Chế độ tự quản địa phương vùng nông thôn và vấn đề đổi mới chính quyền nông thôn Việt Nam

Chế độ tự quản địa phương vùng nông thôn và vấn đề đổi mới chính quyền nông thôn Việt Nam.

• Đặc trưng đô thị, tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ đô thị và mô hình chính quyền đô thị nước ta – TS. Nguyễn Thị Thiện Trí
• Hoàn thiện pháp luật về tổ chức đơn vị hành chính theo tinh thần Hiến pháp 2013 – ThS. Nguyễn Ngọc Toán
• Hợp lý hóa tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ nhằm cải cách hành chính nhà nước hiệu quả – ThS. Nguyễn Ngọc Toán
• Đề xuất xây dựng mô hình chính quyền địa phương tại đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở Việt Nam – ThS. Đinh Thị Minh Thư
• Đa dạng hóa mô hình chính quyền địa phương nhằm tăng cường hiệu quả hoạt động – PGS.TS. Nguyễn Cửu Việt
• Một số điểm mới của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 – TS. Nguyễn Mạnh Hùng – ThS. Trương Thị Minh Thùy

TỪ KHÓA: Chính quyền địa phương,

1. Khái quát về chế độ tự quản địa phương ở vùng nông thôn

1.1. Sự ra đời và phát triển của chế độ tự quản địa phương ở vùng nông thôn

Những vùng nông thôn trên thế giới có đặc trưng ban đầu là nghèo đói và lệ thuộc, sống nhờ vào chính quyền cấp trên trực tiếp từ chính sách cụ thể cho đến ngân sách. Thực tiễn cho thấy việc phụ thuộc vào các cấp chính quyền phía trên luôn khiến cho chính quyền nông thôn ngày càng thụ động và khó khăn trong việc thực hiện vai trò tiếp cận người dân, cung cấp dịch vụ cơ bản và đặc biệt là phát triển bền vững. Theo đó, một chính quyền địa phương nông thôn được phân quyền chính là tiền đề cho sự phát triển nông thôn bền vững và bảo đảm dân chủ địa phương.[1]

Một số cộng đồng nông thôn từ rất sớm đã phát hiện và phát triển cách thức mới để huy động nguồn lực của chính mình, đó là những giải pháp liên quan đến việc phát huy vai trò của công dân, khu vực tư nhân, mà cơ bản nhất chính giải pháp liên quan đến vai trò của chính quyền địa phương. Thách thức đối với nông thôn bấy giờ là làm sao cho những đổi mới đó được bảo đảm thể chế và thể chế về tự quản địa phương ở vùng nông thôn có thể đáp ứng được những giải pháp đổi mới này.[2]

Không như tự quản đô thị, sự ra đời của tự quản nông thôn có những nguyên nhân đặc biệt. Nếu tự quản đô thị ra đời vì dân chủ, văn minh thì tự quản nông thôn ra đời trước hết là vì giải quyết nạn đói nghèo. Chính tính chất đói nghèo, lạc hậu, cam chịu của nông thôn làm cho khoảng cách nông thôn và thành thị ngày càng tăng. Sự tác động mạnh mẽ của nền kinh tế thị trường trong thời kỳ chuyển đổi buộc trung ương phải tập trung chính sách cho những vùng nông thôn.[3] Tuy nhiên, dù nhắm tới mục đích đơn giản, chỉ là người dân muốn tự sử dụng và kiểm soát những cái do mình tạo ra nhưng sự ra đời của chế độ tự quản địa phương vùng nông thôn lại nhiều thăng trầm hơn sự ra đời của tự quản đô thị. Điều này là do nông thôn vốn có xuất phát điểm thấp, rất yếu trong việc cung cấp các dịch vụ công cộng và thúc đẩy sự phát triển của địa phương mà bản thân sự hạn chế này có nguyên nhân lớn từ chính sự yếu kém của người dân.[4] Rõ ràng, chính sách phát triển nông thôn dù được trung ương quan tâm nhưng hiệu quả đến đâu còn phụ thuộc vào trình độ giáo dục, sự nhận thức cá nhân. Đối với nông thôn thì những vấn đề trên luôn là một yếu thế.[5] Thực vậy, ngay từ khi các cuộc cách mạng dân chủ ở những thành phố đã diễn ra thì dân chủ ở nông thôn lại chỉ được nhắc đến qua biểu trưng của việc bầu cử địa phương như là cách để kiểm soát việc sử dụng tài chính mà người dân đã tạo ra.[6]

Ở những quốc gia tư bản phát triển, ngay từ đầu, nông thôn không phải là nơi được chú ý về phân quyền rộng rãi mà trước hết là các thành phố lớn. Tuy nhiên, sự tương phản ngày càng rõ nét giữa thành thị và nông thôn chính là nguyên nhân dẫn đến đổi mới chính sách quản lý nông thôn.[7] Cho đến những thập niên đầu của thế kỷ XX, nông thôn Anh, Mỹ là những vùng còn kém phát triển và là đại diện cho bậc thang thấp nhất trong chuỗi phi tập trung hóa ở hai quốc gia có truyền thống phân quyền này.[8] Sự cách trở về địa lý cộng với sự nghèo đói, thất học, lối sống bảo thủ, co cụm… làm cho các chính sách phát triển nông thôn trở nên xa cách và không hiệu quả.[9] Việc đẩy mạnh phi tập trung hóa nông thôn mà trước hết là làng, xã nhằm hướng đến việc thu hút sự tham gia của cá nhân vào vấn đề chung của địa phương, từ đó bảo đảm quyền của người dân tốt hơn bởi quyền của người dân chỉ có thể được bảo đảm tốt nhất ở cấp địa phương chứ không phải tầm quốc gia.[10]

