Đa dạng hóa mô hình chính quyền địa phương nhằm tăng cường hiệu quả hoạt động

Đa dạng hóa mô hình chính quyền địa phương nhằm tăng cường hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương phải là nội dung cốt lõi của Luật Tổ chức chính quyền địa phương…

• Đề xuất xây dựng mô hình chính quyền địa phương tại đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở Việt Nam – ThS. Đinh Thị Minh Thư
• Một số điểm mới của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 – TS. Nguyễn Mạnh Hùng – ThS. Trương Thị Minh Thùy
• Những điểm mới cơ bản của Hiến pháp năm 2013 mở đường cho đổi mới tổ chức chính quyền địa phương – PGS.TS. Trương Đắc Linh
• Về Chương IX “Chính quyền địa phương” của dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 và một số kiến nghị – PGS.TS. Trương Đắc Linh
• Xây dựng “Luật Tổ chức chính quyền địa phương” theo định hướng đổi mới của Hiến pháp năm 2013 – PGS.TS. Trương Đắc Linh
• Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 – những vấn đề cần tiếp tục hoàn thiện – ThS. Bùi Xuân Đức
• Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong giai đoạn hiện nay – bài học từ nghiên cứu lịch sử và so sánh kinh nghiệm một số quốc gia Châu Âu – ThS. Đào Bảo Ngọc
• Tự quản thành phố trên thế giới và kinh nghiệm cho Việt Nam – Nguyễn Thị Thiện Trí

TỪ KHÓA: Chính quyền địa phương,

1. Khái niệm mô hình chính quyền địa phương và đa dạng hóa mô hình chính quyền địa phương

“Mô hình” là “mẫu bắt chước theo vật thực tại mà làm thành”[1], “mẫu thu nhỏ của một vật”, là “mẫu có tính chất tiêu biểu” được xây dựng để kiểm nghiệm các giả thuyết[2]. Nhưng để có một “mẫu tiêu biểu” thì nó phải bao hàm những yếu tố phản ánh sự vật đó một cách toàn diện, không chỉ bản thân hình hài của nó, tổ chức nội tại của nó mà cả các mối quan hệ với các yếu tố liên quan của môi trường xung quanh. Đối với mô hình CQĐP, các yếu tố của khái niệm phải cho ta tư liệu để vẽ được sơ đồ, tức  “mô hình” của nó. Hiện nay, khi nói đến khái niệm mô hình CQĐP thường người ta chỉ nói đến vị trí, tính chất pháp lý các cơ quan CQĐP; CQĐP gồm những cơ quan nào; ở đơn vị hành chính – lãnh thổ (ĐVHCLT) nào thì có cả Hội đồng nhân dân (HĐND), Uỷ ban nhân dân (UBND), ĐVHCLT nào chỉ đặt cơ quan hành chính/UBND. Nhưng theo chúng tôi, quan niệm cho đầy đủ thì khái niệm “mô hình CQĐP” phải bao hàm bốn yếu tố:

(1) Cơ cấu CQĐP (tức là CQĐP gồm những cơ quan nào theo tên gọi);

(2) Nguyên tắc hình thành nên từng cơ quan CQĐP (do bầu hay bổ nhiệm, ai bầu);

(3) Nguyên tắc tổ chức và hoạt động của chúng (theo chế độ tập thể lãnh đạo hay chế độ thủ trưởng hay kết hợp cả hai);

(4) Nguyên tắc của mối quan hệ giữa các cấp CQĐP ở các ĐVHCLT bao hàm hay nằm trong nhau và giữa CQĐP với các cơ quan nhà nước trung ương, hay với cơ quan đại diện cho trung ương.

Còn “đa dạng hóa”, nói đơn giản, là làm cho sự vật trở thành nhiều hình dạng, mềm dẻo, linh hoạt. Do vậy, đa dạng hóa mô hình CQĐP là làm cho mô hình CQĐP trở nên nhiều hình dạng, mềm dẻo, linh hoạt, thích ứng với đặc điểm từng địa phương, nhằm phát huy tối đa hiệu quả của CQĐP, đối ngược với mô hình cứng nhắc hiện thời. Để đa dạng hóa mô hình CQĐP thì mỗi yếu tố nói trên của CQĐP cần đa dạng.

Đa dạng hóa mô hình CQĐP có các căn cứ thuyết phục về lý luận và thực tiễn:

Một là, mỗi con người không ai giống ai, mỗi địa phương (bao gồm lãnh thổ và dân cư) có đặc điểm riêng, không giống nhau. Ngay cả các lãnh thổ có những đặc điểm chung về vùng miền, dân tộc, địa lý kinh tế – chính trị, văn hóa… , không nơi nào giống nơi nào hoàn toàn. Do mỗi địa phương có đặc điểm, truyền thống riêng nên mỗi địa phương có nhu cầu khác nhau, các yếu tố phát triển khác nhau, dù rằng nhìn về bên ngoài đều là thành phố trực thuộc trung ương, hoặc đều là tỉnh đồng bằng, miền núi, hay ven biển. Vì vậy, tổ chức CQĐP phù hợp với nhu cầu, đặc điểm của mỗi địa phương thì CQĐP mới hoạt động hiệu quả, khai thác tối đa, phát huy tiềm năng, nội lực của địa phương, từ đó đẩy nhanh quá trình phát triển của cả nước. Mà để tổ chức CQĐP phù hợp với nhu cầu, đặc điểm của mỗi địa phương, thì tất yếu phải đa dạng hóa mô hình CQĐP.

Hai là, sự cào bằng về mô hình CQĐP đã dẫn đến tình trạng bất hợp lý nặng nề, thể hiện qua thực tiễn, đơn cử như:

– Có huyện, có khi cả xã (thường là miền núi, vùng sâu, vùng xa) cán bộ không có việc làm, “suốt ngày uống rượu và đánh bạc” (!); còn có huyện, như huyện đảo, cả ngày không có ai “lên huyện”, trong khi đó, ví dụ quận, huỵện, thậm chí phường ở thủ đô Hà Nội và Tp. Hồ Chí Minh, đôi khi cả một số xã – về diện tích và số dân còn nhiều hơn một số nước nhỏ trên thế giới[3], công việc lút đầu. Thực trạng này chứng tỏ từng địa phương, ngay cấp huyện, xã cũng rất khác nhau, xét dưới giác độ nhu cầu quản lý.

