Một số điểm mới của Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015

Mục lục

Một số điểm mới của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015

TÓM TẮT

Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã được Quốc hội thông qua ngày 19/6/2015 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2016. Luật này đã cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp năm 2013 về tổ chức chính quyền địa phương, kế thừa những nội dung hợp lý và sửa đổi, bổ sung những điểm bất cập, hạn chế trong Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân số năm 2013. Bài viết phân tích một số điểm mới cơ bản của Luật này.

Xem thêm:

TỪ KHÓA: Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015, Chính quyền địa phương, Điểm mới của Luật,

Xem thêm tài liệu liên quan:

Ngày 19/6/2015, tại Kỳ họp thứ 9, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật Tổ chức chính quyền địa phương với 08 Chương, 143 điều. Luật này có hiệu lực vào ngày 01/01/2016. So với Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 thì Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 có một số điểm mới sau đây: một là, về tên gọi của Luật; hai là, về phân chia đơn vị hành chính; ba là, về phân loại đơn vị hành chính; bốn là, về cấp chính quyền địa phương; năm là, về phân định thẩm quyền cho chính quyền địa phương; sáu là, về Hội đồng nhân dân; bảy là, về Ủy ban nhân dân; tám là, về thẩm quyền quyết định thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính.

1. Về tên gọi của luật

Nếu trước đây tên gọi của luật này là “Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân” thì hiện nay, tên gọi này được đổi thành “Luật tổ chức chính quyền địa phương”. Việc sử dụng tên gọi mới này là do nội hàm của luật không chỉ quy định về Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân mà còn quy định về việc phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ, về mối quan hệ giữa cơ quan nhà nước với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể ở địa phương. Mặt khác, tên gọi này đã làm rõ mối quan hệ giữa cơ quan nhà nước ở địa phương và cơ quan ở trung ương, thể hiện tính gắn kết chặt chẽ giữa Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân trong tổng thể chính quyền địa phương.[1]

Có thể thấy, thuật ngữ “chính quyền địa phương” trong tên gọi của Luật này đã được sử dụng khá phổ biến trong nhiều văn bản pháp luật cũng như trong tổ chức và hoạt động của Nhà nước. Tuy nhiên, cho đến nay, chưa có văn bản pháp luật nào đưa ra một khái niệm cụ thể về “chính quyền địa phương”. Trong khoa học pháp lý, có nhiều cách hiểu khác nhau về chính quyền địa phương như sau: một là, chính quyền địa phương là khái niệm dùng chung để chỉ tất cả các cơ quan nhà nước đóng trên địa bàn địa phương; hai là, chính quyền địa phương chỉ bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân; ba là, chính quyền địa phương bao gồm bốn phân hệ cơ quan tương ứng với bốn phân hệ cơ quan nhà nước ở trung ương, là Hội đồng nhân dân các cấp, Ủy ban nhân dân các cấp, Tòa án nhân dân các cấp và Viện kiểm sát nhân dân các cấp.[2]

2. Phân chia đơn vị hành chính

Theo Điều 4 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003, việc phân chia đơn vị hành chính được quy định như sau: “Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức ở các đơn vị hành chính sau đây: a) Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh); b) Huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện); c) Xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã)”. Còn theo Điều 2 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015: “Các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam gồm có: 1. Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh); 2. Huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp huyện); 3. Xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã); 4. Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt”. Như vậy, có thể thấy, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 có hai điểm mới cơ bản khi quy định về việc phân chia đơn vị hành chính. Cụ thể như sau:

Thứ nhất, ở cấp huyện, ngoài “huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh” thì còn có một đơn vị hành chính mới là “thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương”. Đây là sự cụ thể hóa Điều 110 Hiến pháp năm 2013. Theo đó, Điều 110 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương”. Như vậy, “thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương” mà Điều 2 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đề cập chính là đơn vị hành chính tương đương cấp huyện. Quy định này đã khắc phục điểm bất hợp lý cũ là tỉnh thì có thành phố thuộc tỉnh, mà thành phố trực thuộc trung ương, thậm chí loại đặc biệt lại không có thành phố trực thuộc.[3] Bên cạnh đó, quy định này đã tạo cơ sở pháp lý quan trọng để tổ chức các mô hình cơ quan quản lý tại các đô thị có mức độ đô thị hóa cao ở Việt Nam hiện nay, chẳng hạn như Tp. Hồ Chí Minh hiện nay đang xúc tiến thí điểm Đề án Chính quyền đô thị[4] mà trong cấu trúc có đơn vị hành chính thành phố thuộc Tp. Hồ Chí Minh.[5] Như vậy, theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, đơn vị hành chính cấp huyện bao gồm: huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương.

