Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong giai đoạn hiện nay – Bài học từ nghiên cứu lịch sử và so sánh kinh nghiệm một số quốc gia Châu Âu

Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong giai đoạn hiện nay – Bài học từ nghiên cứu lịch sử và so sánh kinh nghiệm một số quốc gia Châu Âu.

• Một số điểm mới của Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 – TS. Nguyễn Mạnh Hùng & ThS. Trương Thị Minh Thùy
• Những điểm mới cơ bản của Hiến pháp năm 2013 mở đường cho đổi mới tổ chức chính quyền địa phương – PGS.TS. Trương Đắc Linh
• Về Chương IX “Chính quyền địa phương” của dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 và một số kiến nghị – PGS.TS. Trương Đắc Linh
• Xây dựng “Luật Tổ chức chính quyền địa phương” theo định hướng đổi mới của Hiến pháp 2013 – PGS.TS. Trương Đắc Linh
• Đề xuất xây dựng mô hình chính quyền địa phương tại đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở Việt Nam – ThS. Đinh Thị Minh Thư
• Đa dạng hóa mô hình chính quyền địa phương nhằm tăng cường hiệu quả hoạt động – PGS.TS. Nguyễn Cửu Việt
• Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 – Những vấn đề cần tiếp tục hoàn thiện – ThS. Bùi Xuân Đức

TỪ KHÓA: Chính quyền địa phương,

1. Quá trình hình thành và phát triển chế định chính quyền địa phương ở Việt Nam và quan điểm, định hướng cải cách chính quyền địa phương

Sau cách mạng tháng Tám năm 1945 và Nhà nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa ra đời đến nay, trong suốt các thời kỳ phát triển của đất nước, Đảng và Nhà nước ta đã luôn luôn coi trọng vấn đề quản lý địa phương, tổ chức chính quyền địa phương. Việc phân chia các đơn vị hành chính, thực hiện cơ chế phân cấp cho địa phương trong từng thời kỳ được đặt ra từ yêu cầu của các nhiệm vụ chính trị, kinh tế – xã hội của từng giai đoạn cách mạng, xuất phát từ đặc điểm văn hóa, truyền thống và tập quán địa phương, dân tộc, vùng miền. Nhiều chính sách, chủ trương, biện pháp cải tổ hành chính địa phương đã từng được áp dụng, thể nghiệm, tiếp nhận, hoặc ngược lại, được bãi bỏ, điều chỉnh lại nhằm hướng tới một phương thức quản lý thích ứng và được coi là có hiệu quả trong từng thời kỳ phát triển của đất nước.

Tuy nhiên, trong một thời gian dài, do những điều kiện khách quan cùng với cơ chế hành chính, tập trung quan liêu nặng nề, trải qua nhiều lần sửa đổi Hiến pháp cũng như pháp luật về chính quyền địa phương, vẫn còn ít có sự cải cách, thay đổi về mô hình tổ chức, về phương thức hoạt động của chính quyền địa phương, về cơ chế quan hệ giữa Trung ương với địa phương.

Lịch sử của nền hành chính Việt Nam cho thấy xã hội cổ xưa của Nhà nước Văn Lang đã được đặt trên nền tảng các công xã nông thôn với tính chất là những cộng đồng làng xóm kết hợp giữa quan hệ địa lý – xã hội (cộng đồng) với những tên gọi như kẻ, chạ, chiếng, với quan hệ huyết thống.

Công xã của thời kỳ này là nơi người nông dân tự do tụ tập để bàn bạc, giải quyết mọi vấn đề chung; nói khác đi, công xã nông thôn Việt Nam từ nghìn xưa đã có chỗ đứng có tính tự nhiên, bền vững và có tính tự quản cao. Những tố chất đó làm nên tính cố kết bền chặt của cộng đồng nông thôn Việt Nam trải qua những biến thiên và thăng trầm của lịch sử. Sự tồn tại lâu dài của chế độ công hữu về ruộng đất mà cụ thể ở đây là chế độ sở hữu chung của cộng đồng của công xã nông thôn cũng đã góp phần quyết định vào sự cố kết này.

