm 2003, năm 1994, năm 1989 và năm 1983) hoặc Luật Tổ chức HĐND và UBHC các cấpnăm 1962, trừ Luật số 110-SL/L.12 năm 1958 có tên là “Luật về tổ chức chính quyền địa phương”. Trong khi đó, quy định của Hiến pháp về chính quyền địa phương và khái niệm chính quyền địa phương có nội dung rộng hơn và sâu sắc hơn hai cơ quan HĐND và UBND (hoặc UBHC) rất nhiều. Đó là phân chia đơn vị hành chính – lãnh thổ, vấn đề đầu tiên và quan trọng nhất để tổ chức chính quyền địa phương; là vai trò của cộng đồng dân cư ở địa phương (nhân dân địa phương), chủ thể quan trọng nhất thực hiện quyền lực ở địa phương một cách trực tiếp (dân chủ trực tiếp) hoặc thông qua HĐND, UBND và các cơ quan, tổ chức khác của chính quyền địa phương, như: Thường trực HĐND, các ban của HĐND, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND (dân chủ đại diện)[1] . Ngoài ra, để giải quyết những vấn đề của địa phương, chính quyền địa phương còn được giao quản lý và sử dụng, khai thác tài sản và ngân sách của địa phương.

Vì vậy, việc đổi tên Chương IX Hiến pháp năm 2013 là: “Chính quyền địa phương”có ý nghĩa cả về lý luận, cả về thực tiễn và đây cũng là cơ sở hiến định để định hướng cho việc xây dựng và đặt tên Luật tổ chức chính quyền địa phươngthay thế cho Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003hiện hành, điều mà trước đây tác giả bài viết này đã từng kiến nghị khi xây dựng Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 nhưng chưa được chấp nhận[2] .

Hai là, tên của chương IX “Chính quyền địa phương” trong Hiến pháp năm 2013 không đồng nhất với tên của hai cơ quan của chính quyền địa phương là HĐND và UBND ở nước ta cũng phù hợp với xu hướng lập hiến chung của rất nhiều nước trên thế giới. Hiến pháp các nước xác định mô hình tổ chức chính quyền địa phương theo nguyên tắc tự quản địa phương, nên tên chương của Hiến pháp về chính quyền địa phương cũng là chính nguyên tắc này:. Ví dụ, Chương VIII Hiến pháp Liên bang Nga, Chương VII Hiến pháp Bulgaria năm 1991, Chương VII Hiến pháp Nam Phi năm 1996, Chương VI Hiến pháp Albania năm 1998, Chương VIII Hiến pháp Nhật Bản năm 1946, Chương VIII Hiến pháp Hàn Quốc năm 1987, Chương VII Hiến pháp Cộng hòa Czechoslovakian năm 1992… đều có tên là: “Tự quản địa phương”.Một số nước khác mặc dù cũng xác định tổ chức chính quyền địa phương theo nguyên tắc tự quản địa phương nhưng tên chương của Hiến pháp là: “Chính quyền địa phương”,như: Phần X Hiến pháp Phipplines năm 1987, Chương II Phần ba Hiến pháp Tây Ban Nha 1978, Chương XIV Hiến pháp Thái Lan năm 2007, Chương VII Hiến pháp Ba Lan năm 1997 v.v… Hoặc tên chương của Hiến pháp là tên của các đơn vị hành chính cơ bản, như: Mục V Hiến pháp Italia năm 1947: “Các vùng, tỉnh và công xã”, Chương VII Hiến pháp Hà Lan năm 1983: “Tỉnh, thành phố …”, hoặc Chương XII Hiến pháp năm 1958 của Cộng hòa Pháp: “Các cộng đồng lãnh thổ”[3] ,… Như vậy, có thể thấy tên chương của Hiến pháp các nước nói trên không đồng nhất chính quyền địa phương với các cơ quan của chính quyền địa phương. Tuy nhiên, theo nghiên cứu của tác giả, cũng có Hiến pháp của một số rất ít nước đồng nhất tên chương của Hiến pháp về chính quyền địa phương với tên của hai cơ quan chính quyền địa phương, như: Phần thứ năm của Chương II “Các cơ quan nhà nước”Hiến pháp 1982 (sửa đổi năm 1988, 1993, 1999 và 2004) của Trung Quốc có tên là “Đại hội Đại biểu nhân dân địa phương và Chính phủ địa phương”, Phần 6 Chương VI “Các cơ quan nhà nước”Hiến pháp CHDCND Triều Tiên năm 1972 (sửa đổi năm 1992) có tên là: “HĐND và UBND”, như Hiến pháp năm 1992 của Việt Nam.