– Thứ hai, theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, ngoài cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã thì đơn vị hành chính của nước ta còn bao gồm đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt. Đây cũng là một quy định mới so với Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003. Trước đây, Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) đã đề cập “đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt” ở khoản 8 Điều 84 khi quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội. Nhưng Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 không quy định về đơn vị hành chính này. Hiện nay, việc thành lập đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt vẫn do Quốc hội quyết định (khoản 9 Điều 70 Hiến pháp năm 2013). Cụ thể hóa quy định của Hiến pháp năm 2013 về đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã dành bốn điều (Điều 74 đến Điều 77) để quy định về chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt. Cụ thể: một là, Điều 74 luật này đưa ra khái niệm đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt như sau: “Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt do Quốc hội quyết định thành lập, được áp dụng các cơ chế, chính sách đặc biệt về kinh tế – xã hội, có chính quyền địa phương được tổ chức phù hợp với đặc điểm, yêu cầu, mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội của đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt đó”. Hai là, Điều 75 luật này quy định về tổ chức chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt như sau: (i), về cơ cấu tổ chức, chính quyền địa phương ở đây gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân với nguyên tắc tổ chức, phương thức hoạt động thực hiện theo quy định của luật này. Từ quy định này cho thấy, so với các đơn vị hành chính truyền thống thì tổ chức và hoạt động của chính quyền tại đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt sẽ không có gì khác biệt. Trong khi đó, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt lại cần sự khác biệt trong tổ chức chính quyền địa phương theo hướng chính quyền địa phương ở đó phải là một chính quyền địa phương có “năng lực”, đơn giản, gọn nhẹ, ít tầng nấc và giảm thiểu tối đa các thủ tục; cơ chế “lãnh đạo công, quản trị tư”.[6] (ii), về số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân, số lượng thành viên Ủy ban nhân dân, cơ cấu tổ chức cũng như nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân ở đây sẽ do Quốc hội quyết định khi thành lập đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt. Ba là, Điều 76 và Điều 77 quy định trình tự, thủ tục thành lập và giải thể đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt. Như vậy, có thể thấy, việc Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt thuộc hệ thống các đơn vị hành chính của nước ta là một điểm mới quan trọng, thể hiện sự phù hợp với nền kinh tế thị trường cũng như thời đại hội nhập. Tuy nhiên, những quy định này mới chỉ mang tính nguyên tắc, khái quát chứ chưa cụ thể. Vì thế, nhiều ý kiến cho rằng, cần phải sớm xây dựng Luật Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt để làm cơ sở, nền tảng pháp lý cho việc thành lập các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở nước ta.[7] Thiết nghĩ việc nghiên cứu lựa chọn mô hình đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt cần chú ý ba tiêu chí cơ bản sau: một là, tiềm năng phát triển của địa phương; hai là, đặc điểm mỗi mô hình đơn vị hành chính đặc biệt; ba là, quan điểm của Đảng và Nhà nước về quản trị địa phương. Theo đó, nên chọn những địa bàn có sẵn tiềm năng, lợi thế về địa lý, tự nhiên để tổ chức đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt. Bởi, việc tập trung nguồn lực vào những nơi ít tiềm năng sẽ gây tốn kém hơn về thời gian, chi phí và công sức. Hiện nay, các khu vực như Phú Quốc, Vân Đồn, Vân Phong… là những nơi có đủ tiềm năng để tổ chức đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt.[8] Nhưng việc thành lập này cũng đòi hỏi một lộ trình phù hợp, để đảm bảo an ninh, chủ quyền quốc gia cũng như giữ vững các giá trị truyền thống, đoàn kết của dân tộc. Như vậy, việc Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 bổ sung “đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt” vào trong cơ cấu đơn vị hành chính ở nước ta đã tạo cơ sở pháp lý cho việc hình thành các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt trên thực tế, từ đó góp phần tạo điều kiện cho sự phát triển kinh tế – xã hội cũng như văn hóa, du lịch ở nước ta.

