Hợp lý hóa tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ nhằm cải cách hành chính nhà nước hiệu quả

Hợp lý hóa tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ nhằm cải cách hành chính nhà nước hiệu quả: Bài viết đánh giá việc chưa chú trọng đến tính hợp lý trong hoạt động này ở Việt Nam thời gian qua và đề xuất một số kiến nghị…

• Phân loại thủ tục hành chính và vấn đề cải cách hành chính?
• Hoàn thiện pháp luật về tổ chức đơn vị hành chính theo tinh thần Hiến pháp 2013 – ThS. Nguyễn Ngọc Toán
• Hợp lý hóa tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ nhằm cải cách hành chính nhà nước hiệu quả – ThS. Nguyễn Ngọc Toán
• Những điểm mới cơ bản của Hiến pháp năm 2013 mở đường cho đổi mới tổ chức chính quyền địa phương – PGS.TS. Trương Đắc Linh
• Xây dựng “Luật Tổ chức chính quyền địa phương” theo định hướng đổi mới của Hiến pháp 2013 – PGS.TS. Trương Đắc Linh
• Vị trí và tính chất pháp lý của đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt theo Hiến pháp 2013 và các văn bản có liên quan – ThS. Lê Thị Hồng Nhung
• Đề xuất xây dựng mô hình chính quyền địa phương tại đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở Việt Nam – ThS. Đinh Thị Minh Thư

TỪ KHÓA: Cải cách hành chính, Đơn vị hành chính,

1. Tính hợp lý trong tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ

Việc tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ của một đất nước là công việc trọng đại mang tính hiến định hàng đầu[1] của mọi nhà nước dân chủ.

Trong phạm vi bài viết này, tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ được đề cập bao gồm các hoạt động như: phân định, chia tách, sáp nhập, lập mới và nâng cấp các đơn vị hành chính – lãnh thổ trong lãnh thổ quốc gia. Các hoạt động này thường được bắt đầu từ việc ấn định các đơn vị hành chính – lãnh thổ trong Hiến pháp, sau đó được pháp luật cụ thể hóa các nội dung như các loại đơn vị hành chính – lãnh thổ, thẩm quyền, trình tự, thủ tục… phân định, chia tách, sáp nhập, lập mới và nâng cấp các đơn vị hành chính – lãnh thổ và triển khai trong thực tế các quy định đó.

Trong các nhà nước, việc tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ là việc làm thường xuyên và quan trọng để quản lý đất nước, tạo nền tảng cho việc thiết kế các thiết chế quản lý đặt trong mỗi đơn vị hành chính – lãnh thổ cũng như việc hoạch định chính sách để phát huy tiềm năng của từng đơn vị hành chính – lãnh thổ. Vậy nên, công việc tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ phải thật sự khoa học và đảm bảo tính hợp lý.

Sự bất hợp lý trong tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ đã được bàn luận rộng rãi trên các phương tiện truyền thông, nhưng tính hợp lý của việc tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ ít được bàn luận cụ thể hiện nay ở Việt Nam. Mặt khác, vai trò của việc tổ chức các đơn vị hành chính – lãnh thổ đối với cải cách hành chính nhà nước cũng rất ít được quan tâm và thậm chí chưa được đưa vào nội dung của cải cách hành chính dù chúng ta đã có đến hai chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước từ năm 2001 đến nay[2].

Quan sát việc tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ ở một số quốc gia và thực tiễn tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ ở Việt Nam thời gian qua, theo chúng tôi, có thể thấy tính hợp lý của việc tổ chức các đơn vị hành chính – lãnh thổ được thể hiện trên các khía cạnh cơ bản sau đây:

Thứ nhất, tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ phải đảm bảo phát huy tối đa tiềm năng phát triển kinh tế – xã hội của từng đơn vị hành chính – lãnh thổ.

Sự đa dạng về điều kiện kinh tế – xã hội và tiềm năng phát triển của từng vùng miền lãnh thổ của quốc gia đòi hỏi có sự quản lý đa dạng khác nhau giữa những đơn vị hành chính – lãnh thổ về nội dung, phương pháp quản lý và bản thân bộ máy quản lý với những thẩm quyền tương ứng cũng như chính sách phát triển phù hợp thì mới phát huy được tiềm năng của từng đơn vị hành chính – lãnh thổ. Đặc biệt, Việt Nam là một quốc gia không lớn nhưng sự đa dạng về điều kiện kinh tế – xã hội và tiềm năng phát triển của các địa phương rất lớn.