Ba là,việc đổi tên Chương IX Hiến pháp năm 2013, theo một số tác giả, còn đặt ra yêu cầu phải đổi mới thực sự về mô hình tổ chức cũng như chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương theo hướng bảo đảm sự gắn kết chặt chẽ hơn nữa giữa HĐND và UBND; tạo không gian tự chủ, tự chịu trách nhiệm cao hơn cho chính quyền địa phương; khẳng định rõ nét hơn vị trí của chính quyền địa phương trong hệ thống hành chính thống nhất, thông suốt của đất nước. Khác với Hiến pháp năm 1992 chỉ quy định nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan cụ thể của chính quyền địa phương (HĐND, UBND), Điều 112 Hiến pháp năm 2013 quy định: “1. Chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên”[4] .

Ngoài ra, khác với tất cả các bản Hiến pháp đây của nước ta, chương về các cơ quan tư pháp (Hiến pháp năm 1946) hay về TAND và VKSND (Hiến pháp năm 1959, 1980, 1992) được đặt trước chương quy định về HĐND và UBND (UBHC), Chương IX Hiến pháp năm 2013 “Chính quyền địa phương” được đưa xuống sau Chương VIII “TAND và VKSND”.Điều này thể hiện logic trật tự các cơ quan nhà nước thực hiện các loại quyền lực nhà nước và phạm vi thực hiện các quyền này theo lãnh thổ: Quốc hội thực hiện quyền lập pháp, Chính phủ thực hiện quyền hành pháp, Tòa án thực hiện quyền tư pháp. Đây là những cơ quan nhà nước đại diện cho toàn thể nhân dân cả nước, nhân danh và vì lợi ích chung của Nhà nước trong phạm vi toàn bộ lãnh thổ quốc gia. Còn chính quyền địa phương thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệmcủa cộng đồng dân cư địa phương (nhân dân địa phương) trong phạm vi được phân cấp theo quy định của Hiến pháp và pháp luật nhằm xây dựng và phát triển kinh tế – xã hội ở địa phương, phục vụ nhu cầu và lợi ích của nhân dân địa phương tương ứng với cấp chính quyền địa phương. Đây cũng chính quan điểm đổi mới chính quyền địa phương đã được xác định rõ trong các văn kiện của Đảng là: “bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương”[5] .Các bản Hiến pháp trên thế giới đều để chương quy định về chính quyền địa phương sau chương quy định về Tòa án, cơ quan thực hiện quyền tư pháp.

2. Về đơn vị hành chính

Điều 110 Hiến pháp năm 2013 quy định về đơn vị hành chính đã kế thừa quy định của Hiến pháp năm 1992 nhằm bảo đảm sự thống nhất, ổn định các đơn vị hành chính ở nước ta; đồng thời có những quy định mới rất quan trọng sau:

Một là, ngoài các đơn vị hành chính đã được Điều 118 Hiến pháp năm 1992 quy định, Điều 110 Hiến pháp năm 2013 bổ sung quy định về “đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt”, “đơn vị hành chính tương đương với quận, huyện, thị xã thuộc thành phố trực thuộc trung ương”.Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt thực ra đã được Hiến pháp năm 1992 dự liệu khi quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội[6] nhưng lại không được quy định ở Điều 118 của Hiến pháp này về các đơn vị hành chính. Riêng “đơn vị hành chính tương đươngvới quận, huyện, thị xã thuộc thành phố trực thuộc trung ương” là quy định cótính mởcủa Hiến pháp năm 2013 đã tính đến nhu cầu hiện nay và khả năng áp dụng trong tương lai loại đơn vị hành chính mới ở các thành phố trực thuộc trung ương (khu đô thị mới hay các “thành phố nhỏ” trong “Thành phố lớn”), như Đề án xây dựng chính quyền đô thị của Tp. Hồ Chí Minh đang kiến nghị trung ương cho áp dụng thí điểm. Theo Đề án này, Tp. Hồ Chí Minh ngoài 13 quận nội thành cũ và 3 huyện ngoại thành địa bàn nông thôn, dự kiến có 4 thành phố là: Thành phố Bắc, Thành phố Nam, Thành phố Đôngvà Thành phố Tây trên cơ sở 6 quận mới được thành lập[7] và 2 huyện đang trong quá trình đô thị hóa[8] . Sau này, khi thí điểm thành công thì các thành phố trực thuộc trung ương khác cũng có thể thành lập đơn vị hành chính mới tương đương với quận, huyện, thị xã mà không bị xem là trái Hiến pháp. Quy định mang tính mở trên tăng khả năng dự báo, đồng thời bảo đảm tính ổn định của Hiến pháp, tạo thuận lợi cho việc đổi mới tổ chức chính quyền đô thị đang được thực tiễn đặt ra[9] .

