Tác động của việc xây dựng thủy điện trên sông Mekong đến an ninh môi trường của Việt Nam – Một số vấn đề pháp lý đặt ra

Tác động của việc xây dựng thủy điện trên sông Mekong đến an ninh môi trường của Việt Nam – Một số vấn đề pháp lý đặt ra

Xem thêm:

• Đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường và việc giảm thiểu ảnh hưởng tiêu cực đối với môi trường của các doanh nghiệp đầu tư trực tiếp nước ngoài tại Việt Nam – ThS. Nguyễn Thị Bích Ngọc
• Truất hữu tài sản nhà đầu tư trong trường hợp làm ô nhiễm môi trường – TS. Trần Việt Dũng
• Về nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền – Kinh nghiệm nước ngoài và những vấn đề pháp lý đặt ra đối với Việt Nam – TS. Võ Trung Tín
• Một số điểm mới của Luật Bảo vệ môi trường 2014 – TS. Võ Trung Tín
• Pháp luật về nhiệm vụ và quyền hạn của Ban quản lý khu kinh tế trong việc bảo vệ môi trường tại Khu kinh tế ở Việt Nam – ThS. Nguyễn Sơn Hà

TỪ KHÓA: An ninh môi trường, Bảo vệ môi trường

1. Tác động của việc xây dựng các đập thủy điện trên dòng chính Sông Mekong

Theo báo cáo của Ủy hội Sông Mekong, hiện trên dòng chính sông Mekong đã có 19 đập thủy điện nằm trong kế hoạch xây dựng. Trong đó, 7 đập tại Trung Quốc đã được xây dựng xong, 9 đập tại Lào (2 đập đang được xây dựng) và 2 đập nằm trong kế hoạch xây dựng ở Campuchia.[1] Việc các quốc gia trong lưu vực chạy đua khai thác, sử dụng nguồn nước sông Mekong cho phát triển thủy điện đã dấy lên nhiều quan ngại cũng như phản ứng từ nhiều phía về những hệ lụy lên môi trường và cuộc sống con người. Có thể kể đến một số hậu quả sau:

Một là, làm thay đổi chế độ dòng chảy, gây khó khăn trong việc điều tiết nước ở các nước vùng hạ lưu. Lượng mưa thấp và nắng nóng như thiêu đốt kéo dài đã khiến nhiều nông dân Lào, Campuchia gặp nhiều khó khăn trong việc duy trì lượng nước cho sản xuất nông nghiệp. Thái Lan cũng phải đối mặt với tình trạng hạn hán tồi tệ nhất trong 20 năm, 28 tỉnh của nước này có nguy cơ chịu thảm họa hạn hán và lần đầu tiên trong lịch sử, thủ đô Bangkok cũng có tên trong danh sách.[2] Một phần nguyên nhân của tình trạng này được cho là do việc tích nước của các hồ đập phía trên thượng nguồn đã làm thay đổi hẳn chế độ dòng chảy của sông, gây khó khăn trong việc kiểm soát, điều tiết nước đối với khu vực hạ lưu.

Hai là, giữ lại phù sa trong các hồ đập, gây khó khăn cho hoạt động sản xuất nông nghiệp và là nguyên nhân của tình trạng sạt lở đất. Việc các hồ thủy điện tích nước ở thượng nguồn đã giữ lại một lượng lớn phù sa, cản trở dòng chảy phù sa cho đồng bằng. Hậu quả đầu tiên có thể thấy được chính là việc suy giảm độ màu mỡ của đất, khiến cỏ dại, sâu bệnh tràn lan, chi phí cho bón phân trong canh tác tăng lên rõ rệt. Đồng thời, việc sụt giảm lượng nước ngọt đổ từ các con sông ra biển đã làm thay đổi độ mặn trong nước ở những vùng cửa sông. Đồng bằng sông Cửu Long đã phải hứng chịu một đợt hạn – mặn lịch sử chưa từng có, gây thiệt hại nặng nề cho 9/13 tỉnh ven biển trong mùa khô 2015-2016. Xâm nhập mặn sẽ tác động nghiêm trọng đến sản xuất nông nghiệp và các vựa lúa ở đồng bằng, vốn phụ thuộc lớn vào phù sa của các con sông. Một nguy cơ còn đáng sợ hơn rất nhiều là Đồng bằng sông Cửu Long có thể bị nhấn chìm và biến mất khi tình trạng sụt lún, sạt lở bờ sông đang tiếp diễn khá phức tạp. Trong số nhiều nguyên nhân gây nên tình trạng này, nhiều chuyên gia cho rằng lý do là 95% lượng phù sa sông Mekong sẽ bị chặn bởi các đập thủy điện, làm tăng tốc quá trình phân rã Đồng bằng sông Cửu Long.

Ba là, làm suy giảm nguồn lợi thủy sản, ảnh hưởng đến sinh kế của cư dân. Nghề cá đóng góp quan trọng vào chiến lược đa dạng hóa đời sống cho nhiều người. Tuy nhiên, các đập thủy điện được xây dựng ngày càng nhiều trong thời gian qua đã ngăn cản sự di chuyển của các loài cá lên thượng lưu đẻ trứng, làm xáo trộn, thậm chí phá hủy nơi cư trú của cá. Ngoài ra, việc tích lại phù sa và các chất dinh dưỡng trong hồ đập đã làm mất đi nguồn thức ăn tự nhiên của cá, khiến giảm hẳn sản lượng cá, thậm chí làm tuyệt chủng một số loài cá quý hiếm, khiến cho cuộc sống của hàng triệu cư dân ven sông gặp khó khăn.

