Vị trí và tính chất pháp lý của đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt theo Hiến pháp năm 2013 và các văn bản có liên quan

Vị trí và tính chất pháp lý của đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt theo Hiến pháp năm 2013 và các văn bản có liên quan

Xem thêm:

• Đề xuất xây dựng mô hình chính quyền địa phương tại đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở Việt Nam – ThS. Đinh Thị Minh Thư
• Hoàn thiện pháp luật về tổ chức đơn vị hành chính theo tinh thần Hiến pháp 2013 – ThS. Nguyễn Ngọc Toán
• Hợp lý hóa tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ nhằm cải cách hành chính nhà nước hiệu quả – ThS. Nguyễn Ngọc Toán
• Đa dạng hóa mô hình chính quyền địa phương nhằm tăng cường hiệu quả hoạt động – PGS.TS. Nguyễn Cửu Việt
• Một số điểm mới của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 – TS. Nguyễn Mạnh Hùng – ThS. Trương Thị Minh Thùy
• Chế độ tự quản địa phương vùng nông thôn và vấn đề đổi mới chính quyền nông thôn Việt Nam – TS. Nguyễn Thị Thiện Trí

TỪ KHÓA: Đơn vị hành chính, Đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt

Lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến Việt Nam, Điều 110 Hiến pháp năm 2013 quy định về một đơn vị hành chính có tên là Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập. Các nhà nghiên cứu luật học đều hướng tới việc giải mã những vấn đề về quy chế pháp lý dành cho Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt này. Để góp phần giải đáp thắc mắc đó, bài viết đưa ra một số luận điểm nhằm xác định vị trí và tính chất pháp lý của đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt thông qua việc phân tích các quy định hiện hành của Hiến pháp năm 2013 và các văn bản pháp luật có liên quan, từ đó góp phần cung cấp cơ sở lý luận cho việc nghiên cứu, ban hành Luật về Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt.

1. Tính chất pháp lý của Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt

Trong quá trình nghiên cứu về Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt (ĐVHCKTĐB) các nhà khoa học đã ít nhiều nhắc đến các khu công nghiệp, khu chế xuất, khu kinh tế đang tồn tại ở nước ta hiện nay và lấy đó như những ví dụ, kinh nghiệm cho việc tổ chức ĐVHCKTĐB trong tương lai. Tuy nhiên, các tác giả chưa chỉ rõ sự khác biệt giữa các cơ chế quản lý đặc biệt này với ĐVHCKTĐB được quy định trong Hiến pháp năm 2013 và các văn bản có liên quan. Điều này khiến chúng ta vẫn còn phải đặt ra nhiều câu hỏi về ĐVHCKTĐB. Nếu ĐVHCKTĐB cũng có tính chất tương tự như các khu công nghiệp, khu chế xuất, khu kinh tế thì rõ ràng Hiến pháp năm 2013 và các văn bản có liên quan đã không cần thiết phải quy định về đơn vị này. Vậy về tính chất pháp lý, ĐVHCKTĐB khác các khu công nghiệp, khu chế xuất, khu kinh tế đang tồn tại ở nước ta hiện nay như thế nào? Đây là một câu hỏi cần phải được giải đáp, từ đó làm rõ tính chất của ĐVHCKTĐB cũng như là cơ sở để xác định vị trí của nó trong hệ thống bộ máy cơ quan nhà nước ở Việt Nam.