Hai là, điểm mới rất quan trọng liên quan đến đơn vị hành chính là lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến ở nước ta, khoản 2 Điều 110 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến Nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ tục do luật định”. Việc hiến định về thẩm quyền[10] , tiêu chí, điều kiện, thủ tục chia tách, thành lập mới, sáp nhập, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính như trên sẽ bảo đảm tính ổn định các đơn vị hành chính – lãnh thổ,khắc phục thực tế dễ dãi trong việc “nhập – tách” các đơn vị hành chính, không tính đến ý kiến của nhân dân, những hệ lụy phát sinh khi chia tách, thành lập mới đơn vị hành chính. Những hệ lụy đó là: bộ máy nhà nước gia tăng (cơ quan dân cử, cơ quan hành chính nhà nước, Tòa án, Viện kiểm sát, cơ quan thi hành án …), đồng thời kéo theo bộ máy Đảng, các tổ chức chính trị – xã hội và biên chế phình ra, gia tăng theo cấp số nhân; cũng như phải chi một khoản lớn ngân sách cho xây dựng trụ sở, mua sắm trang thiết bị làm việc… Đặc biệt, việc sáp nhập, chia tách, thành lập mới các đơn vị hành chính này không theo những tiêu chí khoa học, khách quan; không theo trình tự, thủ tục chặt chẽ và nhất là không lấy ý kiến của của nhân dân địa phương. Vì thế nên mới có chuyện khi thì ồ ạt nhập tỉnh (năm 1980 cả nước có 36 tỉnh, 3 thành phố trực thuộc trung ương và 01 đặc khu Vũng Tàu – Côn Đảo) để rồi sau đó lần lượt chia tách tỉnh trả lại gần như trước khi nhập tỉnh (hiện nay cả nước có 63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương). Hoặc gần đây nhất là việc thành lập mới 3 quận của Tp. Hồ Chí Minh (quận 2, quận 9 và quận Thủ Đức) trên cơ sở chia tách huyện Thủ Đức theo Nghị định số 03/CP ngày 06/3/1997 của Chính phủ, nhưng hiện nay, trong Đề án thí điểm xây dựng chính quyền đô thị của Tp. Hồ Chí Minh, theo kiến nghị của Tp. Hồ Chí Minh, 3 quận mới này dự kiến sẽ là “thành phố Đông”mà địa giới hành chính của nó chính là huyện Thủ Đức trước khi chia tách. Những năm gần đây, việc chia tách, thành lập mới các đơn vị hành chính dưới cấp tỉnh diễn ra thường xuyên ở ta. Khoản10 Điều 112 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi 2001) và khoản 10 Điều 8 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001 trước đây chỉ quy định cho Chính phủ có quyền “Quyết định việc điều chỉnh địa giới (tác giả nhấn mạnh) các đơn vị hành chính dưới cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương”. Nhưng thực tế những năm qua, từ 2006 đến tháng 6/2011, theo nghiên cứu của tác giả, Chính phủ đã quyết định chia tách, thành lập mới 85đơn vị hành chính cấp huyện; 183 đơn vị hành chính cấp xã. Trung bình mỗi tháng có hơn 3đơn vị hành chính cấp huyện, xã mới được thành lập. Nếu giở Công báo thời gian này sẽ thấy hầu như số nào cũng có Nghị định của Chính phủ về chia tách, thành lập mới các đơn vị hành chính. Khi góp ý cho Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992, tác giả bài viết này đã kiến nghị cần phải bổ sung quy định mới này như khoản 2 Điều 110 Hiến pháp năm 2013 đã ghi nhận[11] .