Việc tổ chức các đơn vị hành chính – lãnh thổ làm hạn chế việc phát huy tiềm năng ở các địa phương là sự bất hợp lý. Các quốc gia theo chế độ tự quản địa phương thì việc tổ chức các đơn vị hành chính – lãnh thổ về cơ bản là hợp lý vì rằng các công việc quản lý để phát huy tiềm năng của địa phương chủ yếu thuộc về thẩm quyền của chính quyền tự quản địa phương, còn một số quốc gia không theo chế độ tự quản địa phương thì các đơn vị hành chính – lãnh thổ được tổ chức rất đa dạng nhằm phát huy tiềm năng của địa phương và thực tế phương pháp này đã thành công chẳng hạn như các đặc khu, khu chế xuất… của Trung Quốc.

Thứ hai, tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ phải đảm bảo sự ổn định, liên tục và thông suốt của quản lý nhà nước trong mỗi đơn vị hành chính – lãnh thổ.

Hoạt động quản lý rất phức tạp, có kế thừa và đòi hỏi phải liên tục, thông suốt. Vì vậy đơn vị hành chính – lãnh thổ được tổ chức phải đảm bảo tính ổn định lâu dài, hạn chế tối đa việc thay đổi đơn vị hành chính – lãnh thổ như chia, tách, sáp nhập… các đơn vị hành chính – lãnh thổ thì công việc quản lý mới có hiệu quả cao. Mỗi khi có sự thay đổi đơn vị hành chính – lãnh thổ như chia, tách, sáp nhập… một đơn vị hành chính – lãnh thổ thì bản thân của việc tiến hành các công việc này cũng đã hao tốn nhiều nguồn lực của đất nước đồng thời chính việc thay đổi đó cũng ảnh hưởng tới các đối tượng quản lý. Do đó, nếu thật sự cần thiết phải thay đổi các đơn vị hành chính – lãnh thổ thì phải có căn cứ và cân nhắc, lợi ích đạt được phải lớn hơn chi phí bỏ ra để thay đổi các đơn vị hành chính – lãnh thổ.

Các quốc gia theo chế độ tự quản địa phương thường ít thay đổi đơn vị hành chính – lãnh thổ, chẳng hạn như 20 Quận ở Paris của Cộng hòa Pháp được phân định từ 1860 đến nay nhưng không hề có sự thay đổi, hay như các thành phố, các huyện thuộc khu vực đô thị và nông thôn của Cộng hòa Liên bang Đức cũng có tính ổn định rất cao.

Thứ ba, tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ phải tạo nền tảng thuận lợi cho việc tổ chức bộ máy quản lý tại các đơn vị hành chính – lãnh thổ.

Mục đích chính của việc phân định các đơn vị hành chính – lãnh thổ là nhằm thiết lập sự quản lý nhà nước đối với từng bộ phận lãnh thổ của một nhà nước bằng cách thiết lập các cơ quan quản lý và trao cho các cơ quan ấy những thẩm quyền tương thích để thực hiện sự quản lý trên các đơn vị hành chính – lãnh thổ sau khi được phân định. Các hoạt động khác của việc tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ như chia, tách, sáp nhập, nâng cấp đơn vị hành chính – lãnh thổ dù có thêm mục đích và căn cứ khác nhưng sau đó cũng phải thiết lập các cơ quan quản lý nhà nước trên một đơn vị hành chính – lãnh thổ để thực hiện chức năng quản lý nhà nước.

Như vậy, việc tổ chức các đơn vị hành chính – lãnh thổ hợp lý sẽ là tiền đề cho việc sắp xếp các cơ quan quản lý với cấu trúc bộ máy, đội ngũ công chức và thẩm quyền… phù hợp để quản lý hiệu quả tại chính đơn vị hành chính – lãnh thổ đó. Ngược lại, việc tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ không hợp lý sẽ làm cho việc tổ chức bộ máy quản lý gặp khó khăn, bất cập và khó vận hành thông suốt trong quản lý, thậm chí khi gặp những vấn đề phức tạp xảy ra trong quản lý thì với bộ máy quản lý và thẩm quyền được trao không thể giải quyết kịp thời, hiệu quả.

Đa số các quốc gia trên thế giới hiện nay tổ chức bộ máy chính quyền địa phương theo phương thức tự quản, do vậy mỗi đơn vị hành chính – lãnh thổ đều có một chính quyền tự quản do nhân dân tổ chức sao cho thuận lợi và hiệu quả nhất trong việc quản lý tại địa phương. Việt Nam chưa theo mô hình tự quản địa phương, các cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương được tổ chức theo cách thức song trùng trực thuộc và về cơ bản chính quyền địa phương được tổ chức giống nhau về cấu trúc và thẩm quyền, vậy nên mỗi đơn vị hành chính – lãnh thổ hầu như đều có một chính quyền gần như là giống nhau để cùng với chính quyền trung ương thực hiện công việc quản lý trong từng đơn vị hành chính – lãnh thổ và toàn quốc.

Thứ tư, đảm bảo sự quản lý của chính quyền trung ương đối với tất cả các đơn vị hành chính – lãnh thổ của đất nước.