Trong hơn một nghìn năm Bắc thuộc (179 TCN-905), chính quyền đô hộ đã không thể đồng hóa được dân tộc Việt Nam, không thể thay đổi được cơ cấu và cốt cách sinh hoạt vững bền của làng, xã Việt truyền thống, không thể kiểm soát được đơn vị cơ sở này. Yếu tố lịch sử này một lần nữa chứng minh cho khả năng trường tồn về văn hóa và cả về thể chế của các cộng đồng địa phương.

Trong thời kỳ Trung đại, khởi đầu từ khi nước ta giành được độc lập từ phong kiến Trung Hoa vào đầu thế kỷ thứ X, trải qua các thời Đinh – Tiền Lê, các triều đại Lý, Trần, Hậu Lê, Nguyễn thì triều đại nào cũng có những chính sách đối với việc quản lý lãnh thổ quốc gia, trong đó có quản lý địa phương, giữ vững cương vực. Thiết chế làng xã hoàn chỉnh bao gồm cơ quan quyết nghị, cơ quan chấp hành, mỗi làng đều có Hội đồng kỳ mục do dân làng cử ra để trông coi mọi việc của làng, bên cạnh Hội đồng kỳ mục có lý trưởng, phó lý do Hội đồng cử ra để quan hệ với làng khác và với cấp trên. Làng chỉ có nghĩa vụ với Nhà nước là đóng thuế và tuyển trai tráng đi lính cho triều đình và đó chính là các việc duy nhất có quan hệ với chính quyền trung ương, ngoài ra thì đó là phạm vi của một chế độ có thể nói là tự trị. Làng có “luật lệ” riêng là hương ước làng. Nếu nói về quan hệ giữa chính quyền trung ương tập quyền với thiết chế làng xã ở thời kỳ lâu dài này thì nét đặc trưng của mối quan hệ đó là sự độc lập của làng xã, sự tồn tại của “lệ làng” bên cạnh “phép vua”.

Vậy những yếu tố gì đã làm nên tính độc lập và tính tự trị làng xã đó? Đó là tính cộng đồng cao trong tính cách và phương thức sinh hoạt của người Việt. Tính cộng đồng đó đã có từ trong sinh hoạt và văn hóa của các công xã nông thôn cổ xưa, cả trước khi nhà nước Văn Lang ra đời. Về mặt kinh tế, sự độc lập của thiết chế làng xã được bảo đảm bởi sự tồn tại sở hữu công của làng xã, trước hết là sự tồn tại của một loại đất được coi là đất công của làng xã bên cạnh đất công của nhà nước. Bên cạnh đó là yếu tố truyền thống và văn hóa. Yếu tố này chính là ý thức cộng đồng, lối sống theo quan hệ làng xóm láng giềng, dòng họ, kể cả ý thức và tư tưởng tộc quyền rất phổ biến và khá nổi trội trong con người Việt Nam.[1] Cuối cùng, đó là yếu tố chính trị và quản lý. Mặc dù thừa nhận và chấp nhận sự tự trị của làng xã, nhưng các triều đại phong kiến Việt Nam với tính tập quyền quân chủ của mình không bao giờ quên rằng làng xã nằm dưới chính quyền tối cao của mình và cũng vừa là chỗ dựa kinh tế của mình. Như vậy, làng xã vừa là đơn vị hành chính cơ sở, vừa là đơn vị kinh tế của nhà nước quân chủ tập quyền. Thông qua bộ máy quản lý ở địa phương nhưng không trực tiếp can dự vào đời sống của làng xã, đó là cách tốt nhất mà nhà nước trung ương tập quyền có thể cương tỏa được các đơn vị lãnh thổ nhỏ nhất của mình, phục vụ các nhu cầu và lợi ích kinh tế của mình.

Trong thời kỳ thuộc địa Pháp (1858-1945), chính quyền thực dân cũng đã rất chú trọng đến vấn đề tổ chức chính quyền ở các địa phương phục vụ cho mục đích khai thác thuộc địa và cai trị của chủ nghĩa thực dân Pháp. Đáng chú ý nhất là chính sách “cải lương hương chính” (la réforme administrative des communes) được thực hiện trong suốt 40 năm (1904 – 1944) với 7 lần cải cách trên cả ba kỳ của Việt Nam, có rất nhiều nội dung nhưng trong đó có việc duy trì chế độ xã thôn tự quản, coi xã là một pháp nhân hành chính – một thực thể có đầy đủ quyền lợi và nghĩa vụ về hành chính, về tài sản.[2]

Mặc dù theo đuổi những mục tiêu phục vụ cho chính sách khai thác thuộc địa, cải lương hương chính đã buộc phải đụng chạm đến những khía cạnh khác của phương cách quản trị đối với làng xã.