3. Về phân loại đơn vị hành chính

Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã có một điều luật cụ thể quy định về việc phân loại đơn vị hành chính. Theo đó, Điều 3 Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 đã phân loại đơn vị hành chính theo hướng đảm bảo phù hợp trong việc hoạch định chính sách phát triển kinh tế – xã hội; xây dựng tổ chức bộ máy, chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức của chính quyền địa phương ở từng loại đơn vị hành chính. Cụ thể, đơn vị hành chính được phân loại như sau: i) Thành phố Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh là đơn vị hành chính cấp tỉnh loại đặc biệt; các đơn vị hành chính cấp tỉnh còn lại được phân thành ba loại: loại I, loại II và loại III; ii) Đơn vị hành chính cấp huyện được phân thành ba loại: loại I, loại II và loại III; iii) Đơn vị hành chính cấp xã được phân thành ba loại: loại I, loại II và loại III.

Bên cạnh đó, một điểm mới đặc biệt trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 là việc phân biệt chính quyền địa phương ở nông thôn và chính quyền địa phương ở đô thị. Theo đó, chính quyền địa phương ở nông thôn gồm chính quyền địa phương ở tỉnh, huyện, xã; chính quyền địa phương ở đô thị gồm: chính quyền địa phương ở thành phố trực thuộc trung ương, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương, phường, thị trấn. Việc phân biệt này nhằm đảm bảo sự phù hợp với đặc điểm kinh tế, địa lý, dân cư, kết cấu hạ tầng và yêu cầu quản lý ở nông thôn, đô thị; tránh sự cào bằng, bình quân trong việc tổ chức chính quyền địa phương.

4. Cấp chính quyền địa phương

Điều 111 Hiến pháp năm 2013 quy định:

“1. Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt do luật định”.

Theo Điều 118 Hiến pháp năm 1992 thì “Việc thành lập Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ở các đơn vị hành chính do luật định”. Theo Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 thì ở tất cả các đơn vị hành chính đều thành lập Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Việc tổ chức Hội đồng nhân dân ở các đơn vị hành chính đã phát sinh nhiều bất cập nên Đảng và Nhà nước ta đã tiến hành cho thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân quận, huyện và phường trong phạm vi 10 tỉnh, thành kể từ ngày 26/04/2009 theo Nghị quyết số 26 năm 2008 của Quốc hội và Nghị quyết số 724, 725 năm 2009 của Ủy ban thường vụ Quốc hội. Tuy nhiên, còn rất nhiều ý kiến trái chiều của các chuyên gia, các đại biểu Quốc hội và dư luận xã hội xung quanh Đề án thí điểm này. Do đó, trong quá trình sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 thì vẫn chưa có kết luận cuối cùng về Đề án thí điểm này. Vì thế, Điều 111 Hiến pháp năm 2013 đã có một quy định theo hướng mở về vấn đề này. Theo tinh thần của Điều 111, ở đâu có đơn vị hành chính thì ở đó phải thành lập chính quyền địa phương. Nhưng điều này không có nghĩa là chính quyền địa phương đều được tổ chức giống nhau ở các đơn vị hành chính. Khoản 2 Điều 111 đưa ra khái niệm “cấp chính quyền địa phương” để phân biệt với khái niệm “chính quyền địa phương” ở khoản 1. “Chính quyền địa phương” thì được tổ chức ở tất cả các đơn vị hành chính của nước ta nhưng không phải cứ một đơn vị hành chính là một “cấp chính quyền”. Mà “Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân” chỉ được tổ chức sao cho phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt do luật định. Ở đơn vị hành chính nào được coi là một cấp chính quyền thì sẽ thành lập cả Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân; còn ở đâu không coi là cấp chính quyền thì vẫn tổ chức chính quyền địa phương nhưng chỉ bao gồm Ủy ban nhân dân thực hiện chức năng quản lý.

