Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 – Cần tiếp tục hoàn thiện

Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 – Những vấn đề cần tiếp tục hoàn thiện: Bài viết phân tích những vấn đề cần tiếp tục hoàn thiện trong các quy định của Luật…

• Đa dạng hóa mô hình chính quyền địa phương nhằm tăng cường hiệu quả hoạt động – PGS.TS. Nguyễn Cửu Việt
• Đề xuất xây dựng mô hình chính quyền địa phương tại đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở Việt Nam – ThS. Đinh Thị Minh Thư
• Một số điểm mới của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 – TS. Nguyễn Mạnh Hùng – ThS. Trương Thị Minh Thùy
• Những điểm mới cơ bản của Hiến pháp năm 2013 mở đường cho đổi mới tổ chức chính quyền địa phương – PGS.TS. Trương Đắc Linh
• Về Chương IX “Chính quyền địa phương” của dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 và một số kiến nghị – PGS.TS. Trương Đắc Linh
• Xây dựng “Luật Tổ chức chính quyền địa phương” theo định hướng đổi mới của Hiến pháp năm 2013 – PGS.TS. Trương Đắc Linh
• Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong giai đoạn hiện nay – bài học từ nghiên cứu lịch sử và so sánh kinh nghiệm một số quốc gia Châu Âu – ThS. Đào Bảo Ngọc
• Tự quản thành phố trên thế giới và kinh nghiệm cho Việt Nam – Nguyễn Thị Thiện Trí

TỪ KHÓA: Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Chính quyền địa phương, Góp ý sửa đổi Luật,

1. Hiến pháp năm 2013 về tổ chức chính quyền địa phương – những tín hiệu đổi mới

Theo tinh thần của Hiến pháp năm 2013, tư tưởng chỉ đạo xuyên suốt của tổ chức chính quyền địa phương là phải đổi mới căn bản mô hình tổ chức chính quyền địa phương; đẩy mạnh phân cấp, phân quyền, tăng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của các cấp chính quyền địa phương trong việc quyết định các vấn đề của địa phương.

Hiến pháp năm 2013 đã dành hẳn Chương IX để quy định về “Chính quyền địa phương”với 7 điều từ Điều 110 đến Điều 116 để quy định về vấn đề này. Tuy nhiên, về nguyên tắc, mô hình tổ chức chính quyền địa phương được hiến định chủ yếu ở những nét khái quát, cơ bản theo hướng mở để tạo cơ sở cho việc đổi mới căn bản mô hình tổ chức chính quyền địa phương theo tinh thần các nghị quyết của Đảng, đáp ứng yêu cầu phát triển của đất nước trong tình hình mới, còn các vấn nội dung cụ thể thì Hiến pháp năm 2013 để lại cho Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định.

Hiến pháp đã quy định các nội dung chính sau:

1. Quy định hệ thống đơn vị hành chính chia thành ba loại (cấp): tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; xã, phường, thị trấn; đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt. Ngoài ra, Hiến pháp năm 2013 có quy định trở lại đơn vị hành chính tương đương (nhưng chỉ tương đương quận trong thành phố trực thuộc Trung ương) và đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt. Việc thành lập, giải thể, nhập chia điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến Nhân dân.

2. Xác định nguyên tắc tổ chức mô hình chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính.Có một điểm mới rất quan trọng mà Hiến pháp năm 2013 quy định là chính quyền địa phương được tổ chức theo hướng đa dạng, không rập khuôn cứng nhắc, đó là xuất hiện một khái niệm mới: “cấp chính quyền địa phương” và có phân biệt, không đồng nhất cấp chính quyền địa phương với đơn vị hành chính. Đơn vị hành chính thì có chính quyền địa phương nhưng không nhất thiết tất cả phải là cấp chính quyền. “Cấp chính quyền địa phương” gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt (Điều 111). Từ đây có sự phân biệt các loại đơn vị hành chính: có đơn vị là cấp chính quyền địa phương, có đơn vị chỉ thuần túy được lập ra để quản lý nhà nước. Nhận thức này rất gần với việc phân biệt “đơn vị hành chính cơ bản” và “đơn vị hành chính trung gian” ở nước ta trước đây và ở các nước tư bản hiện nay. Đơn vị hành chính cơ bản luôn gắn với một quần cư liên hoàn được xác định ổn định (như xã, thị trấn, thị xã, thành phố), còn đơn vị hành chính trung gian được lập ra và bãi bỏ tùy theo yêu cầu quản lý (ví như hiện ở ta đang bàn lập thêm đơn vị khu hay vùng (gồm một số tỉnh), liên xã (tức các xã hiện nay khi áp xã xuống làng, bản), các đơn vị hải đảo, đặc khu hành chính – kinh tế… Và ngay cấp chính quyền địa phương (có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân) cũng không phải tổ chức giống nhau mà phải được tổ chức phù hợp với điều kiện đô thị, nông thôn, hải đảo.

