Xây dựng “Luật Tổ chức chính quyền địa phương” theo Hiến pháp 2013

Mục lục

Xây dựng “Luật Tổ chức chính quyền địa phương” theo định hướng đổi mới của Hiến pháp năm 2013

TÓM TẮT

Bài viết nêu và phân tích một số điểm mới của Chương IX Hiến pháp năm 2013 về “Chính quyền địa phương, trên cơ sở đó tác giả giới thiệu Dự án Luật Tổ chức chính quyền địa phương được Chính phủ trình Quốc hội cho ý kiến tại kỳ họp thứ 8 Quốc hội khóa XIII và một số ý kiến, kiến nghị của tác giả về Dự án Luật này.

TỪ KHÓA: Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Chính quyền địa phương, Hiến pháp 2013,

1. Đặt vấn đề

Chương IX Hiến pháp năm 2013 “Chính quyền địa phương”gồm 7 điều (từ Điều 110 đến Điều 116) đã có những quy định mới, hiến định các vấn đề mang tính nguyên tắc, định hướng cho Luật Tổ chức chính quyền địa phương cụ thể hóa và phát triển. Theo Điều 3 Nghị quyết số: 70/2014/QH13 ngày 30/5/2014của Quốc hội về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2015, Quốc hội sẽ thông qua Luật tổ chức chính quyền địa phương tại kỳ họp thứ 9 (khoảng tháng 5 năm 2015). Dự án Luật Tổ chức chính quyền địa phươngđược Chính phủ trình Quốc hội cho ý kiến tại kỳ họp thứ 8 Quốc hội khóa XIII (từ ngày 20/10 đến 28/11/2014) kèm theo Tờ trình số 326b/TTr-CP ngày 03/10/2014 gồm 7 chương, 133 điều, có nhiều quy định mới, khá công phu, nhưng cũng còn có những quy định trong Dự án Luật này, còn có nhiều ý kiến khác nhau, cần phải được trao đổi và nghiên cứu thêm.

Xem thêm tài liệu liên quan:

Trong phạm vi bài viết này, tác giả nêu và phân tích thêm một số điểm mới cơ bản của Chương IX Hiến pháp năm 2013 về “Chính quyền địa phương [1] ,giới thiệu về Dự án Luật Tổ chức chính quyền địa phươngvà một số ý kiến về Dự án Luật này.

2. Những điểm mới của Chương IX Hiến pháp năm 2013 về “Chính quyền địa phương”

So với Chương IX Hiến pháp năm 1992 quy định về “Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND)”, Chương IX Hiến pháp năm 2013 quy định về“Chính quyền địa phương”có những điểm mới cơ bản sau:

Thứ nhất, Hiến pháp năm 2013 đổi tên Chương IX Hiến pháp năm 1992 “Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND)”thành “Chính quyền địa phương” và đặt chương này sau Chương VIII “Tòa án nhân dân (TAND) và Viện kiểm sát nhân dân (VKSND)”.

Thứ hai,có những quy định mới về đơn vị hành chính, như: bổ sung đơn vị hành chính tương đương quận, huyện, thị xã ở thành phố trực thuộc trung ương; chính thức hiến định bổ sung đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt; đặc biệt là lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến ở Việt Nam, Điều 110 Hiến pháp năm 2013 quy định: “việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến Nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ tục do luật định”.

Thứ ba,về tổ chức chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính.

Điều 111 Hiến pháp 2013 quy định khái quát và theo hướng mở, có tính định hướngcho đổi mới tổ chức chính quyền địa phương nhằm tạo ra khả năng đa dạng hóa tổ chức chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính khác nhau, không đồng nhất cấp đơn vị hành chính với cấp chính quyền địa phương. Vì vậy, Điều 111 Hiến pháp năm 2013 mới có 2 khoản để quy định về tổ chức chính quyền địa phương. Khoản 1 quy định: “Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước CHXHCN Việt Nam”; và Khoản 2 quy định: “ Cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt do luật định”.