Chính quyền tự quản địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính lãnh thổ tự nhiên, đó là các thành phố, thị trấn (tự quản đô thị) và làng, xã, quận (địa hạt), tỉnh, vùng (tự quản nông thôn). Tuy nhiên, quá trình đô thị hóa ở khắp nơi trên thế giới đã làm cho các lãnh thổ lớn như quận, tỉnh, vùng không còn thuần là nông thôn nữa. Riêng làng và xã mặc dù tính chất nông thôn còn đậm nét nhưng làng, xã mang tính đô thị trên thế giới hiện nay cũng khá phổ biến.[11] Tuy vậy, loại đơn vị hành chính lãnh thổ mang đặc trưng của chế độ tự quản vùng nông thôn từ lúc mới hình thành đến nay vẫn là làng và xã.

Khác với xã, là một đơn vị hành chính lãnh thổ thì làng có thể là một khái niệm pháp lý hoặc chỉ là một thuật ngữ mang tính truyền thống, xã hội, phụ thuộc vào quy định của trung ương hoặc của bang ở những nhà nước liên bang.[12] Nếu làng là đặc trưng cho lãnh thổ nông thôn cơ sở ở những nước Anh, Mỹ thì xã thuộc về các nước châu Âu lục địa. Nếu Mỹ, Ấn Độ nổi tiếng với các làng tự quản[13] thì Pháp, Romania lại có xã và không có khái niệm pháp lý về làng.[14]

Các làng tự quản nông thôn trên thế giới đã có từ rất sớm, điển hình nhất là ở Ấn Độ, với các làng tự quản xuất hiện cách đây khoảng 1200 năm trước công nguyên, được đặc trưng bởi các cơ quan tự trị làng có tên là Sabhas, bao gồm 5 thành viên, làm nhiệm vụ phân phối đất đai, thu gom các nguồn lợi từ đất. Cơ quan tự trị làng ngoài thực hiện các chức năng hành chính địa phương còn đảm đương luôn chức năng tư pháp. Ở Ấn Độ cổ, hầu như tất cả các làng đều được tổ chức theo chế độ tự trị này, được gọi là Panchayats.[15] Các Panchayats sau đó dần bị suy yếu vào thời phong kiến khi có sự xuất hiện của các lãnh chúa. Sau khi giành độc lập năm 1957, Nhà nước Ấn Độ đã tiến hành phục hồi các làng tự trị Panchayats. Năm 1963, một ủy ban đã được thành lập để thực hiện nhiệm vụ này. Gần ba thập niên sau, với việc sửa đổi Điều 73 Hiến pháp năm 1992, tự quản nông thôn Pachayats ở Ấn Độ chính thức phục hồi và trở thành hệ thống chính quyền tự quản nông thôn hiến định của nhà nước này.[16] Dù chỉ mới được khôi phục cuối thế kỷ XX nhưng mô hình Pachatyats với nguồn gốc lâu đời và vững chắc được xem là mô hình chính quyền tự quản nông thôn điển hình của hệ thống pháp luật Anh – Mỹ với ý tưởng rất nhân văn rằng tự quản là cách duy nhất bảo vệ quyền lợi của người dân nông thôn.[17]

Các làng tự quản ở nông thôn Trung Quốc là biểu trưng của chính quyền nông thôn châu Á và là kiểu chính quyền nông thôn đại diện cho sự gắn kết của yếu tố gia tộc và đạo giáo. Ngay từ thời nhà Tần, những làng tự quản ở Trung Quốc được chính thức thừa nhận, mặc dù quyền lực nhà nước được đặc trưng bởi một cấu trúc chuyên chế tập quyền từ trên xuống, nhưng làng lại được tự trị cao với lý do chủ yếu là cách trở về địa lý.[18] Khác với nhiều nước, chính quyền tự quản nông thôn Trung Quốc chịu sự chi phối mạnh mẽ của yếu tố gia tộc, tôn giáo. Với tư tưởng người ta phải dựa vào mình khi đối mặt với những khó khăn thay vì tìm kiếm sự giúp đỡ từ người khác, nông thôn Trung Quốc được xây dựng trên nền tảng đạo đức và trách nhiệm tự thân. Tuy nhiên, ở góc độ dân chủ và quyền con người, chế độ tự trị cực đoan và chịu sự chi phối mạnh của đạo giáo đã khiến nông thôn Trung Quốc rơi vào trạng thái tự phát tiêu cực. Ở Trung Quốc lúc này không có khái niệm công dân, quốc tịch và phúc lợi công cộng từ chính quyền. Quản trị nông thôn được thực hiện bởi những điền chủ – những người có mối quan hệ tốt với Chính phủ hơn là với cộng đồng địa phương.