Cơ chế tự quản thông qua thiết chế Hội đồng kỳ mục, Hội đồng tộc biểu, ở những mức độ nhất định, đã làm sống lại hình thức tự quản thông qua Hội đồng làng trước đây. Đồng thời, chủ trương hiện đại hóa các quy tắc pháp lý trong quản lý tổ chức làng xã, sự hiện diện và vai trò của tài sản cộng đồng, chủ trương khôi phục và hiện đại hóa các truyền thống, tập quán làng xã trong “chính sách 19 điểm” ban hành năm 1928 và chính sách “hợp tác với người Việt” của Toàn quyền Đông Dương thể hiện rõ nhất ở sự ra đời của Bộ Dân luật giản yếu Nam Kỳ năm 1883, Bộ Luật Dân sự Bắc Kỳ năm 1931, Bộ Luật Dân sự Trung Kỳ năm 1936, trong đó bên cạnh các quy định, chế định pháp lý mới còn có nhiều quy phạm, chế định có nội dung phản ánh tập quán, truyền thống lâu đời của người Việt, cùng với việc các Hội đồng kỳ mục, các Hương hội được phép ban hành và áp dụng rộng rãi Hương ước làng trong quản lý – có thể nói, đó là tất cả những yếu tố làm nên mặt tiến bộ của cải lương hương chính của chính quyền thuộc địa. Chính vì thế mà trong những năm 30 của thế kỷ XX, các lực lượng dân chủ và tiến bộ ở khắp cả nước đã nêu sách lược sử dụng những yếu tố tiến bộ và dân chủ đó làm căn cứ cho những đòi hỏi và khẩu hiệu hành động của các phong trào quần chúng yêu nước. Trên tờ Đông Pháp thời báo số ra ngày 14/3/1927, chính chí sĩ Phan Bội Châu đã khuyên các làng thực hiện các yêu cầu về cải lương hương chính một cách nhiệt thành[3]. Bên cạnh đó, việc chính quyền thuộc địa chủ trương kết hợp bộ máy quản trị địa phương với hai thiết chế – thiết chế bàn luận và thiết chế chấp hành – cũng đã phần nào phản ánh những nỗ lực canh tân cơ chế quản trị theo hướng tự trị kết hợp với sự kiểm soát của chính quyền như những gì nước Pháp chính quốc đã và đang làm lúc bấy giờ.[4]

Kể từ khi nhà nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa ra đời năm 1945, trong các giai đoạn khác nhau trong những bối cảnh vô cùng khó khăn và ác liệt, Đảng và Nhà nước ta rất coi trọng vấn đề quản lý hành chính địa phương trên phương diện phân chia đơn vị hành chính, bảo đảm phúc đáp kịp thời, mau lẹ nhiệm vụ kháng chiến kiến quốc, xây dựng đất nước trong thời hòa bình. Điều đáng chú ý nhất là ngoại trừ một vài lần sáp nhập, chia tách lớn liên quan đến cấp tỉnh thì ở những đơn vị dưới tỉnh thể hiện rõ tính ổn định, ít xáo trộn; đặc biệt là kể từ sau năm 1958 khi bỏ cấp hành chính khu và liên khu. Tuy nhiên, trong bối cảnh của cơ chế quản lý tập trung, quan liêu, bao cấp cũng đã có những giai đoạn sự phân chia đơn vị lãnh thổ đã sa vào chủ nghĩa duy ý chí, thiếu cơ sở thực tiễn, thậm chí là thiếu tính định hướng rõ ràng, chẳng hạn như trong việc chia tách các đơn vị hành chính cấp huyện và xã làm tăng một cách quá mức số lượng những đơn vị này.