Sau khi Hiến pháp năm 2013 được thông qua, cũng như hiện nay còn có các ý kiến khác nhau về nội dung quy định của Điều 111 Hiến pháp năm 2013. Khái quát, có 2 loại ý kiến sau:

Loại ý kiến thứ nhấtcho rằng: Theo Điều 111 Hiến pháp năm 2013, ở tất cả các đơn vị hành chính đều tổ chức chính quyền địa phương (theo nguyên tắc: ở đâu có đơn vị hành chính, ở đó có chính quyền địa phương). Nhưng chính quyền địa phương không thể tổ chức giống nhau ở tất cả các đơn vị hành chính. Ở đâu được xác định là “cấp chính quyền địa phương” thì ở đó “gồm có HĐND và UBND”. Còn ở đâu không được coi là “cấp chính quyền địa phương” thì ở đó không có cơ quan dân cử (HĐND), chỉ có cơ quan hành chính thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính và dịch vụ công. Do đó, nhiệm vụ đặt ra hiện nay là tổng kết việc thực hiện Nghị quyết số 26/2008/QH12 của Quốc hội về “Thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường”, trên cơ sở đó, sẽ xây dựng Luật tổ chức chính quyền địa phương, trong đó xác định đơn vị hành chính nào là cơ bản, tổ chức “cấp chính quyền địa phương đầy đủ”có cả HĐND và UBND; đơn vị hành chính nào chỉ là địa hạt hành chính, chỉ có tính chất trung gian, không tổ chức cấp chính quyền địa phương đầy đủ, chỉ tổ chức cơ quan hành chính đại diện cho chính quyền cấp trên[2] .

Loại ý kiến thứ hai, ngược lại,cho rằng: theo Điều 111 Hiến pháp năm 2013, ở tất cả các đơn vị hành chính đều tổ chức HĐND và UBND. Theo một số tác giả, “… việc Quốc hội giữ nguyên tổ chức chính quyền địa phương, gồm có HĐND và UBND trong Hiến pháp lần này là rất sáng suốt”[3] .Hoặc có tác giả cho rằng: ở đâu có cơ quan hành chính thì ở đó phải có cơ quan dân cử (HĐND) để quyết định các vấn đề của địa phương và giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước ở địa phương, từ đó kết luận rằng: “Chế định Chính quyền địa phương là một trong những thành công lớn của Hiến pháp (sửa đổi). Nhưng thành công lớn hơn chính là chúng ta đã đấu tranh lại được với quan điểm muốn xóa bỏ HĐND, muốn nhân sửa đổi Hiến pháp để có thể “hợp hiến hóa” việc tổ chức chính quyền địa phương theo mô hình ở một số cấp sẽ chỉ có UBND mà không có HĐND”; “việc đòi bỏ HĐND huyện, quận, phường là sai trái và không phù hợp với tư tưởng Hồ Chí Minh vì như vậy là chúng ta làm mất quyền dân chủ của người dân” v.v[4] .

Nhân đây tôi cũng xin nhắc lại rằng, cách đây 69 năm, chỉ vài tháng sau khi giành được chính quyền về tay Nhân dân, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký ban hành hai sắc lệnh đầu tiên về tổ chức chính quyền địa phương: Sắc lệnh số 63/SL ngày 22/11/1945 về tổ chức HĐND và UBHC xã, huyện, tỉnh, kỳ và Sắc lệnh số 77/SL ngày 21/12/1945 quy định về tổ chức chính quyền địa phương ở thành phố và thị xã. Theo Sắc lệnh số 63/SL, trong 4 cấp đơn vị hành chính ở địa bàn nông thôn (xã, huyện, tỉnh, kỳ) chỉ có xã và tỉnh tổ chức cấp chính quyền hoàn chỉnh, có cả HĐND và UBHC; còn kỳ và huyện không tổ chức HĐND mà chỉ có UBHC đại diện cho chính quyền cấp trên. Theo Sắc lệnh số 77/SL, thành phố được chia thành các khu phố (từ Hiến pháp năm 1980, đơn vị hành chính này gọi là quận), nhưng chỉ thành phố tổ chức cấp chính quyền hoàn chỉnh, có cả HĐND và UBHC; còn khu phố chỉ tổ chức UBHC, không tổ chức HĐND. Hiến pháp năm 1946 do Chủ tịch Hồ Chí Minh chủ trì soạn thảo đã kế thừa Sắc lệnh số 63/SL và Sắc lệnh số 77/SL nên Điều 58 Hiến pháp năm 1946 quy định: “Ở tỉnh, thành phố, thị xã và xã có HĐND”, “HĐND tỉnh, thành phố, thị xã hay xã cử ra UBHC”;“Ở bộ[5] và huyện, chỉ có UBHC …”.Như vậy, tư tưởng Hồ Chí Minh về tổ chức chính quyền địa phương ở các loại đơn vị hành chính khác nhau là không cào bằng, không rập khuôn, không dân chủ hình thức, không phải đơn vị hành chính nào cũng tổ chức cơ quan cử là HĐND như nhận thức của một số tác giả.

