Tự quản thành phố trên thế giới và kinh nghiệm cho Việt Nam

Tự quản thành phố trên thế giới và kinh nghiệm cho Việt Nam: Bài viết giới thiệu chế độ tự quản thành phố trên thế giới từ lịch sử hình thành, nguyên lý đến các đặc trưng cơ bản, từ đó phân tích và đánh giá cơ chế vận hành các thành phố lớn ở Việt Nam hiện nay như một thực trạng cần xem xét đổi mới…

• Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 – Những vấn đề cần tiếp tục hoàn thiện – ThS. Bùi Xuân Đức
• Đa dạng hóa mô hình chính quyền địa phương nhằm tăng cường hiệu quả hoạt động – PGS.TS. Nguyễn Cửu Việt
• Đề xuất xây dựng mô hình chính quyền địa phương tại đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở Việt Nam – ThS. Đinh Thị Minh Thư
• Một số điểm mới của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 – TS. Nguyễn Mạnh Hùng – ThS. Trương Thị Minh Thùy
• Những điểm mới cơ bản của Hiến pháp năm 2013 mở đường cho đổi mới tổ chức chính quyền địa phương – PGS.TS. Trương Đắc Linh
• Về Chương IX “Chính quyền địa phương” của dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 và một số kiến nghị – PGS.TS. Trương Đắc Linh
• Xây dựng “Luật Tổ chức chính quyền địa phương” theo định hướng đổi mới của Hiến pháp năm 2013 – PGS.TS. Trương Đắc Linh
• Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong giai đoạn hiện nay – bài học từ nghiên cứu lịch sử và so sánh kinh nghiệm một số quốc gia Châu Âu – ThS. Đào Bảo Ngọc

TỪ KHÓA: Tự quản thành phố

TÓM TẮT

Chế độ tự quản thành phố được áp dụng phổ biến ở hầu hết các quốc gia và là loại đơn vị hành chính tự quản điển hình của chế độ tự quản địa phương. Bài viết giới thiệu chế độ tự quản thành phố trên thế giới từ lịch sử hình thành, nguyên lý đến các đặc trưng cơ bản, từ đó phân tích và đánh giá cơ chế vận hành các thành phố lớn ở Việt Nam hiện nay như một thực trạng cần xem xét đổi mới.

1. Khái quát về tự quản thành phố trên thế giới

Thành phố là một loại đơn vị hành chính lãnh thổ phần lớn mang tính chất đô thị. Ở những nước áp dụng mô hình tổ chức chính quyền địa phương tự quản thì thành phố là loại đơn vị lãnh thổ chắc chắn phải được áp dụng mô hình này so với các loại đơn vị hành chính lãnh thổ khác.[1] Tự quản thành phố là một thiết kế mẫu cho chế độ tự quản địa phương nên nó là mô hình tổ chức chính quyền địa phương phi tập trung được xếp vào thứ bậc cao nhất về tính tự chủ và tự chịu trách nhiệm. Bên cạnh đó, nó cũng là mô hình dân chủ, hiện đại nhất hiện nay (các hình thức khác của phi tập trung có thể xếp thấp hơn tự quản địa phương là: phân quyền, phân cấp quản lý, tản quyền).[2] Vì tính ưu việt của nó, nên nhiều quốc gia trên thế giới dù giàu hay nghèo, dù chế độ chính trị như thế nào cũng ưa chuộng mô hình này. Cụ thể, từ những nước phát triển như Mỹ, Anh, Pháp, Đức, Nhật Bản[3] đến những nước ít phát triển hơn như Hàn Quốc[4] , Philippines[5] , Trung Quốc[6] , hay những nước chậm phát triển như Slovania[7] , Jalandha[8] hoặc những quốc gia bất ổn về chính trị như Pakistan, Bangladesh[9] đều áp dụng chế độ tự quản cho chính quyền thành phố. Vì mang tính quốc tế nên tự quản thành phố hay tự quản địa phương nói chung được xác định chính thức đầu tiên trong một văn bản quốc tế là Hiến chương châu Âu năm 1985 về tự quản địa phương[10] và hoàn toàn có lý khi khẳng định rằng tự quản thành phố là mô hình tự quản địa phương kiểu mẫu vì bản Hiến chương châu Âu năm 1985 về tự quản địa phương có nguồn gốc từ bản “Điều lệ đầu tiên của các thành phố tự do”do Hội đồng đô thị châu Âu ban hành năm 1953.[11]

Việc khẳng định vị trí kiểu mẫu của mô hình tự quản thành phố trong chế độ tự quản địa phương càng thuyết phục hơn khi lịch sử hình thành tự quản địa phương được bắt đầu bằng lịch sử của tự quản thành phố. Nói cách khác lịch sử tự quản địa phương trên thế giới không bắt đầu từ các thành phố lớn. Ở Anh, một đất nước đại diện cho truyền thống tự quản Anh – Mỹ, tự quản địa phương có xuất phát điểm từ thành phố Luân Đôn. Sự kiện quan trọng đánh dấu yếu tố tự quản ra đời là bản Điều lệ của Hoàng gia năm 1097 nhằm trao cho Luân Đôn quyền tự trị và các đặc quyền khác vì những giá trị thương mại, dịch vụ mà Luân Đôn mang lại từ thời Anglo saxon. Với bản Điều lệ Hoàng gia năm 1097, Luân Đôn chịu sự quản lý trực tiếp của vua mà không thông qua các lãnh chúa hay cấp trung gian nào, được nằm ngoài quy định của hệ thống pháp luật phong kiến, khái niệm công dân được thay cho nông nô và từ đó họ là những người tự do. Ý tưởng về một hội đồng thành phố của thành phố tự trị mang tính thương mại thời kỳ này ở Anh cũng là một cơ sở quan trọng của sự ra đời bộ máy chính quyền địa phương tự quản ở Anh và các nước thuộc nhóm Anh – Mỹ ngày nay.[12]