Với quy định này, Hiến pháp năm 2013 đã tạo cơ sở pháp lý để luật quy định đơn vị hành chính nào sẽ tổ chức cấp chính quyền địa phương bao gồm cả Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân sao cho phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt. Tuy nhiên, khoản 1 Điều 4 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã quy định: “Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”. Như vậy, với quy định này, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân sẽ được tổ chức ở cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã và đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt (nếu có).

5. Phân định thẩm quyền cho chính quyền địa phương

Trước đây, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 không quy định về vấn đề phân định thẩm quyền mà chỉ quy định nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cấp chính quyền địa phương. Hiện nay, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã quy định về vấn đề này tại Điều 12, Điều 13 và Điều 14. Theo đó, việc phân định thẩm quyền cho chính quyền địa phương gồm các hình thức sau: phân quyền, phân cấp và ủy quyền. Cụ thể như sau:

Thứ nhất, về phân quyền: việc phân quyền cho chính quyền địa phương được quy định tại Điều 12 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015. Tuy nhiên, luật này lại không quy định cụ thể thế nào là phân quyền. Nhưng nếu thông qua quy định tại Điều 12 “Việc phân quyền cho mỗi cấp chính quyền địa phương phải được quy định trong các luật”, có thể hiểu rằng, “phân quyền là việc chính quyền trung ương bằng luật (Luật Tổ chức chính quyền địa phương hoặc các luật chuyên ngành khác) phân định thẩm quyền cho các cấp chính quyền địa phương”. [9] Theo quy định của pháp luật hiện hành, chỉ có Quốc hội mới có quyền ban hành luật. Do đó, thông qua việc ban hành các đạo luật, Quốc hội là chủ thể duy nhất có thẩm quyền trong việc phân quyền cho chính quyền địa phương.

Thứ hai, về phân cấp: việc phân cấp cho chính quyền địa phương được quy định tại Điều 13 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015. Tuy nhiên, luật này cũng không quy định cụ thể thế nào là phân cấp. Nhưng thông qua khoản 1 Điều 13 luật này, có thể hiểu, “phân cấp là việc cơ quan nhà nước có quyền trao thêm thẩm quyền của mình cho chính quyền địa phương cấp dưới”.[10] Như vậy, nếu xem phân quyền là hình thức phân định thẩm quyền cho chính quyền địa phương ở cấp độ 1 thì phân cấp là hình thức phân định ở cấp độ 2, “phần nhiều mang tính tùy nghi và phụ thuộc vào ý chí của cấp phân cấp, có ý nghĩa phát huy tính chủ động, sáng tạo của các cấp chính quyền địa phương”. [11]

Thứ ba, về ủy quyền: việc ủy quyền cho cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương được quy định tại Điều 14 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015. Theo đó, khoản 1 Điều 14 quy định như sau: “Trong trường hợp cần thiết, cơ quan hành chính nhà nước cấp trên có thể ủy quyền bằng văn bản cho Ủy ban nhân dân cấp dưới hoặc cơ quan, tổ chức khác thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong khoảng thời gian xác định kèm theo các điều kiện cụ thể”. Từ đây có thể thấy rằng, hình thức ủy quyền chỉ áp dụng cho cơ quan hành chính nhà nước – tức là Ủy ban nhân dân – chứ không áp dụng cho Hội đồng nhân dân.

6. Hội đồng nhân dân

Các quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 về Hội đồng nhân dân có những điểm mới sau đây:

Thứ nhất, về việc xác định số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân. Trước đây, việc xác định tổng số đại biểu Hội đồng nhân dân không được quy định trực tiếp trong Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003, mà được quy định trong Luật Bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân năm 2003. Điều này tạo nên sự “rời rạc” trong các quy định về cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương. Khắc phục hạn chế này, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã quy định trực tiếp tổng số đại biểu Hội đồng nhân dân trong từng cấp ở nông thôn và đô thị theo xu hướng tăng dần số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân được bầu. Theo đó, ở nông thôn, Hội đồng nhân tỉnh có từ 50 đến 95 đại biểu; Hội đồng nhân dân huyện có từ 30 đến 45 đại biểu; Hội đồng nhân dân xã có từ 15 đến 35 đại biểu. Ở đô thị, Hội đồng nhân dân thành phố trực thuộc trung ương có từ 50 đến 95 đại biểu (riêng Thành phố Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh được bầu 105 đại biểu); Hội đồng nhân dân quận có từ 30 đến 45 đại biểu; Hội đồng nhân dân thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương có từ 30 đến 40 đại biểu; Hội đồng nhân dân phường có từ 25 đến 35 đại biểu; Hội đồng nhân dân thị trấn có từ 15 đến 35 đại biểu.