Đến cuối thế kỷ XIX, đầu thế kỷ XX, nông thôn Trung Quốc dù được hưởng chế độ tự trị cao nhưng sự thiếu quan tâm của trung ương đã làm cho khu vực này rơi vào tình trạng không ổn định và kém phát triển. Sự chênh lệch giữa thành thị và nông thôn đã trở thành rào cản cho sự phát triển bền vững ở Trung Quốc.[19] Với Hiến pháp năm 1982, chế độ tự quản nông thôn Trung Quốc chính thức được ghi nhận. Sau đó, với sự ra đời của Luật về ủy ban làng năm 1987, Chính phủ Trung Quốc đã triển khai mô hình tự quản ở hàng ngàn ngôi làng với ý nghĩa là phát triển kinh tế vùng nông thôn, tạo điều kiện cho những người yếu thế như phụ nữ, người lao động nghèo được tham gia vào hoạt động chính trị. Đến 2010, Luật về ủy ban làng được sửa đổi và chính quyền tự quản nông thôn Trung Quốc được đánh dấu một giai đoạn phát triển mới. Chế độ tự quản đến nay được áp dụng cho 600.000 làng trên khắp Trung Quốc, 80% làng thành lập cơ quan đại diện làng, tất cả các làng đều có quy tắc tự quản của làng và có đến 90% làng đẩy mạnh thể chế về minh bạch trong hoạt động của làng.[20]

Tương tự Trung Quốc, chế độ tự quản nông thôn ở Nga với nguồn gốc là Cộng hòa liên bang Xô Viết cũng trải qua nhiều thăng trầm. Với nền tảng tự trị từ thời Tacta Mông Cổ và chế độ tự trị Novgorod, vào thời Catherine đại đế, với những chính sách phân quyền được du nhập từ Tây Âu đã làm thay đổi cơ bản bản chất tự quản tự phát truyền thống của chính quyền địa phương Nga. Chế độ tự quản nông thôn Nga thực sự được hình thành vào thời Alexander II, bắt đầu bằng việc bãi bỏ chế độ nông nô trong năm 1861. Sau khi Liên Xô tan rã, Liên bang Nga và 14 nước cộng hòa thuộc Liên Xô cũ lần lượt ban hành Hiến pháp mới, từ bỏ mô hình chính quyền Xô Viết địa phương và áp dụng mô hình tổ chức chính quyền tự quản địa phương của châu Âu. Trên cơ sở Hiến pháp năm 1993, ngày 12/8/1995, Viện Đuma quốc gia Liên bang Nga thông qua Luật về các nguyên tắc chung tổ chức tự quản địa phương ở Liên bang Nga. Cho đến đầu năm 2010, ở Nga có 23.907 cộng đồng tự quản, trong đó có 19.591 cộng đồng tự quản nông thôn, tương ứng với 19.591 công xã nông thôn.[21] Tuy nhiên, với đặc trưng nông thôn nông nghiệp nghèo đói, lạc hậu, sự cách trở về địa lý cùng với việc áp dụng chế độ tự quản địa phương nông thôn một cách máy móc đã làm cho nông thôn Nga quay trở lại nền kinh tế tự cung tự cấp trên một quy mô chưa từng thấy kể từ sau những năm khắc nghiệt nhất của thời kỳ Xô Viết.[22]

Tổ chức chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính vùng, tỉnh, xã ở Cộng hòa Pháp là biểu trưng của chế độ tự quản nông thôn, trong đó mạnh nhất vẫn là các xã. Đạo luật 1982 Về các quyền tự trị của các xã và các tỉnh đã đánh dấu một bước tiến quan trọng cho chế độ tự quản nông thôn ở Pháp. Hiện nay, với điểm mạnh là cộng đồng cổ xưa nhất, có tư cách pháp nhân và với số lượng lớn là 36779,[23] các xã tự quản ở Cộng hòa Pháp là hình mẫu của chế độ tự quản nông thôn ở các quốc gia châu Âu lục địa.

Ở Đức, quyền tự quản của địa phương xuất hiện từ năm 1808. Đến năm 1919, luật chính quyền tự quản ra đời và hiện nay quyền tự quản của địa phuơng được bảo đảm trong Hiến pháp của Đức. Tự quản địa phương ở Đức được thực hiện chủ yếu ở cấp xã, địa vị pháp lý của các xã do Hiến pháp và luật của bang quy định. Theo quy định của Luật Tự quản của Đức, chính quyền địa phương cấp xã có các quyền tự quản như: quyền quản lý về lãnh thổ, quyền về tổ chức nội bộ và tổ chức thực hiện nhiệm vụ, quyền ban hành quy chế, điều lệ họat động, quyền quản lý về nhân sự, quyền về tài chính, quyền quy định về thu thuế, phí, lệ phí, quyền xây dựng kế hoạch, quy hoạch, định đoạt và sử dụng đất đai. Do quá trình đô thị hóa nên tổ chức chính quyền địa phương ở các công xã đô thị (thành phố, thị trấn) ngày càng nhiều và các xã mang tính nông thôn ngày càng ít đi (chỉ có khoảng 10% dân số Đức sống ở các công xã nông thôn). So với tỉnh, huyện thì các xã ở Đức dù là nông thôn hay đô thị luôn là đơn vị hành chính có chế độ tự quản đầy đủ nhất.[24]

Với nguyên tắc “cái gì địa phương làm tốt thì giao cho địa phương, trung ương chỉ làm những gì mà địa phương không làm được”, tự quản địa phương ở Đức là tự quản nguyên nghĩa, hoàn toàn không bị ảnh hưởng bởi tính tập trung cố hữu của nhà nước.