Mặc dù vậy, trong khuôn khổ của cơ chế tập trung, bao cấp thì quan điểm về quản trị địa phương vẫn có chỗ đứng của nó. Trong văn kiện đại hội VI của Đảng điều đó được phản ánh trong cách nhìn về sự “kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo địa phương và vùng lãnh thổ phù hợp với đặc điểm tình hình kinh tế – xã hội”. Quan điểm đó được tiếp tục làm sáng tỏ tại Đại hội lần thứ VII (1991) của Đảng với việc nhấn mạnh nguyên tắc “thực hiện thống nhất quyền lực, nhưng phân công, phân cấp rành mạch”, “đề cao quyền chủ động và trách nhiệm của địa phương, đồng thời bảo đảm sự chỉ đạo thống nhất của Nhà nước trung ương”.[5]

Các Đại hội X và XI của Đảng đã đề ra chủ trương tăng cường phân cấp cho địa phương. Nghị quyết Đại hội X: “Phân cấp mạnh, giao quyền chủ động hơn nữa cho chính quyền địa phương, nhất là trong việc quyết định về ngân sách, tài chính, đầu tư, nguồn nhân lực, thực hiện nghĩa vụ tài chính đối với Trung ương”; “nâng cao chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong phạm vi được phân cấp”.[6] Đại hội XI: “Hoàn thiện cơ chế phân cấp… đồng thời đề cao vai trò chủ động, tinh thần trách nhiệm, nâng cao năng lực của từng cấp, từng ngành”.

Hiến pháp năm 2013 quy định: “Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và mỗi cấp chính quyền địa phương” (khoản 2, Điều 112). “Trong trường hợp cần thiết, chính quyền địa phương được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó” (khoản 3 Điều 112).

Nhìn nhận một cách có hệ thống quan điểm và chủ trương của Đảng cộng sản và Nhà nước Việt Nam trong vấn đề quản trị địa phương, có thể đi đến một nhận xét chung nhất là: đẩy mạnh phân cấp, thực hiện dân chủ, bảo đảm sự tham gia của nhân dân vào hoạt động quản lý, tăng quyền chủ động, tính năng động, sáng tạo và trách nhiệm của chính quyền địa phương trong việc thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội trên địa bàn, ở cơ sở trong điều kiện bảo đảm sự quản lý thống nhất của Nhà nước trung ương là quan điểm và chủ trương nhất quán, được hình thành và phát triển từng bước qua các giai đoạn cách mạng ở nước ta.

2. Một số kinh nghiệm của các quốc gia châu Âu về quản trị địa phương và khả năng vận dụng trong qua trình xây dựng cơ chế phân quyền cho địa phương ở nước ta

Trải qua nhiều thập kỷ, các vấn đề về quản trị địa phương luôn luôn là một trong những chủ đề trung tâm của nhiều cuộc cải cách quản trị quốc gia ở hầu hết các nước trên thế giới, bởi quản trị địa phương được coi là một trong những yếu tố hợp thành thiết chế dân chủ của xã hội và của quốc gia. Các hình thức dân chủ về tự quản địa phương theo cách hiểu hiện đại ngày nay vốn hình thành ở châu Âu trong thời kỳ giáp ranh của các thế kỷ XVIII – XIX. Bước sang thế kỷ XX và nhất là từ sau Thế chiến thứ II cho đến đầu những năm 80 của thế kỷ XX, tự quản địa phương đã trở thành hiện tượng phổ biến trên thế giới, ở nhiều châu lục, nhưng châu Âu vẫn là nơi đi tiên phong trong phong trào cải cách theo hướng dân chủ hóa quản trị địa phương. Năm 1985 Hiến chương châu Âu về tự quản địa phương đã được ban hành. Trên cơ sở đó, pháp luật về tự quản địa phương đã nhanh chóng trở thành một hệ thống hoàn chỉnh ở nhiều nước châu Âu với các nội dung chủ đạo là dân chủ hóa chế độ bầu cử chính quyền địa phương, càng ngày càng mở rộng tính tự trị của địa phương, coi trọng định hướng xã hội trong hoạt động của chính quyền địa phương trong việc tổ chức đời sống ở địa phương.

Các lý thuyết về quản trị địa phương của các nước phương Tây đều có một điểm chung là xác định tính đặc thù của địa phương so với trung ương. Quốc gia đại diện cho lợi ích của cả nước, địa phương có lợi ích của địa phương, tức là lợi ích của cộng đồng cư dân sinh sống ở địa phương đó. Có hai cách phân biệt hai thực thể này. Cách thứ nhất là của Pháp, coi địa phương tự quản là thực thể phi nhà nước, nằm ngoài chế độ hành chính quốc gia và tương ứng với sự nhìn nhận đó là xác lập chế độ hỗ trợ kiểm soát từ phía nhà nước. Cộng hòa liên bang Đức là quê hương của những lý thuyết và quan điểm coi quản trị địa phương tuy độc lập so với Nhà nước nhưng là bộ phận của một hệ thống quản trị quốc gia, từ đó, ngoài các quy tắc phân quyền về tự quản ở địa phương thì vai trò điều tiết của Trung ương cũng rất được coi trọng.