Bốn là, gây kích thích động đất và hậu quả về môi trường khi các đập xả nước đột ngột. Nhiều nghiên cứu cho thấy những khối lượng nước khổng lồ trong các hồ đập lớn đã làm tăng áp lực và kích thích động đất ở những vùng có thể xảy ra động đất. Đặc biệt, dự án thủy điện Pak Beng, dự kiến được xây dựng trên sông Mekong ở Tây Bắc nước Lào khiến các chuyên gia lo ngại vì đập Pak Beng nằm trong vùng động đất hoạt động rất mạnh. Chu kỳ động đất 10-20 năm là 5-6 độ richter, 50 năm thì 7 độ richter. Gần nơi Pak Peng tọa lạc, nhiều địa phương đã ghi nhận các trận động đất 6-7 độ richter. Nếu xảy ra động đất, các dự án đập thủy điện vốn được bố trí dây chuyền sẽ bị đổ vỡ dây chuyền.

Từ những phân tích trên có thể thấy, những tác động tiêu cực do việc xây dựng các đập thủy điện trên sông Mekong đã và đang gây nhiều hệ lụy cho các quốc gia trong khu vực, đặc biệt là các nước ở hạ lưu như Việt Nam.

2. Những vấn đề pháp lý đặt ra đối với việc xây dựng các đập thủy điện trên lưu vực sông Mekong

2.1. Hiệp định Mekong và vai trò của Ủy hội Sông Mekong quốc tế

Ngày 05/4/1995, tại Chiềng Rai, Thái Lan, đại diện có thẩm quyền của bốn quốc gia ven sông thuộc hạ lưu lưu vực sông Mekong gồm Chính phủ Vương quốc Campuchia, Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào, Vương quốc Thái Lan và Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã lập một dấu ấn lịch sử bằng việc ký kết “Hiệp định về hợp tác phát triển bền vững lưu vực sông Mekong” (gọi tắt là Hiệp định Mekong) và Nghị định thư về việc thành lập Ủy hội sông Mekong quốc tế. Hiệp định Mekong gồm 6 chương, 42 điều, ghi nhận những nhận thức mới của các quốc gia thành viên trước những biến đổi về chính trị, kinh tế và xã hội trong khu vực. Đây chính là căn cứ pháp lý quan trọng quy định các nguyên tắc cơ bản và khung hợp tác chung cho các quốc gia thành viên trong lĩnh vực khai thác và bảo vệ nguồn nước cũng như các tài nguyên liên quan khác trong vùng hạ lưu sông Mekong.

Các quốc gia thành viên cam kết hợp tác trong tất cả các lĩnh vực phát triển bền vững, sử dụng, quản lý và bảo vệ tài nguyên nước và các tài nguyên liên quan của lưu vực Mekong, bao gồm các lĩnh vực chính sau: tưới, thủy điện, giao thông thủy, kiểm soát lũ, thủy sản, thả bè, giải trí và du lịch để đạt được mức tối ưu việc sử dụng đa mục tiêu và cùng có lợi cho tất cả các quốc gia ven sông.[3] Theo hiệp định, nguyên tắc cơ bản trong hợp tác giữa các quốc gia thành viên là đồng thuận, bình đẳng và tôn trọng chủ quyền lãnh thổ. Các vấn đề liên quan đến hợp tác Mekong luôn được xem xét và giải quyết bằng các quá trình tư vấn rộng rãi ở nhiều cấp. Nguyên tắc sử dụng nước công bằng và hợp lý của quốc tế cũng được áp dụng.[4]

Để thực hiện Hiệp định Mekong, Ủy hội sông Mekong quốc tế đóng vai trò chủ đạo. Ủy hội Sông Mekong quốc tế là một tổ chức liên chính phủ được thành lập trên cơ sở Hiệp định Mekong về Hợp tác phát triển bền vững lưu vực sông Mekong thông qua đối thoại và hợp tác giữa bốn quốc gia ở hạ lưu sông Mekong. Ủy hội Sông Mekong ra đời với tên gọi Ủy ban Mekong vào năm 1957, và trở thành Ủy ban lâm thời về Điều phối nghiên cứu Hạ lưu lưu vực Sông Mekong vào năm 1978. Đến năm 1995, tổ chức này có tên gọi là Ủy hội sông Mekong quốc tế (Mekong River Commission – MRC). Cơ cấu của MRC bao gồm ba cơ quan thường trực là: Hội đồng, Ủy ban Liên hợp và Ban Thư ký.[5] Ngoài ra, các nước thành viên cũng đã thành lập các Ủy ban Sông Mekong quốc gia để hỗ trợ thêm cho Ủy hội thực hiện nhiệm vụ của mình.

MRC có vai trò chủ yếu là “thúc đẩy, hỗ trợ, hợp tác, điều phối phối hợp trong việc phát triển mọi tiềm năng vì lợi ích bền vững của tất cả các quốc gia ven sông và ngăn ngừa sử dụng lãng phí nước trong lưu vực sông Mekong…”. Hoạt động của MRC giai đoạn 1995-2010 đã đạt được những thành tựu đáng kể. MRC đã xây dựng được bộ công cụ mô hình, bộ quy chế sử dụng nước, các kịch bản quy hoạch phát triển lưu vực, mạng lưới giám sát số lượng và chất lượng nước, chất lượng môi trường trên toàn lưu vực, hỗ trợ các hoạt động quản lý và phát triển các ngành có liên quan như nông nghiệp, tưới, thủy sản, giao thông thủy, thủy điện, quản lý lũ/ hạn.[6] Ủy hội đã và đang cung cấp một khối lượng lớn tri thức khoa học và chuyên môn kỹ thuật về quản lý tài nguyên nước, đóng vai trò là một diễn đàn ngoại giao hỗ trợ các cuộc thương lượng giữa các quốc gia thành viên về quản lý, khai thác,và sử dụng tài nguyên nước sông Mekong.

2.2. Thủ tục thông báo, tham vấn trước và thỏa thuận

Để hỗ trợ việc thực hiện Hiệp định Mekong, Thủ tục thông báo, tham vấn trước và thỏa thuận (viết tắt là Thủ tục PNPCA) được thông qua vào tháng 11/2003. Đây là một cơ chế cho phép mỗi hoặc hơn một quốc gia thành viên đệ trình một dự án riêng rẽ để cả bốn nước cùng cân nhắc ở cấp khu vực. Mục tiêu của thủ tục PNPCA là nhằm xác định các bước giúp các quốc gia thành viên MRC trong việc hỗ trợ xác lập quy chế sử dụng nước và chuyển nước ra ngoài lưu vực; tăng cường hợp tác và hiểu biết giữa các quốc gia thành viên MRC trên tinh thần bảo vệ tài nguyên nước và các tài nguyên liên quan trong lưu vực sông Mekong.