– Khoảng đầu những năm 2000 xảy ra hiện tượng xé rào của rất nhiều tỉnh thành trong việc ban hành các quy định về khuyến khích đầu tư, thực hiện chính sách thuế, xử lý vi phạm hành chính… Thời bao cấp đi ra ngoài, vào trong nhà ai cũng mặc những chiếc áo cùng kiểu, thậm chí cùng loại vải, đi cùng những đôi dép, nhưng thời kinh tế thị trường thì “một kiểu áo trung ương may cho” không vừa với mọi địa phương.

Ba là, tình trạng đó dẫn đến nhu cầu của các địa phương muốn thay đổi:

Đầu tiên là Tp. Hồ Chí Minh trình Chính phủ xin quy chế riêng, dẫn đến việc ban hành Nghị định số 93/2001/NĐ-CP về phân cấp một số nhiệm vụ, quyền hạn cho thành phố. Tuy phân cấp không hơn các tỉnh thành khác là bao nhiêu, nhưng điều đó thể hiện rằng một đô thị như Tp. Hồ Chí Minh phải được phân cấp mạnh hơn thì mới phát triển tốt, mạnh được. Sau đó, khoảng cuối những năm 2000 Tp. Hồ Chí Minh trình Chính phủ, Bộ chính trị xin tổ chức thí điểm mô hình chính quyền đô thị, nội dung chủ yếu của mô hình đó cũng gần với tư tưởng về phân quyền và mô hình siêu đô thị trên thế giới.

Tiếp theo, từ khoảng cuối những năm 2000 Thành ủy Đà Nẵng đề ra chủ trương và trình Chính phủ, Bộ chính trị xin tổ chức thí điểm Dân bầu trực tiếp Chủ tịch UBND thành phố; Chủ tịch UBND thành phố bổ nhiệm Chủ tịch UBND quận, huyện… và cuối cùng cũng xin tổ chức thí điểm mô hình chính quyền đô thị như Tp. Hồ Chí Minh.

Đến nay thì việc xây dựng mô hình chính quyền đô thị đã được Bộ Nội vụ “giành lấy”, và Dự án đã được Chính phủ xem xét và đang yêu cầu Bộ Nội vụ hoàn chỉnh lại.

Riêng Thủ đô Hà Nội thì đã có Luật Thủ đô. Những CQĐP của các ĐVHCLT khác cũng bức xúc nhưng chưa “nghĩ được lý do đặc thù” để “xin cơ chế”(!).

Bốn là, chủ trương đa dạng hóa mô hình CQĐP đã thể hiện qua các sự kiện: Ngay từ Sắc lệnh số 63 và 77 năm 1945 đã quy định mô hình CQĐP nông thôn và đô thị; Nghị quyết Đại hội Đảng IX đề ra chủ trương đổi mới mô hình CQĐP theo hướng phân biệt mô hình CQĐP nông thôn và đô thị; Nghị quyết Đại hội Đảng X, XI tiến thêm một bước là phân biệt mô hình CQĐP nông thôn, đô thị và hải đảo (tuy rằng, ở đây vẫn thể hiện tư duy hành chính, áp đặt từ trên).

Năm là, hiện nay các bước cụ thể triển khai chủ trương đa dạng hóa, tối ưu hóa mô hình CQĐP đã và đang được tiến hành là: thứ nhất, thí điểm không tổ chức HĐND quận, huyện, phường; thứ hai, Hiến pháp năm 2013 và Dự án Luật tổ chức CQĐP[4] (sau đây gọi là Dự án), nhất là Phương án 1 (a, b), như sẽ phân tích dưới đây, với những quy định mới về mô hình CQĐP theo hướng ngày càng đa dạng hóa và dân chủ hóa (tăng cường sự tham gia của Nhân dân địa phương).

2. Hiến pháp năm 2013 đặt cơ sở bước đầu cho đa dạng hóa mô hình CQĐP

Mô hình CQĐP được Hiến pháp năm 2013 quy định tập trung tại Điều 111 Chương IX về CQĐP, bổ sung thêm tại Điều 110, 113, 114 và rải rác tại một số điều trong các chương khác. Điều 111 quy định:

“1. Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

2. Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt do luật định.”

Quy định tại Điều 111 chủ yếu nói về yếu tố (1) của khái niệm mô hình CQĐP (nêu ở mục 1 bài này). Ở điều này của Hiến pháp năm 2013 đưa ra hai khái niệm quan trọng: “CQĐP” và “cấp CQĐP”. Nhà lập hiến ngụ ý rằng, ở mọi đơn vị hành chính (ĐVHC) đều có CQĐP, nhưng “cấp CQĐP” (bao gồm HĐND và UBND) thì chỉ tổ chức ở một số ĐVHC nhất định. Như vậy, “CQĐP” là khái niệm rộng, có thể chỉ là UBND hoặc một cơ quan hành chính địa phương với tên gọi khác và có thể bao gồm cả HĐND và UBND.

Quy định này liên quan đến việc thí điểm không tổ chức HĐND quận, huyện, phường, là một chủ trương lớn, đã thực hiện nhiều năm (trên cơ sở Nghị quyết TW 5 khóa X từ năm 2007 và đến sau khi có Nghị quyết 724, 725 của Ủy ban thường vụ Quốc hội năm 2009). Tuy vẫn chưa có một tổng kết chính thức nhưng sơ kết thì nhiều, ở nhiều tầm khác nhau. Vì vậy, quy định tại Điều 111 với hai khái niệm nói trên là mở, ngụ ý sẽ có những ĐVHC có cấp CQĐP, nhưng cũng sẽ có những ĐVHC chỉ có UBND (hoặc cơ quan hành chính với một cái tên khác), là “cánh tay nối dài” của UBND của “cấp CQĐP” cấp trên, như đang thí điểm.