Có thể nói, việc phát triển chế độ tự quản nông thôn sẽ rút ngắn khoảng cách giữa nông thôn và thành thị, thúc đẩy phát triển kinh tế toàn diện, điều này hoàn toàn phù hợp với lý lẽ rằng: trách nhiệm cuối cùng là chính quyền trung ương chứ không phải địa phương phải bảo đảm cho công dân của họ, bất kể sống trong một địa phương giàu hay nghèo, nông thôn hay đô thị cũng đều được hưởng như nhau mức độ của sự thịnh vượng[25] và việc phát triển địa phương trên cơ sở huy động sức mạnh của cộng đồng mới là cơ sở cho tương lai của sự phát triển địa phương dù là nông thôn hay thành thị.[26]

1.2. Đặc trưng của chế độ tự quản địa phương vùng nông thôn tại một số quốc gia

Tính chất nông thôn và đô thị ở các nước hiện nay là khó phân biệt khi vùng nông thôn trên thế giới đang ngày càng gần hơn về địa lý với khu đô thị. Ngoài ra, quá trình đô thị hóa đã tạo nên sự pha trộn tính chất đô thị và nông thôn trong một lãnh thổ. Việc áp dụng chế độ tự quản ở nông thôn một cách máy móc không được khuyến khích.[27] Vấn đề của trung ương là tạo điều kiện về thể chế cho sự xuất hiện và phát triển của các mô hình chính quyền địa phương khác nhau.[28] Tuy vậy, chế độ tự quản địa phương vùng nông thôn thường có những đặc trưng cơ bản như sau:

Thứ nhất, bộ máy chính quyền tự quản nông thôn theo mô hình chung, gồm hai cơ quan: cơ quan đại diện được bầu trực tiếp (đó là Hội đồng làng, xã) và một cơ quan hành chính được bầu ra bởi cơ quan đại diện hoặc được dân bầu trực tiếp, hoạt động theo chế độ thủ trưởng và theo nhiệm kỳ của Hội đồng làng, xã. Hội đồng làng, xã đồng thời là cơ quan lập pháp của làng do dân bầu trực tiếp theo nhiệm kỳ, có thể là 2 năm (Ấn Độ), 4 năm (Hàn Quốc, Nhật Bản…), hoặc 6 năm (Đức, Pháp…). Số ủy viên Hội đồng không giống nhau ở các địa phương của các nước, có thể chỉ có 4 người nhưng cũng có thể lên đến 30 người. Số lượng này sẽ do dân làng quyết định bằng trưng cầu ý dân. Nhiều vùng nông thôn có thể thành lập thêm cơ quan cao nhất là Hội nghị cộng đồng (công dân từ 18 tuổi trở lên đều có quyền tham gia và phát biểu ý kiến), có thẩm quyền quyết định các vấn đề quan trọng ở địa phương (là những vấn đề mà cơ quan đại diện không thể quyết định được).[29] Một số làng, xã có thể thành lập thêm cơ quan quản lý làng, xã là một văn phòng hoặc một cá nhân. Việc thành lập chức danh quản lý làng hoàn toàn do làng quyết định theo luật của làng đề ra.[30]

Thứ hai, dù là đô thị hay nông thôn thì mọi chính quyền tự quản địa phương đều có hai chức năng: chức năng chính trị và chức năng công cộng. Về chức năng chính trị, chính quyền địa phương có nhiệm vụ bảo đảm phát huy quyền làm chủ của người dân trong việc thành lập bộ máy chính quyền, quyết định các chính sách địa phương. Chức năng công cộng, được chia thành hai nhóm: chức năng công cộng bắt buộc và chức năng công cộng tùy chọn. Chức năng công cộng bắt buộc của chính quyền tự quản nông thôn sẽ liên quan đến các vấn đề cơ bản của công dân như: vệ sinh môi trường, vệ sinh đường công cộng, hệ thống thoát nước, chăm sóc sức khỏe, tiêm phòng, chiếu sáng đường phố, y tế, giáo dục tiểu học… Ngoài ra, chức năng công cộng tùy chọn sẽ phụ thuộc vào nguồn lực tài nguyên và ngân sách của làng, xã. Đó là chức năng liên quan đến trồng cây ven đường, phúc lợi thai sản, khuyến nông…[31]

Thứ ba, nguồn tài chính ở nông thôn được bảo đảm trước hết bằng tài chính tự có, trung ương sẽ hỗ trợ nếu cần thiết cho việc triển khai các chính sách ở địa phương.[32] Tuy nhiên, so với đô thị, nông thôn có đặc trưng là nghèo và kém phát triển nên việc tự đảm đương nguồn tài chính cho các chính sách tự quản địa phương là khó. Nguồn thu ở nông thôn chủ yếu là thuế đất nhưng vẫn không nhiều nên Chính phủ luôn phải giành một phần quan trọng cho ngân sách nông thôn. Bên cạnh đó, nguồn thu từ tư nhân giàu có đóng góp thiện nguyện là rất cần thiết ở nông thôn.[33]

Thứ tư, một đặc trưng cơ bản của chính quyền tự quản nông thôn là sự hiện diện của các bản Điều lệ tự quản do cộng đồng xác lập, thường gọi là các “charter” hoặc các “home rule”. Theo các bản quy tắc này, cộng đồng làng, xã có quyền quyết định những chính sách về bảo vệ sức khỏe cộng đồng, an toàn, đạo đức, phúc lợi xã hội, thuế, nợ chung của làng, xã, thay đổi cơ cấu bộ máy của làng, xã và tìm kiếm các giải pháp sáng tạo cho vấn đề của địa phương…. Vì là quy tắc tự quản của làng, xã nên chúng phải được bảo đảm pháp lý bằng Hiến pháp của bang hoặc trung ương.[34] Tuy nhiên, không phải làng xã tự quản nào cũng có các bản quy tắc này. Chẳng hạn, ở Nga vẫn có đến hơn 300 làng không có Điều lệ tự quản (8,092 trên tổng số 8,426 làng có Điều lệ tự quản). Điều này đã ngăn cản công dân thực hiện các quyền của họ với địa phương. Kinh nghiệm cho thấy việc hoàn thiện các bản Điều lệ Tự quản chính là một trong những bảo đảm pháp lý quan trọng cho chế độ tự quản nông thôn.[35]