Theo quy định của Thủ tục PNPCA, bất kỳ đề xuất sử dụng nước nào từ lưu vực sông Mekong với quy mô có thể làm thay đổi đáng kể dòng chảy hoặc chất lượng nước trên dòng chính cũng đều phải trải qua một trong ba quy trình: thông báo, tham vấn trước hoặc thỏa thuận. “Đề xuất sử dụng nước” ở đây được hiểu là “một đề xuất sử dụng nước cụ thể từ hệ thống sông Mekong của một quốc gia ven sông, không bao gồm sử dụng cho sinh hoạt và ở quy mô nhỏ không gây tác động đáng kể tới dòng chảy của dòng chính” (ví dụ như các dự án xây dựng đập thủy điện). Các quy trình này không bao gồm việc tán thành hay không tán thành đối với dự án được đề xuất. Việc áp dụng quy trình nào sẽ phụ thuộc vào ba yếu tố sử dụng nước: loại dòng (dòng chính hay dòng nhánh), mùa (khô hay mưa) và phạm vi sử dụng nước (trong lưu vực hay ngoài lưu vực).[7]

Quy trình thông báo: Ủy ban Sông Mekong quốc gia thành viên sẽ chuyển thông báo đề xuất sử dụng nước lên Ủy ban Liên hợp qua Ban Thư ký. Việc thông báo này phải được chuyển kịp thời đến Ủy ban Liên hợp trước khi thực hiện. Ban Thư ký có trách nhiệm tiếp nhận, kiểm tra sự hoàn chỉnh, lưu giữ và lập hồ sơ về thông báo. Sau đó, cơ quan này sẽ trình thông báo lên Ủy ban Liên hợp và gửi bản sao cho các Ủy ban sông Mekong quốc gia khác. Ủy ban Liên hợp xác nhận một thông báo trình lên và ghi nhận góp ý do Ban Thư ký gửi lên (nếu có).

Quy trình tham vấn trước: gồm các bước cụ thể như sau:

Bước 1: Ủy ban Sông Mekong của quốc gia có đề xuất sử dụng nước (quốc gia thông báo) sẽ trình tài liệu về đề xuất sử dụng nước lên Ủy ban Liên hợp thông qua Ban Thư ký. Ban Thư ký phải chuyển các bản sao của tài liệu đó đến các quốc gia thành viên khác (quốc gia nhận thông báo) để đánh giá và trả lời.

Bước 2: Sau khi nhận được tài liệu do Ban Thư ký chuyển qua, các quốc gia nhận thông báo sẽ đánh giá đề xuất sử dụng nước và trả lời Ủy ban Liên hợp thông qua Ban Thư ký. Nếu cần thiết, thông qua Ủy ban Liên hợp, các quốc gia này có thể yêu cầu quốc gia thông báo phải bổ sung thông tin, tham vấn hoặc trình bày, và/ hoặc đi thực địa tới vị trí dự án để đánh giá các tác động có thể có của đề xuất sử dụng nước hoặc ảnh hưởng đến các quyền, nhằm hỗ trợ đạt được thoả thuận trong Ủy ban Liên hợp.

Trong thời gian tiến hành đánh giá, quốc gia thông báo phải cung cấp thông tin số liệu sẵn có và hỗ trợ quá trình đánh giá. Nếu cần thiết, Ủy ban Liên hợp có thể chỉ đạo Ban Thư ký, hoặc lập một nhóm công tác hoặc nhóm cố vấn kỹ thuật để hỗ trợ đánh giá đề xuất sử dụng nước đó và các tác động tới việc sử dụng nước hiện tại và các quyền của các quốc gia ven sông khác. Thời hạn cho quá trình tham vấn trước này tối đa là 6 tháng kể từ ngày nhận được tài liệu về tham vấn trước và có thể gia hạn nếu cần thiết.

Bước 3: Ủy ban Liên hợp phải nỗ lực đạt được thỏa thuận về đề xuất sử dụng nước và đưa ra quyết định theo các điều kiện đã thống nhất. Quyết định đó phải bao gồm trong hồ sơ đề xuất sử dụng nước và hồ sơ sử dụng nước ngay từ khi bắt đầu thực hiện. Quốc gia thông báo không được thực hiện đề xuất sử dụng nước nếu không hỗ trợ các quốc gia thành viên khác trong thảo luận và đánh giá về đề xuất sử dụng nước đó. Ủy ban Liên hợp phải ghi nhận các trả lời và lưu trong hồ sơ của đề xuất sử dụng nước các góp ý hoặc ý kiến bảo lưu từ các quốc gia nhận thông báo.

Bước 4: Khi kết thúc tham vấn, nước đề xuất dự án có thể triển khai dự án. Tuy nhiên, trường hợp nếu Ủy ban Liên hợp không đạt được sự thỏa thuận thì vụ việc sẽ được chuyển lên cấp Hội đồng (là cấp cao nhất của Ủy hội, bao gồm các Bộ trưởng của Chính phủ bốn quốc gia thành viên) để tiếp tục xem xét giải quyết.

Bước 5: Nếu cấp Hội đồng vẫn không giải quyết được thì vụ việc sẽ được chuyển lên cấp Chính phủ thông qua các kênh ngoại giao chính thức.

Quy trình thỏa thuận cụ thể: Thỏa thuận cụ thể phải được tất cả các ủy viên Ủy ban Liên hợp ký hoặc thông qua, xác định nội dung và các điều khoản thoả thuận về thời gian, lượng nước chuyển. Trong khi chờ Ủy ban Liên hợp quy định định dạng và nội dung của Thỏa thuận cụ thể cho từng trường hợp, cần áp dụng định dạng và nội dung của thông báo và tham vấn trước.