Nếu so sánh chế độ công xã nông thôn Việt Nam trong lịch sử chúng ta có thể xác nhận có nhiều nét tương đồng với chế độ tự trị địa phương của Anh quốc, với chế độ dân chủ đẳng cấp và hạn chế. Cũng như ở Anh, trải qua thời Trung đại rồi đến thời cận đại ranh giới làng xã và Nhà nước vẫn tồn tại, nhưng mối quan hệ với Nhà nước đã dần dần nghiêng về sự can dự trực tiếp của Nhà nước thông qua hệ thống quý tộc, địa hào, rồi tiếp đó là thông qua bộ máy quan lại ở địa phương. Cũng giống như ở các nước Pháp và Đức, trong những giai đoạn khác nhau của lịch sử hiện đại, địa phương đã được nhìn nhận với tư cách là cấp chính quyền của một quyền lực nhà nước thống nhất.

Ở nước ta, Hiến pháp năm 2013 đã tạo một điểm nhấn quan trọng trong nhận thức mới về mối quan hệ Trung ương – địa phương và chỗ đứng của “địa phương” trong quan điểm của Nhà nước ta. Điểm nhấn đó được giải mã rõ hơn tại nội dung Điều 112 của Hiến pháp, theo đó, chính quyền địa phương quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên. Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương. Trong trường hợp cần thiết, chính quyền địa phương được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước với cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó. Điều này có thể được xem là rất gần với cách tiếp cận của Đức. Vì vậy, một cơ chế phân quyền cho địa phương ở Việt Nam có thể dựa trên việc tiếp thu mô hình quan hệ Nhà nước – địa phương theo lý thuyết xem địa phương tự quản vừa có địa vị độc lập, vừa là một bộ phận của hệ thống quản trị quốc gia, vừa phát huy vai trò tự chủ, tự chịu trách nhiệm của địa phương, vừa thể hiện vai trò điều tiết của Nhà nước.

Lịch sử của chính quyền địa phương ở các nước Tây Âu cũng đã trải qua những thời kỳ với những cung bậc khác nhau khi nhìn nhận về ý nghĩa của “quản trị tốt” ở địa phương. Xác nhận điều đó để thấy được rằng, sự phân định rõ “trung ương” và “địa phương” về mặt khái niệm và về mặt nhiệm vụ, thẩm quyền tại Hiến pháp 2013 và của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 là những dấu hiệu pháp lý quan trọng và rất rõ ràng trong quan điểm và định hướng chính sách quản trị địa phương hiện nay ở Việt Nam theo hướng phân quyền mà không chỉ dừng lại ở mức độ phân cấp quản lý trước đây.

Cộng hòa Pháp đã khởi động một quá trình phi tập trung hóa cho địa phương vào những năm 70-80 của thế kỷ XX. Vào thời kỳ đó, cơ chế quản trị tập trung vốn tồn tại lâu đời ở Pháp đã tỏ ra không có hiệu quả trên nhiều phương diện và trong nhiều vấn đề mà nổi rõ nhất là tình trạng “ngồi ở thủ đô bàn việc của địa phương”, với một hệ thống hành chính tỏ ra quan liêu, nhiều tầng nấc, thiếu dân chủ, dẫn đến tình trạng mất niềm tin của cử tri, sự thờ ơ của dân chúng đối với chính quyền trung ương và địa phương như các nhà phân tích chính trị phương Tây đã xác nhận.[7] Vì lẽ đó, cải cách quản trị địa phương với yêu cầu phi tập trung hóa đã trở thành yêu cầu bức xúc nhằm khắc phục tính quan liêu của bộ máy, thực hiện dân chủ hóa cơ chế quản lý, điều hành, thu hút người dân vào quản lý đất nước, khơi dậy tính tích cực của họ mà mục tiêu là chống suy thoái kinh tế và khủng hoảng.