Tương tự, ở châu Âu, tự quản địa phương cũng có khởi nguồn từ các thành phố, với lãnh thổ đầu tiên là Phổ, với sự kiện Napoleon đánh bại quân đội Phổ năm 1806 và sự ra đời của cácStädteordnung(Luật cho Chính quyền củathành phố)năm 1808 thì ý tưởng tự trị thành phố cũng được ra đời. Tư tưởng chi phối việc thiết lập nền tự trị ở các thành phố chính là phát huy vai trò cá nhân trong xã hội với quan niệm rằng cá nhân nên có quyền quyết định các vấn đề mang tính xã hội và cũng có quyền hướng đến việc hưởng thụ các phúc lợi tốt nhất.[13] Sau Cách mạng Pháp, ý tưởng về dân chủ lan rộng sang Đức, Áo và nhiều quốc gia châu Âu khác mà gốc rễ của vấn đề dân chủ lại chính là dân chủ thành thị và nổi bật là dân chủ của các thành phố. Lịch sử về tự quản ở Đức đã cho thấy rằng sự xâm phạm dân chủ, dân quyền ở Đức và châu Âu nói chung ở thời trung cổ chỉ có thể được giải quyết trước hết bằng quyền tự trị của các thành phố lớn.[14]

Tại Nga, thời Catherine đại đế, những chính sách phân quyền được du nhập từ Tây Âu đã làm thay đổi cơ bản bản chất tự trị dân tộc truyền thống của chính quyền địa phương Nga. Điều này được đánh dấu bằng sự ra đời của hai văn bản: một là “Bản hiến chương cho các thành phố lớn” mà cùng với nó là việc thay thế tầng lớp công dân cho nông nô hay nô lệ, hai là “Bản hiến chương quý tộc” với quy định đầu tiên về thành lập cơ quan dân cử ở các thành phố lớn đó là các Duma. Lần đầu tiên, quyền tự quản địa phương ở Nga được xác lập chính thức ở loại đơn vị hành chính là thành phố (tự quản đô thị) và sau đó là làng mạc (tự quản nông thôn).[15]

Giá trị dân chủ mà tự quản thành phố mang lại là rất lớn, ở Mỹ, các thành phố trung tâm được hưởng quy chế tự quản tốt nhất đến mức nó được gọi là “các thành phố tự do” (free municipalities).[16] Trong khi đó, Trung Âu, Đông Âu và các nước trong hệ thống Liên Xô cũ cũng nhấn mạnh rằng “sẽ không có dân chủ nếu dân chủ không hiện diện ở các thành phố”hay “một nhà nước có thể thiết lập chính quyền tự do nhưng nếu không có sự hiện diện của các thành phố tự do thì không có tinh thần của sự tự do”.[17] Ở Áo, tự quản thành phố là một trong nhữngyếu tốgóp phần đáng kểvào sự gia tăngmức sốngchocư dân củaLjubljanavào cuối thế kỷ 19. Quan trọng hơn, tự quản thành phố đãgóp phầnvào thắng lợitrong cuộc đấu tranhnhân quyền chocácquốc giaSlovenia và ngày nay hầu như ở các nước trên thế giới, các thành phố tự quản là hình mẫu đại diện cho mô hình chính quyền địa phươngtự quản, đại diện cho quyền tựquản(và tự trị) của cộng đồng.[18]

Thành phố tự quản được xem là thành quả của nhiều cuộc cách mạnh tư sản mặc dù những yêu cầu và ý tưởng về một đơn vị hành chính tự quản là các đô thị đông đúc đã xuất hiện vào thời kỳ trung cổ. Ngay vào thời đó, ý tưởng vềcác quyền“bẩm sinh” củacácđô thịđãxuất hiện. Theo đó,cộng đồng thành phốcũng đượccho là cóquyền“bẩm sinh”nhất địnhđộc lập vớicácquyền của nhà nước, các quyền của cộng đồng, được gọi là quyền tự nhiên, nó tương tựnhư các quyềnbẩm sinh củamột người đàn ông, một người đàn bà hoặc một công dân.[19] Nó là quyền tự nhiên không thể bị giới hạn bởi bất cứ lý do gì, do đó nó trở thành hệ nguyên tắc định hướng tối cao cho tổ chức chính quyền của cộng đồng thành phố.[20]