3. Về tổ chức chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính

Quy định trong Hiến pháp về tổ chức chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chínhlà vấn đề nhận được sự quan tâm nhiều nhất của các đại biểu Quốc hội và cử tri cả nước, có nhiều ý kiến khác nhau nhất, thậm chí gay gắt và kéo dài từ nhiều năm nay. Vì từ khi xây dựng Hiến pháp năm 1992, chúng ta cũng đã phát hiện sự bất hợp lý trong việc tổ chức các cấp chính quyền địa phương theo kiểu cào bằng, địa bàn nông thôn (tỉnh) cũng như địa bàn đô thị (thành phố trưc thuộc trung ương) đều tổ chức ba cấp chính quyền hoàn chỉnh, cấp nào cũng tổ chức HĐND và UBND. Nhưng do còn có ý kiến khác nhau nên khi thông qua Hiến pháp năm 1992, rồi Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994, cũng như khi sửa đổi Hiến pháp năm 2001 và thông qua Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 vấn đề này vẫn không được giải quyết dứt điểm. Ngày 15/11/2008, tại kỳ họp thứ 4 Quốc hội khoá XII đã thông qua Nghị quyết số 26/2008/QH12 về “Thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường”.Ngày 16/01/2009, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 724/2009/UBTVQH12 về “Danh sách huyện, quận, phường của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường”. Theo danh sách này, hiện nay cả nước thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường tại 67 huyện, 32 quận và 483 phường của 10 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Tuy nhiên, về việc thí điểm này hiện nay cũng vẫn còn có nhiều ý kiến khác nhau, vẫn chưa được tổng kết nên chưa khẳng định rõ: đơn vị hành chính nào là cơ bản, cần tổ chức “cấp chính quyền địa phương đầy đủ”, có cả cơ quan đại diện quyền lực nhà nước (HĐND) và cơ quan chấp hành – điều hành (UBND); còn đơn vị hành chính nào chỉ có tính chất trung gian, hoặc chỉ là địa hạt hành chính trong chỉnh thể thống nhất của một đô thị nên không tổ chức cấp chính quyền địa phương đầy đủ, chỉ tổ chức cơ quan hành chính để đại diện cho chính quyền cấp trên, thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính và dịch vụ công. Vì vậy, Điều 111 Hiến pháp 2013 quy định khái quát theo hướng:

“1- Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước CHXHCN Việt Nam.

2- Cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt do luật định”.

Theo tinh thần quy định tại Điều 111 Hiến pháp năm 2013, ở tất cả các đơn vị hành chính đều tổ chức chính quyền địa phương (theo nguyên tắc: ở đâu có đơn vị hành chính, ở đó có chính quyền địa phương). Nhưng chính quyền địa phương không thể tổ chức giống nhau ở tất cả các đơn vị hành chính. Ở đâu được xác định là “cấpchính quyền địa phương”[12] thì ở đó “gồm có HĐND và UBND”. Còn ở đâu không được coi là “cấp chính quyền địa phương” thì ở đó không có cơ quan dân cử (HĐND), chỉ có cơ quan hành chính thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính và dịch vụ công (UBND). Do đó, nhiệm vụ đặt ra hiện nay là sớm tổng kết việc thực hiện chủ trương của Đảng thí điểm tổ chức chính quyền đô thị và tổng kết việc thực hiện Nghị quyết số 26/2008/QH12 của Quốc hội về “Thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường” trên cơ sở đó, sẽ xây dựng Luật tổ chức chính quyền địa phương, trong đó xác định đơn vị hành chính nào là cơ bản, tổ chức “cấp chính quyền địa phương đầy đủ”có cả HĐND và UBND; đơn vị hành chính nào chỉ là địa hạt hành chính, chỉ có tính chất trung gian, không tổ chức cấp chính quyền địa phương đầy đủ, chỉ tổ chức cơ quan hành chính đại diện cho chính quyền cấp trên như Sắc lệnh số 63/SL ngày 22/11/1945, Sắc lệnh số 77/SL ngày 21/12/1945 và Hiến pháp năm 1946 trước đây đã quy định[13] .