Thứ hai, về thành viên Thường trực Hội đồng nhân dân các cấp, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 chỉ rõ số lượng Phó Chủ tịch Thường trực Hội đồng nhân dân của các cấp. Cụ thể, Thường trực Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện gồm hai Phó Chủ tịch, còn cấp xã thì chỉ gồm một Phó Chủ tịch. Bên cạnh đó, nếu Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 không chỉ rõ các ủy viên của Thường trực Hội đồng nhân dân bao gồm những ai thì Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã quy định một cách rõ ràng về thành phần ủy viên của Thường trực Hội đồng nhân dân các cấp. Theo đó, các ủy viên của Thường trực Hội đồng nhân dân cấp tỉnh là Trưởng ban của Hội đồng nhân dân và Chánh Văn phòng Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Các ủy viên của Thường trực Hội đồng nhân dân cấp huyện là Trưởng ban của Hội đồng nhân dân cấp huyện.

Thứ ba, nếu Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2003 quy định chỉ có chức danh Chủ tịch Hội đồng nhân dân có thể kiêm nhiệm, còn chức danh Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân và ủy viên thường trực phải hoạt động chuyên trách thì Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định chỉ có Phó Chủ tịch Thường trực Hội đồng nhân dân phải là đại biểu Hội đồng nhân dân hoạt động chuyên trách, còn Chủ tịch và các ủy viên có thể là đại biểu Hội đồng nhân dân hoạt động kiêm nhiệm. Quy định này xuất phát từ thực tế, tại một số địa phương ở nước ta, Chủ tịch Hội đồng nhân dân cấp nào thường là Bí thư cấp ủy Đảng tương ứng nhằm tinh giảncán bộ, tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với Hội đồng nhân dân cũng như tăng cường tiếng nói, vị thế của Chủ tịch Hội đồng nhân dân ở địa phương đó. Chính vì thế, Luật cho phép Chủ tịch Hội đồng nhân dân được hoạt động kiêm nhiệm chức vụ Bí thư cấp ủy Đảng. Điểm mới của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 là cho phép các ủy viên là Trưởng ban của Hội đồng nhân dân cũng được hoạt động kiêm nhiệm. Quy định mới này nhằm hướng đến việc cơ cấu người đứng đầu các ban của cấp ủy Đảng đồng thời kiêm nhiệm chức vụ trưởng các ban của Hội đồng nhân dân.

Thứ tư, về các ban của Hội đồng nhân dân. Một điểm mới của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 là ngoài Ban Pháp chế, Ban Kinh tế – ngân sách, Ban Văn hóa – xã hội thì Hội đồng nhân dân thành phố trực thuộc trung ương còn có Ban Đô thị. Bởi lẽ, thành phố trực thuộc trung ương là những đô thị tập trung, có quy mô lớn, mức độ đô thị hóa cao và có nhiều điểm đặc thù khác với các tỉnh. Bên cạnh đó, nếu theo Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003, cơ cấu tổ chức của Hội đồng nhân dân cấp xã không thành lập các ban thì theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, Hội đồng nhân dân cấp xã thành lập hai ban là Ban pháp chế và Ban kinh tế – xã hội.

7. Ủy ban nhân dân

Các quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 về Ủy ban nhân dân có những điểm mới sau đây:

7.1. Quy định rõ số lượng Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp

Trước đây, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 không quy định số lượng Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân ở mỗi cấp, mà vấn đề này được quy định trong Nghị định số 107/2004/NĐ-CP của Chính phủ. Để khắc phục điều này, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã quy định rõ số lượng Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân từng cấp ở nông thôn và đô thị.[12] Cụ thể như sau:

* Ở nông thôn:

– Thành viên của Ủy ban nhân dân tỉnh: gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các ủy viên. Ở tỉnh loại I Ủy ban nhân dân có không quá bốn Phó Chủ tịch; tỉnh loại II và loại III có không quá ba Phó Chủ tịch. Ủy viên Ủy ban nhân dân tỉnh gồm các ủy viên là người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, ủy viên phụ trách quân sự, ủy viên phụ trách công an.