Trong bối cảnh toàn cầu hóa và cách mạng công nghiệp lần thứ 4, các cộng đồng địa phương đã và đang phải đối diện với những thách thức mới về phương diện năng lực kinh tế. Tình hình ở Anh, Pháp, Đức cho thấy một thực trạng là, trong quá trình phát triển, sự tồn tại quá nhiều cấp cơ sở hình thành một cách tự nhiên, quá nhỏ về diện tích và quá ít dân số làm cho các đơn vị đó không đáp ứng được yêu cầu về nguồn nhân lực và tài lực. Chính vì vậy, ở các quốc gia châu Âu đã bắt đầu có những cải cách theo hướng sáp nhập các đơn vị hành chính lãnh thổ cơ sở. Song song với hướng này là việc sáp nhập các đô thị cận kề thành những tổ hợp đô thị lớn và trao cho các tổ hợp đó những thẩm quyền tự quyết lớn hơn. Ở Đức, đó là các đô thị trung tâm, ở Anh là tổ hợp liên kết với tính cách là những đại đô thị.

Logic đi từ tự quản cấp địa phương cơ sở theo nguyên tắc “tự quản từ dưới lên” (subsidiarity) vốn được hình thành trong lịch sử học thuyết tự quản địa phương ở Pháp và Đức, được kế tục và phát triển trong Hiến chương châu Âu về tự quản địa phương năm 1985 là kết tinh của hai quan điểm trụ cột tiến bộ: quan điểm coi quyền cộng đồng địa phương là một quyền tự nhiên không thể tước đoạt (giống như quyền con người) của cộng đồng; và quan điểm được đề lên thành nguyên tắc trong Hiến chương cho rằng, mọi công việc, mọi thẩm quyền trong việc giải quyết các vấn đề, thỏa mãn lợi ích của nhân dân địa phương trước hết phải được coi là thuộc chính quyền địa phương đó. Từ đó, theo cách diễn đạt ở Pháp, “không phải là Trung ương (Nhà nước) giao việc cho địa phương mà Trung ương nhận những gì mà địa phương không thể làm được”.

Đối chiếu với nguyên lý đó, có thể thấy quy định hiện hành tại khoản 2 Điều 112 Hiến pháp năm 2013 của Việt Nam và tại Điều 12 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 về nội dung của cơ chế phân quyền đã phản ánh quan điểm tiếp cận vấn đề phân quyền rất gần với quan điểm của Hiến chương châu Âu về tự quản địa phương năm 1985.

Một vấn đề khác không kém phần quan trọng là bằng cách nào để xác lập địa vị pháp lý độc lập của địa phương phân quyền hay là địa phương tự quản? Đây cũng là một nội dung quan trọng của cơ chế phân quyền địa phương ở Anh, Pháp, Đức chứa đựng nhiều bài học kinh nghiệm tốt cho Việt Nam hiện nay.

Theo kinh nghiệm của Anh, thì nguyên tắc trao quyền thông qua pháp luật cho địa phương – nguyên tắc thực định (positive principle) là phương pháp nhằm khẳng định nhiệm vụ, quyền hạn, công việc đều phải do luật định cho từng địa phương. Trong khi đó, cơ chế của Pháp và của Đức là cơ chế phi thực định, trên cơ sở nguyên lý suy đoán hợp pháp (legal presumption): địa phương có thể được làm tất cả những gì luật không cấm và không thuộc phạm vi thẩm quyền của trung ương hay của các cấp chính quyền khác. Ngày 24/11/2017, Quốc hội nước ta đã có Nghị quyết số 54/2017/QH14 về việc thực hiện thí điểm phân quyền cho Thành phố Hồ Chí Minh. Nếu đối chiếu với tính chất của cơ chế thực định mà Vương quốc Anh đã áp dụng, có thể thấy cách xác lập quyền của Nghị quyết số 54/2017/QH14 của Quốc hội Việt Nam là một hướng đi đã có tiền lệ quốc tế.