Mặc dù các thành phố được hưởng quy chế tự quản là phổ biến nhưng không phải tất cả đơn vị hành chính lãnh thổ có tên gọi là “thành phố” thì đều có chế độ tự quản như nhau. Ở Nhật Bản, có những đô thị tráng lệ không được gọi là thành phố tự quản mặc dù nó cũng được gọi là thành phố, các thành phố này không phải là các “municipality” hay “city” mà là “designated city” tức “thành phố chỉ định” (Nhật Bản có 19 thành phố có dân số, diện tích, kinh tế phát triển nhưng không được gọi là vùng thành phố mà được gọi là các thành phố chỉ định theo tiếng Việt).[21] Một lưu ý nữa là các thành phố tự quản không luôn là đô thị dù nó chủ yếu là đô thị. Ở Ukraina, có hai loại vùng thành phố, một loại hoàn toàn đô thị (urban municipality) và một loại có tính chất nông thôn (rural municipality).[22] Các thành phố tự quản đa phần là đơn vị hành chính lãnh thổ được thừa nhận nhiều hơn là thành lập nên nó có thể có tiêu chuẩn về diện tích và dân số nhưng cũng có thể chỉ đơn thuần là một vùng lãnh thổ có kết cấu chặt chẽ về dân cư, địa lý, văn hóa, truyền thống, nghề nghiệp… Do đó, trong một quốc gia có những thành phố có diện tích lớn và dân số đông đúc, nhưng có thành phố chỉ tương đương một thị trấn.[23] Các thành phố tự quản có thể có các thành phố bên trong nếu như nó hoàn toàn là đô thị nhưng cũng có thể có các quận, thị trấn, thậm chí là làng mạc nếu nó có tính chất nông thôn như New Zealand.[24] Nó có thể là cấp đơn vị hành chính thấp nhất,[25] cũng có thể là đơn vị hành chính trung gian, tương đương tỉnh.[26] Tuy nhiên, cũng có quốc gia xem thành phố là đơn vị hành chính cao nhất ở địa phương như Greenland.[27] Như vậy, các thành phố tự quản trên thế giới nhìn chung không có điểm chung rõ nét ngoài quy chế tự quản. Vì không có một chuẩn mực chung cho một thành phố tự quản nên các thành phố tự quản trên thế giới còn được gọi ưu ái là các thành phố tự do (Free municipal). Vì tính chất “mở” từ yếu tố dân cư, tính chất lãnh thổ, diện tích, văn hóa, lịch sử… nên các thành phố tự quản thường phải là các lãnh thổ tự nhiên.[28]

2. Đặc trưng của chế độ tự quản thành phố

Các thành phố tự quản được nhắc đến như là một “thành phố tự do” không phải chỉ vì mức độ dân chủ mà điều này còn hàm ý nhắc đến yếu tố không khuôn mẫu trong tổ chức và vận hành thành phố. Tuy vậy, để đánh giá một thành phố có tự quản hay không và tự quản ở mức độ nào thì các tiêu chí sau đây có thể là phổ biến:

Thứ nhất, bộ máy chính quyền thành phố tự quản gồm hai cơ quan, cơ quan thứ nhất là Hội đồng Tự quản chủ yếu được thành lập bằng con đường bầu cử phổ thông bởi tất cả người dân thành phố, cũng có trường hợp được chỉ định mặc dù không phổ biến.[29] Khi đó quyền hành chính địa phương có thể được trao cho: thị trưởng thành phố do dân trực tiếp bầu (như ở Trung và Đông Âu, Nhật Bản, hầu hết các thành phố ở Bắc và Nam Mỹ; các hội đồng ủy ban (như ở các nước theo truyền thống của Anh ở khu vực châu Á và châu Phi), các hội đồng ủy ban và một thống đốc do chính quyền hay do chính hội đồng bổ nhiệm (như ở Nam Á); thị trưởng do hội đồng dân cử lựa chọn (như ở một số nước Tây Âu và một số thành phố ở châu Á);, hoặc hệ thống thị trưởng trong hội đồng, trong đó, các ủy viên hội đồng được bầu cùng lúc với người đứng đầu hội đồng.[30]

Thứ hai,về chức năng của thành phố tự quản, các địa phương tự quản có nhiều chức năng khác nhau nhưng quan trọng nhất vẫn là cung ứng một cách tốt nhất dịch vụ công cho người dân, vì “cho dù tương lai có giữ vững nền kinh tế thì chính quyền địa phương vẫn là một thiết chế còn lại hiệu quả nhất bảo đảm phúc lợi xã hội cho đời sống quốc gia của chúng tôi. Tín đồ của tất cả các Đảng chính thống đều đồng thuận về những giá trị được tạo ra từ các địa phương và sự thống nhất về quan điểm này của mọi dư luận là quan trọng hơn cả so với những tranh cãi tạm thời khác”.[31] Rõ ràng cung ứng dịch vụ công vốn là lý do cho vấn đề tự quản thành phố. Các dịch vụ thiết thực của các thành phố tự quản bao gồm: thu gom rác và xử lý chất thải, cấp và thoát nước, dịch vụ môi trường, bảo dưỡng hệ thống đèn đường, công viên và khu vui chơi, giải trí, dịch vụ y tế và giáo dục cơ bản (chỉ có tại một số nước, thường là do chính quyền trung ương cung cấp), một số phúc lợi xã hội (chẳng hạn, chỗ ở cho người vô gia cư), giao thông nội thị, quy hoạch đô thị và bộ máy cưỡng chế, công trình công cộng và nhà ở, cứu hỏa và các dịch vụ khẩn cấp khác, giao thông…

Thứ ba,về tài chính của các thành phố tự quản, các thành phố tự quản có sự độc lập về tài chính, đó là quyền quyết định mục đích sử dụng của ngân sách địa phương khi giải quyết các vấn đề thuộc phạm vi địa phương.

Về nguồn tài chính, tài chính thành phố tự quản chủ yếu có nguồn thu từ thuế ở địa phương. Thuế về bản chất là sự chi trả chi phí cho hoạt động của các cơ quan chính quyền của các cá nhân, tổ chức. Thuế có thể ở cấp độ quốc gia và cấp độ địa phương. Tuy nhiên, dù đóng thuế là việc làm không có sự lựa chọn của công dân nhưng việc thu thuế đều phải dựa trên những học thuyết chung về thuế và phải dựa trên những nguyên tắc: nguyên tắc lợi íchcủa việc trả tiền,nguyên tắc về hiệu quả kinh tế, nguyên tắc thuận tiện hành chínhvàbảo đảm công bằng.[32] Trong các loại thuế thì thuế bất động sản là loại thuế quan trọng nhất, đóng góp một nguồn thu đáng kể và có thể nhìn thấy trước cho chính quyền thành phố nên là nguồn tài chính quyết định tính tự chủ của thành phố.[33]