– Thành viên của Ủy ban nhân dân huyện: gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các ủy viên. Ở huyện loại I Ủy ban nhân dân có không quá ba Phó Chủ tịch; huyện loại II và loại III có không quá hai Phó Chủ tịch. Ủy viên Ủy ban nhân dân huyện gồm các ủy viên là người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân huyện, ủy viên phụ trách quân sự, ủy viên phụ trách công an.

– Thành viên của Ủy ban nhân dân xã: xã gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch, ủy viên phụ trách quân sự, ủy viên phụ trách công an. Ở xã loại I Ủy ban nhân dân có không quá hai Phó Chủ tịch; xã loại II và loại III có một Phó Chủ tịch.

* Ở đô thị:

– Thành viên của Ủy ban nhân dân thành phố trực thuộc trung ương: gồm: Chủ tịch, các phó Chủ tịch và các ủy viên. Thành phố Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh có không quá năm Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân; các thành phố khác trực thuộc trung ương có không quá bốn Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân. Ủy viên Ủy ban nhân dân thành phố trực thuộc trung ương gồm các ủy viên là người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân thành phố trực thuộc trung ương, ủy viên phụ trách quân sự, ủy viên phụ trách công an.

– Thành viên của Ủy ban nhân dân quận: gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các ủy viên. Ở loại I Ủy ban nhân dân có không quá ba Phó Chủ tịch; quận loại II và loại III có không quá hai Phó Chủ tịch. Ủy viên Ủy ban nhân dân quận gồm các ủy viên là người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân quận, ủy viên phụ trách quân sự, ủy viên phụ trách công an.

– Thành viên của Ủy ban nhân dân thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các ủy viên. Ở thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương loại I có không quá ba Phó Chủ tịch; thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương loại II và loại III có không quá hai Phó Chủ tịch. Ủy viên Ủy ban nhân dân thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương gồm các ủy viên là người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương, ủy viên phụ trách quân sự, ủy viên phụ trách công an.

– Thành viên của Ủy ban nhân dân phường: Ủy ban nhân dân phường gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch, ủy viên phụ trách quân sự, ủy viên phụ trách công an. Ủy ban nhân dân phường loại I có không quá hai Phó Chủ tịch; phường loại II và loại III có một Phó Chủ tịch.

Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định rõ ủy viên Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện là người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp đó, ủy viên phụ trách quân sự, ủy viên phụ trách công an. Còn ủy viên Ủy ban nhân dân cấp xã là ủy viên phụ trách quân sự, ủy viên phụ trách công an. Như vậy, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã chính thức quy định ủy viên Ủy ban nhân dân các cấp bao gồm những chủ thể nào. Nhưng vấn đề đặt ra là quy trình thành lập những chức danh này sẽ được tiến hành như thế nào: do Chủ tịch Ủy ban nhân dân cùng cấp giới thiệu cho Hội đồng nhân dân bầu với tư cách là ủy viên Ủy ban nhân dân là được hay sau đó, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cùng cấp phải ký quyết định bổ nhiệm các ủy viên mới được Hội đồng nhân bầu vào chức danh Thủ trưởng cơ quan chuyên môn cụ thể? Đây là những nội dung cần được hướng dẫn cụ thể trong thời gian tới để tạo nên cách hiểu cũng như cách áp dụng thống nhất các quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.