Theo thống kê, từ năm 1995 cho đến cuối năm 2016, MRC đã nhận được tổng cộng 53 hồ sơ dự án sử dụng nước theo quy định trong Hiệp định Mekong và thủ tục PNPCA. Trong đó, 50 hồ sơ trình với mục đích thông báo, 3 hồ sơ trình với mục đích tham vấn trước và không có hồ sơ nào được trình với mục đích thỏa thuận cụ thể.[8] Cả 3 trường hợp tham vấn trước đều liên quan đến các dự án thủy điện trên dòng chính thuộc Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào, gồm dự án thủy điện Xayaburi, thủy điện Don Sahong và thủy điện Pak Beng.

2.3. Một số nhận xét, đánh giá

Trên cơ sở phân tích khung pháp lý đối với việc xây dựng các đập thủy điện trên lưu vực sông Mekong, nhóm tác giả có một số nhận định như sau:

Thứ nhất, Hiệp định Mekong chưa thể phát huy hiệu quả vì thiếu sự hợp tác từ các nước ở thượng nguồn con sông.

Trong số các quốc gia nằm trên lưu vực sông Mekong, chỉ có 4 nước gồm Thái Lan, Lào, Campuchia và Việt Nam là thành viên của MRC. Trung Quốc và Myanmar mới chỉ là đối tác đối thoại. Trong khi Myanmar chỉ chiếm một phần diện tích khá nhỏ lưu vực sông Mekong (khoảng 2%) thì Trung Quốc lại có vai trò rất quan trọng trong việc duy trì dòng chảy vào mùa khô cho các nước ở hạ lưu (có thể chiếm tới 40% tổng lưu lượng của cả dòng sông). Với 12 trên tổng số 20 con đập trên dòng chính Mekong, Trung Quốc sẽ kiểm soát được toàn bộ nguồn nước của sông Mekong, và dĩ nhiên, điều này sẽ gây ảnh hưởng đến an ninh lương thực, an ninh năng lượng, an ninh quốc gia của tất cả các quốc gia ở vùng hạ lưu  Mekong. Việc không muốn trở thành thành viên của MRC cho thấy tham vọng của Trung Quốc muốn được khai thác nguồn tài nguyên này một cách tự do, tránh sự giám sát và can thiệp của các nước hạ lưu. Dù các quốc gia vùng hạ lưu có thực hiện một cách nghiêm túc Hiệp định Mekong nhưng lại thiếu sự hợp tác của hai nước nằm ở thượng nguồn con sông, đặc biệt là Trung Quốc, thì không thể đạt được mục đích đề ra.

Thứ hai, vai trò của MRC chưa thật sự rõ ràng trong việc kiểm soát việc sử dụng nguồn nước sông Mekong.

Bằng chứng cho thấy sự mờ nhạt về vai trò của MRC thể hiện ở quy định về giải quyết các khác biệt và bất đồng. Theo đó, khi có khác biệt hoặc bất đồng nảy sinh giữa hai hoặc nhiều bên tham gia Hiệp định về các vấn đề liên quan thì MRC trước hết phải nỗ lực cố gắng giải quyết vấn đề đó. Trong trường hợp MRC không thể giải quyết khác biệt và bất đồng trong thời hạn nhất định, vấn đề đó phải được kịp thời trình lên các Chính phủ để giải quyết bằng thương lượng thông qua kênh ngoại giao. Như vậy, biện pháp giải quyết bất đồng cuối cùng vẫn là theo con đường ngoại giao và theo luật pháp quốc tế. MRC không có quyền lực siêu quốc gia theo luật định, do vậy về nguyên tắc, MRC có rất ít hoặc không có quyền quản lý.[9] Nói cách khác, MRC không có vai trò quản lý mà chỉ có vai trò xúc tiến hợp tác, cố vấn liên chính phủ. Trong quá trình tham vấn trước, MRC không thể đưa ra các quyết định hoặc can thiệp, không có quyền phủ quyết các đề xuất sử dụng nước của các quốc gia thành viên. Vai trò của MRC đơn thuần chỉ là “cố vấn về những rủi ro và cơ hội của một đề xuất dự án và tạo thuận lợi cho các quan điểm chung về giảm thiểu bất kỳ tác động bất lợi nào và phạm vi xung đột của việc phát triển lưu vực”.[10]

Thứ ba, trách nhiệm của quốc gia thành viên trong quy trình PNPCA chưa cụ thể và thiếu cơ chế ràng buộc.

Một số nội dung của Hiệp định Mekong cũng như Thủ tục PNPCA về trách nhiệm của quốc gia có đề xuất sử dụng nước chưa thật sự rõ ràng. Cụ thể như:

Theo quy định, thông báo cho một đề xuất sử dụng nước phải được chuyển kịp thời đến Ủy ban Liên hợp trước khi thực hiện. Tuy nhiên, hiểu như thế nào là “kịp thời” thì không được giải thích rõ ràng. Bên cạnh đó, những nội dung cần phải thông báo cũng không được chi tiết (trách nhiệm của quốc gia trong quá trình thông báo cũng chưa quy định rõ ràng)

Bên cạnh đó, thủ tục PNPCA chỉ quy định trách nhiệm của quốc gia thông báo phải hỗ trợ các quốc gia thành viên khác trong thảo luận và đánh giá về đề xuất sử dụng nước đó, nếu không sẽ không được thực hiện. Giả sử, quốc gia thông báo có sự hợp tác, hỗ trợ chặt chẽ trong quá trình tham vấn trước nhưng không đồng thuận với phương án, quyết định của MRC thì giải quyết như thế nào? Với quy định hiện nay, nếu các nước không thể thống nhất được quyết định trong quá trình PNPCA, thì Ủy ban hỗn hợp của MRC có thể kéo dài quy trình cho đến khi đạt được sự nhất trí. Các thành viên không có quyền phủ quyết đề xuất sử dụng nước của quốc gia thông báo.