4. Về tính chất pháp lý và chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan chính quyền địaphương

4.1 Về Hội đồng nhân dân

Qua thảo luận Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992, có 2 loại ý kiến như sau:

Loại ý kiến thứ nhấtcho rằng: việc quy định HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương xuất phát từ việc HĐND là cơ quan do nhân dân ở địa phương bầu ra, đại diện cho nhân dân địa phương, chịu trách nhiệm trước nhân dân; HĐND quyết định các biện pháp bảo đảm thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, quyết định các vấn đề quan trọng của địa phương theo phân cấp và giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước tại địa phương. Hơn nữa, thực tiễn thi hành các Hiến pháp trước đây cho thấy quy định HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương đã khẳng định đúng vị trí, vai trò của HĐND. Quy định này không những không làm phân tán quyền lực mà còn góp phần làm cho quyền lực nhà nước ở nước ta được bảo đảm thống nhất.

Loại ý kiến thứ haiđề nghị: không quy định tính chất quyền lực nhà nước của HĐND, vì ở cấp địa phương, chính quyền không thể tổ chức theo mối quan hệ ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp như ở cấp trung ương. Mặt khác, quyền lực nhà nước là thống nhất, mỗi cấp chính quyền không thể là một cấp quyền lực khác nhau, điều này dẫn đến phân tán quyền lực. Hơn nữa, chính quyền địa phương gồm HĐND và UBND, nếu chỉ quy định HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước sẽ không thấy được vai trò của UBND và mối quan hệ biện chứng giữa 2 thiết chế này. Ủy ban Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 tán thành loại ý kiến thứ nhất và đề nghị Quốc hội cho giữ quy định về tính chất quyền lực nhà nước của HĐND như quy định của Hiến pháp năm 1992[14] . Vì vậy, Điều 113năm 2013tiếp tục khẳng định:

1- HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân địa phương, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên.

2- HĐND quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của HĐND”.

4.2 Về Ủy ban nhân dân

Theo Điều 118 Hiến pháp năm 1992 và Điều 4 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, HĐND và UBND được tổ chức ở tất cả các đơn vị hành chính nên Điều 123 Hiến pháp và Điều 2 Luật này quy định: “UBND do HĐND bầu là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND cùng cấp và cơ quan nhà nước cấp trên.”

Hiến pháp năm 2013 quy định chỉ “cấp chính quyền địa phương”mới “gồm có HĐND và UBND” nên Điều 114 Hiến pháp này quy định: “UBND ở cấp chính quyền địa phương”(chứ không phải UBND nói chung) “do HĐND cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên”.

Theo quy định nói trên của Hiến pháp năm 2013, chỉ ở cấp chính quyền địa phương, UBND mới do HĐND cùng cấp bầu, UBND mới có hai tính chất pháp lý: “là cơ quan chấp hành của HĐND cùng cấp” và “là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương”. Còn ở đơn vị hành chính nào không được xác định là “cấp chính quyền địa phương” (sẽ không tổ chức HĐND) thì ở đó cơ quan nào thành lập UBND và thành lập như thế nào, UNND có những tính chất pháp lý gì… sẽ do Luật tổ chức chính quyền địa phương tới đây quy định. Đây chính là điểm khác biệt của Hiến pháp năm 2013 so với Hiến pháp năm 1992 khi quy định về UBND.

5. Vấn đề phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương

Những năm qua, ở nước ta, việc thực hiện phân cấp về thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cơ quan quản lý nhà nước ở trung ương với chính quyền địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau còn nhiều bất cập, vướng mắc.

Trong nhiều trường hợp, pháp luật còn có sự mô phỏng hình thức tổ chức và nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương; giữa các cấp chính quyền địa phương cũng như tổ chức cào bằng, rập khuôn các cấp chính quyền địa phương ở địa bàn đô thị (thành phố trực thuộc trung ương) cũng giống như địa bàn nông thôn (tỉnh), mặc dù giữa đô thị và nông thôn là rất khác nhau về đặc điểm dân cư, về kết cấu hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội v.v. Điều này đã làm hạn chế tính chủ động, năng động của mỗi cấp chính quyền trong việc điều hành, giải quyết các vấn đề thực tế của địa phương. Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy định ở cả 3 cấp tỉnh, huyện, xã đều có HĐND và UBND; không có sự khác biệt lớn về tổ chức cũng như nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND ở khu vực đô thị và nông thôn, ở các cấp chính quyền địa phương. HĐND cấp tỉnh và HĐND cấp huyện có 3/4 nhiệm vụ, quyền hạn giống nhau trong lĩnh vực khoa học, công nghệ, tài nguyên, mội trường. HĐND cấp tỉnh và HĐND cấp xã có 2/2 nhiệm vụ, quyền hạn tương đồng trong việc thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo; 4/4 nhiệm vụ, quyền hạn trong lĩnh vực thi hành pháp luật được quy định giống nhau cho HĐND ở cả 3 cấp…[15] .