2. Tổ chức chính quyền địa phương ở vùng nông thôn Việt Nam

Lãnh thổ Việt Nam phần lớn là có tính chất nông thôn.[36] Trong lịch sử phong kiến Việt Nam, thể chế nông thôn Việt Nam đã từng được nhắc đến với chế độ tự trị xã thôn có giai đoạn phát triển ở đỉnh cao.[37] Từ sau độc lập cho đến trước khi có Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, nước ta đã từng có quy định riêng về chế độ tổ chức và hoạt động của chính quyền nông thôn. Đó là Sắc lệnh số 63 ngày 22/11/1945 về tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính xã, huyện, tỉnh, kỳ (ở đô thị là Sắc lệnh số 77 ngày 21/12/1945 về tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính (UBHC) thành phố, khu phố); đến Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp năm 1962 thì quy chế pháp lý dành riêng cho chính quyền nông thôn vẫn được duy trì dù không còn rõ nét như trước. Cụ thể, tỉnh được tổ chức 3 cấp chính quyền hoàn chỉnh là: cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Khi đó, ở nội thành thành phố trực thuộc trung ương chỉ tổ chức 2 cấp chính quyền là cấp thành phố và cấp khu phố, ở tất cả các cấp đều có HĐND và UBHC. Ngoài ra, để phân biệt việc quản lý và tổ chức bộ máy chính quyền ở nông thôn (tỉnh, huyện ngoại thành) với quản lý và tổ chức bộ máy chính quyền ở đô thị (thành phố, khu phố), Luật Tổ chức HĐND và UBND các cấp năm 1962 một mặt quy định những nhiệm vụ, quyền hạn chung của HĐND và UBHC các cấp, mặt khác có những quy định riêng về nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của HĐND và UBHC thành phố, khu phố.[38] Tuy nhiên, từ Luật Tổ chức HĐND và UBND các cấp năm 1983, sau đó là Luật Tổ chức HĐND và UBND các cấp năm 1989, Luật Tổ chức HĐND và UBND các cấp năm 1994, Luật Tổ chức HĐND và UBND các cấp năm 2003 đến trước khi Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 được ban hành, các quy định về tổ chức bộ máy, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương vùng nông thôn và đô thị hoàn toàn giống nhau. Điểm tạm gọi là ưu thế của chính quyền địa phương vùng nông thôn so với đô thị là các luật đều chọn nông thôn là “mô hình chuẩn”. Cụ thể: tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương được “gọi chung là cấp tỉnh”, huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh “gọi chung là cấp huyện” và xã, phường, thị trấn “gọi chung là cấp xã”. Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền nông thôn vì thế được chọn là nhiệm vụ, quyền hạn cố định của các loại chính quyền địa phương cùng cấp, các đô thị nói chung sẽ được các văn bản pháp luật khác bổ sung thêm một vài quy chế được xem là đặc thù[39] của đô thị.

Với cách quy định như trên, thực tiễn cho thấy, hơn hai thập niên vừa qua, không ít địa phương phải “xé rào” hoặc xin cơ chế. Điều đáng nói là các địa phương “xé rào” hay xin cơ chế không chỉ có thành thị mà còn có cả nông thôn.[40] Ngay cả với các quy định được xem là lấy địa bàn nông thôn làm chuẩn thì vẫn chưa đủ chuẩn với chính nông thôn, pháp luật chính quyền địa phương nước ta nói chung và pháp luật về chính quyền nông thôn nói riêng thời gian qua vì thế lúc thừa lúc thiếu, nhập nhằng, pha trộn, khó triển khai trên thực tế.

Từ quy định mang tính mở đường của Hiến pháp năm 2013,[41] Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 được ban hành với nhiều quy định mới so với Luật Tổ chức HĐND và UBND trước đây.[42] Trong đó, hai nội dung được kỳ vọng nhiều nhất sẽ làm thay đổi cơ bản bản chất mô hình tổ chức chính quyền địa phương nước ta là quy định về nguyên tắc phân định thẩm quyền giữa trung ương – địa phương và các quy định về tổ chức chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị. Tuy nhiên, so với các luật cũ, hai nội dung quan trọng này đã không đáp ứng được yêu cầu. Thứ nhất, nguyên tắc phân định thẩm quyền của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 về bản chất vẫn là câu chuyện phân cấp quản lý nhiều bất cập đã được áp dụng lâu nay.[43] Mặc dù lần đầu tiên luật chính thức dùng thuật ngữ “phân quyền” nhưng đáng tiếc là không thể hiện nội dung phân quyền – một hiện tượng gần gũi với phân cấp nhưng khác nhau về bản chất. Thứ hai, do việc không “phân quyền” thực chất nên mô hình tổ chức chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị vẫn không khác nhau là mấy. Cụ thể, từ bộ máy cho đến nhiệm vụ, quyền hạn, chính quyền nông thôn vẫn được chọn là mô hình chuẩn so với đô thị[44] với hàng loạt những quy định chi tiết đến mức triệt tiêu tính sáng tạo cần thiết của địa phương. Trên nền tảng quy định về chính quyền nông thôn, chính quyền đô thị sẽ được bổ sung thêm một vài quy định về nhân sự và nhiệm vụ, quyền hạn được cho là đặc thù của vùng đô thị.[45] Với những đặc trưng đó, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 chưa đủ là thể chế pháp lý nền tảng cho việc xây dựng chính quyền địa phương nói chung và chính quyền nông thôn nói riêng chủ động, sáng tạo.