Ngoài thuế thì các nguồn khác như phí, lệ phí dịch vụ, vay mượn cũng góp phần quan trọng cho nguồn tài chính thành phố, đặc biệt là nguồn hỗ trợ của chính quyền trung ương. Ở các nước khác nhau mức hỗ trợ tài chính của chính quyền trung ương cũng sẽ khác nhau. Tuy nhiên, tỷ lệ chuyển giao tài chính từ trung ương không quyết định hoàn toàn mức độ tự quản của các thành phố vì thực tế có những thành phố có mức độ tự quản khá cao nhưng lại phụ thuộc trung ương về tài chính cũng ở mức độ cao và ngược lại, có những thành phố ở nhiều quốc gia có tỷ lệ hỗ trợ tài chính từ trung ương thấp nhưng mức độ tự quản cũng không vì thế mà ở mức cao. Cụthể, cónhiều thành phố tự quản của Anh, Ý, Tây Ban Nha, Đan Mạch, Bồ Đào Nha và Pháp, thì tỷ lệ hỗ trợ là trên 40% các khoản thu ngân sách địa phương, nhóm các nước EU như Italy và Bồ Đào Nha có mức thu đến 46%, ở Thụy Điển, Phần Lan, Đan Mạch thì vượt quá mức 50%, tuy vậy, các thành phố của các nước này luôn được xếp vào nhóm các thành phố có mức độ tự quản cao nhất trên thế giới.

Mức cao nhất của sự phụ thuộc về tài chính đối với ngân sách của chính quyền trung ương là Albania (96% tổng khối lượng của các khoản thu trong ngân sách của chính quyền thành phố), khi đó, Lithuania, Romania, Cộng hòa Slovakia, Slovenia có thể được phân loại trong nhóm các quốc gia có các địa phương tự chủ tài chính (tỷ lệ hỗ trợ từ trung ương chỉ khoảng 20%)hay các thành phố thuộc các nước châu Phi nói tiếng Anh thì tỷ lệ này chỉ chiếm khoảng 25% quỹ địa phương.[34] Tuy nhiên, không phải vì thế mà các thành phố thuộc nhóm tự chủ tài chính lại có mức độ tự quản cao hơn các thành phố phụ thuộc tài chính trung ương

Thứ tư,các thành phố tự quản đều có bản quy tắc riêng như nội quy thành phố (home rule) hay còn được gọi là Hiến chương Thành phố (Municipal Charter/ City Charter). Giá trị lớn nhất của bản Hiến chương nàylà: (1), ngăn chặn sự can thiệp mang tính pháp lý từ phía các chủ thể có quyền lập pháp, (2), cho phép thiết lập quyền tự quyết của các thành phố tự quản và (3), trao cho các thành phố tự quản các thẩm quyền đầy đủ nhất để có thể đáp ứng nhu cầu dịch vụ ngày càng cao của người dân.[35]

Dù mỗi bản Hiến chương mang một đặc trưng riêng của từng thành phố tự quản và chuyển tải mục tiêu phát triển của thành phố đó nhưng các bản Hiến chương này không phải chỉ thuộc về thành phố tự quản, nó phải tôn trọng những chuẩn mực chung của trung ương thậm chí là các quy tắc quốc tế, vì“như một lẽ hiển nhiên là không một chính quyền địa phương nào có một bản nội quy tự quản tuyệt đối và hoàn toàn là của họ, nó phải là một bản quy tắc sống trên thế giới này, nơi mà còn rất nhiều địa phương khác, còn chính quyền bang, liên bang và cả quốc tế với những mối quan hệ diễn tiến và tiếp nối không tách rời, quyền lực mỗi địa phương phải luôn đặt trong mối quan hệ với những chủ thể khác”.[36]

Thứ năm,về tính độc lập của chính quyền thành phố tự quản, Vì được hưởng quy chế tự quản và có tính biệt lập về lãnh thổ nên các thành phố tự quản với nhóm công việc thứ nhất được hình thành từ quyền “bẩm sinh” hoặc quyền tự nhiên vốn có của thành phố sẽ được quyết định một cách độc lập. Tuy nhiên, dù là tự quản thì các thành phố vẫn phải đảm đương các công việc được trung ương hoặc chính quyền bang ủy quyền, nhóm công việc ủy quyền được liệt kê vào nhóm thứ hai. Những việc thuộc thẩm quyền trung ương (như việc khám tuyển và gọi nhập ngũ, các sự kiện quốc gia, quốc tế được tổ chức tại địa phương, bảo vệ môi trường…) nhưng chính quyền trung ương không có điều kiện để thực hiện thì có thể ủy quyền cho chính quyền thành phố thực hiện . Việc ủy quyền công việc phải kèm theo các điều kiện vật chất, tài chính.[37]

3. Yếu tố tự quản ở các thành phố lớn của Việt Nam

Ở Việt Nam, các vùng thành phố trong so sánh với các nước trên thế giới đó là các “thành phố trực thuộc trung ương”[38] mà nổi bật nhất là hai thành phố trung tâm: Hà Nội và Tp. Hồ Chí Minh. Đây là hai thành phố được gọi tương đương là vùng thành phố thủ phủ hay vùng thành phố trung tâm (Metropolitan municipality)[39] tương tự như Bangkok của Thái Lan, Istanbul của Thổ Nhĩ Kỳ, Lima của Peru, Baghdad của Irac, Santiago của Chile, Yangon của Myanmar… Các thành phố trung tâm tương đương thành phố trực thuộc trung ương của Việt Nam ở các nước trên thế giới đều đương nhiên được hưởng quy chế tự quản, thậm chí sự khởi đầu của chế độ tự quản ở hầu hết các quốc gia đều bắt đầu từ các thành phố trung tâm này.