Một yếu tố quan trọng trong kinh nghiệm của các nước Anh, Pháp và Đức về quản trị địa phương nhằm tạo lập quyền của địa phương là cách định danh công việc giữa Trung ương và địa phương trên địa bàn địa phương, hay diễn đạt bằng một cách khác mà các học giả châu Âu thường sử dụng là “mức độ địa phương hóa” các nhiệm vụ.[8] Theo đó, địa phương có ba nhóm nhiệm vụ và hoạt động gồm: (i) các nhiệm vụ, hoạt động thuần túy địa phương, hay là “theo truyền thống” là của địa phương (dịch vụ nhà ở, công trình công cộng, giao thông nhỏ, vừa, văn hóa nghệ thuật). Tất nhiên, cái gì là “thuần túy địa phương” hay “theo truyền thống là của địa phương” thì ở mỗi quốc gia một khác, không hoàn toàn như nhau: (ii) những nhiệm vụ, hoạt động mà cả địa phương và cả Trung ương đều có thể thực hiện, thậm chí là trong cùng một loại nhiệm vụ hay hoạt động có thể có “phần việc” của địa phương và “phần việc” của Trung ương (ví dụ ở Pháp lĩnh vực y tế thì cả Trung ương và địa phương cùng lo nhưng Trung ương đóng vai trò chính, còn trong lĩnh vực giáo dục tiểu học và trung học thì địa phương “lo” phần cơ sở vật chất – kỹ thuật, Trung ương “lo” phần xây dựng chương trình giáo dục, đội ngũ giáo viên); (iii) những nhiệm vụ, công việc tại địa phương nhưng mang tính vĩ mô như quy hoạch phát triển địa phương, hợp tác trong nước và quốc tế, bảo vệ môi trường, khoa học và công nghệ… Những nhiệm vụ loại này đa phần là được thực hiện thông qua các chương trình, dự án của Trung ương, địa phương là đơn vị hỗ trợ thực hiện và hưởng lợi.

Sự phân biệt rành mạch nhiệm vụ, công việc rõ ràng và minh bạch này rất đáng để chúng ta nghiên cứu áp dụng, tránh tình trạng đùn đẩy trách nhiệm, không rõ trách nhiệm, “cha chung không ai khóc”. Câu chuyện gần đây nhất về việc để thất lạc Bản đồ quy hoạch Khu đô thị Thủ Thiêm 1/5000 ở Thành phố Hồ Chí Minh[9] là một ví dụ về điều này trong quản trị địa phương ở nước ta.

Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Ban chấp hành Trung ương Đảng “Một số vấn đề về tiếp tực đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị” đã nêu hai yếu tố: tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả làm nội dung trọng tâm. Khi nói về chính quyền địa phương, Nghị quyết cũng đã nêu một loạt các nhiệm vụ và giải pháp rất cụ thể về tổ chức bộ máy. Chẳng han như: hợp nhất văn phòng cấp ủy với văn phòng Hội đồng nhân dân, văn phòng Ủy ban nhân dân ở cấp huyện, ở những nơi có đủ điều kiện; rà soát, sắp xếp tổ chức bên trong của các sở, ngành theo hướng tinh gọn đầu mối; quy định và thực hiện thống nhất việc khoán chi phụ cấp cho người hoạt động không chuyên trách cấp xã và thôn, tổ dân phố; khuyến khích sáp nhập, tăng quy mô các đơn vị hành chính tỉnh các cấp để nâng cao năng lực quản lý, điều hành và tăng cường các nguồn lực của địa phương.[10]

Có thể thấy rõ những điểm nhấn nổi bật nhất của xu hướng tổ chức bộ máy chính quyền địa phương ở các nước Anh, Pháp, Đức là bảo đảm tính chính danh của các thiết chế quản trị địa phương, tinh gọn bộ máy và biên chế, chuyên nghiệp hóa quản lý hành chính, thực hiện kiểm tra, kiểm soát bên trong bộ máy bằng hệ thống trách nhiệm báo cáo và giải trình thông suốt.