Ngoài ra, thủ tục PNPCA cũng chưa đưa ra một cơ chế ràng buộc trách nhiệm thực hiện cam kết của các quốc gia thành viên. Nói cách khác, không có bất kỳ chế tài nào được áp dụng trong trường hợp các thành viên vi phạm thủ tục. Ủy ban hỗn hợp và Hội đồng của MRC sẽ chịu trách nhiệm thụ lý và giải quyết những bất đồng do các thành viên các nước trong Hội đồng, trong Ủy ban hỗn hợp và các nước thành viên chuyển đến. Nếu Ủy ban hỗn hợp hay Hội đồng không thể giải quyết kịp thời sự khác nhau hay bất đồng, thì vấn đề đó sẽ được chuyển đến Chính phủ các nước thành viên để giải quyết bằng thương lượng qua đường ngoại giao. Như đã phân tích, MRC lúc này không có vai trò tài phán và cách xử lý cuối cùng vẫn phải qua con đường ngoại giao.

3. Khai thác thủy điện sông Mekong: kinh nghiệm từ đập thủy điện Xayaburi

3.1. Vấn đề đặt ra từ việc xây dựng đập thủy điện Xayaburi của Lào

Đập Xayaburi nằm cách Luang Prabang khoảng 150 km về phía hạ lưu, ở phía bắc Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào. Đập này có công suất lắp đặt khoảng 1.260 MW, dài 810 m, cao 32 m và có một khu vực hồ chứa rộng 49 km2 và dung tích chứa thực 225 Mm.3 Các nhà hoạt động phản đối dự án vì các ảnh hưởng tới môi trường và con người ở dọc sông. Theo Tổ chức Sông ngòi quốc tế, việc xây đập Xayaburi sẽ dẫn đến thay đổi nghiêm trọng môi trường sống, khiến 41 loài cá sẽ có thể bị đẩy tới nguy cơ tuyệt chủng. Ngoài ra, địa điểm xây đập Xayaburi chỉ cách thị trấn Luang Prabang, một di sản thế giới được UNESCO công nhận, 150 km về phía hạ lưu. Do vậy, nó gây ra mối đe dọa với cuộc sống của 2.100 người đây. Hồ chứa nước của đập cũng nằm cách thị trấn cổ kính này chỉ 48 km.[11]

Chính phủ Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào đã thông báo cho MRC để bắt đầu tiến trình PNPCA đối với dự án đập Xayaburi vào tháng 9/2010. Ban Thư ký đã yêu cầu cung cấp các thông tin theo đúng quy định bao gồm thông báo, tham vấn và thỏa thuận. MRC cũng yêu cầu các nước trong khu vực sông tiến hành quá trình tham vấn trong 6 tháng, sau đó gửi báo cáo cho MRC, để đi đến phương án thống nhất vào tháng 4/2011. Vụ việc đập thủy điện Xayaburi đặt ra một số vấn đề tranh luận sau:

Thứ nhất, cần làm rõ nghĩa vụ minh bạch thông tin trong quá trình thông báo

Theo tinh thần của Hiệp định Mekong cũng như quy trình PNPCA, Lào có trách nhiệm hỗ trợ trong tham vấn, trình bày, đánh giá và đi thực địa đối với một đề xuất sử dụng nước theo yêu cầu của Ủy ban Liên hợp. Tuy nhiên, trên thực tế, thông tin về dự án, tác động lên môi trường và con người không được cung cấp đầy đủ. Phía Lào khẳng định dự án thủy điện Xayaburi không có tác động đến môi trường và tác động xuyên biên giới của dự án chỉ mang tính vật lý, sinh học, chủ yếu cản trở đường di cư của cá. Tuy nhiên, nước này không đưa ra được những bằng chứng thuyết phục để hỗ trợ cho kết luận trên. Ngoài ra, Lào đã thiếu minh bạch khi tiến hành triển khai dự án một cách âm thầm trước khi MRC có kết luận chính thức. Theo dự kiến, ngày 19/4/2011, các thành viên của MRC sẽ họp để ra quyết định chính thức có chấp thuận dự án thủy điện Xayaburi hay không. Tuy nhiên, Lào đã bắt đầu các công việc chuẩn bị cho dự án như làm đường, công tác chuẩn bị di dân từ trước đó 5 tháng. Như vậy, nước này đã khởi công công trình xây dựng đập chỉ một tháng sau gửi các tài liệu cần thiết cho MRC, bao gồm cả đánh giá tác động môi trường để Ủy ban này xem xét. Việc Lào cho khởi động xây dựng trước khi có kết luận tham vấn, cho thấy họ chưa quan tâm đúng mức đến các ý kiến phản biện.

Thứ hai, quyết định về kết thúc hay gia hạn tham vấn không được đưa ra một cách rõ ràng.

Theo quy định của Hiệp định Mekong, mọi quyết định của Ủy ban Liên hợp phải được nhất trí. Ở giai đoạn cuối của quá trình tham vấn, Ủy ban Liên hợp phải nỗ lực đạt được thỏa thuận về đề xuất sử dụng nước và đưa ra quyết định theo các điều kiện đã thống nhất. Tuy nhiên, tại phiên họp bất thường của Ủy ban liên hiệp thuộc MRC ngày 19/4/2011 tại Vientian – Lào, các nước thành viên MRC đã không tìm được tiếng nói chung về tiến trình tham vấn trước đối với dự án Xayaburi. Theo đó, 04 quốc gia thành viên nhất trí quyết định rằng tiến trình tham vấn dự án thủy điện Xayaburi sẽ được đưa ra thảo luận cấp Bộ trưởng. Tuy nhiên, sau một thời gian trì hoãn để xem xét và đánh giá lại, ngày 07/11/2012, Lào đã tự ý triển khai xây dựng đập Xayaburi trên lưu vực sông Mekong bất chấp sự phản đối của các tổ chức quốc tế và tiếng nói từ các quốc gia lân cận. Lào tự cho rằng đập đảm bảo tính bền vững về môi trường và phớt lờ những nhận định chung của giới chuyên gia. Sự việc này cho thấy thẩm quyền của Ủy ban Liên hợp MRC bị lung lay bởi các hành động đơn phương của Lào cũng như thể hiện tính thiếu hiệu quả của Hiệp định Mekong. Câu hỏi đặt ra là quy trình tham vấn PNPCA của Xayaburi đã thực sự kết thúc? Ai có quyền quyết định việc này?