Ở đây, cần lưu ý một điểm rằng, bên cạnh mặt tích cực, thì cách dùng thuật ngữ “cấp CQĐP” thể hiện tư duy về “cấp”, một tư duy nên được xóa bỏ trong xã hội bình đẳng. Nhà lập hiến cũng không thành công khi đưa ra khái niệm “cấp CQĐP” bên cạnh khái niệm “CQĐP”, vì quan niệm CQĐP như vậy không chỉ “khó tìm thấy” trên thế giới, mà còn mâu thuẫn với nhận thức được thừa nhận chung từ ngày lập nước đến nay. Từ Điều 1 Sắc lệnh số 63 – SL ngày 23/11/1945 đã ghi: “Để thực hiện chính quyền nhân dân địa phương trong nước Việt Nam, sẽ đặt hai thứ cơ quan: Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính (UBHC)”. Điều 3 Sắc lệnh số 77 ngày 21.12.1945 về tổ chức chính quyền nhân dân ở các thị xã và thành phố cũng quy định: “Ở mỗi thành phố sẽ đặt ra 3 thứ cơ quan: HĐND thành phố, UBHC thành phố và UBHC khu phố”. Luật tiếp theo điều chỉnh về tổ chức CQĐP năm 1958 cũng mang tên “Luật về tổ chức CQĐP”. Điều 1 của Luật này cũng quy định CQĐP gồm có HĐND và UBHC. Như vậy, Sắc lệnh số 63 – SL, Sắc lệnh số 77 – SL, Luật về CQĐP 1962 đã đưa ra quan niệm CQĐP bao gồm HĐND và UBHC (hay UBND) và quan niệm này cho đến nay vẫn là quan niệm được thừa nhận chung. Chỉ có duy nhất Luật tổ chức HĐND và UBHC năm 1962 quy định tại Điều 14 rằng, HĐND bầu ra Tòa án nhân dân cấp mình, do đó, Tòa án nhân dân được coi là trực thuộc HĐND và đương nhiên nằm trong thành phần của CQĐP. Nhưng các luật về CQĐP sau này đều đã bãi bỏ quy định này. Thực ra thì quy định “kiểu chơi chữ” “CQĐP” và “cấp CQĐP” hiếm thấy này có thể thay thế bằng cách quy định khác đơn giản, bình thường, dễ hiểu hơn nhiều. Trên thực tế là rất nhiều đại biểu Quốc hội, cả những nguyên quan chức quan trọng trong số đại biểu Quốc hội cũng bị “nhầm”[5].

Nhưng về nội dung, quy định tại khoản 2 Điều 111 là đặc biệt quan trọng. Nó không chỉ là sự thể chế hóa chủ trương Đại hội Đảng X và XI, mà còn là sự kế thừa hai Sắc lệnh số 63, Sắc lệnh số 77 năm 1945, Luật CQĐP năm 1962 đặt ra hai mô hình CQĐP cho vùng nông thôn và đô thị, tuy là sự kế thừa quá chậm trễ. Nó ngụ ý phải tổ chức sao cho cấp CQĐP giữa các vùng nông thôn, đô thị, hải đảo, ĐVHC – kinh tế đặc biệt phải phân biệt, không cào bằng như trước. Tuy vậy, đây lại là vấn đề còn bỏ ngỏ. Mô hình chính quyền đô thị chưa chính thức được thí điểm, mà mới ở giai đoạn đang được xem xét. Để thông qua Đề án, rồi thí điểm, tổng kết, đưa vào Luật… là cả một quá trình dài.

Tóm lại, theo Điều 111 Hiến pháp năm 2013 thì mô hình CQĐP là: có ĐVHC có cấp CQĐP, có ĐVHC chỉ đặt cơ quan hành chính (CQHC), và cấp CQĐP được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, ĐVHC – kinh tế đặc biệt do luật định.

Tiếp theo, Điều 110 Hiến pháp năm 2013 quy định về các ĐVHC có ý nghĩa quan trọng trong mô hình CQĐP, vì tổ chức ĐVHC là cơ sở của việc tổ chức CQĐP. Điều này có ba điểm mới so với Hiến pháp năm 1992:

Một là, bổ sung ĐVHC tương đương quận, huyện, thị xã ở thành phố trực thuộc trung ương, ngụ ý đó là thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương (khoản 2 Điều 2 Dự án gọi là “thành phố”). Quy định này chỉ khắc phục điểm bất hợp lý cũ là tỉnh thì có thành phố thuộc tỉnh, mà thành phố trực thuộc trung ương, thậm chí loại đặc biệt, sao lại không có thành phố trực thuộc.

Hai là, bổ sung ĐVHC – kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập. Đây là sự chế định một chủ trương quan trọng phù hợp với thời đại kinh tế thị trường, hội nhập. Có lẽ lần này đã “chín hơn” so với thời thành lập đặc khu Vũng Tàu – Côn Đảo.

Ba là, quy định: “Việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến Nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ tục do luật định”. Điểm này rất mới, rất quan trọng thể hiện nguyên tắc dân chủ, chủ quyền nhân dân.

So với mô hình CQĐP hiện hành mà đặc trưng là sự cào bằng mọi cấp, mọi loại ĐVHC (chưa kể cách tổ chức cụ thể cũng như về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn) thì mô hình này đã mở ra khả năng đa dạng hóa mô hình CQĐP một bước quan trọng.

Bổ sung vào mô hình CQĐP quy định tại Điều 111 và được phác họa thêm tại Điều 110 như đã trình bày, là quy định tại khoản 1 Điều 113 và khoản 1 Điều 114. Hai khoản này làm rõ thêm những nội dung chủ yếu của khái niệm mô hình CQĐP đã nêu (ở mục 1), qua đó mà “mô hình” hiện rõ hơn. Theo khoản 1 Điều 113:

“Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên”.

Quy định này giống hệt quy định của Điều 119 Hiến pháp 1992, chỉ khác là viết hoa chữ “Nhân dân” khi là danh từ. Điều này khẳng định HĐND tuy do Nhân dân địa phương bầu ra, nhưng vẫn là cơ quan song trùng trực thuộc (mang tính hai mặt): là cơ quan vừa đại diện cho Nhà nước (cơ quan “quyền lực nhà nước ở địa phương”), vừa đại diện cho Nhân dân địa phương, nên vẫn chịu trách nhiệm theo cả hai chiều.