Tuy nhiên, khác với hầu hết các nước, cả hai thành phố thủ phủ và ba thành phố trung tâm khác ở Việt Nam đều được gọi chung là “thành phố trực thuộc trung ương”.[40] Quy định pháp luật về vấn đề này là không hợp lý bởi đã “đánh đồng” thành phố trực thuộc trung ương với tỉnh và được gọi chung là “cấp tỉnh”.[41] Thấy rõ những trở lực của cơ chế tập trung, có phần rập khuôn, máy móc nên trung ương đã ban hành nhiều quy định áp dụng riêng cho các thành phố này, như: Luật Thủ đô năm 2012 , Nghị định số 93/2001/NĐ-CP ngày 12/12/2001 của Chính phủ về Phân cấp một số lĩnh vực cho Thành phố Hồ Chí Minh, Nghị định số 124/2004/CP ngày 18/5/2004 của Chính phủ quy định về Một số cơ chế tài chính ngân sách đặc thù đối với Thành phố Hồ Chí Minh, Nghị định số 123/2004/CP ngày 18/5/2004 của Chính phủ quy định về Một số cơ chế tài chính ngân sách đặc thù đối với Thủ đô Hà Nội, Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004 của Chính phủ về Tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, Quyết định số 13/2006/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về Một số cơ chế tài chính, ngân sách ưu đãi đối với thành phố Đà Nẵng… Các quy định pháp luật chuyên ngành cũng đưa ra nhiều quy định khác biệt cho các thành phố trực thuộc trung ương, nổi bật là Luật Cư trú năm 2006, Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012, Luật Đất đai năm 2013, Luật Xây dựng năm 2014, Luật Quy hoạch đô thị năm 2009… Tuy nhiên, mối quan hệ giữa trung ương – địa phương và câu chuyện cơ chế ở nước ta không thể giải quyết dứt điểm chỉ với bấy nhiêu các quy định riêng cho địa phương này hay địa phương khác, thành phố này hay thành phố khác. Điều này đã khiến các chính quyền thành phố phải lựa chọn những cách xử sự như sau:

Một là,bảo thủ, né tránh và an phận: các thành phố vì không có quy chế cho sự tự chủ nên không phát huy được thế mạnh và nguồn lực sẵn có. Mọi chính sách phát triển thành phố đều theo chuẩn chung của trung ương, từ đó mai một tư duy, óc sáng tạo, ý chí phấn đấu của mỗi địa phương và mỗi cá nhân trong từng địa phương. Chấp hành pháp luật của trung ương trở thành mục tiêu phấn đấu của mỗi địa phương thay vì phấn đấu cho sự phát triển của chính địa phương và cung ứng dịch vụ tốt nhất cho người dân. Trung ương cứ vin vào lý do “bảo đảm tính ổn định của tổ chức bộ máy nhà nước, không làm xáo trộn mô hình tổ chức chính quyền địa phương”[42] để chậm đổi mới và địa phương vì thế cứ loay hoay trong tình trạng “phía sau cái thế ổn định, thanh bình là một thực trạng trì trệ, lúng túng trong việc tìm kiếm con đường, cách thức vượt ra khỏi các vòng lẩn quẩn của mưu sinh để có thể tìm cách bứt phá tạo thế phát triển đi lên… Đó là sự tương phản về dân sinh, dân trí, dân quyền giữa đô thị và nông thôn ngày càng rõ nét…”.[43]

Hai là,“xé rào” hoặc “xin cơ chế”: thành phố ở Việt Nam được nhắc đến về “thành tích” xé rào là Đà Nẵng.[44] Điều đáng nói là từ lý luận đến thực tiễn quản lý đều chứng minh rằng việc xé rào là hoàn toàn có lợi cho địa phương này, Đà Nẵng chẳng những không mất gì mà còn được: được về ngân sách (chẳng hạn như Đà Nẵng theo ước tính đã tránh thâm hụt 275.9 tỷ đồng từ vụ phá rào “đổi đất lấy hạ tầng”),[45] được những cơ hội đầu tư khác về cơ sở hạ tầng, được về lòng tin của người dân vào chính quyền địa phương, được về chỉ số cạnh tranh cấp tỉnh (Provincial Competitiveness Index, viết tắt là PCI) đứng đầu cả nước nhiều năm liền.[46] Dù thực tiễn đã có sức lay động đối với trung ương và dù “phần lớn các kiến nghị của Đà Nẵng được Chính phủ ủng hộ với mong muốn thành phố sẽ phát triển nhiều hơn nữa, làm đòn bẩy cho cả khu vực miền Trung – Tây Nguyên cùng phát triển”nhưng cuối cùng “theo Thủ tướng, những đề xuất của Đà Nẵng trong việc xin cơ chế đều đáng được quan tâm nhưng địa phương phải thuận theo kết luận của Bộ Chính trị”.[47] Từ đó cho thấy nếu xé rào mang lại hiệu quả kinh tế cho địa phương thì hoàn toàn không xấu. Vấn đề là do lỗi của cơ chế nên hành động hợp lý đó bị quy kết là xé rào mà thôi.