Thứ ba, cần xem xét nguyên tắc “bình đẳng về chủ quyền và toàn vẹn lãnh thổ” của thủ tục PNPCA.

Vượt lên phạm vi một dự án cụ thể, những bất đồng nói trên biểu hiện sự khác biệt về hoàn cảnh và chiến lược phát triển kinh tế của từng nước, cũng như về phương hướng tiếp cận, và khai thác tài nguyên tiềm tàng của dòng sông Mekong.

Chính phủ Lào và Thái Lan rất muốn xây dựng dự án này và hai bên đã có thỏa thuận về giá bán điện. Chính phủ Lào cho rằng dự án 3,5 tỷ USD Xayaburi là một mô hình tạo năng lượng sạch, xanh và sẽ giúp ích cho nền kinh tế 6 tỷ USD, giúp cải thiện cuộc sống của gần 6 triệu dân trong đó có một phần tư đang sống ở mức nghèo khổ, thậm chí không có điện.[12] Vì vậy, nước này đề xuất kết thúc tiến trình tham vấn, nhấn mạnh rằng việc mở rộng nghiên cứu sẽ cần ít nhất 6 tháng nữa và điều đó cũng không thể giúp giải quyết lo ngại từ tất cả các bên. Thái Lan mặc dù  tỏ ra hoài nghi về tính bền vững của dự án, nhấn mạnh rằng thời gian tham vấn trước chưa đủ và cần được mở rộng nhưng vẫn tiếp tục theo đuổi kế hoạch mua điện từ dự án Xayaburi. Với nhu cầu điện tăng nhanh theo đà phát triển kinh tế, Thái Lan đã nhắm tới Lào như một nguồn cung cấp năng lượng chủ yếu. Trên thực tế, có đến 3 tập đoàn lớn của Thái Lan tham gia đầu tư và bao tiêu sản phẩm cho thủy điện Xayaburi. Hầu hết sản lượng điện của dự án trị giá 3,5 tỷ USD này sẽ được bán cho Thái Lan.

Việt Nam và Campuchia là 02 quốc gia nằm ở vùng hạ lưu lưu vực sông Mekong và được dự báo sẽ chịu ảnh hưởng nặng nề nếu dự án thủy điện của Lào được thực hiện. Campuchia cho rằng phải cần thêm thời gian để thông báo về dự án và để nhà thiết kế có thể đáp ứng các yêu cầu công nghệ, tham vấn giữa các nước thành viên với công chúng. Tuy nhiên, nước này cũng có những vấn đề khó nói vì nếu dự án Xayaburi được thông qua thì hai dự án Stung Treng và Sambor của Campuchia cũng sẽ được triển khai. Campuchia không có nhiều tài nguyên nên 2 dự án thủy điện Stung Treng và Sambor có ý nghĩa lớn đối với nước này trong việc bổ sung năng lượng. Trong khi đó, lợi ích mà Việt Nam được hưởng từ đập Xayaburi là rất nhỏ so với những mất mát phải gánh chịu. Đặc biệt, khu vực Đồng bằng sông Cửu Long sẽ bị thiệt hại nặng nề. Do đó, Việt Nam đã đề xuất nên hoãn việc xây đập trong vòng 10 năm để có những nghiên cứu đầy đủ hơn về tác động của các con đập tới môi trường và đời sống của người dân.

Như vậy, mỗi quốc gia trên lưu vực sông Mekong đều có những lợi ích riêng biệt khi khai thác dòng sông. Trường hợp của Lào cho thấy nước này đề cao vấn đề chủ quyền tuyệt đối khi cho rằng họ có đủ thẩm quyền xây dựng thủy điện Xayaburi trên phạm vi lãnh thổ quốc gia mình.

Thứ tư, thủ tục PNPCA có bắt buộc sự tham gia và tham vấn rộng rãi từ phía cộng đồng dân cư và các tổ chức xã hội?

Theo quy định của Thủ tục PNPCA, quy trình tham vấn trước chỉ đặt ra đối với các bộ phận của MRC và đặc biệt là vai trò của Ủy ban Sông Mekong của các quốc gia thành viên. Để lắng nghe các mối quan ngại của cộng đồng người dân và các bên liên quan khác, Ban Thư ký Ủy hội phối hợp với Ủy ban sông Mekong quốc gia của mỗi quốc gia thành viên sẽ tiến hành các cuộc tham vấn cả ở cấp quốc gia và cấp vùng. Về cơ bản, PNPCA là quy trình giữa Chính phủ với Chính phủ của các quốc gia thành viên MRC mà không đề cập trách nhiệm phải tham vấn rộng rãi từ phía cộng đồng dân cư và các tổ chức xã hội.

Đối với trường hợp của đập thủy điện Xayaburi, đã có 07 cuộc họp tham vấn được tổ chức (03 ở Thái Lan, 02 ở Campuchia và 02 ở Việt Nam). Các Ủy ban Sông Mekong quốc gia điều phối các cuộc họp tham vấn này. Tuy nhiên, thời gian và quy mô tham vấn cộng đồng bị hạn chế, đặc biệt là những cộng đồng bị ảnh hưởng. Đơn cử như trường hợp của Thái Lan, 37 nông dân Thái Lan từ 8 tỉnh thành đã khởi kiện công ty điện nhà nước EGAT và 4 công ty khác vì mua điện từ nhà máy thủy điện Xayaburi. Một trong số các lý do nông dân khởi kiện là họ không được cung cấp thông tin về nguy cơ ảnh hưởng của thủy điện Xayaburi với dòng sông Mekong. Tòa Hành chính Thái Lan đã bác đơn kiện vì cho rằng “các công ty đã đăng công khai thông tin về dự án trên website của Bộ Năng lượng Thái Lan và website của công ty nên không có việc không công bố thông tin cho người dân”. Phán quyết cũng khẳng định Sở Tài nguyên nước đã tổ chức họp tham vấn đầy đủ với người dân 8 tỉnh sống dọc sông Mekong, với khoảng 80-120 người dân tham gia, và thế là đủ cho quá trình tham vấn trước về thủy điện Xayaburi.[13]