Về lý luận và thực tiễn, mỗi lãnh thổ dù giống nhau thì cũng không thể nào đồng nhất với nhau. Do đó, việc đưa ra một quy chế chung dù là với một nhóm lãnh thổ cùng tính chất đã là không chuẩn. Ở đây, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã dùng một công thức cơ học: “mô hình chính quyền nông thôn + một số quy định đặc thù của đô thị = mô hình chính quyền đô thị” là cách quy định khá máy móc, không xuất phát từ đặc tính tự nhiên của lãnh thổ. Đặt vấn đề, nếu các tỉnh sẽ có một luật riêng cho tỉnh, thành phố có luật riêng cho thành phố, thậm chí mỗi địa phương sẽ có một luật riêng của mình thì liệu đã đủ đáp ứng nhu cầu của địa phương? Liệu rằng câu chuyện về xé rào hay xin cho sẽ không còn nữa? Cần khẳng định, điều quan trọng để các địa phương chủ động phát triển không phải ở số lượng văn bản luật mà là “chất lượng” của luật đó.

Mỗi địa phương là một “thực thể sống”, sự đa dạng, phong phú nội tại của các quan hệ xã hội bên trong lãnh thổ không bao giờ được điều chỉnh đầy đủ và kịp thời bằng các quy định cụ thể của trung ương. Chỉ cần một luật về chính quyền địa phương thôi đã đủ nhưng trong luật đó chỉ cần quy định những nguyên tắc chung cho việc quản lý địa phương và cơ chế giám sát việc quản lý đó. Phần còn lại hãy để địa phương “tự suy nghĩ trên mảnh đất của mình” vì hơn ai hết, chính chính quyền địa phương biết mình nên làm gì để địa phương phát triển. Thực tiễn cho thấy, một thể chế lý tưởng dành cho địa phương là một thể chế mà ở đó địa phương dù có là nông thôn hay đô thị vẫn phát triển tốt với chính sách riêng của mình mà không bị “gò ép” vì quá chật hay “chênh vênh” vì quá rộng. Do đó, cái mà địa phương cần chính là các nguyên tắc chung, các đòn bẩy chính sách, các hành lang pháp lý, chứ không phải là các quy định cụ thể của trung ương. Muốn vậy, phải thay đổi nội dung của nguyên tắc phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương. Vấn đề quan trọng mà cơ chế đổi mới chính quyền địa phương đòi hỏi là sự tự chủ và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương. Đó cũng chính là nội dung cơ bản của chế độ tự quản địa phương.

Xây dựng một mô hình chính quyền nông thôn chủ động, sáng tạo, vượt qua những mặt trái của cơ chế thị trường và phát triển đang là câu chuyện thực tiễn chứ không chỉ là lý thuyết. Điều đáng nói là nếu ở các thành phố lớn câu chuyện “phá rào” hay “xin cơ chế” rất nhiều, thì với vùng nông thôn lại khá im tiếng. Điều đó không có nghĩa là các vùng nông thôn đã hài lòng với quy định được cho là “chuẩn” với họ. Trái lại, sự yên lặng đó là nguy cơ cho thấy “đằng sau sự thanh bình của các làng quê chính là tình trạng cường hào, vi phạm dân chủ, nạn thất học, đói nghèo, lạc hậu… sự tương phản về dân sinh, dân trí, dân quyền giữa đô thị và nông thôn ngày càng rõ nét”.[46].

CHÚ THÍCH

[1]* ThS, giảng viên Khoa Luật Hành chính – Nhà nước, Trường ĐH Luật TP. Hồ Chí Minh.Md.Taufiqul Islam, Koichi Fujita, Dimension of Decentralization Process and Rural Local Government in India: A Comparison with Bangladesh, Kyoto University Published, Kyoto, 2012, p.7 – 8.

[2] The World Bank Eastern Europe and Central Asia, Local Self-Government and Civic Engagement in Rural Russia, 2003, p. 9 -11.

[3] The World Bank Eastern Europe and Central Asia, tlđd, p. 19 – 36.

[4] The World Bank Eastern Europe and Central Asia, tlđd, p. 2.

[5] Local government: urban and rural, p.170, http://download.nos.org/srsec317newE/317EL16.pdf (truy cập ngày 8/9/2016).

[6] The World Bank Eastern Europe and Central Asia, tlđd, p.9 – 11.

[7] The World Bank Eastern Europe and Central Asia, tlđd, p.9 – p.21.

[8] Mildred Warner, Amir Hefetz,, “Rural and  urban differences in privatization: limits to the competitive state”, Environment and Planning C: Government and Policy 2003, vol. 21, p. 703 – 718.

[9] D Rajasekhar, Institute for Social and Economic Change, Bangalore, Local Self-government in India: An Overview, http://nmrjournal.in/index.php/nmr/article/viewFile/59033/46199 (truy cập ngày 25/9/2016)

[10] The World Bank Eastern Europe and Central Asia, tlđd, p. 6.