3. Xác định những nguyên tắc cơ bản về phân cấp, phân quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương, vừa bảo đảm tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm và phần nào tính tự quản của chính quyền địa phương, vừa bảo đảm sự quản lý thống nhất, thông suốt của trung ương và hoạt động của nền hành chính quốc gia. Trên cơ sở các nguyên tắc của Hiến pháp, Luật Tổ chức chính quyền địa phương sẽ phải quy định rõ những việc thuộc thẩm quyền của trung ương, do các cơ quan trung ương chịu trách nhiệm, những công việc hoàn toàn thuộc thẩm quyền, trách nhiệm của địa phương và những công việc thuộc thẩm quyền của cả trung ương và địa phương, phân định trách nhiệm rõ ràng theo hướng một việc chỉ do một cơ quan hoặc một cấp chính quyền chịu trách nhiệm chính. Đi liền với đó là có cơ chế kiểm soát (kiểm tra, giám sát) chặt chẽ của cơ quan nhà nước cấp trên (Điều 112).

4. Quy định mô hình tổ chức và tính chất của cơ quan chính quyền địa phương ở từng loại đơn vị hành chính theo những nét lớn: theo quy định tại hai Điều 111 và 114 thì có cấp chính quyền gồm có Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân và có đơn vị hành chính không có Hội đồng nhân dân. Ở cấp chính quyền có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân thì: “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương….” (Điều 113). “Ủy ban nhân dân ở cấp chính quyền địa phương do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu ra là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân…” (Điều 114). Ở đơn vị hành chính không phải cấp chính quyền thì cơ quan chính quyền (hay cơ quan quản lý) – theo chúng tôi hiểu – sẽ được xác định thêm sau vì Điều 114 nói ở trên chỉ nói Ủy ban nhân dân ở cấp chính quyền(tác giả nhấn mạnh) mới là cơ quan do Hội đồng nhân dân bầu và là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân chứ không phải tất cả Ủy ban nhân dân như quy định trước đây.

Như vậy, chính quyền địa phương có thể được hiểu một cách mềm dẻo theo 2 nghĩa đồng thời: (1) chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân; và (2) chính quyền địa phương chỉ có cơ quan hành chính là Ủy ban nhân dân hay với tên gọi khác (Ủy ban hành chính, Tỉnh trưởng, Quận trưởng, Huyện trưởng), không có Hội đồng nhân dân. Trong trường hợp sau thì đây không phải là một cấp chính quyền địa phương nguyên nghĩa mà chỉ là một cấp quản lý tại đơn vị hành chính đó mà thôi. Trên cơ sở kết quả tổng kết thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường, Luật Tổ chức chính quyền địa phương sau này cần quy định cụ thể tổ chức cấp chính quyền địa phương (bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân) tại những loại đơn vị hành chính nào và loại đơn vị hành chính nào sẽ tổ chức cơ quan chính quyền địa phương mà không có Hội đồng nhân dân.

Hoạt động của các cơ cấu chính quyền được đổi mới theo hướng phân định rõ trách nhiệm của tập thể Ủy ban nhân dân và trách nhiệm cá nhân của Chủ tịch Ủy ban nhân dân, trên cơ sở đó phát huy và đề cao trách nhiệm của người đứng đầu trong quản lý điều hành. Quan hệ giữa chính quyền với Nhân dân đổi mới theo hướng tạo lập sự bình đẳng giữa cơ quan công quyền với công dân, tổ chức, nâng cao năng lực và tinh thần phục vụ Nhân dân, bảo đảm tính công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình của cơ quan công quyền.