Từ quá trình tham vấn trước đối với dự án Xayaburi cho thấy còn khá nhiều điểm chưa rõ ràng về cách thức thực hiện quy trình PNPCA (Ví dụ, các Ủy ban sông Mekong quốc gia có trách nhiệm tham vấn những ai? Có đòi hỏi phải có sự tham gia và tham vấn rộng rãi đối với các cộng đồng dân cư bị ảnh hưởng, các chuyên gia khoa học, các tổ chức môi trường? Quy mô, mức độ tham vấn cụ thể như thế nào?)

3.2. Một số đề xuất, kiến nghị nhằm hoàn thiện khung pháp lý cho vấn đề khai thác hiệu quả tiềm năng thủy điện của sông Mekong

Kinh nghiệm từ dự án thủy điện Xayaburi cho thấy sự chia rẽ trong hợp tác khu vực giữa các quốc gia hạ nguồn sông Mekong cũng như sự thất bại của MRC trong việc đưa ra một cơ chế đồng thuận trong khai thác, sử dụng tiềm năng sông Mekong, đặc biệt là tiềm năng thủy điện. Mặc dù vậy, cũng cần thừa nhận tác động tích cực của quy trình PNPCA trong việc tạo ra các cơ hội cho các quốc gia thành viên cùng ngồi lại với nhau để thẩm định các dự án sử dụng nguồn nước sông Mekong và giải quyết các vấn đề liên quan đến lãnh thổ và lợi ích của người dân nước mình. Những bài học thu được trong quá trình này sẽ được áp dụng trong quy trình tham vấn cho các trường hợp tiếp theo.

Trên cơ sở phân tích khung pháp lý cho hoạt động khai thác thủy điện sông Mekong và đánh giá cụ thể của dự án Xayaburi, tác giả xin phép đưa ra một số kiến nghị sau:

Một là, các thành viên MRC cần tiếp tục đàm phán, kêu gọi Trung Quốc và Myanmar sớm trở thành thành viên chính thức của MRC.

Đến thời điểm hiện tại, MRC vẫn là thể chế toàn diện nhất trong quá trình quản lý các vấn đề chung của sông Mekong. Tuy nhiên, việc chỉ có 4/6 quốc gia nằm trên lưu vực sông Mekong là thành viên của MRC mà thiếu sự hợp tác của 02 quốc gia nằm ở thượng nguồn, đặc biệt là Trung Quốc, khiến cho nỗ lực hợp tác của MRC không có nhiều ý nghĩa. Thiết nghĩ, việc khai thác, sử dụng các nguồn tài nguyên do sông Mekong mang lại phải đạt được sự đồng thuận, chia sẻ lợi ích từ tất cả các quốc gia có phần lãnh thổ mà con sông chảy qua. Mặc dù vậy, việc yêu cầu Trung Quốc hy sinh một phần lợi ích của mình là điều không dễ dàng. Vừa qua, ngày 17/03/2017, Ban Thư ký Trung Quốc về Hợp tác Mekong – Lan Thương giữa Trung Quốc và 5 nước Đông Nam Á được chính thức thành lập tại Bắc Kinh, có nhiệm vụ tăng cường sự kết nối giữa các nước trong lưu vực sông Mekong, qua đó thúc đẩy việc thực hiện các dự án hợp tác trong khuôn khổ Cơ chế Hợp tác Mekong – Lan Thương. Đây có thể xem là tín hiệu tích cực trong việc tăng cường sự hợp tác từ phía Trung Quốc trong vấn đề sử dụng dòng nước sông Mekong.

Hai là, các nước thành viên MRC phải xây dựng được cơ chế pháp lý cụ thể và có hiệu lực ràng buộc các bên tham gia.

Hiệp định Mekong đưa ra cho các quốc gia thành viên và MRC một số quy trình thủ tục chung nhưng không rõ về giải quyết tranh chấp, để mở cho người sử dụng hiểu theo nhiều cách và tiếp tục tập trung xây dựng các thông tư và các quy trình không ràng buộc về pháp lý.[14] Hiệp định này mang những đặc điểm chung của loại hình hiệp định không ràng buộc về pháp lý vì mục đích phát triển, quản lý và sử dụng bền vững tài nguyên nước của dòng sông. Vì vậy, những cam kết của các quốc gia thành viên chưa được thực hiện nghiêm túc. MRC cần xem xét ưu tiên cải cách tổ chức, bao gồm đánh giá tương lai của MRC cùng Hiệp định năm 1995, với sự tham gia của công chúng và các cộng đồng Mekong. Hiệp định Mekong và các quy trình liên quan cần được đánh giá một cách minh bạch, phù hợp với các tiến trình trong khu vực cũng như các tiến bộ của luật quốc tế. Cụ thể hơn, Hiệp định Mekong cần làm rõ hơn các thủ tục trong quy trình PNPCA như: quy định rõ thành phần được tham vấn, đặc biệt là các cộng đồng dân cư chịu tác động trực tiếp từ việc xây dựng các đập thủy điện; xác định chi tiết quy mô tham vấn như tỷ lệ phần trăm số người được lấy ý kiến trên tổng số dân để đảm bảo tính đại diện…

Ba là, MRC cần thành lập cơ quan giải quyết tranh chấp chuyên biệt và có tính phán quyết buộc các bên phải tuân theo.