Theo khoản 1 Điều 114:

“Ủy ban nhân dân ở cấp chính quyền địa phương do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên”.

Quy định này cơ bản cũng như quy định của Điều 123 Hiến pháp 1992, chỉ có một chỗ khác đáng chú ý là quy định này chỉ nói về Ủy ban nhân dân “ở cấp CQĐP” mà không phải ở mọi nơi (ngụ ý như nơi “đang thí điểm” là do UBND cấp CQĐP cấp trên bổ nhiệm). Những chỗ khác nhau còn lại chỉ là về chữ nghĩa. Khoản này tiếp tục khẳng định UBND ở cấp CQĐP, tuy do HĐND cùng cấp bầu ra, vẫn là cơ quan song trùng trực thuộc (mang tính hai mặt), hơn nữa, do tính chất hoạt động, nó sẽ trực thuộc cấp trên chặt chẽ hơn so với HĐND.

Như  vậy, trong 7 Điều của Chương IX Hiến pháp năm 2013 thì 4 điều (111, 110, 113, 114), theo các mức độ giảm dần, góp phần mô tả, vẽ nên mô hình CQĐP.

Nhưng để vẽ hoàn chỉnh, bổ sung vào 4 điều này là các quy định khác của Hiến pháp năm 2013 về quyền của Ủy ban thường vụ Quốc hội giám sát và hướng dẫn, bãi bỏ nghị quyết của HĐND, giải tán HĐND cấp tỉnh … (khoản 7 Điều 74); quyền của Chính phủ lãnh đạo công tác của UBND các cấp, hướng dẫn, kiểm tra HĐND (khoản 5 Điều 96); quyền của Thủ tướng Chính phủ: phê chuẩn việc bầu, miễn nhiệm và quyết định điều động, cách chức Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND cấp tỉnh (khoản 3 Điều 98), đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ văn bản của UBND, Chủ tịch UBND cấp tỉnh; đình chỉ việc thi hành nghị quyết của HĐND cấp tỉnh (khoản 4 Điều 98).

Các quy định bổ sung này chủ yếu làm rõ yếu tố (2) của mô hình CQĐP (nêu ở mục 1). Như vậy, ba yếu tố của mô hình CQĐP theo Hiến pháp năm 2013 đã đầy đủ, có thể vẽ thành sơ đồ.

Rõ ràng rằng, tuy có “mềm” hơn, đa dạng hơn mô hình cũ (hiện hành), nhưng nhìn tổng thể mô hình CQĐP theo Hiến pháp năm 2013 vẫn là mô hình tập quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN)[6]. Thiết nghĩ, như vậy chưa thể có một mô hình CQĐP đa dạng, dù đã có “cải tiến”.

3. Dự án Luật Tổ chức CQĐP về vấn đề đa dạng hóa mô hình CQĐP

Ở đây chỉ giới hạn nói về vấn đề đa dạng hóa mô hình CQĐP trong Dự án, mà không nhận xét về những nội dung khác của Dự án.

Theo ý kiến chỉ đạo của Thủ tướng về định hướng xây dựng Luật tổ chức CQĐP là không tổ chức HĐND ở quận, phường, còn huyện vẫn tổ chức HĐND[7]. Định hướng này khác với nội dung tổ chức thí điểm hơn 5 năm nay là không tổ chức HĐND cả ở huyện, quận, phường, thể hiện đã thừa nhận tính tự nhiên của ĐVHCLT huyện. Đó là sự cầu thị tiếp thu ý kiến của địa phương, của công chúng, trong đó có giới khoa học[8].

Dự án Luật Tổ chức CQĐP ngày 19/01/2015 (sau đây: Dự án) dành sự quan tâm đặc biệt cho việc quy định về đơn vị hành chính (ĐVHC). Trong đó ngoài 3 điều quy định về ĐVHC của Chương I “Quy định chung”, có hẳn Chương XI “Thành lập, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính” (Điều 197 – 212) và Chương XII “ĐVHC – kinh tế đặc biệt”.

Dự án gồm 13 chương, 217 điều, trong đó có Phương án 1 đã cụ thể hóa tinh thần của Hiến pháp năm 2013 về đa dạng hóa mô hình CQĐP và có điểm bổ sung so với ý kiến chỉ đạo của Thủ tướng. Về mô hình CQĐP, quan trọng nhất là các vấn đề sau:

Một là, khác với ý kiến chỉ đạo của Thủ tướng, Điều 5 Dự án đề xuất 2 phương án: Phương án 1.1: ở phường chỉ tổ chức UBND, còn ở mọi ĐVHC còn lại đều tổ chức cấp CQĐP; Phương án 1.2: ở phường chỉ tổ chức Phòng Quản lý hành chính, còn ở mọi ĐVHC còn lại đều tổ chức cấp CQĐP. Phương án 2: cấp CQĐP được tổ chức ở mọi ĐVHC. Như vậy thực chất là 3 phương án. Tuy nhiên, theo chúng tôi, Phương án 2 trái với tinh thần Hiến pháp năm 2013. Có ý kiến nói rằng nó không trái Hiến pháp năm 2013, vì Hiến pháp không có quy định nào cấm việc tổ chức HĐND ở mọi ĐVHC. Tuy nó không trái với một quy định cụ thể nào của Hiến pháp năm 2013, nhưng trái với tinh thần của Điều 111, 112 và 114 của chương IX Hiến pháp năm 2013 khi đưa ra hai khái niệm “CQĐP” và “cấp CQĐP”, nên nếu tổ chức HĐND ở mọi ĐVHC như cũ thì hai khái niệm này trở nên vô nghĩa. Trái với tinh thần của Hiến pháp cũng tức là trái Hiến pháp.

Hai là, Dự án quy định rõ mô hình tổ chức CQĐP theo 3 địa bàn: nông thôn, đô thị và hải đảo và dành 3 điều (213, 214, 215 về nguyên tắc tổ chức chính quyền ĐVHC – kinh tế đặc biệt và thủ tục quyết định thành lập ĐVHC – kinh tế đặc biệt. Đáng tiếc rằng, ba điều này mới chỉ có tên điều. Ở đây phải khẳng định lại rằng, theo khoản 2 Điều 111 Hiến pháp năm 2013, ở ĐVHC – kinh tế đặc biệt sẽ tổ chức cấp CQĐP, nghĩa là có cả HĐND và UBND.