[11] Chẳng hạn như các xã tự quản đô thị ở Ý đã được hình thành từ thế kỷ XIII và hiện nay vẫn có hai loại xã là xã nông thôn (rural communes) và xã đô thị (urban communes), các xã đô thị có quy chế như một thành phố. Xem thêm: S.R. Epstein, The rise and decline of Italian City States, London school of economics, London, working paper, No 51/1999. Hiện nay, có nhiều ngôi làng trên thế giới nằm ngay trung tâm thủ đô của quốc gia hoặc trung tâm thành phố, có mức độ giàu có và xa hoa hơn hẳn những thành phố thủ phủ, không ai cho rằng nó là nông thôn dù được gọi là “làng”, như làng Tây Hoa của tỉnh Giang Tô, hay “Vân Nam đệ nhất thôn” thuộc thành phố Ngọc Khê, tỉnh Vân Nam, Trung Quốc, hoặc làng Apgujeong-dong thuộc Seoul, Hàn Quốc, làng Baldia của Ấn Độ, …xem thêm: worlds top most, Top 10 richest villages in Asia that noteworthy,.http://www.worldstopmost.com/2017-2018-2019-2020/news/top-10-richest-villages-in-asia-that-is-noteworthy/ truy cập ngày 5/10/2016.

[12] Ở Trung Quốc hiện nay, làng không phải là một khái niệm pháp lý dù người dân Trung Quốc vẫn sử dụng từ này để chỉ về một cộng đồng cư dân có gắn kết chặt chẽ. Ở Mỹ thì tùy bang và do Hiến pháp của bang quy định, hay ở Việt Nam, làng vẫn được sử dụng nhiều trong sách, báo nhưng nó không phải là một khái niệm pháp lý.

[13] Shinichi Ichimura và Roy Bahl,  Decentralization Policies in Asian Development, World Scientific Publishing Co. Pte. Ltd, 2009, p.111 – 112; Osborne Reynolda, Handbook of local government law, West Pub. Co, 1982 , p.67.

[14] Adrian Ivan và Natalia Cuglesan, Multi-level governance and decentralization in the unitary states of the european union, case study: France and Romania, NEJ, 2009, Vol. 14 – n. 1 – p. 47-59

[15] Panchayats có nghĩa tiếng Việt là “Hội nghị năm người”, xem thêm: http://tcnn.vn/Plus.aspx/vi/News/126/0/1010073/0/5312/Nong_thon_An_Do_Thiet_che_chinh_quyen_nong_thon_tu_quan. truy cập ngày 7/10/2016.

[16] Theo thống kê, vào năm 2005, số lượng panchayat trên toàn Ấn Độ là 248.968, trong đó 242.328 là cấp xã, 6.097 cấp trung gian, 543 cấp hạt. Chế độ tự quản nông thôn đã đưa Ấn Độ thành một nước có nền dân chủ đại diện nhất trên thế giới, với 2,2 triệu dân biểu địa phương 3 cấp, trong đó hơn 40% là phụ nữ, khoảng 27% thuộc các bộ tộc, bộ lạc yếu thế. Theo số liệu năm 2006, ở cấp xã, trung bình mỗi dân biểu đại diện cho khoảng 340 cử tri, hay là 70 gia đình. http://tcnn.vn/Plus.aspx/vi/News/126/0/1010073/0/5312/Nong_thon_An_Do_Thiet_che_chinh_quyen_nong_thon_tu_quan,  truy cập ngày 7/10/2016.

[17] D Rajasekhar, Institute for Social and Economic Change, Bangalore, Local Self-government in India: An Overview, http://nmrjournal.in/index.php/nmr/article/viewFile/59033/46199, truy cập ngày 10/10/216.

[18] Điểm này tương đồng với chế độ tự trị làng xã của Việt Nam thời phong kiến, phần nhiều là do sự cách trở về địa lý nên quyền lực của vua không được triển khai triệt để ở các làng, xã dù đó là thời kỳ chuyên chế trung ương tập quyền. Xem thêm: Vũ Quốc Thông, Pháp chế sử Việt Nam, Tủ sách Đại học Sài Gòn, 1973, tr. 124 – 125.

[19] Sibin Wang, A History of Rural, Economic, and Social Policies in China, CSD Working Papers, Center for social development, No. 08-13.

[20] Zhengxu Wang and Weina DA, Women’s participation in rural china’s self-governance: institutional, socioeconomic, and cultural factors in a jiangsu county, Discussion Paper, The University of Nottingham, 12/2010, p. 3 – 6.

[21] Nguyễn Cửu Việt (chủ biên), Luật Hành chính nước ngoài, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, 2011, tr. 427 – 432.

[22] The World Bank Eastern Europe and Central Asia, tlđd, p. 21, 22

[23] Nguyễn Cửu Việt, Sđd, tr. 187 – 196.

[24] Nguyễn Cửu Việt, Sđd, tr. 243 – 250.

[25] Núria Bosch và José M. Durán, Fiscal federalism and political decentralization – Lessons from Spain, Germany and Canada, Edward Elgar Publishing Limited, 2008, introduct page

[26] William L. Miller, Malcolm Dickson, Gerry Stoker, Models of local governance: Public Opinion and Political Theory in Britain, Palgrave Macmillan, 2001, p.239

[27] The World Bank Eastern Europe and Central Asia, tlđd, p. 21 – 22.

[28] The World Bank Eastern Europe and Central Asia, tlđd, p. 53 – 86.

[29] The World Bank Eastern Europe and Central Asia, tlđd, p. 53 – 86.

[30] Osborne M. Reynolda, Handbook of local government law, West Pub. Co, 1982, p.70 – 71.

[31] University of Calicut,  Local government: urban and rural, p.172 – 174, http://download.nos.org/srsec317newE/317EL16.pdf, truy cập ngày 8/9/2016.