Hiện nay, các quyết định của MRC dựa trên sự đồng thuận của các quốc gia thành viên và việc thực hiện các cam kết chủ yếu dựa trên sự thiện chí. Điều này làm cho Hiệp định Mekong chưa đủ mạnh để điều chỉnh hiệu quả việc sử dụng sông Mekong và các dòng nhánh của nó. Bằng chứng là qua vụ đập thủy điện Xayaburi, Lào đã phớt lờ sự phản đối từ phía các nước láng giềng để theo đuổi tham vọng năng lượng của mình. Để tránh những sự việc tương tự, đòi hỏi MRC phải chứng minh được vai trò của mình không chỉ là một tổ chức tư vấn, đề xuất các phương án mà xa hơn nữa phải trở thành một cơ quan có chức năng tài phán độc lập. Theo đó, nếu các bên tham gia vi phạm các quy định đã đề ra thì MRC hay cơ quan chuyên trách cụ ̣thể sẽ có biện pháp cưỡng chế nhằm chấm dứt các hoạt động của bên vi phạm. Về vấn đề này, MRC có thể tham khảo các quy định của Công ước về Luật sử dụng các nguồn nước liên quốc gia cho các mục đích phi giao thông thủy (UNWC). So với Hiệp định Mekong, UNWC có quy chế giải quyết tranh chấp rõ ràng với yêu cầu các bên liên quan phải giải quyết tranh chấp bằng các biện pháp hòa bình thông qua thỏa thuận, đàm phán, tư vấn hòa giải, trung gian, hòa giải do bên thứ ba, Ủy ban điều tra thực tế hoặc thông qua trọng tài, Tòa án quốc tế. Công ước cũng đưa ra một số nguyên tắc về bồi thường, chia sẻ các chi phí trong trường hợp xảy ra tranh chấp.[15]

Cuối cùng, Việt Nam với tư cách là quốc gia nằm ở cuối dòng sông, cần chủ động ứng phó với thực trạng khai thác thủy điện trên sông Mekong của các quốc gia thượng nguồn.

Các nghiên cứu gần đây cho thấy Việt Nam sẽ là quốc gia chịu ảnh hưởng nặng nề nhất từ hậu quả của việc xây dựng các đập thủy điện trên dòng chính sông Mekong. Trong thời gian qua, hàng loạt các sự cố thiên tai đã xảy ra ở Đồng bằng sông Cửu Long như tình trạng xâm nhập mặn, lũ thất thường, sạt lở đất… đã cảnh báo về một kịch bản không mấy tốt đẹp cho nước ta. Do đó, với tư cách là thành viên của Hiệp định Mekong, Việt Nam cần tăng cường hơn nữa tiếng nói của mình trong việc đề ra các chính sách, sáng kiến để đấu tranh với hành vi xây dựng các đập thủy điện trên sông Mekong. Song song đó, Việt Nam cần tiến hành nghiên cứu, xây dựng các giải pháp ứng phó với tác động từ đập thủy điện trên dòng chính sông Mekong.

CHÚ THÍCH

[1] Hùng Võ, “Thủy điện Mekong, ai được, ai mất trong “cuộc đua” năng lượng”, truy cập ngày 09/6/2017.

[2] Hoàng Anh, “Hạn mặn và tác động của những con đập ở sông Mekong”, truy cập ngày 18/4/2017.

[3] Điều 1 Hiệp định về Hợp tác phát triển bền vững lưu vực sông Mekong.

[4] Điều 5 Hiệp định về Hợp tác phát triển bền vững lưu vực sông Mekong.

[5] Điều 12 Hiệp định về Hợp tác phát triển bền vững lưu vực sông Mekong.

[6] Ủy ban Sông Mekong Việt Nam, “Giới thiệu về Ủy hội sông Mekong quốc tế”, http://vnmc.gov.vn/newsdetail/300/gioi-thieu-ve-uy-hoi-song-me-cong-quoc-te.aspx, truy cập ngày 12/6/2017

[7] Điều 5 Hiệp định về Hợp tác phát triển bền vững lưu vực sông Mekong.

[8] Mekong River Commission, “Thủ tục Thông báo, Tham vấn trước và Thỏa thuận”, http://www.mrcmekong.org/assets/Publications/Council-Study/PNPCA-brochure-Viet-v2-LR-spreads.pdf, truy cập ngày 12/6/2017

[9] Australian Mekong Resource Centre, “Vai trò của Ủy hội Sông Mekong trong việc quản lý các đập trên dòng chính sông Mê Kông”, http://sydney.edu.au/mekong/documents/mbrief10_governance_role_mrc(viet).pdf, truy cập ngày 12/6/2017

[10] Mekong River Commission, “Những câu hỏi thường đặt ra quy trình thủ tục thông báo, tham vấn trước và thỏa thuận của Ủy hội Sông Mekong”, http://www.mrcmekong.org/assets/Consultations/2010-Xayaburi/PNPCA-FAQ-VNmese.pdf, truy cập ngày 13/6/2017

[11] Minh Anh, “Đập thủy điện đang giết dòng Mekong”, truy cập ngày 18/4/2017.

[12] Hương Thu, “Lào: “Đập thủy điện là cần thiết với chúng tôi””, truy cập ngày 14/6/2017

[13] VietnamPlus, “Nông dân Thái Lan thua vụ kiện liên quan đến đập Xayaburi”, Báo điện tử Báo mới, truy cập ngày 14/6/2017.

[14] IUCN, Hiệp định Mekong và Công ước về Nguồn nước của Liên hợp quốc – Phân tích so sánh, http://nature.org.vn/vn/wp-content/uploads/2015/11/201115_Conguocnguonnuoc.pdf, truy cập ngày 12/6/2017.

[15] Cục Quản lý tài nguyên nước, “Đánh giá sự phù hợp với nội dung của “Công ước về Luật sử dụng các nguồn nước liên quốc gia cho các mục đích phi giao thông thủy” với các điều ước quốc tế khác trong lĩnh vực tài nguyên nước mà Việt Nam là thành viên”, truy cập ngày 14/6/2017.

• Tác giả: TS. Võ Trung Tín – ThS. Ngô Gia Hoàng
• Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 04(116)/2018 – 2018, Trang 35-46
• Nguồn: Fanpage Tạp chí Khoa học pháp lý