Ba là, về nguyên tắc tổ chức và hoạt động, các mối quan hệ các chiều của HĐND và UBND trong Dự án, ở những nét lớn, cơ bản vẫn như cũ. HĐND và UBND vẫn trực thuộc hai chiều, UBND vẫn do HĐND cùng cấp bầu (trừ UBND hoặc Phòng Quản lý hành chính phường nơi không tổ chức HĐND nếu theo Phương án 1), UBND vẫn tổ chức và hoạt động nghiêng về chế độ tập thể. Tuy nhiên, tư tưởng tăng quyền cho thủ trưởng bị “đi xuống” so với tư tưởng của chủ nghĩa tập thể; biểu hiện ở việc Dự án không thể hiện rõ vị thế của Chủ tịch UBND, không có điều quy định về thẩm quyền của Chủ tịch UBND như Điều 127 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 hay như thẩm quyền của Thủ trướng Chính phủ theo Điều 98 Hiến pháp năm 2013, mà chỉ là quy định đồng loạt về “phạm vi giải quyết công việc” của cả Chủ tịch UBND, Phó Chủ tịch UBND và Ủy viên UBND (các điều 188, 189, 190). Đó là quy định kiểu cào bằng vị trí, tính chất pháp lý của tất cả các thành viên UBND, trái với tinh thần tăng cường chế độ thủ trưởng cho cơ quan hành chính mà Nghị quyết Trung ương 5 Khoá X đã đề ra và đòi hỏi của thực tiễn.

Như vậy, mô hình CQĐP nước ta theo Hiến pháp năm 2013 và Dự án vẫn là tập quyền XHCN, nhưng về hoạt động, trong Dự án, có mặt còn cứng nhắc hơn trước.

4. Tính đa dạng của mô hình CQĐP trên thế giới [9]

Nếu mô hình CQĐP nước ta và Trung Quốc là tập quyền XHCN, thì mô hình CQĐP các nước phi XHCN, điển hình là các nước phát triển, là phân quyền (điển hình là Mỹ, Anh, Nhật, Đức), hoặc kết hợp phân quyền với tản quyền (điển hình là Pháp, Ý, Nga).

Ở đây sẽ không chỉ ra các đặc điểm cụ thể của từng mô hình, mà chỉ so sánh chúng theo một số yếu tố cơ bản của mô hình CQĐP (như nêu ở mục 1).

Điểm giống nhau duy nhất của các mô hình CQĐP là đều có cơ quan dân cử ở những ĐVHCLT cơ bản với tên gọi Hội đồng, hoạt động theo nguyên tắc tập thể (ngoại trừ Trung Quốc: đại biểu Hội đồng trên cấp huyện trở lên do Hội đồng cấp huyện bầu).

Những điểm còn lại là khác nhau, và chủ yếu ở các những điểm sau đây:

1) Về cách phân chia ĐVHCLT và thiết lập CQĐP

Ở tất cả các nước tiên tiến, việc phân chia ĐVHCLT dựa trên hai nguyên tắc cơ bản: phân chia lãnh thổ quốc gia thành các “ĐVHCLT tự nhiên” và “ĐVHCLT nhân tạo” và tính có giới hạn của tầm quản lý theo lãnh thổ. “ĐVHCLT tự nhiên” được coi là “ĐVHCLT cơ bản” và ở đó chế độ tự quản địa phương[10] (TQĐP) được thực hiện. Còn “ĐVHCLT nhân tạo” được coi là “ĐVHCLT trung gian”, ở đó không có tổ chức TQĐP mà chỉ đặt cơ quan tản quyền (là cơ quan do chính phủ trung ương bổ nhiệm, miễn nhiệm và chỉ chịu trách nhiệm trước chính phủ). Nguyên tắc tính có giới hạn của tầm quản lý theo lãnh thổ có nghĩa là tầm quản lý theo lãnh thổ của con người là có giới hạn, nên phạm vi các ĐVHCLT được xác định dựa trên giới hạn này[11]. Ở Việt Nam không nói đến hai nguyên tắc này. Ở Trung Quốc có khái niệm ĐVHCLT trung gian – nơi đặt cơ quan hành chính trung gian.

Mô hình tập quyền XHCN: Việt Nam theo truyền thống thiết lập 3 cấp ĐVHCLT (tỉnh, huyện, xã và tương đương) và ở mọi ĐVHCLT không phân biệt là tự nhiên hay nhân tạo đều đặt CQĐP bao gồm HĐND và UBND (tương lai vẫn như vậy nếu chọn Phương án 2 của Dự thảo). Không có cơ quan tản quyền. Hiến pháp năm 2013 bắt đầu thiết lập ĐVHC – kinh tế đặc biệt, trong thành phố trực thuộc trung ương đặt ĐVHC tương đương quận, huyện, thị xã (Khoản 2 Điều 2 Dự án gọi là thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương). Trung Quốc cũng có 3 cấp như trên, nhưng có nơi có 4 cấp (tỉnh, châu tự trị, huyện, xã), ngoài ra có 2 đặc khu hành chính Hồng Kông và Ma Cao, nhiều nơi có cơ quan hành chính trung gian (“cánh tay nối dài” của chính phủ địa phương cấp trên) giữa cấp tỉnh và cấp huyện, cấp huyện và cấp xã; có nhiều loại đặc khu kinh tế… Ở Trung Quốc Hiến pháp quy định cả tổ chức tự quản ở thôn, làng, khu phố (do dân bầu) (Điều 111 Hiến pháp Cộng hòa nhân dân Trung Hoa năm 1982, sửa đổi lần cuối năm 2004).