Thứ tư, xác định vị trí, tính chất pháp lý và chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan chính quyền địa phươngở cấp chính quyền địa phương.

– Về Hội đồng nhân dân:

Điều 113Hiến phápnăm 2013tiếp tục khẳng định: “1. HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân địa phương, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. 2. HĐND quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của HĐND”.

– Về Ủy ban nhân dân:

Theo Điều 118 Hiến pháp năm 1992 và Điều 4 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, HĐND và UBND được tổ chức ở tất cả các đơn vị hành chính nên Điều 123 Hiến pháp và Điều 2 Luật năm 2003 quy định: “UBND do HĐND bầu là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND cùng cấp và cơ quan nhà nước cấp trên”.

Hiến pháp năm 2013 quy định chỉ “Cấp chính quyền địa phương”mới “gồm có HĐND và UBND” nên Điều 114 Hiến pháp này quy định: “UBND ở cấp chính quyền địa phương”(chứ không phải UBND nói chung) “do HĐND cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên”.

Như vậy, theo Hiến pháp năm 2013, chỉ ở đơn vị hành chính nào được xác định là cấp chính quyền địa phương, thì UBND mới do HĐND cùng cấp bầu, UBND mới có hai tính chất pháp lý: “là cơ quan chấp hành của HĐND cùng cấp” và “là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương”. Còn ở đơn vị hành chính nào không được xác định là “cấp chính quyền địa phương” (sẽ không tổ chức HĐND) thì ở đó cơ quan chính quyền địa phương có tên gọi là gì, được thành lập như thế nào, có tính chất pháp lý gì v.v. Hiến pháp năm 2013 còn “bỏ ngỏ”, không quy định. Luật tổ chức chính quyền địa phương sẽ quy định cụ thể về vấn đề này. Đây chính là điểm mới, có sự khác biệt của Điều 114 Hiến pháp năm 2013 so với Điều 123 của Hiến pháp năm 1992 khi quy định về UBND.

Năm là, Hiến pháp năm 2013 xác định nguyên tắcphân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương

Để có cơ sở hiến định cho việc phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương, cũng như giữa các cấp chính quyền địa phương, khoản 2 Điều 112 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương”. Đặc biệt, khoản 3 Điều 112 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Trong trường hợp cần thiết, chính quyền địa phương được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó”.Điều này sẽ khắc phục tình trạng bấy lâu nay là:pháp luật quy định giao thêm nhiệm vụ cho chính quyền địa phương, nhưng không giao cho chính quyền địa phương, hoặc giao không đầy đủ những điều kiện cần thiết về nhân lực, vật lực, tài lực v.v.

Ngoài ra, Điều 115 và Điều 116 Hiến pháp năm 2013 quy định về đại biểu HĐND, về mối quan hệ giữa HĐND, UBND với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể nhân dân ở địa phương, về cơ bản là kế thừa các quy định của Hiến pháp năm 1992.

Tóm lại,do còn có nhiều ý kiến khác nhau, nên Chương IX “Chính quyền địa phương” của Hiến pháp năm 2013 chỉ quy định khái quát những vẫn đề có tính nguyên tắc, định hướng cho Luật tổ chức chính quyền địa phương cụ thể hóa. Những quy định mới của Hiến pháp năm 2013 về chính quyền địa phương, như trên đã trình bày, mở ra khả năng đổi mới một bước tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta trong giai đoạn hiện nay.

3. Dự án Luật tổ chức chính quyền địa phương

Dự án Luật Tổ chức chính quyền địa phươngđã được Chính phủ trình Quốc hội cho ý kiến tại kỳ họp thứ 8 Quốc hội khóa XIII[6] , kèm theo Tờ trình số 326b/TTr-CP ngày 03/10/2014 của Chính phủ về Dự án Luật này. Theo đó, Dự án Luật Tổ chức chính quyền địa phươnggồm 7 chương, 133 điều.