Theo quy định của pháp luật hiện hành, khu công nghiệp là khu chuyên sản xuất hàng công nghiệp và thực hiện các dịch vụ cho sản xuất công nghiệp. Khu chế xuất là khu công nghiệp chuyên sản xuất hàng xuất khẩu, thực hiện dịch vụ cho sản xuất hàng xuất khẩu và hoạt động xuất khẩu. Khu kinh tế là khu vực có không gian kinh tế riêng biệt với môi trường đầu tư và kinh doanh đặc biệt thuận lợi cho các nhà đầu tư. Cả khu công nghiệp, khu chế xuất và khu kinh tế đều có có ranh giới địa lý xác định và được thành lập theo điều kiện, thủ tục quy định tại Nghị định số 29/2008/NĐ-CP ngày 14/3/2008 của Chính phủ (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 164/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 và Nghị định số 114/2015/NĐ-CP ngày 09/11/2015 của Chính phủ).[1] Theo các nghị định này thì khu chế xuất và khu công nghiệp gọi chung là khu công nghiệp, không có dân cư sinh sống[2] và có ranh giới với khu dân cư bên ngoài.[3] Đặc biệt, khu chế xuất hoặc doanh nghiệp chế xuất được ngăn cách với lãnh thổ bên ngoài bằng hệ thống tường rào, có cổng và cửa ra – vào, có thực hiện chế độ kiểm tra, giám sát nghiêm ngặt.[4] Riêng đối với khu kinh tế bao gồm các khu chức năng. Trong các phân khu chức năng của khu kinh tế có khu đô thị, khu dân cư và khu hành chính,[5] tức là có dân cư sinh sống. Tuy nhiên, dân cư sinh sống bên trong các khu kinh tế này vẫn là một bộ phận dân cư của các đơn vị hành chính ở địa phương. Họ vẫn chịu sự quản lý của bộ máy chính quyền địa phương hiện hữu mà không thành lập đơn vị hành chính riêng cho khu kinh tế. Chính vì vậy, các khu kinh tế mặc dù có dân cư sinh sống bên trong vẫn chỉ là những khu vực được trung ương cho một quy chế riêng trong quản lý kinh tế mà không phải là một đơn vị hành chính lãnh thổ. Các quy định về khu công nghiệp, khu chế xuất, khu kinh tế chỉ hướng đến giải quyết các chính sách ưu tiên về phát triển kinh tế, không bao gồm các vấn đề liên quan đến quản lý dân cư và phát triển mọi mặt của đời sống dân cư (trừ vấn đề lưu trú và xuất nhập cảnh). Điều này cho thấy ĐVHCKTĐB là một mô hình mới, khác biệt với tất cả các mô hình khu công nghiệp, khu chế xuất, khu kinh tế đang tồn tại ở nước ta hiện nay. Sự khác biệt đó thể hiện ở chỗ ĐVHCKTĐB là một đơn vị hành chính địa phương.

Theo quy định của Điều 110 Hiến pháp năm 2013 thì “các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau: Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương; Huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường. ĐVHCKTĐB do Quốc hội thành lập”. Tương tự, quy định này cũng đã được ghi nhận tại Điều 2 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015. Quy định của Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã khẳng định ĐVHCKTĐB là một đơn vị hành chính địa phương của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Điều đó có nghĩa nó sẽ không chỉ dừng lại ở một quy chế quản lý riêng hay một tổ chức quản lý thông thường không mang tính đơn vị hành chính lãnh thổ.

Đơn vị hành chính là khái niệm dùng để chỉ “một bộ phận lãnh thổ và dân cư trong một quốc gia được Nhà nước phân định theo cấp độ về phạm vi địa lý với tổ chức chính quyền nhà nước tương ứng được thành lập và hoạt động theo đúng thẩm quyền mà pháp luật quy định để thực hiện quyền lực nhà nước và quản lý mọi mặt của xã hội trên cơ sở quyền làm chủ của nhân dân, phát huy tiềm năng kinh tế – xã hội của từng vùng lãnh thổ và dân cư đó”.[6] Một đơn vị hành chính cụ thể sẽ bao gồm các bộ phận cấu thành cốt yếu như: dân cư, lãnh thổ và bộ máy quản lý nhà nước.[7] Nói rộng hơn, một đơn vị hành chính lãnh thổ sẽ phải bảo đảm những chức năng kinh tế, chính trị, xã hội của nó, phải có dân cư sinh sống và bộ máy công quyền cai quản. Bộ máy quản lý của chính quyền ĐVHCKTĐB phải được tổ chức phù hợp với phần còn lại của kết cấu hệ thống bộ máy nhà nước. Việc tổ chức cũng như phân định thẩm quyền cho bộ máy quản lý này phải thể hiện rõ trong mối quan hệ pháp lý của nó với các cơ quan nhà nước ở trung ương và các cấp chính quyền khác ở địa phương. Từ đây cho thấy, những vấn đề đặt ra đối với việc thành lập quy chế pháp lý riêng cho ĐVHCKTĐB sẽ phức tạp hơn rất nhiều so với các hình thức hiện hữu.[8] Hoạt động quản lý của chính quyền địa phương ở ĐVHCKTĐB tác động đến toàn bộ dân cư và tất cả các lĩnh vực quản lý nhà nước trong phạm vi ĐVHCKTĐB.