Để có cơ sở hiến định cho việc phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương, cũng như giữa các cấp chính quyền địa phương, khoản 2 Điều 112 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương”.

Đặc biệt, khoản 3 Điều 112 Hiến pháp năm 2013 quy định:“Trong trường hợp cần thiết, chính quyền địa phương được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó”.Điều này sẽ khắc phục tình trạng bấy lâu nay là:pháp luật quy định giao thêm nhiệm vụ cho chính quyền địa phương, nhưng không giao cho chính quyền địa phương, hoặc giao không đầy đủ những điều kiện cần thiết về nhân lực, vật lực, tài lực v.v

Ngoài ra, Điều 115 và Điều 16 Hiến pháp năm 2013 quy định về Đại biểu HĐND, về mối quan hệ giữa HĐND, UBND với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể nhân dân ở địa phương, về cơ bản là kế thừa các quy định của Hiến pháp năm 1992.

Tóm lại,do còn có nhiều ý kiến khác nhau, nên Chương IX “Chính quyền địa phương” của Hiến pháp năm 2013 chỉ quy định khái quát những vẫn đề có tính nguyên tắc, định hướng cho Luật tổ chức chính quyền địa phương cụ thể hóa. Trên cơ sở các quy định của Hiến pháp ở chương này, vấn đề đặt ra hiện nay là cần sớm xây dựng Luật tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với các quy định của Hiến pháp 2013 nói trên, như: tổ chức các cấp chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính phù hợp với đặc điểm địa bàn nông thôn, địa bàn đô thị, hải đảo (cấp nào tổ chức cấp chính quyền hoàn chỉnh, có cả HĐND và UBND; cấp nào chỉ tổ chức cơ quan hành chính đại diện cho chính quyền cấp trên; thẩm quyền của HĐND, UBND mỗi cấp, cũng như chế độ làm việc của các cơ quan chính quyền địa phương v.v.

Những quy định mới của Hiến pháp năm 2013 về chính quyền địa phương, như trên đã trình bày, mở ra khả năng đổi mớimột bướccơ bản tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta trong giai đoạn hiện nay.

CHÚ THÍCH

* PGS.TS. Trương Đắc Linh, Tổng Biên tập Tạp chí Khoa học pháp lý, Trường ĐH Luật Tp. Hồ Chí Minh.

[1] Khắc phục quy định phiến diện và không đúng của Hiến pháp năm 1959 (Điều 4), Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992 (Điều 6): Nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua Quốc hội và HĐND…, Điều 6 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp, bằng dân chủ đại diệnthông qua Quốc hội, HĐND và thông qua các cơ quan khác của Nhà nước”. Một trong các hình thức dân chủ trực tiếp là trưng cầu ý dân trong phạm vi cả nước hoặc ở địa phương. Khoản 2 Điều 6 Dự thảo Luật Trưng cầu ý dân(dự thảo lần thứ 10 năm 2006) được UBTV Quốc hội giao cho Hội Luật gia Việt Nam soạn thảo đã quy định: “2. Trưng cầu ý dân ở địa phương được tổ chức thực hiện về các vấn đề sau: a). Vấn đề điều chỉnh địa giới, chia tách, sáp nhập, thành lập mới đơn vị hành chính;

b). Xây dựng các công trình kinh tế – kỹ thuật đặc biệt quan trọng liên quan đến sự phát triển của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong vùng lãnh thổ; c). Những vấn đề hệ trọng khác của địa phương”.

[2] Xem: Trương Đắc Linh, “Bàn về khái niệm chính quyền địa phương và tên gọi của Luật Tổ chức HĐND và UBND hiện hành”, Tạp chí Khoa học pháp lý, số 2 năm 2001, tr. 17-21.

[3] Tên chương XII Hiến pháp của Cộng hòa Pháp năm 1958 theo bản tiếng Pháp là: “Des collectivités territoriales” và theo bản tiếng Nga tên chương XII là “Отерриториальныхколлективах”, dịch đúng đều là “Về các cộng đồng lãnh thổ”.