Thành phố Hồ Chí Minh là một trong hai thành phố trung tâm của cả nước, dù tương đốiphát triển nhưng cũng trong tình trạng “với khuôn khổ pháp lý hiện nay có thể nói chiếc áo đã chật đối với việc quản trị thành phố. Do đó cần có cơ chế, chính sách đặc thù, vượt trội, thậm chí cần thiết phải có luật riêng nhằm tạo động lực cho thành phố tận dụng hết các tiềm năng, lợi thế để phát triển mạnh mẽ hơn”.[48] Dù thấu hiểu nhưng trung ương vẫn kiên quyết chối bỏ Đề án Chính quyền đô thị chứa bao tâm huyết của chính quyền thành phố. Không nản lòng, Thành phố Hồ Chí Minh vẫn miệt mài xin tiếp Đề án khác, hiện nay là Đề án Thành lập đặc khu kinh tế. Dù trung ương có chấp nhận hay không thì từ việc nhẫn nại xin cơ chế của một thành phố lớn như Thành phố Hồ Chí Minh mới thấy rằng nhu cầu tự quản của các thành phố lớn ở nước ta đã là vấn đề không thể trì hoãn.

Vần đề cần làm rõ ở đây là, điều mà các thành phố nói riêng và các địa phương nói chung cần không phải là “quy chế riêng”, khác biệt hơn, đặc thù hơn, ưu ái hơn, nổi trội hơn so với các địa phương khác. Theo chúng tôi, vấn đề cấp bách hiện nay là trung ương cần xác định lại quan điểm và mục tiêu đổi mới chính quyền địa phương nói chung và chính quyền thành phố nói riêng. Từ lý luận đến thực tiễn cho thấy dù áp dụng mô hình tập trung hay phi tập trung thì cuối cùng vẫn là chính quyền trung ương chứ không phải địa phương phải có trách nhiệm bảo đảm rằng công dân của họ, bất kể sống trong một địa phương giàu hay nghèo cũng đều phải được hưởng như nhau mức độ của sự thịnh vượng chung. Thế thì tại sao không để chính địa phương chia sẻ “trách nhiệm” này cho chính quyền trung ương bằng cách trao cho địa phương quyền sự “tự chủ” cần thiết và đó cũng chính là lời giải cho câu chuyện “xé rào” và “xin -– cho” ở các thành phố lớn hiện nay.

Phân cấp quản lý hay tự quản địa phương suy cho cùng cũng chỉ nhằm mục đích bảo đảm và phát triển tốt nhất giá trị công dân trong một nhà nước có chủ quyền, chỉ có điều phân cấp quản lý về bản chất không thể làm tốt như chế độ tự quản địa phương. Do đó, không có lý do gì lại không chọn tự quản địa phương. Xét ở khía cạnh một thành phố lớn thì có thể khẳng định rằng không một đô thị giàu có, lớn mạnh nào trên thế giới lại không được nuôi dưỡng và bao bọc bởi quy chế tự quản địa phương. Do đó, tự quản là ước mơ cho sự đổi đời của các thành phố đang loay hoay tìm đường trong cơ chế tập trung…

CHÚ THÍCH

[1] Vì lý do đó mà chế độ tự quản của thành phố trên thế giới được nhiều học giả Việt Nam tiếp cận chính là tự quản đô thị. Tuy nhiên, tự quản thành phố không chỉ có tự quản đô thị vì thành phố ở nhiều quốc gia trên thế giới bao gồm hai loại: thành phố hoàn toàn đô thị (urban municipality) và thành phố có tính chất nông thôn (rural municipality). Bên cạnh đó, tính chất đô thị không chỉ thuộc về thành phố mà còn các loại lãnh thổ khác như: quận, thị trấn… Xem thêm Diệp Văn Sơn,“Tự quản của chính quyền đô thị nhìn từ kinh nghiệm thế giới”- Kỷ yếu Hội thảo khoa học Xây dựng chính quyền đô thi Thành phố Hồ Chí Minh – một yêu cầu cấp thiết cuả cuộc sống, Viện Nghiên cứu xã hội, viện Kinh tế, Sở Nội vụ, Ban Tư tưởng văn hóa, TP. HCM năm 2006; Clayton P. Gillette and Lynn A. Baker, “Local government law: cases and Materials”, Aspen law and Bussiness, 1999, p. 53 – 58.

[2] Xem thêm các bài viết: Nguyễn Cửu Việt, “Khái niệm tập quyền, tản quyền và phân quyền”, Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học, số 26/2010; Phạm Hồng Thái, “Phân quyền và phân cấp trong quản lý nhà nước – Một số khía cạnh lý luận, thực tiễn và pháp lý”, Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, ”Luật học”, số 27/ 2011; Nguyễn Đăng Dung, “Các hình thức phân cấp, phân quyền”, Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học, số 26/2010; Nguyễn Ngọc Chí, “Phân loại tản quyền, phân cấp, phân quyền”,Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học, số 26/2010.

[3] Nguyễn Đăng Dung, Hình thức của các nhà nước đương đại, Nxb. Thế giới, 2004; Viện khoa học tổ chức Nhà nước, Giới thiệu tổ chức bộ máy chính quyền xã ở một số nước trên thế giới, Hà Nội, tháng 8 năm 2000; Nguyễn Sĩ Dũng, Mô hình chính quyền địa phương ở các nước trên thế giới, Hội thảo Tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam: Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Ninh Thuận, 06/04/2913.

[4] Nguyễn Như Phát,“Mô hình chính quyền địa phương ở một số nước châu Á – Thái Bình Dương”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật,số 10/2002.

[5] Rolando A.Suarez, Administrative law,Rex Bookstore, 2001, p. 251 – 263.

[6] Nguyễn Như Phát,“Mô hình chính quyền địa phương ở một số nước châu Á – Thái Bình Dương”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật,số 10/2002.

[7] .www.slovenia.si/…ovenia/state/local-self-governmen…(tra cứu ngày 15/9/2015).

[8] .http://jalandhar.nic.in/html/govt_offices_local_local_self_govt.htm(tra cứu ngày 15/9/2015).

[9] .http://www.thenews.com.pk/Todays-News-9-197212-Local-self-government(tra cứu ngày 15/9/2015).