5. Về mối quan hệ giữa chính quyền địa phương với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể nhân dân,Hiến pháp năm 2013 đã có những thay đổi phù hợp khi quy định về vấn đề này. Điều 9 Hiến pháp năm 2013 đã xác định vị trí, vai trò của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể nhân dân đối với các cấp chính quyền. Tiếp đến, Điều 116 Hiến pháp năm 2013 cũng quy định quan hệ phối hợp cụ thể giữa cơ quan chính quyền địa phương các cấp với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị – xã hội: “1. Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân thực hiện chế độ thông báo tình hình mọi mặt của địa phương cho Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể nhân dân…; phối hợp với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể nhân dân động viên nhân dân cùng Nhà nước thực hiện các nhiệm vụ kinh tế – xã hội, quốc phòng, an ninh ở địa phương; 2. Chủ tịch Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và người đứng đầu tổ chức chính trị – xã hội ở địa phương được mời tham dự các kỳ họp Hội đồng nhân dân và được mời tham dự hội nghị Uỷ ban nhân dân cùng cấp khi bàn các vấn đề có liên quan”.Đây là những nguyên tắc cơ bản sẽ tiếp tục được cụ thể hóa ở các Luật sau nay.

Có thể thấy, Hiến pháp năm 2013 đã có những thay đổi khá cơ bản về nhận thức cũng như những hướng lớn về xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương mới theo yêu cầu cải cách bộ máy nhà nước trong giai đoạn mới. Trên cơ sở này, Luật Tổ chức chính quyền địa phương sẽ cụ thể hóa, chi tiết hóa để làm cơ sở pháp lý cụ thể cho việc tổ chức lại bộ máy chính quyền địa phương thời kỳ đổi mới.

2. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 – những điều cần tiếp tục hoàn thiện

Về nguyên tắc, Luật Tổ chức chính quyền địa phương cần quán triệt sâu sắc, thể chế hóa đầy đủ các chủ trương, quan điểm đổi mới của Đảng; bám sát nội dung và tinh thần của Hiến pháp năm 2013 để cụ thể hóa một cách sáng tạo các quy định có liên quan. Đây là cơ hội đồng thời là thách thức đặt ra cho đạo luật có ý nghĩa rất quan trọng này đối với việc thúc đẩy cải cách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả của quản trị địa phương, góp phần quan trọng vào sự phát triển, thịnh vượng chung của quốc gia.

Theo tinh thần này, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 vẫn cần thiết hoàn thiện 05 vấn đề sau đây:

2.1. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 vẫn phân chia đơn vị hành chính theo cấp quản lý chứ chưa theo cấp chính quyền địa phương và đơn vị hành chính đơn thuần.

Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 cũng như chưa trù liệu được việc thiết lập những đơn vị hành chính mới thích ứng với nhu cầu quản lý kinh tế theo vùng và tổ chức chế độ tự chủ cơ sở.

Theo nhận thức của chúng tôi, tinh thần của Hiến pháp là chỉ xác định đến các loại đơn vị hành chính để từ đó tổ chức bộ máy quản lý, còn luật phải định ra các đơn vị hành chính gì với tên gọi cụ thể, đơn vị nào là cấp chính quyền địa phương, đơn vị nào cấp quản lý. Nói cách khác là phải đặt tên cho các “đơn vị hành chính tương đương”, “khu hành chính – kinh tế đặc biệt”… và phân biệt đơn vị hành chính trung gian – cấp quản lý (tỉnh, huyện, quận, phường, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt) và đơn vị hành chính cơ bản – cấp chính quyền (là thành phố, thị xã, thị trấn, xã) để từ đó mà tổ chức mô hình chính quyền cho phù hợp. Chính quyền ở đơn vị trung gian khác ở đơn vị cơ bản, cũng đơn vị kiểu đó nhưng ở nông thôn khác với đô thị, hải đảo, cũng đô thị nhưng đơn vị trong lòng thành phố khác với thành phố, thị xã độc lập… Tuy nhiên, luật vẫn tiếp tục xếp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương vào một cấp (cấp tỉnh) mặc dầu về tính chất chúng rất khác nhau và phải có cách tổ chức chính quyền khác nhau. Tương tự, luật xếp quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương vào cấp huyện; xã, phường, thị trấn vào cấp xã (Điều 2). Việc xác lập đơn vị hành chính tương đương quận trong thành phố trực thuộc trung ương là thành phố có gì đó chưa hợp lý. Về tính chất chúng có điểm khác biệt gì so với quận, huyện mà phải mang tên khác như vậy? Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt phải có tên gọi là gì thì chưa được quy định rõ. Chưa có việc trù liệu lập thêm đơn vị vùng (bao gồm một số tỉnh) – đang nổi lên như một nhu cầu bức thiết để quản trị liên kết kinh tế theo vùng, các đơn vị hải đảo, khu hành chính – kinh tế.