Chương I. Quy định chung (gồm 13 điều, từ Điều 1 đến Điều 13): quy định về phạm vi và đối tượng điều chỉnh; về mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính; nguyên tắc phân định thẩm quyền giữa các cấp chính quyền địa phương; vị trí, tính chất, nhiệm kỳ và nguyên tắc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND, UBND; giám sát, kiểm tra và hướng dẫn hoạt động của HĐND, UBND; thẩm quyền ban hành văn bản của chính quyền địa phương.

Về mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính, Điều 2 Dự án Luật quy định hai phương án. Phương án 1: không tổ chức HĐND ở quận, phường; và Phương án 2: tất cả các đơn vị hành chính đều là cấp chính quyền địa phương, đều gồm có HĐND và UBND.

Chương II. Tổ chức đơn vị hành chính(gồm 13 điều, từ Điều 14 đến Điều 26): Đây là chương mới của Dự án Luật (để thực hiện Điều 110 Hiến pháp năm 2013), quy định 4 nội dung sau: Thứ nhất,quy định tên gọi của ‘‘đơn vị hành chính tương đương’’thuộc thành phố trực thuộc Trung ương (khoản 1 Điều 110 Hiến pháp năm 2013) là ‘‘thành phố’’ và do địa bàn này cũng chưa đô thị hóa 100% như quận nên vẫn phân định các đơn vị hành chính trực thuộc thành phường và xã; Thứ hai, quy định các điều kiện, tiêu chuẩn, tiêu chí thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính và phân loại đơn vị hành chính (Dự án Luật quy định các nội dung cơ bản và giao Chính phủ hướng dẫn cụ thể); Thứ ba, quy định việc lấy ý kiến Nhân dân địa phương về Đề án thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính theo cả 2 hình thức: 1) lấy ý kiến toàn bộ cử tri trên địa bàn, và 2) đăng toàn văn Dự thảo Đề án trên trang thông tin điện tử của địa phương. Đề án chỉ được thông qua khi có đa số cử tri tán thành; Thứ tư, quy định trình tự, thủ tục và thẩm quyền quyết định thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính và phân loại đơn vị hành chính các cấp.

Chương III. Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương các cấp(Phương án 1 có 22 điều, từ Điều 27 đến Điều 48; Phương án 2 có 24 điều, vì có thêm Điều 39a và Điều 47a).

Chương này có 4 mục: Mục 1. Nhiệm vụ, quyền hạn chung của chính quyền địa phương và HĐND, UBND các cấp; Mục 2. Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương cấp xã; Mục 3. Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương cấp huyện; 4. Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương cấp tỉnh.

Theo Tờ trình số 326b/TTr-CP của Chính phủ, Chương III có 2nội dung mới sau:

Thứ nhất, căn cứ Điều 112 Hiến pháp năm 2013, để bảo đảm gắn kết thống nhất giữa HĐND và UBND cùng cấp trong chỉnh thể chính quyền địa phương, làm rõ chức năng của UBND ‘‘làcơ quan chấp hành của HĐND cùng cấp’’ và ‘‘là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương’’, Dự án Luật đã kết cấu theo hướng quy định những nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương các cấp đều phải thực hiện theo quy định của Hiến pháp năm 2013; những nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp và những nhiệm vụ, quyền hạn được ủy quyền (trong những trường hợp cần thiết); đồng thời quy định các nhiệm vụ, quyền hạn riêng có của HĐND và UBND ở từng loại hình đơn vị hành chính phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo (trong đó quy định những việc UBND là cơ quan chấp hành phải trình HĐND cùng cấp quyết định; những việc UBND là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương quyết định theo thẩm quyền). Mặt khác, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương còn thuộc phạm vi điều chỉnh của nhiều luật chuyên ngành nên các nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND, UBND trong Dự án Luật chỉ quy định khái quát (các nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể theo từng lĩnh vực do các luật chuyên ngành điều chỉnh).