Hành chính địa phương là những cơ quan tổ chức thực hiện mọi chính sách, thể chế triển khai xuống dân cư và hỗ trợ sự phát triển của dân cư.[9] Vì vậy, bộ máy chính quyền của ĐVHCKTĐB[10] cần được tổ chức nhằm tạo điều kiện tối đa cho việc phát triển kinh tế xã hội của địa phương. ĐVHCKTĐB được áp dụng các cơ chế, chính sách đặc biệt về kinh tế – xã hội và có chính quyền địa phương được tổ chức phù hợp với đặc điểm, yêu cầu, mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội của ĐVHCKTĐB đó.[11] Để tạo điều kiện bảo đảm mục tiêu phát triển của khu vực này, chính quyền của ĐVHCKTĐB thường sẽ được phân quyền rộng rãi hơn chính quyền của các đơn vị hành chính cùng cấp. ĐVHCKTĐB được thành lập với định hướng mang tính chất đặc thù về mô hình tổ chức bộ máy hành chính; phương thức đầu tư, chính sách ưu đãi, hỗ trợ phát triển vượt trội so với quy định hiện hành và các chính sách, ưu đãi của các hiệp định thương mại mà Việt Nam đang đàm phán; các quy định nhằm áp dụng cho các khu vực phát triển kinh tế có lợi thế đặc biệt về vị trí địa lý, có khả năng cạnh tranh quốc tế về thể chế hành chính và môi trường đầu tư.[12] Điều này phù hợp với xu hướng chung của thế giới khi tổ chức các đơn vị hành chính lãnh thổ đặc biệt. Theo xu hướng đó, các đơn vị hành chính lãnh thổ đặc biệt được hình thành vì mục đích khai thác hợp lý tiềm năng tự nhiên cho nhu cầu phát triển kinh tế vùng miền và của cả nước, được hưởng quy chế hành chính đặc thù theo quy định của pháp luật.[13]

2. Vị trí pháp lý của đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt

Mặc dù Điều 110 Hiến pháp năm 2013 quy định ĐVHCKTĐB là đơn vị hành chính địa phương, tuy nhiên, cả Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 với vai trò là luật cơ bản và luật chuyên ngành đều không quy định cụ thể ĐVHCKTĐB là cấp chính quyền địa phương tương đương với cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã. Trong bối cảnh luật riêng dành cho ĐVHCKTĐB còn đang ở giai đoạn soạn thảo, theo chúng tôi, dựa vào nền tảng pháp luật hiện hành, vị trí pháp lý của chính quyền ĐVHCKTĐB hiện nay có thể được xác định trên cơ sở khảo sát một số quy định về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật và mối quan hệ pháp lý của ĐVHCKTĐB đối với các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước.