[10] Theo Hiến chương EC 1985 thì “Tự quản địa phương được hiểu là quyền và khả năng thực sự của cơ quan tự quản địa phương được quyết định và quản lý một phần lớn các công việc xã hội, trong khuôn khổ pháp luật và phải chịu trách nhiệm nhằm phục vụ lợi ích của dân cư địa phương”.

[11] Hiến chương châu Âu về tự quản địa phương là kết quả của một quá trình vận động của các nước dân chủ châu Âu sau thế chiến thứ hai, được hình thành từ nguyên tắc cơ bản về tự quản địa phương của các quốc gia châu Âu. Bản Hiến Chương có nguồn gốc từ Bản điều lệ đầu tiên của các thành phố tự do do Hội đồng đô thị châu Âu ban hành 1953. Đến năm 1968, một bản “Tuyên bố về các Nguyên tắc tự trị địa phương” tiếp tục được thông qua và sau đó một Dự thảo chính thức về Hiến chương châu Âu về tự quản địa phương đã được hình thành, sau khi được sự chấp nhận của Hội Nghị Chính Bộ trưởng về quyền địa phương châu Âu năm 1984 thì vào 6/1985 nó chính thức được thông qua bởi Ủy ban Bộ trưởng châu Âu (CoE’s Committee of Ministers) vào tháng 10/1985 bắt đầu việc ký kết của các thành viên châu Âu, có hiệu lực vào 9/1988 – Xem thêm: Jeremy Smith,The Report: Local government in England: do we comply with the European Charter of Local Self-Government, 2013, www.local.gov.uk(tra cứu ngày 15/9/2015).

[12] https://en.wikipedia.org/wiki/History_of_local_government_in_England(tra cứu ngày 6/8/2015).

[13] Jürgen Georg Backhaus, Two century of local autonomy, Springer New York Dordrecht Heidelberg London, 2012, p. 13 – 28.

[14] Jürgen Georg Backhaus, sđd, p.1 – 3.

[15] Elena Leonidovna Shilkina, Tatyana Aleksandrovna Marchenko and Olga Borisovna Podolskaya, Paradoxes of the Collective Perception of Russians Regarding Local Self-Government: A Cultural Historical Analysis, Mediterranean Journal of Social Sciences, MCSER Publishing, vol. 6 No. 4 S.4, August 2015, Rome, p. 196 – 201.

[16]  Merilee S.Grindle,GoingLocal, decentralization democration, and the promise of good governance,PrincetonUniversityPressPublished, 2007, p. 26

[17] K.Zsnmbokt và M. Bell, Local self-government in Central and Eastern Europe: Decentralization or Deconcentration, Environment and Planning Journal/ Government and Policy, vol.15, 1996, p. 177 – 186.

[18] Marko Kambic, Self-government and Autonomy of Statutory Municipalities in the Light of Historical Sources for the Provincial Capital of Ljubljana, Lexlocalis – Journal of local self government, vol.6, No.4, 2008, p. 459 – 474.

[19] M. Kambic, tlđd, p. 460.

[20] M. Kambic, tlđd,p. 461.

[21] Các thành phố chỉ định ở Nhật Bản là: Hirosima, Kyoto, Nagasaki, Nagoya, Yokohama, Sapporp, Fukuhama… xem thêm: https://en.wikipedia.org/wiki/Municipalities_of_Japan(truy cập 20/9/2015).

[22] .https://en.wikipedia.org/wiki/Administrative_divisions_of_Ukraine(truy cập 20/9/2015).

[23] .http://www.answers.com/Q/What_is_the_difference_between_city_and_Municipality(truy cập 20/9/2015).

[24] .https://en.wikipedia.org/wiki/Territorial_authorities_of_New_Zealand(truy cập 20/9/2015).

[25] Chẳng hạn ở Nhật Bản, các cấp hành chính được chia thành: quốc gia, tỉnh và vùng thành phố. Tương tự, ở Argentina hay ở Brazin vùng thành phố cũng là đơn vị hành chính thấp nhất – xem thêm: https://en.wikipedia.org/wiki/Municipalities_of_Brazil(truy cập 20/9/2015).

[26] Nhiều quốc gia coi các vùng thành phố có vị trí tương đương tỉnh như: Cộng hòa nhân dân Trung Quốc, Việt Nam…

[27] .https://en.wikipedia.org/wiki/Administrative_divisions_of_Greenland(truy cập 20/9/2015).

[28] Một biểu hiện rõ nét của các lãnh thổ tự nhiên là tính cộng ở các thành phố được thể hiện rõ nét, các thành phố lớn trên thế giới như London của Anh, New York của Mỹ, Paris, Lyon, Marseille của Pháp… đều có chế độ tự quản được xác lập trên cơ sở tính cộng đồng. Xem thêm Nguyên Cửu Việt (chủ biên), Luật Hành chính nước ngoài, Nxb. ĐHQG Hà Nội, 2011, chương 2, 3, 4.

[29] Clayton P. Gillette and Lynn A. Baker, sđd, p.55 – 56. Tuy nhiên, cũng có trường hợp “Các chính quyền thành phố tự quản được lập nên thông qua bầu cử không phải là phổ biến như người ta tưởng. Phần lớn các chính quyền thành phố tự quản được điều hành bởi các cơ quan do chính quyền trung ương hoặc chính quyền tỉnh bổ nhiệm. Sự miễn cưỡng trong việc thừa nhận chính quyền thành phố hình thành do bầu cử và các cơ quan địa phương tự quản với vai trò là các cơ quan chủ yếu để quản lý địa phương chính là lực cản chính đối với việc quản lý thành phố có hiệu quả”. Nhưng nếu cơ quan tự quản không được thành lập bằng con đường bầu cử thì thật khó để chứng minh nó có quyền tự quản thực sự.