Thứ hai, về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính quận, phường, có 2 phương án. Phương án 1:Quận, phường không tổ chức HĐND. Dự án Luật quy định nhiệm vụ, quyền hạn của UBND quận và của UBND phường trên cơ sở kế thừa và khắc phục những hạn chế, vướng mắc trong quá trình thực hiện Nghị quyết số: 725/2009/UBTVQH12 ngày 16/01/2009 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về điều chỉnh nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và quy định nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của UBND quận, phường nơi không tổ chức HĐND. Phương án 2: Quận, phường vẫn tổ chức HĐND. Ngoài việc thực hiện chức năng đại diện và giám sát theo quy định chung, để bảo đảm tính thống nhất, liên thông trong quản lý đô thị, Dự án Luật quy định HĐND quận, phường tập trung thực hiện 3 nhóm nhiệm vụ liên quan đến việc quyết định các vấn đề ở địa phương là: (1) thông qua ngân sách quận, phường theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước; (2) bầu nhân sự của HĐND, UBND cùng cấp; và (3) thông qua Đề án thay đổi đơn vị hành chính ở quận, phường[7] .

Chương IV. Cơ cấu tổ chức và hoạt động của HĐNDgồm 49 điều (từ Điều 49 đến Điều 97), với 5mục sau: Mục 1. Cơ cấu tổ chức và nguyên tắc hoạt động của HĐND (Điều 49 – Điều 58); Mục 2. Kỳ họp của HĐND (Điều 59 – Điều 69); Mục 3. Đại biểu HĐND (Điều 70 – Điều 80); Mục 4. Thường trực HĐND (Điều 81 – Điều 87); Mục 5. Ban của HĐND (Điều 88 – Điều 97). Tờ trình số 326b/TTr-CP ngày 03/10/2014 của Chính phủ, Chương này của Dự án Luật có những quy định mới so với Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 như sau:

Thứ nhất, quy định tiêu chuẩn, số lượng đại biểu HĐND các cấp (chuyển từ Luật Bầu cử đại biểu HĐND hiện nay sang quy định tại Luật này), trong đó có việc tăng thêm số lượng đại biểu HĐND ở thành phố, thị xã (nếu không tổ chức HĐND ở quận, phường).

Thứ hai, tăng cường vai trò của Thường trực HĐND, bảo đảm hoạt động thường xuyên giữa 2 kỳ họp HĐND; quy định rõ Thường trực HĐND họp thường kỳ mỗi tháng 1 lần[8] .

Thứ ba,thay chức danh Ủy viên Thường trực HĐND cấp tỉnh, cấp huyện bằng chức danh Phó Chủ tịch HĐND; quy định thành viên Thường trực HĐND cấp tỉnh, cấp huyện, gồm Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và các Ủy viên là Trưởng Ban của HĐND; Thường trực HĐND cấp xã gồm Chủ tịch và Phó Chủ tịch HĐND. Đồng thời giao Ủy ban thường vụ Quốc hội quy định cụ thể số lượng thành viên Thường trực HĐND các cấp.

Thứ tư, quy định nhiệm vụ, quyền hạn về lĩnh vực đô thị, giao thông, xây dựng của Ban kinh tế và ngân sách của HĐND cấp tỉnh, Ban kinh tế – xã hội của HĐND cấp huyện.

Thứ năm,quy định việc hoạt động chuyên trách đối với Trưởng Ban, Phó Trưởng Ban của HĐND; quy định tỉ lệ đại biểu HĐND cấp tỉnh, cấp huyện hoạt động chuyên trách phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo.

Thứ sáu,quy định khi có từ 10% trở lên trong tổng số cử tri trên địa bàn cấp xã yêu cầu, Thường trực HĐND cấp xã có trách nhiệm xem xét tổ chức kỳ họp HĐND để bàn về nội dung kiến nghị của cử tri.

Chương V. Cơ cấu tổ chức và hoạt động của UBND(Phương án 1 có 28 điều, Phương án 2 có 25 điều), từ Điều 98 – 125, gồm 5 mục: Mục 1. Cơ cấu tổ chức và nguyên tắc hoạt động của UBND; Mục 2. Phiên họp của UBND; Mục 3. Phạm vi, trách nhiệm giải quyết công việc của các thành viên UBND; Mục 4. Quan hệ phối hợp công tác của UBND; Mục 5. Cơ quan chuyên môn thuộc UBND. Chương này Dự án Luật có một số điểm mới sau:

Thứ nhất, quy định thành viên UBND cấp tỉnh, cấp huyện gồm Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và các Ủy viên (các Ủy viên là người đứng đầu cơ quan quân sự, công an, cơ quan chuyên môn thuộc UBND và Chánh Văn phòng UBND) để bảo đảm nguyên tắc làm việc tập thể của UBND bao quát đầy đủ các lĩnh vực chuyên môn, tạo điều kiện thực hiện việc giám sát của HĐND và lấy phiếu tín nhiệm đối với người đứng đầu cơ quan quân sự, công an, cơ quan chuyên môn thuộc UBND và Chánh Văn phòng UBND; quy định thành viên UBND cấp xã gồm Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và các ủy viên là Chỉ huy trưởng Quân sự, Trưởng Công an. Đồng thời, giao Chính phủ quy định cụ thể số lượng thành viên UBND các cấp.