Mô hình phân quyền: Ở Anh song song tồn tại 3 và 4 cấp ĐVHCLT (vùng, tỉnh thống nhất với huyện, xã và vùng, tỉnh, huyện, xã) và 2 hoặc 3 cấp CQĐP do song song tồn tại Luật CQĐP năm 1992 và Luật CQĐP năm 2000 và do ở vùng không tổ chức TQĐP mà đặt cơ quan tương tự tản quyền. Đức có 3 cấp ĐVHCLT (tỉnh, huyện, xã) hoặc 2 cấp ĐVHCLT (huyện, xã) nhưng chỉ huyện và xã có Hội đồng TQĐP, ở tỉnh đặt cơ quan tương tự tản quyền. Mỹ, Nhật có 2 cấp ĐVHCLT, tuy loại ĐVHCLT cơ sở rất đa dạng. ĐVHCLT dưới cấp bang của Mỹ có hạt (tỉnh), dưới hạt là tất cả các loại ĐVHCLT còn lại: thành phố các loại là đông đảo nhất, thị xã, thị trấn, làng, nông trại, khu hành chính chuyên dùng như trường học … Tất cả đều có tổ chức TQĐP. Về mặt này Nhật giống Mỹ, chỉ không thấy nói đến khu hành chính chuyên dùng.

Mô hình phân quyền kết hợp với tản quyền: Pháp có 5 loại ĐVHCLT: 3 loại cơ bản có cơ quan TQĐP (vùng, tỉnh, xã), 2 cấp trung gian (huyện, tổng) chỉ có thể đặt cơ quan tản quyền chuyên môn. Ý chỉ có 3 cấp ĐVHCLT cơ bản và đều có cơ quan TQĐP (vùng, tỉnh, xã). Nga đồng thời có nơi có 4, có nơi có 5 cấp ĐVHCLT: vùng liên bang (cấp trung gian đặt cơ quan tản quyền), chủ thể liên bang, huyện, xã, thôn làng. Chỉ đô thị, xã độc lập, thôn làng là tổ chức TQĐP.

Điều thú vị cần lưu ý là, ở cả hai mô hình CQĐP phân quyền và CQĐP phân quyền kết hợp với tản quyền, có khi tổ chức TQĐP được gọi là Hội đồng có CQHC bên cạnh; nhưng có khi chỉ là một Ban quản lý do dân bầu như cấp hạt (tỉnh) – ĐVHCLT địa phương lớn nhất ở Mỹ và chủ tịch hạt chỉ là thành viên do Ban quản lý bầu thay nhau làm hàng năm; ở ĐVHCLT ít dân tổ chức TQĐP có khi chỉ là một Ủy ban do dân bầu, Hội nghị dân cư hay đại biểu dân cư mà không cần có CQHC…

Như vậy, cách phân chia ĐVHCLT và thiết lập CQĐP ở mô hình CQĐP phân quyền và mô hình CQĐP phân quyền kết hợp với tản quyền đa dạng hơn rất nhiều so với mô hình tập quyền XHCN, và trong mô hình tập quyền XHCN thì mô hình Trung Quốc đa dạng hơn Việt Nam.

2) Về quan hệ giữa CQĐP các cấp với nhau và với trung ương

Mô hình CQĐP tập quyền XHCN: Như tên của mô hình, ở Việt Nam như đã xem xét, là chế độ trực thuộc trên – dưới chặt chẽ, thậm chí cả HĐND ở mức độ nhất định. Trung Quốc tương tự Việt Nam.

Ở cả hai mô hình CQĐP phân quyền và CQĐP phân quyền kết hợp với tản quyền, do viên gạch cơ bản đều là tổ chức TQĐP, như chú dẫn 10 trên đây, chính quyền TQĐP là một pháp nhân công pháp, có tư cách độc lập, nên CQĐP của các ĐVHCLT nằm trong nhau không trực thuộc nhau và các tranh chấp đều được giải quyết bằng con đường tài phán. Giữa chính quyền trung ương với chính quyền TQĐP cũng không tồn tại quan hệ chỉ đạo hành chính mà là quan hệ hướng dẫn, điều phối, hỗ trợ, kiểm tra và mọi tranh chấp đều được giải quyết bằng con đường tài phán, trừ trường hợp rất đặc biệt (theo đó, ví dụ, Chính phủ Pháp hoặc Tổng thống Ý vẫn có quyền giải tán Hội đồng TQĐP, giống quyền của Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc HĐND cấp trên ở Việt Nam). Điểm đặc biệt của mô hình CQĐP phân quyền kết hợp với tản quyền (đặc trưng là Pháp, Ý) là, ngoài những đặc trưng của chế độ TQĐP, còn có cơ quan tản quyền (tỉnh trưởng) ở cấp tỉnh hoặc vùng, chỉ đại diện cho trung ương, nhằm điều phối, giám sát CQĐP và trực tiếp thực hiện một số nhiệm vụ thiết yếu của trung ương tại địa phương. Vì vậy, ở hai mô hình phi XHCN, khái niệm “CQĐP” không bao gồm khía cạnh đại diện cho trung ương tại địa phương.

Qua đó, chúng ta nhận thấy, quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm chỉ có thể phát huy tối đa nếu CQĐP chỉ chủ yếu chịu trách nhiệm trước pháp luật và trước Nhân dân địa phương, mặc dù, quan hệ lãnh đạo hướng dẫn, kiểm tra, đối tác, phối hợp, hỗ trợ luôn tồn tại giữa mọi chủ thể, đặc biệt giữa chính quyền trung ương và các tổ chức TQĐP. Vì vậy, về phương diện này, chế độ TQĐP đem đến cho CQĐP nhiều cơ hội nhất để phát huy hiệu quả hoạt động của mình.

3) Về tổ chức CQHC địa phương

Ở mô hình tập quyền XHCN: Tên CQHC địa phương ở Việt Nam là UBND, ở Trung Quốc là chính phủ địa phương, và chỉ có một cách thành lập duy nhất là do HĐND bầu (nếu phương án 1 Dự thảo được thông qua thì sẽ có UBND hay Phòng Quản lý hành chính phường được UBND cấp trên bổ nhiệm), tuy cách thành lập UBND cụ thể ở Việt Nam ở nơi đặt cấp CQĐP không khác cách thành lập Chính phủ, còn ở Trung Quốc Hội đồng chỉ bầu chủ tịch và các phó chủ tịch chính phủ địa phương. Về hoạt động, ở Việt Nam coi trọng cách làm việc tập thể, ở Trung Quốc thực hiện chế độ trách nhiệm người đứng đầu (Điều 105 Hiến pháp năm 1982). Cả ở Việt Nam và Trung Quốc CQHC địa phương đồng thời trực thuộc Hội đồng và CQHC cấp trên, chịu trách nhiệm trước Hội đồng và CQHC cấp trên, tức là đều tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc trực thuộc hai chiều.