[30] Diệp Văn Sơn, tlđd.

[31] W.A. Robson, A Century of Municipal Progress 1835 – 1935, 1978, trang giới thiệu.

[32] Zhou Gideon & Chilunjika Alouis, “The Challenges of Self-Financing in Local Authorities The Case of Zimbabwe”, International Journal of Humanities and Social Science, Vol. 3, No. 11; June 2013, p. 234.

[33] Zhou Gideon & Chilunjika Alouis, tlđd, p. 235.

[34] Vitalina Zaychykova and Ph.D. Ivan Kho, Comparative analysis of local self – Government finance in Ukraina and European countries – Democratic Governance for the XXI Century: Challenges and Responses in CEE Countries, http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/nispacee/unpan022185.pdf(truy cập ngày 22/9/2015).

[35] Rodney L. Mott, ”Home rule for America’s Cities”, American Municipal Associate, 1949, p. 8.

[36] Rodney L. Mott, sđd, p. 6.

[37] Nguyễn Như Phát,“Mô hình chính quyền địa phương ở một số nước châu Á – Thái Bình Dương”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật,số 10/2002.

[38] https://en.wikipedia.org/wiki/Municipalities_of_Vietnam(truy cập 20/9/2015)

[39] .https://en.wikipedia.org/wiki/List_of_cities_proper_by_population(truy cập 20/9/2015).

[40] Các thành phố trung ương của Việt Nam gồm: Hà Nội, Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Hải Phòng, Cần Thơ – http://www.chinhphu.vn/portal/page/portal/chinhphu/cactinhvathanhpho(truy cập 20/9/2015).

[41] Điều này được thể hiện qua các văn bản pháp luật của Việt Nam như: Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp năm 1962, 1983, 1989, 1994, 2003. Điều 2 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (có hiệu lực ngày 1/1/2016) vẫn tiếp tục quy định: tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh).

[42] Ủy ban Thường vụ Quốc hội, “Báo cáo giải trình, tiếp thu, chỉnh lý Dự thảo Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 – Hồ sơ Dự án Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015”, – www.duthaoonline.vn (truy cập ngày 22.9.2015).

[43] Lê Minh Thông, Chính quyền địa phương trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân, Nxb. Chính trị quốc gia, 2006, tr. 226

[44] Thành phố Đà Nẵng từ đầu những năm 2000 đã nổi tiếng với Quyết định “Đổi đất lấy hạ tầng” để phát triển cơ sở hạ tầng trong điều kiện nguồn vốn bị hạn chế, thông qua các quyết định như Quyết định số 122/2003/QĐ – UBND ngày 24/7/2003 về bồi thường thiệt hại, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất; Quyết định số 9757/QĐ – UBND ngày 19/12/2005 giảm 10% tiền sử dụng đất cho các tổ chức, cá nhân đầu tư dự án nộp đủ tiền sử dụng đất trong thời gian quy định; Quyết định số 6644/QĐ – UBND ngày 28/8/2009 động viên khuyến khích đối với các chủ đầu tư sớm nộp đủ tiền sử dụng đất vào ngân sách trong vòng 60 ngày kể từ ngày ký hợp đồng được giảm 10% tiền sử dụng đất phải nộp. Với các quyết định này, Thanh tra Chính phủ đã cho rằng trái với quy định tại Điều 13, Điều 15, Nghị định số 198/2004/NĐ – CP của Chính phủ và Mục III, Phần C, Thông tư số 117/2004/TT – BTC của Bộ Tài chính, gây thất thu ngân sách 446.229.756.243 đồng (đối với các hộ tái định cư) và 867.455.055.921 đồng (đối với các tổ chức, cá nhân khi được UBND thành phố giao đất, chuyển nhượng quyền sử dụng đất). xem thêm: Chính quyền đô thị tại Việt nam, Nghiên cứu từ tình trạng Thành phố Hồ Chí Minh và Đà Nẵng, https://asiafoundation.org/resources/pdfs/MunicipalGovermentVietnamese.pdf (truy cập ngày 22/9/2015).

[45] Chính quyền đô thị tại Việt Nam, Nghiên cứu từ tình trạng Tp. Hồ Chí Minh và Đà Nẵng.https://asiafoundation.org/resources/pdfs/MunicipalGovermentVietnamese.pdf, tr.62 (truy cập ngày 22/9/2015).

[46] Từ năm 2005, năm bắt đầu áp dụng chỉ số cạnh tranh cấp tỉnh (Provincial Competitiveness Index) đến nay, Đà Nẵng giữ vị trí quán quân 5 lần và xuất sắc duy trì vị trí đứng đầu nhiều năm liền, Bài viết “Hành trình 10 năm PCI của Đà Nẵng” (truy cập 20/9/2015).

[47] Hà Xuyên Khê, ”Cần có cơ chế đặc thù cho Đà Nẵng”, Tạp chí phát triển Kinh tế – xã hội Đà Nẵng, dised.danang.gov.vn (truy cập 20/9/2015).

[48] Phát biểu của Trưởng ban Kinh tế trung ương Vương Đình Huệ, “Xây dựng TP.HCM thành đặc khu kinh tế của cả nước” (truy cập 20/9/2015).

Tác giả: Nguyễn Thị Thiện Trí – NCS, Giảng viên Khoa Luật Hành chính – Nhà nước, Trường ĐH Luật Tp. Hồ Chí Minh

Nguồn: Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 02(96)/2016 – 2016, Trang 12-19

Like Luật sư Online tại: https://www.facebook.com/iluatsu/