Bộ máy của Hội đồng địa phương các nước châu Âu này có một đặc trưng chung quan trọng khác là việc xác định số biên chế của bộ máy phải dựa trên nhiều tiêu chí cứng, cụ thể như: số dân của địa phương; tình hình phát triển kinh tế và cơ sở hạ tầng của địa phương; đặc điểm về đất đai và địa hình lãnh thổ, tính chất và số lượng các chức năng, nhiệm vụ tại chỗ và những nhiệm vụ được trên giao. Ở xứ Wales chẳng hạn, biên chế của Hội đồng cấp tỉnh thường có từ 70 – 90 đại biểu; ở những đại đô thị con số đó là 150; tại các đô thị cỡ trung bình Hội đồng chỉ bao gồm 25 – 35 người, con số trung bình của Hội đồng cấp xã, khu phố là 8 – 10 người. Minh chứng rõ nhất cho tính chính danh của bộ máy chính quyền địa phương là sự hiện hữu ở mọi cấp hành chính địa phương cơ quan dân cử có thực quyền, trước hết là Hội đồng địa phương, cũng như áp dụng chế độ dân bầu trực tiếp Thị trưởng (Tỉnh trưởng, Công xã trưởng). Kể cả Cộng hòa Pháp cũng đang đi theo hướng cấu trúc chính quyền với một Thị trưởng do dân bầu trực tiếp. Minh chứng cho yêu cầu về tinh gọn bộ máy là chế độ Hội đồng địa phương ở Vương quốc Anh, theo đó đại biểu Hội đồng địa phương làm việc theo chế độ không ăn lương hoặc kiêm chức và sinh hoạt chủ yếu tại các ban, ủy ban của Hội đồng là nơi thảo luận và quyết định mọi công việc cơ bản nhất, chủ yếu nhất của địa phương mà không cần có một bộ máy riêng của cơ quan chấp hành. Thành phần của mỗi ban hoặc ủy ban thường gồm 2/3 là các đại biểu Hội đồng, 1/3 còn lại là những chuyên gia, các viên chức do Hội đồng địa phương tuyển chọn.

Phiên bản này được áp dụng rộng rãi ở Đức thông qua mô hình Hội đồng Công xã bầu Chủ tịch trong số các đại biểu Hội đồng, vừa là người đứng đầu Hội đồng, vừa là người đứng đầu cơ quan hành chính. Hội đồng bổ nhiệm một bộ phận quản lý nhưng ngay cơ quan quản lý đó cũng gồm một số đại biểu Hội đồng và một số còn lại là những nhà quản lý chuyên nghiệp.

CHÚ THÍCH

[1] Nguyễn Thị Việt Hương, “Tư tưởng tộc quyền trong xã hội Việt Nam truyền thống và những hệ lụy của nó”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 22 (183), 2010, tr. 20.

[2] Nguyễn Minh Tuấn, “Cải lương hương chính thời chế độ thuộc địa của Pháp ở Việt Nam”, trong cuốn Ảnh hưởng của truyền thống pháp luật Pháp đến pháp luật Việt Nam, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, 2016, tr. 181-182; Nguyễn Thị Việt Hương , “Dân chủ làng xã: Truyền thống và hiện tại”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 3/2011, tr. 18-27.

[3] Nguyễn Minh Tuấn, Phạm Thị Duyên Thảo, Mai Văn Thắng (đồng chủ biên), Giáo trình Lịch sử nhà nước và pháp luật Việt Nam, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội, 2017, tr. 291.

[4] Đào Trí Úc, “Mối quan hệ của pháp luật Việt Nam và pháp luật Pháp xét từ lô gic của sự tiếp nhận và chuyển hóa pháp luật”, trong Ảnh hưởng của truyền thống pháp luật Pháp tới pháp luật Việt Nam (Arnaud de Raulin, Jean-Paul Pastorel, Trịnh Quốc Toản, Nguyễn Hoàng Anh đồng chủ biên), Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội, 2016, tr.18-19

[5] Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VII, Nxb. Sự thật, Hà Nội, 1991, tr. 91-92.

[6] Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà nội, 2006, tr. 127.

[7] S. Bums, R. Hambleton, P. Hoggett, The Politics of Decentralizsation: Revitalizing Local Democracy, London, 2004.

[8] Combes D, The Place of Public Management in the Modern European State// Innovations in Public Management Perspective from East and West Europe, London, 2008, pp.172

[9] Việt Đức, “Bộ Xây dựng nói về bản đồ quy hoạch Thủ Thiêm bị thất lạc”, Báo điện tử của Đài Tiếng nói Việt Nam, truy cập ngày 4/5/2018.

[10] Ban chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam, Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017./.

Tác giả: ThS. Đào Bảo Ngọc

Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 05(117)/2018 – 2018, Trang 17-24

Like fapage Luật sư Online tại https://facebook.com/iluatsu/