7.2. Phê chuẩn kết quả bầu các thành viên của Ủy ban nhân dân

Theo Điều 119 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003, “kết quả bầu các thành viên của Ủy ban nhân dân phải được Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp trên trực tiếp phê chuẩn; kết quả bầu các thành viên của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phải được Thủ tướng Chính phủ phê chuẩn”. Điều này có nghĩa là, kết quả bầu Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các ủy viên của Ủy ban nhân dân đều phải được Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp trên trực tiếp hoặc Thủ tướng Chính phủ phê chuẩn (đối với cấp tỉnh). Quy định này dẫn đến trường hợp, nếu Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp trên không phê chuẩn đối với chức danh Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp dưới mà chỉ phê chuẩn các ủy viên của Ủy ban nhân dân cấp đó, sau đó Hội đồng nhân dân bầu lại Chủ tịch Ủy ban nhân dân khác và được Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp trên trực tiếp phê chuẩn thì vấn đề đặt ra là, Chủ tịch Ủy ban nhân dân mới đó có quyền giới thiệu các ủy viên khác để Hội đồng nhân dân bầu lại hay không? Vì thông thường, các ủy viên của Ủy ban nhân dân chính là “ê-kíp làm việc” của Chủ tịch Ủy ban nhân dân. Để giải quyết vấn đề này, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định, chỉ có kết quả bầu Chủ tịch, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân mới phải được Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp trên trực tiếp hoặc Thủ tướng Chính phủ phê chuẩn. Còn kết quả bầu các ủy viên Ủy ban nhân dân thì không cần phải được phê chuẩn. Quy định này không chỉ xử lý được thực trạng trên mà còn nhằm tránh được sự rườm rà, nhiêu khê về thủ tục. Bên cạnh đó, thiết nghĩ, thủ trưởng cấp trên trực tiếp chỉ cần quản lý đối với thủ trưởng, phó thủ trưởng cấp dưới trực tiếp. Còn các ủy viên của cấp nào thì thủ trưởng cấp đó sẽ quản lý nên không cần thủ trưởng cấp trên trực tiếp phê chuẩn.

Bên cạnh đó, một điểm mới về việc phê chuẩn kết quả bầu thành viên Ủy ban nhân dân là trách nhiệm giải trình của chủ thể có thẩm quyền phê chuẩn. Trước đây, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 không quy định cách xử lý trong trường hợp Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp trên trực tiếp không phê chuẩn kết quả bầu thành viên Ủy ban nhân dân cấp dưới. Khắc phục tình trạng này, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định “Trong thời hạn 10 ngày làm việc kể từ ngày nhận được kết quả bầu, cơ quan, người có thẩm quyền phải xem xét, phê chuẩn; trường hợp không phê chuẩn thì phải trả lời bằng văn bản, nêu rõ lý do và yêu cầu Hội đồng nhân dân tổ chức bầu lại chức danh không được phê chuẩn” (khoản 10 Điều 83 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015).

8. Thẩm quyền quyết định thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính

Thẩm quyền này không được quy định trực tiếp trong Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003, mà được quy định trong Hiến pháp năm 1992. Theo đó, thẩm quyền quyết định thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính cấp tỉnh thuộc về Quốc hội (khoản 8 Điều 84 Hiến pháp năm 1992). Còn đối với đơn vị hành chính dưới cấp tỉnh (tức là cấp huyện và cấp xã) thì thẩm quyền này thuộc về Chính phủ (khoản 10 Điều 112 Hiến pháp năm 1992). Đối với nội dung này, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã dành một chương riêng biệt (Chương VII) để quy định về nguyên tắc, trình tự, thủ tục cũng như thẩm quyền thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính. Theo đó, các quy định này có hai điểm mới cơ bản sau:

Một là, thẩm quyền quyết định thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính dưới cấp tỉnh (tức là cấp huyện, cấp xã) được quy định cho Ủy ban thường vụ Quốc hội, chứ không phải là Chính phủ (khoản 2 Điều 129 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015). Sở dĩ có sự thay đổi này là vì thực tế cho thấy, Ủy ban thường vụ Quốc hội bao gồm các đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách, có điều kiện tiếp xúc, lắng nghe tâm tư, nguyện vọng của Nhân dân nhiều hơn các thành viên của Chính phủ. Trong khi đó, việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính của một huyện hay một xã sẽ có ảnh hưởng nhất định đến cuộc sống của người dân ở khu vực đó. Chính vì thế, việc trao thẩm quyền này cho Ủy ban thường vụ Quốc hội sẽ đảm bảo việc điều chỉnh đơn vị hành chính phù hợp với tâm tư, nguyện vọng của Nhân dân – hơn là trao cho Chính phủ.