Thứ nhất, về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, Hội đồng nhân dân ở ĐVHCKTĐB có thẩm quyền ban hành nghị quyết và Ủy ban nhân dân ở ĐVHCKTĐB có thẩm quyền ban hành quyết định.[14] Xét về vị trí thang bậc pháp lý, văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở ĐVHCKTĐB xếp sau Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Trật tự thứ bậc này cũng được lặp lại ở khoản 4 Điều 14 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 khi quy định về những điều cấm trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Về thủ tục đăng công báo đối với văn bản quy phạm pháp luật, khoản 2 Điều 150 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định: “Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, chính quyền địa phương ở ĐVHCKTĐB phải được đăng Công báo cấp tỉnh”. Tiếp theo, khoản 4 Điều 150 quy định: “Cơ quan Công báo có trách nhiệm đăng toàn văn văn bản quy phạm pháp luật trên Công báo chậm nhất là 15 ngày đối với văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan trung ương ban hành, 07 ngày đối với văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, chính quyền địa phương ở ĐVHCKTĐB ban hành kể từ ngày nhận được văn bản”.

Qua phân tích trên, có thể thấy, văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở ĐVHCKTĐB không chịu sự quản lý chỉ đạo trực tiếp của chính quyền địa phương cấp tỉnh, không phải là một đơn vị cấp dưới của cấp tỉnh. Như vậy, mặt thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật và thứ tự hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ở ĐVHCKTĐB ban hành thể hiện vị trí đặc biệt của ĐVHCKTĐB trong hệ thống chính quyền địa phương ở Việt Nam. Chính quyền ở ĐVHCKTĐB có thể là một cấp chính quyền địa phương có vị trí độc lập với chính quyền địa phương cấp tỉnh.

Thứ hai, trong mối quan hệ pháp lý với Quốc hội

Điều 110 Hiến pháp năm 2013 quy định: “ĐVHCKTĐB do Quốc hội thành lập”. Đồng thời, Quốc hội cũng là chủ thể duy nhất có quyền giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính của ĐVHCKTĐB.[15] Điều 14 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 cũng quy định tương tự “Quốc hội quyết định thành lập, bãi bỏ bộ, cơ quan ngang bộ; thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, ĐVHCKTĐB theo đề nghị của Chính phủ”.

Điều này phần nào phản ánh vị trí đặc biệt của ĐVHCKTĐB trong mối tương quan với vị trí pháp lý của đơn vị hành chính cấp tỉnh. Theo quy định của Hiến pháp năm 2013 và các văn bản pháp luật có liên quan, nguyên tắc chung là việc quyết định thành lập, giải thể, chia, điều chỉnh địa giới hành chính của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi tắt là cấp tỉnh) do Quốc hội quyết định, còn việc thành lập, giải thể, chia, điều chỉnh địa giới hành chính dưới cấp tỉnh sẽ do Ủy ban Thường vụ quốc hội quyết định.[16]Về cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương, hiện nay cơ cấu tổ chức của các cấp chính quyền địa phương khác đều do Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định. Riêng cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương ở ĐVHCKTĐB lại do Quốc hội quy định. Theo đó, “số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân, số lượng thành viên Ủy ban nhân dân, cơ cấu tổ chức của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân và nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân ở ĐVHCKTĐB do Quốc hội quy định khi thành lập ĐVHCKTĐB đó”.[17]

Như vậy, việc thành lập, giải thể ĐVHCKTĐB cũng như việc quyết định cơ cấu tổ chức và nhiệm vụ quyền hạn của chính quyền địa phương ĐVHCKTĐB do Quốc hội quyết định mà không phụ thuộc vào sự tư vấn, đề xuất của chính quyền địa phương cấp tỉnh. Điều này cho thấy, ĐVHCKTĐB có vị trí độc lập so với chính quyền địa phương cấp tỉnh.

Thứ ba, trong mối quan hệ pháp lý với Chính phủ

Chính phủ với tư cách là cơ quan nhà nước ở trung ương và là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, cơ quan thực hiện chức năng hành pháp. Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về tổ chức bộ máy hành chính nhà nước, chế độ công vụ, công chức, viên chức.[18] Chính phủ thực hiện việc quản lý, chỉ đạo của mình đối với chính quyền địa phương thể hiện ở nhiều mặt khác nhau. Trong đó, việc thành lập, quyết định nhân sự của chính quyền địa phương và xử lý văn bản trái pháp luật của chính quyền địa phương là hai nội dung quan trọng của hoạt động quản lý này. Với tính chất là một cấp chính quyền địa phương, ĐVHCKTĐB cũng chịu sự quản lý, chỉ đạo của Chính phủ và mối quan hệ giữa ĐVHCKTĐB với Chính phủ cũng thể hiện rõ nét ở hai vấn đề trên.