Ở cả hai mô hình CQĐP phân quyền và CQĐP phân quyền kết hợp với tản quyền: Tên CQHC địa phương là: thị trưởng, tỉnh trưởng, vùng trưởng, xã trưởng … (thị trưởng), thể hiện chế độ thủ trưởng trong tổ chức và hoạt động và trách nhiệm cá nhân. Có nơi thị trưởng chỉ do Hội đồng bầu (Pháp, Ý) thì thị trưởng chịu trách nhiệm trước Hội đồng; hoặc có thể vừa do Hội đồng bầu, vừa do dân bầu (Đức) thì thị trưởng chịu trách nhiệm trước Hội đồng hoặc trước cử tri. Ở Mỹ tổ chức TQĐP là đa dạng nhất: ngoài những ĐVHC không có CQHC địa phương (thị trưởng), thì tổ chức CQHC địa phương ở đô thị (90% dân cư Mỹ sống trong đô thị) cũng đa dạng nhất: thị trưởng do dân bầu nhưng lại có mô hình thị trưởng mạnh (vai trò thị trưởng như Tổng thống Mỹ, độc lập và đối trọng, chế ước với Hội đồng) và mô hình thị trưởng yếu (thị trưởng chịu trách nhiệm trước Hội đồng). Có nơi thị trưởng lại do Hội đồng thuê.

Từ so sánh trên, có thể thấy cách phân chia ĐVHC và thiết lập CQĐP ở các nước trên thế giới rất đa dạng và mô hình CQĐP phân quyền và CQĐP phân quyền kết hợp với tản quyền đa dạng hơn mô hình CQĐP XHCN rất nhiều. Cách tổ chức CQĐP cũng rất khác nhau, bảo đảm tính đa dạng, phù hợp với đặc điểm của mỗi ĐVHC mà không phải chỉ phù hợp với đặc điểm của từng loại ĐVHC. Đó là nhu cầu của quản lý nhà nước trong điều kiện dân chủ  hóa, kinh tế thị trường, hội nhập và hiện đại hóa. Trong hai nước XHCN thì mô hình CQĐP hiện nay của Trung Quốc đa dạng hơn của Việt Nam.

Từ đó, có thể thấy TQĐP vừa là hình thức tối ưu đa dạng hóa mô hình CQĐP, vừa là hình thức tối ưu bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP và vừa là hình thức tối ưu phát huy dân chủ, thực hiện chủ quyền nhân dân tại địa phương.

Nếu trung ương quyết định mô hình CQĐP cho mọi ĐVHC thì dù thế nào cũng không thể bảo đảm đầy đủ tính đa dạng của mô hình CQĐP, phù hợp với đặc điểm của từng địa phương. Mỗi địa phương có đặc điểm riêng, cần “chiếc áo” riêng, đẹp, phù hợp với mình do mình tự chọn; hơn nữa, trung ương xa địa phương, không thể hiểu hết các đặc điểm, điều kiện, nhu cầu từng địa phương. Vì thế, Trung ương chỉ nên định hướng, lãnh đạo, khuyến nghị. Để bảo đảm sự lãnh đạo định hướng, trung ương chỉ đưa ra các mô hình mẫu để địa phương lựa chọn.

5. Đôi kiến nghị

Những trình bày trên cho thấy, đa dạng hóa mô hình CQĐP là quy luật của thế giới hiện đại mà Việt Nam cần hội nhập. Để đa dạng hóa mô hình CQĐP trong xây dựng Luật CQĐP, theo chúng tôi, trước mắt cần:

Một là, không yêu cầu Quốc hội phải quyết định Phương án 1a, Phương án 1b hay Phương án 2, mà quy định cả 4 phương án (kể cả cả phương án 1 của Dự thảo tháng 11/2014 là không tổ chức HĐND ở quân, phường), các phương án chỉ mang tính khuyến nghị và giao quyền cho các địa phương (CQĐP và Nhân dân địa phương) lựa chọn theo phương án nào trong 4 phương án này. Thiết nghĩ, như vậy vừa dân chủ, mà vẫn bảo đảm quyền của trung ương, lại sát với nhu cầu, đặc điểm, và do đó, nguyện vọng của địa phương và không trái Hiến pháp năm 2013 như Phương án 2.

Hai là, cần tổ chức CQHC tại mọi ĐVHC theo chế độ thủ trưởng, như bản thể vốn có của CQHC và đó cũng là thực tiễn gần như tuyệt đối trên thế giới, đồng thời quy định dân bầu Chủ tịch UBND xã, thị trấn như Hội nghị Trung ương 5 Khóa X đã đề ra. Đó cũng là đòi hỏi cấp bách của thực tiễn về trách nhiệm thấp của Chủ tịch UBND và cả UBND. Để hoàn tất chế độ thủ trưởng, về hoạt động không quy định cụ thể, không phân biệt văn bản của UBND và Chủ tịch UBND, không quy định cách biểu quyết trên phiên họp (chỉ nên coi phiên họp là hình thức làm việc để Chủ tịch UBND tham vấn) và quy định cụ thể hơn trách nhiệm của các thành viên UBND trước Chủ tịch UBND, trách nhiệm của Chủ tịch UBND trước HĐND. Theo đó, tên gọi UBND cũng phải thay đổi cho phù hợp chế độ thủ trưởng.

CHÚ THÍCH

[1]Đào Duy Anh, Hán – Việt từ điển, quyển thượng, Nxb. Minh Tân, Paris, 1951, tr. 563.

[2] Nguyễn Lân, Từ điển Từ và Ngữ Việt Nam, Nxb. Tổng hợp Tp Hồ Chí Minh, 2006, tr. 1184.