[4] PGS-TS Hoàng Thế Liên, Thứ trưởng Bộ Tư pháp trả lời phỏng vấn phóng viên Báo Pháp luật Việt Nam điện tử ngày 20/01/2014, Bài viết: “Hiến pháp năm 2013 mở đường cho việc tiếp tục đổi mới thể chế về chính quyền địa phương “(http://baophapluat.vn/trong-nuoc/hien-phap-nam-2013-mo-duong-cho-viec-tiep-tuc-doi-moi-the-che-ve-chinh-quyen-dia-phuong-175932.html).

[5] Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn Kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X , Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2006, tr. 127 .

[6] Khoản 8 Điều 84 Hiến pháp năm 1992 quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội: “thành lập hoặc giải thể đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt”.

[7] Các quận: Quận 2, 7, 9, 12, Thủ Đức, Bình Tân.

[8] Hai huyện: Hóc Môn và Nhà Bè.

[9] PGS-TS Hoàng Thế Liên, Thứ trưởng Bộ Tư pháp trả lời phỏng vấn phóng viên Báo Pháp luật Việt Nam điện tử, Tlđd.

[10] Khoản 9 Điều 70 Hiến pháp năm 2013 quy định: Quốc hội “Quyết định … thành lập mới, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; thành lập hoặc giải thể đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt;”; khoản 8 Điều 74 quy định: Uỷ ban thường vụ Quốc hội “Quyết định thành lập mới, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương” chứ không như Hiến pháp năm 1992 quy định quyền này cho Chính phủ.

[11] Trương Đắc Linh, “Về chương “Chính quyền địa phương” của Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 và một số kiến nghị”, Tạp chíKhoa học pháp lý, Số 2 năm 2013, tr. 3-9.

[12] Theo tác giả, đúng ra Hiến pháp phải quy định “cấp chính quyền địa phương đầy đủ”(hay “cấp chính quyền địa phương hoàn chỉnh”) gồm HĐND và UBND …”.

[13] Theo Sắc lệnh số 63/SL ngày 22/11/1945 về tổ chức HĐND và UBHC xã, huyện, tỉnh, kỳ và Sắc lệnh số 77/SL ngày 21/12/1945 về tổ chức chính quyền ở thành phố và khu phố do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký ban hành, các đơn vị hành chính của nước ta gồm: Kỳ (có 3 kỳ: Bắc kỳ, Trung kỳ và Nam kỳ), tỉnh, huyện, xã; thành phố, thị xã và khu phố. Nhưng chỉ có tỉnh, thành phố, thị xã và xã tổ chức cấp chính quyền địa phương đầy đủ, có cả HĐND và UBHC; còn kỳ, huyện và khu phố không tổ chức HĐND mà chỉ tổ chức UBHC để đại diện cho chính quyền cấp trên (Điều 1 Sắc lệnh số 63/SL, Điều 3 Sắc lệnh số 77/SL). Kế thừa 2 sắc lệnh này, Điều 58 Hiến pháp năm 1946 quy định: Ở tỉnh, thành phố, thị xã và xã có HĐND do đầu phiếu phổ thông và trực tiếp bầu ra. Ở bộ (kỳ được đổi tên thành bộ) và huyện, chỉ có UBHC.

[14] Xem: Báo cáo số: 316/BC-UBDTSĐHP của Ủy ban Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 ngày 17/10/2013 giải trình, tiếp thu, chỉnh lý Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 trên cơ sở tiếp thu ý kiến của Nhân dân và của các vị đại biểu Quốc hội.

[15] Xem: PGS-TS Đinh Xuân Thảo, Thể chế hóa các quy định của Hiến pháp về chính quyền địa phương, Báo Điện tử Chính phủ nước CHXHCN Việt Nam, ngày 10/3/2014 (http://baodientu.chinhphu.vn/Gop-y-Hien-ke/The-che-hoa-cac-quy-dinh-cua-Hien-phap-ve-chinh-quyen-dia-phuong/194247.vgp).

Tác giả: PGS.TS. Trương Đắc Linh
Nguồn: Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số Đặc san 01/2014, Trang 68-75

Fanpage Tạp chí khoa học pháp lý: https://www.facebook.com/TapChiKhoaHocPhapLy/