Về vấn đề thành lập ĐVHCKTĐB, khoản 4 Điều 96 Hiến pháp năm 2013 và khoản 2 Điều 23 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 đều quy định: “Chính phủ có thẩm quyền trình Quốc hội quyết định thành lập, bãi bỏ bộ, cơ quan ngang bộ; thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, ĐVHCKTĐB”. Cũng theo quy định tại Điều 76, 77 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, Chính phủ có thẩm quyền xây dựng đề án thành lập ĐVHCKTĐB cũng như trình Quốc hội quyết định giải thể ĐVHCKTĐB.

Về vấn đề xử lý văn bản trái pháp luật của chính quyền địa phương ở ĐVHCKTĐB, theo quy định của pháp luật hiện hành, Chính phủ có thẩm quyền kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở ĐVHCKTĐB có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật và văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên. Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở ĐVHCKTĐB trái với Hiến pháp, luật và văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên.[19]

Từ những quy định trên cho thấy, Chính phủ có thẩm quyền quản lý trực tiếp đối với ĐVHCKTĐB trong vấn đề thành lập, giải thể và xử lý văn bản quy phạm trái pháp luật của ĐVHCKTĐB. Điều này phản ánh đúng bản chất với tính chất của hai cơ quan. Trong đó, Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất có thẩm quyền quản lý đối với toàn hộ hệ thống hành chính quốc gia bao gồm chính quyền địa phương ở ĐVHCKTĐB. Bên cạnh đó, với thẩm quyền của Chính phủ trực tiếp trình Quốc hội đề án thành lập, giải thể ĐVHCKTĐB và trực tiếp xử lý cũng như kiến nghị xử lý văn bản trái pháp luật của ĐVHCKTĐB phản ánh vị trí của ĐVHCKTĐB là một cấp chính quyền địa phương mà trên đó không thể có một cấp chính quyền địa phương nào khác.

Như vậy, chính quyền địa phương ở ĐVHCKTĐB không phải là một đơn vị cấp dưới của cấp tỉnh, không chịu sự quản lý chỉ đạo trực tiếp của chính quyền địa phương cấp tỉnh mà chịu sự quản lý chỉ đạo trực tiếp của Chính phủ, do Quốc hội quyết định thành lập và phân định thẩm quyền.

Một vấn đề đặt ra hiện nay trong giải quyết mối quan hệ giữa chính quyền của ĐVHCKTĐB và Chính phủ đó là về thẩm quyền quyết định nhân sự của Ủy ban nhân dân thuộc ĐVHCKTĐB. Theo khoản 3 Điều 98 Hiến pháp năm 2013, Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền phê chuẩn việc bầu, miễn nhiệm và quyết định điều động, cách chức Chủ tịch, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Tuy nhiên, các quy định khác của Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 lại không đề cập vấn đề này.

Câu hỏi đặt ra là: “Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền phê chuẩn việc bầu, miễn nhiệm và quyết định điều động, cách chức Chủ tịch, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân ĐVHCKTĐB hay không”? Các quy định hiện hành chưa có câu trả lời. Có thể đây là nội dung Hiến pháp năm 2013 và các văn bản pháp luật hiện nay bỏ ngỏ nhằm có thể tạo ra một cơ chế linh hoạt hơn cho bộ máy nhân sự của ĐVHCKTĐB. Có thể vấn đề này sẽ được Quốc hội quyết định trong Luật về ĐVHCKTĐB.