Thứ hai,quy định kết quả bầu Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND do người đứng đầu cơ quan hành chính cấp trên trực tiếp phê chuẩn. Riêng đối với chức danh ủy viên UBND thực hiện nhiệm vụ ngay sau khi được HĐND cùng cấp bầu và ra nghị quyết xác nhận kết quả bầu cử (không phê chuẩn kết quả bầu cử như hiện nay).

Thứ ba,phân định rõ thẩm quyền, trách nhiệm của tập thể UBND và Chủ tịch UBND theo hướng đề cao trách nhiệm của Chủ tịch UBND trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của mình và trong việc đình chỉ chức vụ đối với Chủ tịch UBND cấp dưới trực tiếp, chỉ định Quyền Chủ tịch UBND cấp dưới trực tiếp trong trường hợp khuyết Chủ tịch UBND[9] .

Thứ tư, quy định cơ quan chuyên môn thuộc UBND được UBND ủy quyền thực hiện một số nhiệm vụ quản lý nhà nước ở địa phương; quy định người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc UBND và Chánh văn phòng UBND do Chủ tịch UBND bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức sau khi có Nghị quyết của HĐND cùng cấp bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Ủy viên UBND.

Thứ năm,quy định UBND cấp xã mỗi năm có trách nhiệm tổ chức ít nhất một lần hội nghị trao đổi, đối thoại với Nhân dân về tình hình hoạt động của UBND và những vấn đề liên quan đến quyền, nghĩa vụ của công dân ở địa phương.

Ngoài ra, nếu thực hiện phương án không tổ chức HĐND ở quận, phường thì quy định rõ các thành viên UBND quận, phường gồm Chủ tịch, các Phó Chủ tịch vàcácỦy viên do Chủ tịch UBND cấp trên trực tiếp bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức; UBND quận, phường hoạt động theo cơ chế thủ trưởng hành chính)[10] .

Chương VI. Tổ chức chính quyền địa phương trong trường hợp thay đổi đơn vị hành chính và trong trường hợp đặc biệt[11] gồm 6 điều, từ Điều 126 – Điều 131).

Chương VII. Điều khoản thi hành(Điều 132 – Điều 133), trong đó quy định: “Luật này có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01 tháng 01 năm 2016”.

4. Một số nhận xét và kiến nghị về Dự án Luật tổ chức chính quyền địa phương

Một là, Dự án Luật Tổ chức chính quyền địa phương được Chính phủ trình Quốc hội cho ý kiến tại kỳ họp thứ 8 Quốc hội khóa XIII có nhiều quy định mới nhằm cụ thể hóa để thực hiện các quy định của Hiến pháp năm 2013 về chính quyền địa phương, như: quy định “đơn vị hành chính tương đương” với quận, huyện, thị xã của thành phố trực thuộc trung ương (khoản 1 Điều 110 Hiến pháp 2013) được gọi là “thành phố”; thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương chia thành phường, xã; cụ thể hóa khoản 2 Điều 110 Hiến pháp 2013 về trình tự, thủ tục liên quan đến thay đổi đơn vị hành chính, trong đó quy định bắt buộc phải lấy ý kiến Nhân dân địa phương, quy định các hình thức lấy ý kiến Nhân dân và giá trị pháp lý của ý kiến Nhân dân; quy định về cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ và quyền hạn của chính quyền địa phương, của HĐND, UBND các cấp.

Hai là, Dự án Luật đã “nâng cấp” để luật hóa các quy định của Quy chế hoạt động của HĐND năm 2005 do Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành, luật hóa các quy định của các Nghị định của Chính phủ về phân cấp các ĐVHC, về phân công công tác các thành viên UBND, về các cơ quan chuyên môn thuộc UBND.