[3] Ví dụ,  đảo quốc Aruba (nằm trong Biển Caribbean) có diện tích 193 km2; đảo quốc Tuvalu ở Nam Thái Bình Dương nằm giữa Hawaii và Úc có diện tích chỉ 21 km2; hoặc Công quốc Monaco có diện tích 1,95 km2…

[4] Đây là Dự án Luật tổ chức CQĐP ngày 19/01/2015 trình Ủy ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến sau khi đã hoàn chỉnh Dự thảo cũ (đã được Quốc hội cho ý kiến tại kỳ họp thứ 8 tháng 10-11/2014).

[5] Ông Vũ Mão có bài trả lời phỏng vấn về Hiến pháp năm 2013 đã “vui mừng” vì Hiến pháp vẫn giữ nguyên, không “bỏ” HĐND (Báo điện tử Người đại biểu nhân dân, ngày 01/01/2014). Ngay cả một số đại biểu của Uỷ ban pháp luật của Quốc hội, qua các phát biểu trên phiên họp thẩm tra Dự thảo Luật CQĐP ngày 16/9/2014, cũng bị nhầm lẫn về hai khái niệm này.

[6]  Tác giả Vũ Thư gọi là mô hình CQĐP theo nguyên tắc tập trung dân chủ, nhưng thực ra cũng giống nhau cả, vì nguyên tắc tập trung dân chủ là trụ cột của mô hình tập quyền XHCN. Xem: Vũ Thư, “Cải cách chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay” (http://isos.gov.vn/Thongtinchitiet/tabid/84/ArticleId/294/language/vi-VN/C-i-cach-chinh-quy-n-d-a-ph-ng-Vi-t-Nam-hi-n-nay.aspx, Truy cập: 10.8.2014).

[7] “Thông báo số 176/2014/TB – VPCP của Văn phòng Chính phủ ngày 26/4/2014 thông báo Kết luận của Thủ tướng Chính phủ Nguyễn Tấn Dũng về định hướng nghiên cứu, soạn thảo Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức CQĐP” (Cổng Thông tin điện tử của Chính phủ, đăng ngày 8/7/2014).

[8] Tác giả cũng đã có kiến nghị về vấn đề này (xem các bài: “Sửa đổi Hiến pháp: Nhìn từ chiến lược phân cấp quản lý”, Tạp chí Khoa học pháp lý, 5/2011; “Tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ: Cơ sở của cải cách hành chính địa phương”, Tạp chí Khoa học pháp lý, 10/2010).

[9] Các thông tin về các nước ngoài chúng tôi lấy từ cuốn: Luật hành chính nước ngoài (chủ biên: PGS.TS. Nguyễn Cửu Việt), Khoa luật Đại học quốc gia Hà Nội, Nxb. Đại học quốc gia Hà Nội, 2011.

[10] Chế độ TQĐP ngày nay được thực hiện phổ biến trên thế giới. Chế độ TQĐP vốn có truyền thống lâu đời ở Anh, Mỹ và nhiều nước châu Âu, ngày nay tất cả các nước thuộc Cộng đồng châu Âu, bao gồm các nước phát xít cũ là Đức, Ý, và ở phương Đông là Nhật Bản, ngay sau chiến tranh Thế giới thứ II một – hai năm đã thực hiện ngay chế độ TQĐP; có những nước sau cải tổ cũng thực hiện ngay lập tức chế độ TQĐP như Nga, các nước cộng hòa liên bang thuộc Liên Xô cũ và các nước Đông Âu khác. Ở ASEAN, nước có chế độ tự quản địa phương điển hình là Philippines, Indonesia. Ở Hội đồng châu Âu còn có Công ước Hội đồng châu Âu về quyền tự chủ của địa phương ban hành năm 1985 (tức là TQĐP).

Theo Công ước này và theo lý luận cũng như thực tiễn chế độ TQĐP, chế độ TQĐP có các đặc điểm sau đây (hay của CQĐP tổ chức theo nguyên tắc phân quyền):

(1) Chính quyền TQĐP, chủ yếu là Hội đồng dân biểu, do dân bầu theo phương thức phổ thông đầu phiếu, chỉ đại diện cho nhân dân địa phương;

(2) Quyền tự chủ của địa phương được thừa nhận bằng hiến pháp và luật; Chính quyền TQĐP có quyền quyết định mọi vấn đề liên quan đến địa phương trong phạm vi luật định;

(3) Địa phương (bao gồm chính quyền TQĐP và dân cư) có quyền hạn lớn trong việc xác định cơ cấu tổ chức của mình, ở một số nơi địa phương còn có quyền tự lựa chọn mô hình CQĐP theo các mô hình do trung ương khuyến nghị;

(4) Chính quyền TQĐP được trao nguồn lực tài chính để tự tổ chức, đảm đương thực hiện các nhiệm vụ và có t¬ư cách pháp nhân (có tài sản, có ngân sách, có lãnh thổ riêng);

(5) Không tồn tại thứ bậc hành chính giữa các chính quyền TQĐP của các ĐVHC nằm trong nhau;

(6) Cộng đồng dân cư địa phương được trao quyền tự quyết hoặc được tham vấn về vấn đề thay đổi địa giới hành chính của mình;(7) Chính quyền trung ương kiểm soát chính quyền TQĐP chủ yếu thông qua cơ chế tài phán và dưới những hình thức khác nhau theo luật.

(8) TQĐP là cách tổ chức CQĐP dân chủ nhất, gần dân nhất, đúng nghĩa  nhất là chính quyền của nhân dân, thể hiện cụ thể chủ quyền nhân dân ở địa phương, ở đó nhân dân địa phương quan tâm nhất tới việc xây dựng và hoạt động của chính quyền, có nhiều kênh tham gia và kiểm soát hoạt động của chính quyền; là cách tổ chức tốt nhất để hạn chế nạn tiêu cực, tham nhũng của các quan chức địa phương.

[11] Xem thêm: Ban biên tập Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992, Những vấn đề cơ bản của Hiến pháp các nước trên thế giới (Sách chuyên khảo) – Chương VI, sách lưu hành nội bộ phục vụ Đại biểu Quốc hội, Hà Nội, 11/2012.

Tác giả: Nguyễn Cửu Việt – PGS-TS Luật học.

Nguồn: Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 02/2015 (87)/2015 – 2015, Trang 03-11

Like Luật sư Online tại: https://www.facebook.com/iluatsu/