Theo chúng tôi, để xác định cụ thể về thẩm quyền này cần căn cứ vào mục tiêu và mức độ tự chủ của ĐVHCKTĐB khi Quốc hội thành lập đối với từng ĐVHCKTĐB. Nếu muốn đảm bảo một mô hình tự chủ cao và linh hoạt nên để vấn đề nhân sự do Quốc hội quyết định. Ngược lại, nếu vấn đề nhân sự của ĐVHCKTĐB vẫn phụ thuộc vào Chính phủ như chính quyền cấp tỉnh như hiện nay thì rõ ràng mức độ tự chủ của các ĐVHCKTĐB sẽ bị hạn chế khá nhiều.

Như vậy, ĐVHCKTĐB có tính chất là một đơn vị hành chính địa phương, có vị trí tương đương với chính quyền địa phương cấp tỉnh, do Quốc hội thành lập và chịu sự quản lý, chỉ đạo trực tiếp của Chính phủ. Điều này không có nghĩa rằng trong kết cấu tổ chức của ĐVHCKTĐB cũng sẽ được tổ chức như các đơn vị hành chính cấp tỉnh và sẽ được phân cấp thành các cấp huyện và cấp xã mà có thể sẽ có một quy chế quản lý riêng nhằm bảo đảm thúc đẩy tối đa tiềm lực kinh tế, thế mạnh của từng ĐVHCKTĐB. Quốc hội sẽ quyết định về cơ cấu bộ máy của chính quyền địa phương ở ĐVHCKTĐB khi thành lập đơn vị này, bao gồm: số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân, số lượng thành viên Ủy ban nhân dân, cơ cấu tổ chức của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân và nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân. Ủy ban nhân dân thực hiện chức năng của cơ quan nhà nước ở địa phương.

Một trong những đặc trưng của chính quyền địa phương là vừa có tính nhà nước vừa có tính tự quản địa phương. Chính vì vậy, chính quyền của ĐVHCKTĐB là cơ quan thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương nhưng cũng phải thể hiện tính tự quản địa phương. Để có thể tăng cường hơn nữa khả năng phát huy tiềm lực của các ĐVHCKTĐB thì tính tự quản địa phương cần phải được tăng cường và mở rộng. Nhằm phát huy tối đa tiềm năng của từng ĐVHCKTĐB, chính quyền của ĐVHCKTĐB cần được phân quyền rộng rãi hơn chính quyền của các đơn vị hành chính cấp tỉnh. Tuy nhiên, mức độ phân quyền đến đâu còn phụ thuộc vào mục đích của Quốc hội và Chính phủ khi thành lập ĐVHCKTĐB cũng như những đặc điểm về các điều kiện tự nhiên và xã hội của từng ĐVHCKTĐB. Từ mức độ phân quyền mà Quốc hội trao cho ĐVHCKTĐB, sẽ tác động đến việc thiết kế bộ máy quản lý phù hợp.

ĐVHCKTĐB là một cấp đơn vị hành chính, nên khi thành lập đơn vị này, Chính phủ – cơ quan có thẩm quyền tư vấn cho Quốc hội cần phải nghiên cứu kỹ về phạm vi địa lý của ĐVHCKTĐB, nhằm bảo đảm rằng việc thành lập ĐVHCKTĐB với những quy chế quản lý đặc biệt phải phù hợp với điều kiện tự nhiên, văn hóa, xã hội ở phạm vi lãnh thổ đó. Việc xác định phạm vi dân cư, lãnh thổ phù hợp sẽ quyết định sự thành công của hoạt động quản lý cũng như bảo đảm mục tiêu phát triển địa phương.