Ba là, Dự án Luật đã cụ thể hóa Điều 112 của Hiến pháp năm 2013 về nguyên tắc phân định thẩm quyền giữa các cấp chính quyền địa phương; giữa HĐND, UBND của mỗi cấp chính quyền địa phương (Điều 3 – Điều 6); quy định nhiệm vụ, quyền hạn chung của HĐND, UBND các cấp, đồng thời quy định nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND, UBND từng cấp, từng địa bàn nông thôn, đô thị, hải đảo v.v.

Bốn là, tuy nhiên, Dự án Luật này, theo tác giả, cũng còn những bất cập, cần cân nhắc, khắc phục cho hoàn thiện hơn, như:

1) Dự án Luật đưa ra phương án 2:Cấp chính quyền địa phương gồm HĐND và UBND được tổ chức ở mọi đơn vị hành chính. Theo tôi, điều này là trái với nội dung, tinh thần của Điều 111 Hiến pháp năm 2013,vì khi đó khái niệm“cấp chính quyền địa phương”bên cạnh khái niệm“chính quyền địa phương”do nhà lập hiến năm 2013 “sáng tạo” ra sẽ thành vô nghĩa. Điều này vô hiệu hóa Điều 111 Hiến pháp 2013 và tổ chức chính quyền địa phương ở tất cả các đơn vị hành chính, ở địa bàn nông thôn (tỉnh) cũng như địa bàn đô thị (thành phố trực thuộc trung ương) sẽ vẫn rập khuôn, cào bằng, dân chủ hình thức và về cơ bản không đổi mới gì so với Hiến pháp năm 1992 và Hiến pháp năm 1980.

Vì vậy, chúng tôi kiến nghị: để cụ thể hóa Điều 111 Hiến pháp năm 2013, Luật tổ chức chính quyền địa phương cần làm rõ các khái niệm “chính quyền địa phương” và “cấp chính quyền địa phương”, để từ đó xác định được ở những loại đơn vị hành chính nào thì tổ chức “cấp chính quyền địa phương”(gồm HĐND và UBND) và ở đơn vị hành chính nào không tổ chức cấp chính quyền địa phương (như Phương án 1 của Dự án Luật đã xác định). Dự án Luật cần bỏ phương án 2 quy định tại Điều 2 và ở tất cả các điều khác của Dự án Luật này.

2) Dự án Luật quy định: số lượng thành viên UBND cấp tỉnh không quá 27thành viên, cấp huyện không quá 19thành viên. Cơ cấu của UBND gồm: Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và các Ủy viên là người đứng đầu cơ quan quân sự, công an, đối với cấp tỉnh và cấp huyện còn gồm người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc UBND và Chánh Văn phòng UBND (khoản 1 và 2 Điều 98). Theo tôi, cần cân nhắc lại quy định này, không nên tăng thêm số lượng thành viên UBND ở những cấp này nhiều như thế, làm cho cơ cấu UBND cồng kềnh. Tác giả kiến nghị: Số lượng thành viên UBND các cấp nên giữ như hiện nay và Luật cũng quy định số Phó Chủ tịch UBND các cấp để tránh lạm phát cấp Phó (UBND cấp tỉnh: 9 đến 11 thành viên, tối đa 3 Phó Chủ tịch; UBND cấp huyện: 7 đến 9 thành viên, tối đa 2 Phó Chủ tịch; UBND cấp xã: 5 đến 7 thành viên, 1 đến 2 Phó Chủ tịch).

3) Dự án Luật còn những hạn chế và bất cập khi quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp, các cơ quan chính quyền địa phương, như: cách quy định theo kiểuliệt kê nhưng do chưa rà soát kỹ nên còn bỏ sót, không bao quát hết được những nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND, UBND trong các lĩnh vực quản lý nhà nước ở địa phương. Ví dụ, khoản 2 Điều 44 quy định cho UBND tỉnh 28 loại nhiệm vụ, quyền hạn, nhưng vẫn thiếu nhiệm vụ, quyền hạn của UBND cấp này về quản lý công tác đối ngoại ở địa phương, nhất là những tỉnh có đường biên giới, có cửa khẩu quốc tế, có khu kinh tế mở, khu kinh tế cửa khẩu v.v.