[32] Tuy nhiên, ở những nhà nước liên bang, với việc trung ương tiến hành phi tập trung hóa rộng rãi và khuyến khích sự cạnh tranh giữa các bang với nhau đã làm suy giảm sự ủng hộ vượt trội của trung ương đối với địa bàn nông thôn so với thành thị. Trung ương gần như chuyển giao hẳn trách nhiệm phát triển dân chủ nông thôn cho các bang mà tập trung chủ yếu vào các thành phố lớn. xem thêm: M Warner, A Hefetz, tlđd, p. 703 – 718.

[33] The World Bank Eastern Europe and Central Asia, tlđd, p. 87 – 96.

[34] Village Council of Palatine, Village Government Overview , http://www.palatine.il.us/government, truy cập ngày 22/10/2016.

[35] The World Bank Eastern Europe and Central Asia, tlđd, p..60.

[36] Tính đến 31/12/2014, cả nước có 58 đơn vị hành chính tỉnh, 5 thành phố trực thuộc trung ương; khoảng  550 huyện, 47 quận, 56 thành phố thuộc tỉnh, 46 thị xã; 9.121 xã, 1.366 phường và 625 thị trấn, https://www.gso.gov.vn/default.aspx?tabid=713 (truy cập ngày 22/10/2016).

[37] Nguyễn Thị Thiện Trí, “Chế độ xã thôn tự trị ở Việt Nam thời phong kiến và những giá trị cần kế thừa cho việc đổi mới chính quyền địa phương hiện nay”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 8/2015.

[38] Điều 46, 47 Luật Tổ chức HĐND và UBND các cấp năm 1962.

[39] Một số quy định đặc thù cho các thành phố lớn như: Luật Thủ đô năm 2012, Nghị định số 93/2001/NĐ-CP ngày 12/12/2001 về phân cấp một số lĩnh vực cho TP. Hồ Chí Minh, Nghị định số 124/2004/NĐ-CP ngày 18/5/2004 của Chính phủ quy định về một số cơ chế tài chính ngân sách đặc thù đối với TP. Hồ Chí minh; Nghị định số 123/2004/CP ngày 18/5/2004 quy định về một số cơ chế tài chính ngân sách đặc thù đối với Thủ đô Hà Nội; Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP của Chính phủ ngày 30/6/2004 về tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Quyết định số 13/2006/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về một số cơ chế tài chính, ngân sách ưu đãi đối với TP. Đà Nẵng… Các luật chuyên ngành cũng đưa ra nhiều quy định khác biệt cho các thành phố trực thuộc trung ương, nổi bật là Luật Cư trú năm 2006, Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012, Luật Đất đai năm 2013, Luật Xây dựng năm 2014…

[40] Bình Dương, Đồng Nai, Bình Phước là các tỉnh “xé rào” trong ưu đãi đầu tư. Thay vì “xé rào” thì xin cơ chế cũng không là trường hợp hiếm ở các tỉnh. Ví dụ như Đồng Tháp đã xin cơ chế để ký được thỏa thuận hợp tác công – tư (PPP) với Tập đoàn Phát triển nông thôn Hàn Quốc (KRC). Theo đó, KRC sẽ cung cấp toàn bộ thiết bị, cơ giới hóa toàn bộ 20.000 ha đất lúa tại Đồng Tháp. KRC cũng cam kết sau khi tạo lập cơ sở hạ tầng, KRC sẽ tạo điều kiện thuận lợi để doanh nghiệp tư nhân Hàn Quốc trong các lĩnh vực bán máy móc, phân bón, thuốc, vật tư nông nghiệp, doanh nghiệp chế biến, tiêu thụ sản phẩm đầu tư tại đây. Ngược lại, Đồng Tháp phải xin trung ương “mở đường” cho phép tỉnh hỗ trợ 50% lãi suất cho hộ gia đình và cá nhân thuê đất sản xuất nông nghiệp; ưu tiên vay và hỗ trợ 50% lãi suất cho khoản vay san bằng mặt ruộng cho các hộ dân liên kết sản xuất; hỗ trợ ngân sách cho doanh nghiệp đầu tư vào cụm công nghiệp – dịch vụ phục vụ nông nghiệp, chính sách hỗ trợ doanh nghiệp ứng dụng nông nghiệp công nghệ cao…Trần Minh Trương, Thu hút FDI vào nông nghiệp,  https://dongthap.gov.vn/ (truy cập 15/10/2016)

[41] Điều 111 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt do luật định”.

[42] Phạm Hồng Thái, “Tư tưởng phân quyền trong Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015”, Tạp chí Tổ chức nhà nước,  số 1/2016.

[43] Xem Điều 11, 12, 13, 14 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.

[44] Điều 2 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 tiếp tục quy định: “Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh); Huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp huyện); Xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã)”.

[45] Chẳng hạn như Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định nhiệm vụ, quyền hạn của UBND thành phố trực thuộc trung ương như sau: UBND thành phố trực thuộc trung ương có nhiệm vụ, quyền hạn được quy định tại Điều 21 (Điều luật về nhiệm vụ quyền hạn của UBND tỉnh) và thêm một số nhiệm vụ, quyền hạn như: thực hiện chủ trương, biện pháp tạo nguồn tài chính, huy động vốn để phát triển đô thị; xây dựng và quản lý thống nhất công trình hạ tầng đô thị theo quy định của pháp luật; quyết định cơ chế khuyến khích phát triển công trình hạ tầng đô thị trên địa bàn thành phố. UBND quận, phường cũng được Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định theo cách tương tự.

[46] Lê Minh Thông, Chính quyền điạ phương trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân, Nxb. Chính trị quốc gia, 2006, tr. 226.

Tác giả: TS. Nguyễn Thị Thiện Trí

Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 05(108)/2017 – 2017, Trang 31-40