Hai là, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến Nhân dân địa phương. Đây là một điểm mới so với Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 và cũng là sự cụ thể hóa khoản 2 Điều 110 Hiến pháp năm 2013.[13] Quy định này thể hiện nguyên tắc dân chủ, chủ quyền nhân dân và tránh được sự tùy tiện, lạm quyền của các cá nhân, cơ quan có thẩm quyền khi tiến hành việc điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính ở địa phương. Từ đó, hạn chế những tác động tiêu cực, làm ảnh hưởng đến đời sống của Nhân dân địa phương trong việc điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính.

Hy vọng với tất cả những điểm mới tiến bộ này, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 sẽ là nền tảng pháp lý quan trọng, góp phần xây dựng chính quyền địa phương vững mạnh, hiệu quả ở nước ta trong thời gian tới..

CHÚ THÍCH

[1] Báo cáo thuyết minh Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992.

[2] Đinh Văn Liêm, “Cần có những điều kiện đảm bảo thực hiện hiệu quả Chương IX Hiến pháp năm 2013 về chính quyền địa phương”, Tạp chí Kiểm sát, số 17, tháng 9/2014, tr. 7.

[3] Nguyễn Cửu Việt, “Đa dạng hóa chính quyền địa phương nhằm tăng cường hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương phải là nội dung cốt lõi của Luật tổ chức chính quyền địa phương”, Tạp chí Khoa học pháp lý, số 2/2015, 2015, tr. 6.

[4] Trước khi Hiến pháp năm 2013 ra đời, Tp. Hồ Chí Minh đã có đề án thành lập bốn thành phố vệ tinh. Tuy nhiên, có nhiều ý kiến cho rằng, đề án này có dấu hiệu vi hiến. Vì theo Hiến pháp năm 1992 (được sửa đổi, bổ sung năm 2001) thì đơn vị hành chính ở cấp huyện chỉ bao gồm: huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, mà không có đơn vị hành chính nào tương tự như các thành phố vệ tinh trong đề án trên. Do đó, khi tiến hành soạn thảo Hiến pháp năm 2013, các nhà lập hiến đã bổ sung thêm một đơn vị hành chính mới, là: đơn vị hành chính tương đương cấp huyện. Đến ngày 19/06/2015, khi Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 được thông qua, Điều 2 Luật này đã cụ thể hóa đơn vị hành chính tương đương trong Hiến pháp năm 2013 thành “thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương”. Đây là cơ sở pháp lý quan trọng để Tp. Hồ Chí Minh xúc tiến đề án trên.

[5] Nguyễn Ngọc Toán, “Đổi mới tổ chức đơn vị hành chính theo Hiến pháp năm 2013”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 06/2014, tr. 11.

[6] Nguyễn Thị Ngọc Lan , “Tổ chức chính quyền địa phương tại các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt phù hợp với điều kiện hiện nay”, Tạp chí Quản lý nhà nước, số 243/2015, 2016, tr. 49.

[7] Nguyễn Thị Ngọc Lan, tlđd, 2016, tr. 47.

[8] Nguyễn Ngọc Toán, “Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở một số nước và gợi ý cho Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 15/2014, 2013, tr. 64.

[9] Nguyễn Thị Thiện Trí, “Nguyên tắc phân định thẩm quyền cho chính quyền địa phương theo Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015”, Kỷ yếu hội thảo Triển khai thi hành Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, 2016, tr. 14.

[10] Nguyễn Thị Thiện Trí, tlđd, 2016, tr. 16.

[11] Nguyễn Thị Thiện Trí, tlđd, 2016, tr. 16.

[12] Khoản 1 Điều 20, khoản 1 Điều 27, Điều 34, khoản 1 Điều 41, khoản 1 Điều 48, khoản 1 Điều 55, Điều 62, Điều 69 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.

[13] Khoản 2 Điều 110 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến Nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ tục do luật định”.

Tác giả: TS. Nguyễn Mạnh Hùng – ThS. Trương Thị Minh Thùy

Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 01(104)/2017 – 2017, Trang 12-19

Like fanpage Luật sư Online: https://www.facebook.com/iluatsu/