2.2. Việc xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt

Việc xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt theo Điều 111 Hiến pháp năm 2013 và được Luật quy định phân chia ra thành các chương khác nhau (Chương II – Chính quyền địa phương ở nông thôn (tỉnh, huyện, xã); Chương III – chính quyền địa phương ở đô thị (thành phố trực thuộc Trung ương, quận, thị xã và thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương, phường, thị trấn); Chương IV – Chính quyền địa phương ở hải đảo; Chương V – Chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt) để cho có phân chia chứ thực chất chúng hầu như không khác nhau nhiều và hoàn toàn có thể quy định chung như trước đây.

2.3.Vấn đề phân quyền, phân cấp, tự chủ tự chịu trách nhiệm thì Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 chưa thể hiện được tinh thần của Hiến pháp năm 2013 và chưa có quy định cụ thể, thậm chí lại cũng chỉ quy định nguyên tắc giống như Hiến pháp năm 2013.

Về bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương (ở một số loại đơn vị hành chính lãnh thổ) là quan điểm mới, quan trọng về tổ chức chính quyền địa phương mà các Đại hội Đảng gần đây đều đã khẳng định. Nói “tự chủ và tự chịu trách nhiệm” chính là nói tới mô hình tổ chức chính quyền được xây dựng phù hợp, hoạt động độc lập, chủ động trên cơ sở pháp luật mà không cần có sự can thiệp từ cấp trên. Trong mô hình này phải thể hiện chủ thể quan trọng nhất là cộng đồng dân cư (nhân dân) ở địa phương trực tiếp hoặc thông qua các cơ cấu chính quyền thích hợp để thực hiện quyền lực của mình. Nếu gọi đúng thì đây chính là chế độ tự quản địa phương, là biểu hiện cao nhất của quá trình phân cấp, phân quyền trung ương – địa phương. Đây là phương thức tổ chức chính quyền địa phương ở các đơn vị lãnh thổ cơ bản hiện rất phổ biến trên thế giới. Thực tế, Điều 112 Hiến pháp năm 2013 đã thể hiện tinh thần này. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 cụ thể hóa và chi tiết hóa tinh thần này vào từng mô hình của từng cấp chính quyền cụ thể theo hướng: chính quyền địa phương ở các đơn vị cơ bản (thành phố, thị xã, thị trấn và xã) được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong phạm vi được phân cấp theo luật định. Nhân dân địa phương trực tiếp và thông qua các cơ quan chính quyền tự quản được thành lập theo luật định để thực hiện quyền lực của mình. Tuy nhiên, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 cũng chỉ dừng lại ở quy định hoàn toàn có tính nguyên tắc, thậm chí còn nguyên tắc hơn các Điều 112 Hiến pháp. Cụ thể, Điều 11, 12, 13, 14 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 cũng chỉ lặp lại các nguyên tắc trong Hiến pháp năm 2013. Lẽ ra, vấn đề này phải được hiểu như việc phi tập trung hóa (decentralization) và thường gồm những nội dung sau đây:

– Quy định loại đơn vị lãnh thổ nào được phân quyền, ủy quyền; cấp nào chỉ được phân cấp; cấp nào, đơn vị nào được xác nhận tư cách pháp nhân riêng. Điều đó có nghĩa không phải mọi lãnh thổ đều là đơn vị tự chủ, tự quản mà chỉ những loại lãnh thổ có tính cơ bản như xã, thị trấn, thị xã, thành phố và tỉnh nơi được tự chủ, tự quản. Các đơn vị khác không được hưởng quyền này;

– Quyền tự chủ tài chính;

– Thẩm quyền riêng và mức độ được tham gia thực hiện thẩm quyền chung của cả nước;

– Xây dựng bộ máy chính quyền kiểu tự quản;

– Cơ chế kiểm soát của Trung ương và cấp trên đối với chúng…

Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 chưa thiết kế được những thay đổi này thì chưa thể nói đến tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương được.

2.4. Mô hình tổ chức chính quyền ở từng loại đơn vị hành chính chưa thể hiện được tinh thần tổ chức đa dạng, phân biệt cấp chính quyền và cấp hành chính, phù hợp với quản lý đô thị, nông thôn, hải đảo… của Hiến pháp năm 2013.

Tinh thần của Hiến pháp năm 2013 là tổ chức một hệ thống chính quyền địa phương đa dạng, trong đó điểm mấu chốt là không tổ chức Hội đồng nhân dân ở huyện, quận và phường, khắc phục những bất cập, hạn chế về nhận thức lý luận cũng như thực tiễn tổ chức và hoạt động của mô hình chính quyên rập khuôn “Hội đồng đại diện – Ủy ban chấp hành” kiểu Xô viết ở tất cả các cấp. Hiến pháp năm 2013 đã mở ra cơ hội cho việc tổ chức lại các cơ quan chính quyền của từng loại đơn vị hành chính. Đối với một số loại đơn vị đương nhiên phải có cơ quan chính quyền gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân (như tỉnh, xã, thành phố, thị xã, thị trấn) thì các cơ quan này cũng phải tổ chức phù hợp với điều kiện nông thôn, đô thị, miền núi, hải đảo. Đối với đơn vị hành chính huyện, một mô hình tổ chức chính quyền thích hợp với vị trí là một cấp hành chính trung gian thì chỉ nên xây dựng bộ máy hành chính gọn nhẹ do tỉnh bổ nhiệm, về bản chất là một cơ cấu giúp chính quyền tỉnh quản lý nhà nước trên địa bàn. Đó là một ủy ban hành chính do một Chủ tịch đứng đầu. Giúp việc cho Chủ tịch là một số lượng hạn chế các phòng ban, bộ phận và các chuyên viên. Thiết chế Hội đồng nhân dân như hiện nay, với tính cách là một cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương có chức năng bàn bạc, quyết định các vấn đề cụ thể xây dựng địa phương, sẽ không còn cần thiết vì như đã nói, cấp hành chính trung gian không có chức năng này. Đối với quận và phường là những cấp hành chính bên dưới, không phải là một cấp hoàn chỉnh, được thành lập theo nhu cầu và trình độ quản lý, cũng chỉ nên có bộ máy hành chính gọn nhẹ. Để thay thế vai trò giám sát của Hội đồng nhân dânthì cần tăng cường các hình thức dân chủ trực tiếp, tự quản, bảo đảm cho nhân dân có khả năng tham gia rộng rãi vào quá trình quản lý nhà nước. Trong tương lai, có thể xem xét bỏ bớt các cấp hành chính này. Ở tỉnh có thể bỏ cấp hành chính huyện vì tỉnh nước ta hiện nay có quy mô khá nhỏ, có thể quản lý trực tiếp xuống xã mà không cần qua trung chuyển huyện (ở nhiều nước có quy mô đơn vị hành chính tỉnh tương tự như nước ta như Nhật Bản, Cộng hòa Séc hiện cũng không tổ chức đơn vị hành chính huyện). Ở đô thị, nghiên cứu bỏ bớt các cấp trung chuyển bên dưới (cụ thể là cấp phường) vì với trình độ và phương tiện hiện đại ngày nay, các cấp còn lại đủ khả năng và điều kiện để quản lý mà không cần một cấp trung chuyển nữa. Tuy nhiên Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã từ chối mọi khả năng này và quy định mô hình chính quyền ở tất cả các cấp đơn vị hành chình đều như nhau gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân

Rõ ràng là Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 chưa đáp ứng yêu cầu phải đổi mới mạnh mẽ về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương theo tinh thần nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ X, XI. Bên cạnh đó, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 cũng chưa cho thấy sự khác biệt về mô hình tổ chức giữa các đơn vị hành chính là “cấp chính quyền địa phương”và đơn vị hành chính là “cấp quản lý địa phương”cũng như giữa các cấp chính quyền có đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo theo quy định tại Điều 111 và 114 của Hiến pháp năm 2013. Ngoài ra, nếu không làm rõ được những điểm khác biệt về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở nông thôn, đô thị, hải đảo thì sẽ dễ dẫn đến sự đồng nhất về mô hình tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền địa phương ở tất cả các đơn vị hành chính.

2.5. Vấn đề quy định về mối quan hệ phối hợp giữa chính quyền với Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể nhân dân vẫn còn chưa đầy đủ và cụ thể.

Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 có quy định về vấn đề này theo cách mới. Nếu như trước đây chỉ quy định rải rác trong các điều của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 thì nay Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 dành hẳn Điều 15 quy định tổng thể nội hàm của mối quan hệ này. Bên cạnh đó, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 vẫntiếp tục có những quy định cụ thể khác như: Điều 79, Điều 81, Điều 87, Điều 89, Điều 90,Điều 102, Điều 103, Điều 104, Điều 106 Điều 116, Điều 120.

Theo chúng tôi, quy định về mối quan hệ giữa chính quyền địa phương với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị – xã hội trong luật còn thiếu một số điểm sau đây.

i) Chưa quy định rõ trách nhiệm phối hợp hoạt động trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan chính quyền địa phương với Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể nhân dân:Thực tế mối quan hệ giữa chính quyền địa phương các cấp với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể nhân dân cùng cấp được pháp lý hóa trong các luật như Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003, Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015… Ngoài ra, mối quan hệ này được cụ thể hóa thông qua việc ký kết và thực hiện các quy chế phối hợp công tác. Sự phối hợp đó đã tạo điều kiện để chính quyền và Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng thực hiện các biện pháp xây dựng, củng cố, tăng cường sức mạnh của khối đại đoàn kết toàn dân tộc. Tuy nhiên, vấn đề này chưa được khẳng định như là một yêu cầu bắt buộc giống như quy định đối với Chính phủ là “Phối hợp với Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cơ quan trung ương của tổ chức chính trị – xã hội trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình”(khoản 8, Điều 96 Hiến pháp năm 2013). Do đó, tính pháp lý chính thức, tính long trọng không cao.Thực tế cũng cho thấy nơi nào cán bộ chính quyền quan tâm hoặc cán bộ Mặt trận – đoàn thể nhiệt tình, có bản lĩnh thì ở đó sự phối hợp được thường xuyên và mang lại hiệu quả thiết thực. Ngược lại, có nơi còn coi sự tham dự của Mặt trận và các đoàn thể là “cản trở, ngáng đường”. Thực tiễn cho thấy, nhiều địa phương để xảy ra nhiều chuyện như quyết định chính sách, dự án, quyết sách không phù hợp do không có sự giám sát, tham gia góp ý, phản biện của Mặt trận, đoàn thể và nhân dân. Do vậy, cần quy định thành điêu khoản cụ thể về pháp lý trách nhiệm của chính quyền phải phối hợp chặt chẽ với Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị – xã hội trong tổ chức và hoạt động của mìnhlà“phối hợp chặt chẽ với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị – xã hội ở địa phương trong thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình”.