4) Điều 13 Dự án Luật chỉ quy định HĐND, UBND cấp tỉnh được ban hành văn bản pháp luật mà không trao thẩm quyền này cho HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã. Trong khi đó, theo quy định của Hiến pháp và ngay trong dự thảo Luật đều quy định, HĐND, UBND các cấp, bao gồm cả cấp xã đều có thẩm quyền nhất định trong việc quyết định và tổ chức triển khai thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn để giải quyết các vấn đề của địa phương. Vì vậy, nếu không giao HĐND, UBND cấp huyện, xã thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật thì không thể bảo đảm thực hiện các quyền hiến định của các cơ quan này[12] .

5) Dự án Luật còn quy định về nhiệm kỳ của HĐND, Thường trực HĐND, UBND các cấp theo kiểu cào bằng, từ cấp xã, cấp huyện đến cấp tỉnh đều là 5 năm (bằng nhiệm kỳ của Quốc hội); kỳ họp của HĐND các cấp cũng đều giống nhau là một năm 2 kỳ họp thường lệ, kể cả HĐND xã v.v. Theo tác giả, cần đa dạng hóa tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương. HĐND, UBND cấp cơ sở nên ngắn hơn, 2,5 năm chẳng hạn. HĐND xã, thị trấn cần họp thường xuyên hơn, có thể 3 tháng một kỳ thường lệ, một năm họp ít nhất 4 kỳ v.v..

CHÚ THÍCH

* PGS.TS. Trương Đắc Linh, Tổng Biên tập Tạp chí Khoa học pháp lý, Trường ĐH Luật Tp. Hồ Chí Minh.

[1] Về những điểm mới của Chương IXHiến pháp năm 2013 về “Chính quyền địa phương” đã được tác giả phân tích trong bài viết: Những điểm mới cơ bản của Hiến pháp năm 2013 mở đường cho đổi mới tổ chức chính quyền địa phương, Đặc san Tạp chí Khoa học pháp lý, Số 01 năm 2014, tr. 68-75.

[2] Xem: Ý kiến của PGS-TS Hoàng Thế Liên (nguyên Thứ trưởng Bộ Tư pháp) trả lời phóng viên Báo Hà Nội mới ngày 14/01/2014 (http://hanoimoi.com.vn/Tin-tuc/Chinh-tri/658528/co-the-co-thanh-pho-trong-thanh-pho-truc-thuoc-trung-uong); Trương Đắc Linh, Những điểm mới cơ bản của Hiến pháp năm 2013 mở đường cho đổi mới tổ chức chính quyền địa phương, Đặc san Tạp chí Khoa học pháp lý, Số 01 năm 2014, tr. 68-75; v.v.

[3] Xem: ý kiến của ông Cao Sỹ Kiêm tại Báo điện tử Người đại biểu nhân dân, ngày 04/12/2013(http://daibieunhandan.vn/default.aspx?tabid=76&NewsId=300240).

[4] Xem: ý kiến ông Vũ Mão tại Báo điện tử Người đại biểu nhân dân, ngày 01/01/2014 -(http://www.daibieunhandan.vn/default.aspx?tabid=76&NewsId=302976).

[5] Hiến pháp năm 1946 đổi tên đơn vị hành chính “kỳ” thành “bộ”.

[6] Kỳ họp thứ 8 Quốc hội khóa XIII diễn ra từ ngày 20/10 đến 28/11/2014.

[7] Xem: Tờ trình số 326b/TTr-CP ngày 03/10/2014 của Chính phủ Về Dự án Luật Tổ chức chính quyền địa phương.

[8] Thường trực HĐND họp thường kỳ mỗi tháng một lần đã được quy định tại Quy chế hoạt động của HĐND năm 2005.

[9] Đối với tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thì việc đình chỉ chức vụ Chủ tịch UBND và chỉ định Quyền Chủ tịch UBND thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ.

[10] Tờ trình số 326b/TTr-CP ngày 03/10/2014 của Chính phủ Về Dự án Luật Tổ chức chính quyền địa phương.

[11] Trường hợp đặc biệt là HĐND bị giải tán hoặc trong trường hợp đặc biệt khác.

[12] Xem: Báo cáo số: 2760/BC-UBPL13 của Ủy ban Pháp luật của Quốc hội ngày 21/10/2014 Thẩm tra Dự án Luật Tổ chức chính quyền địa phương.

Tác giả: PGS.TS. Trương Đắc Linh* – Nguồn: Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số Đặc san 02/2014, Trang 29-37

Fanpage Tạp chí khoa học pháp lý: https://www.facebook.com/TapChiKhoaHocPhapLy/