Bên cạnh đó, khi xây dựng Luật về ĐVHCKTĐB, nhà làm luật cần thiết không chỉ lấy ý kiến mà phải chú ý lắng nghe và tiếp thu ý kiến của dân cư nơi dự định sẽ thành lập ĐVHCKTĐB. Điều này không chỉ phù hợp với quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 về thủ tục quyết định thành lập ĐVHCKTĐB[20] mà nó còn góp phần bảo đảm thực hiện chính sách ở ĐVHCKTĐB. Bởi dân cư là cấu thành cơ bản của một đơn vị hành chính, ý chí của người dân sẽ là một trong những yếu tố quan trọng quyết định sự thành công của mọi chính sách quản lý. Bên cạnh đó, tính tự quản địa phương cũng là một trong những đặc trưng phổ biến của chính quyền địa phương. Chính vì vậy, điều này phải được thể hiện ngay từ khâu lập đề án thành lập ĐVHCKTĐB.

CHÚ THÍCH

[1] Khoản 1, 2, 3, Điều 2 Nghị định số 29/2008/NĐ-CP ngày 14/3/2008 của Chính phủ quy định về khu công nghiệp, khu chế xuất và khu kinh tế được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 164/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 và Nghị định số 114/2015/NĐ-CP ngày 09/11/2015 của Chính phủ.

[2] Điều 20 Nghị định số 29/2008/NĐ-CP ngày 14/3/2008 của Chính phủ quy định về khu công nghiệp, khu chế xuất và khu kinh tế được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 164/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 và Nghị định số 114/2015/NĐ-CP ngày 09/11/2015 của Chính phủ.

[3] Khoản 1, 2 Điều 2 Nghị định số 29/2008/NĐ-CP ngày 14/3/2008 của Chính phủ quy định về khu công nghiệp, khu chế xuất và khu kinh tế được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 164/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 và Nghị định số 114/2015/NĐ-CP ngày 09/11/2015 của Chính phủ.

[4] Khoản 2 Điều 21 Nghị định số 29/2008/NĐ-CP ngày 14/3/2008 của Chính phủ quy định về khu công nghiệp, khu chế xuất và khu kinh tế được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 164/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 và Nghị định số 114/2015/NĐ-CP ngày 09/11/2015 của Chính phủ.

[5] Khoản 3 Điều 2 Nghị định số 29/2008/NĐ-CP ngày 14/3/2008 của Chính phủ quy định về khu công nghiệp, khu chế xuất và khu kinh tế được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 164/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 và Nghị định số 114/2015/NĐ-CP ngày 09/11/2015 của Chính phủ.

[6] Học viện Chính trị – Hành chính quốc gia TP. Hồ Chí Minh, Thuật ngữ Hành chính, Nxb. Viện nghiên cứu khoa học hành chính, 2009, tr. 112.

[7] Đinh Ngọc Hiện, “Một số vấn đề về đơn vị hành chính ở nước ta”, Tạp chí Quản lý nhà nước, số 6, 2010.

[8] Khu công nghiệp, khu chế xuất, khu kinh tế.

[9] Phạm Hồng Thái, “Một số vấn đề về phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ”, Tạp chí khoa học Đại học Quốc gia Hà Nội, số 26, 2010.

[10] Chính quyền địa phương tại đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân (khoản 1, Điều 75  Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015).

[11] Điều 74 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.

[12] Thông tin báo chí của Văn phòng Chính phủ về hoạt động điều hành của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ngày 11/8/2014, truy cập ngày 19/11/2016.

[13] Nguyễn Thị Thiện Trí, “Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt: Vấn đề đặt ra và vận dụng ở nước ta hiện nay”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 10, 2014.

[14] Điều 29 Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.

[15] Khoản 9, Điều 70 Hiến pháp năm 2013.

[16] Khoản 8, Điều 74 Hiến pháp năm 2013.

[17] Khoản 2 Điều 75 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.

[18] Khoản 1 Điều 23 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015.

[19] Điều 165 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.

[20] Khoản 1 Điều 76 Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 quy định: “Chính phủ xây dựng đề án thành lập ĐVHCKTĐB trình Quốc hội. Đề án thành lập ĐVHCKTĐB phải lấy ý kiến Nhân dân địa phương theo quy định tại Điều 131 của Luật này”.

Tác giả: Lê Thị Hồng Nhung

Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 04(116)/2018 – 2018, Trang 3-9