ii) Chưa thể hiện rõ sự phối hợp giữa chính quyền với Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị – xã hội trong việc tham gia xây dựng bộ máy chính quyền địa phương các cấp (nhất là trong hiệp thương bầu cử, cho ý kiến nhân sự và đánh giá tín nhiệm cán bộ chính quyền). Đây là vấn đề có ý nghĩa nền tảng: Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân. Lâu nay, vai trò này thể hiện bằng việc tham gia bầu cử đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân và trên cơ sở đó cũng chính là gián tiếp tham gia vào việc thành lậpỦy ban nhân dân và các chức vụ chính quyền tương ứng (bao gồm: hiệp thương giới thiệu danh sách ứng cử viên; tham gia vào các tổ chức bầu cử; tuyên truyền, vận động nhân dân tham gia bầu cử và giám sát việc bầu cử). Tuy nhiên, nhiệm vụ này chưa được ghi trong Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003. Do đó, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 phải ghi nhận nhiệm vụ của Mặt trận và các đoàn thể trong việc bầu ra cơ quan đại diện ở địa phương, tham gia ý kiến vào việc bầu ra cơ quan chấp hành và đặc biệt phải quy định rõ vai trò của Mặt trận và các tổ chức chính trị – xã hội trong việc tham gia thành lập các cơ quan nhà nước.

iii) Chưa quy định rõ việc Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị – xã hội tham dự bắt buộc các kỳ họp Hội đồng nhân dân, phiên họp Ủy ban nhân dân, Ủy ban hành chính (nếu có) khi bàn những vấn đề có liên quan; không phải với nghĩa “được mời”như quy định hiện hành vì gây cảm giác ban phát và thiếu tôn trọng. Trên thực tế, tuy đại diện Mặt trận và các tổ chức chính trị – xã hội có được mời tham gia thường xuyên song do tính chất và thái độ được mời có tính “dự thính” nên người đến dự cũng không chú trọng và chuẩn bị chu đáo. Cũng do tính chất “khách mời” nên nếu ai có tích cực thì tiếng nói của họ cũng không được quan tâm. Các cơ quan chính quyền vẫn thường vẫn quyết định theo ý mình mà chưa có cơ chế bắt buộc phải xem xét tiếp thu hoặc giải trình khi không tiếp thu các ý kiến của Mặt trận và các tổ chức. Do vậy cần thể hiện nổi bật hơn tinh thần tham gia thật sự có tính bắt buộc của Mặt trận và các tổ chức để nâng cao trách nhiệm của cả hai bên.

iv) Chưa quy định rõ trong luật nhiệm vụ giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị – xãhộiđối với từng hoạt động của chính quyền theo quy định mới của Hiến pháp năm 2013. Thời gian qua, hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị – xã hội đối với hoạt động của cơ quan chính quyền địa phương tuy được đẩy mạnh song vẫn còn nhiều hạn chế. Nhiều nội dung quan trọng trong nhiệm vụ giám sát của Mặt trận chưa đ-ược quy định cụ thể như- việc phối hợp tham gia các đoàn giám sát của Hội đồng nhân dân các cấp thì trách nhiệm, quyền hạn của Mặt trận bao gồm những vấn đề gì, hậu quả pháp lý của các kiến nghị của Mặt trận đến đâu. Nhiều lĩnh vực bức xúc nhân dân có nhiều ý kiến nhưng chưa có cơ chế cụ thể để giám sát, như giám sát các chương trình, dự án do Nhà nước đầu tư trực tiếp; thu, chi ngân sách, thu chi các loại quỹ… Mặt khác, trong các văn bản pháp luật còn thiếu những quy định cụ thể về trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc giải quyết, trả lời những phát hiện, kiến nghị của Mặt trận và trách nhiệm trong việc đáp ứng các điều kiện cần thiết cho hoạt động giám sát của Mặt trận.

Ngày 12/12/2013, Bộ Chính trị đã ban hành Quy chế giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể chính trị – xã hội tạo cơ sở pháp lý đầu tiên cho hoạt động này. Do vậy, ngoài quy định chung về quyền giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể nhân dân đối với hoạt động của các cơ quan Đảng và Nhà nước tại Điều 9 Hiến pháp năm 2013 thì Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 cũng cần quy định rõ nội dung hoạt động này của Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể đối với chính quyền địa phương để cơ chế giám sát và phản biện xã hội đầy đủ có thể được thực hiện tốt.

Tác giả: Bùi Xuân Đức 

Nguồn: Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 05(99)/2016 – 2016, Trang 28-34

Like Luật sư Online tại: https://www.facebook.com/iluatsu/