Việc tổ chức các đơn vị hành chính – lãnh thổ suy cho cùng là phục vụ cho việc quản lý đất nước của một quốc gia, do đó dù tổ chức theo phương sách nào cũng phải đảm bảo được sự quản lý của chính quyền trung ương đối với tất cả các đơn vị hành chính – lãnh thổ của đất nước. Trong nhiều trường hợp, chính quyền trung ương thực hiện chính sách hỗ trợ nhằm thúc đẩy những đơn vị hành chính – lãnh thổ có ít tiềm năng, chậm phát triển có điều kiện phát triển.

Mặt khác, tổ chức các đơn vị hành chính – lãnh thổ không được để lại hậu quả là buông lỏng quản lý của chính quyền trung ương, dễ dẫn đến ly khai, tự trị vô chính phủ… gây mất an ninh quốc gia và phức tạp về chính trị trong một nhà nước. Một số quốc gia đã phải trả giá đắt cho hiện tượng này như Kosovo thuộc Nam Tư, Đông Timor thuộc Indonesia, Tchesnia thuộc Liên bang Nga… hoặc vùng Nội Mông và Tây Tạng của Trung Quốc hiện nay.

Tuy nhiên, nếu sự “quan tâm” của chính quyền trung ương hoặc cấp trên là quá mức, sẽ dẫn đến sự thiếu linh động và hạn chế sự sáng tạo của chính quyền địa phương trong công việc quản lý tại các địa phương, điều này cũng làm ảnh hưởng đến sự phát triển kinh tế – xã hội của các đơn vị hành chính – lãnh thổ và công việc của chính quyền trung ương cũng sẽ nhiều hơn.

2. Sự bất hợp lý trong tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ ở Việt Nam và tác động tới cải cách hành chính nhà nước

Sự bất hợp lý trong tổ chức các đơn vị hành chính – lãnh thổ thể hiện trên các khía cạnh sau đây:

Một là, tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ chưa tạo điều kiện phát huy tối đa tiềm năng phát triển kinh tế – xã hội của từng đơn vị hành chính – lãnh thổ, nhất là các khu vực có tiềm năng phát triển đặc biệt.

Những khu vực có tiềm năng phát triển đặc biệt về các lĩnh vực mà không phải vùng miền nào cũng có như Vũng Tàu, Cam Ranh, Phú Quốc, Hải Phòng, Hạ Long… được thiết kế cơ quan quản lý hầu như có thẩm quyền như nhau và giống các cơ quan quản lý cùng cấp ở địa bàn khác không có tiềm năng như mình, có điều là chúng chỉ khác địa bàn mà thôi.

Theo Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân và các văn bản hướng dẫn thi hành, chức năng nhiệm vụ quyền hạn của các cơ quan này ở các cấp là gần giống nhau trong từng cấp; riêng phần hướng dẫn các cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân là có sự phân biệt, nhưng là chưa đủ so với yêu cầu thực tế. Điều này, đã làm cho việc phát huy tiềm năng những địa bàn này chưa thật sự đúng với tốc độ và khả năng vốn có.

Chẳng hạn như với thẩm quyền được trao hiện hành của một chính quyền cấp huyện thì Phú Quốc không thể khai thác hiệu quả hết tiềm năng của mình. Lẽ ra, những khu vực như vậy nên được coi là một đơn vị hành chính – lãnh thổ đặc biệt với bộ máy quản lý và thẩm quyền khác với các đơn vị hành chính – lãnh thổ cùng cấp khác thì mới tạo điều kiện để phát triển kinh tế – xã hội tốt hơn được (Hiện nay chúng ta đang bắt đầu thực hiện chủ trương xây dựng Phú Quốc thành Đặc khu kinh tế nhưng cũng là hơi muộn).

Hai là, tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ chưa đảm bảo được sự ổn định, liên tục và thông suốt của quản lý nhà nước trong mỗi đơn vị hành chính – lãnh thổ các cấp và của cả quốc gia.Sự biến động liên tục trong thời gian ngắn, thiếu tính ổn định của các đơn vị hành chính – lãnh thổ còn diễn ra phức tạp. Trước những năm 1980, chúng ta ồ ạt nhập các tỉnh lại với nhau, nhưng từ năm 1980 trở đi, việc chia tách các đơn vị hành chính cấp tỉnh của nước ta được thực hiện thường xuyên. Đỉnh cao là vào thời điểm năm 1987 đến năm 1992 cả nước có tổng cộng có 23[3] tỉnh được chia tách. Ví dụ như trong năm 1989 tỉnh Bình Trị Thiên tách ra làm 3 tỉnh Quảng Bình, Quảng Trị và Thừa Thiên-Huế, tỉnh Nghĩa Bình tách ra thành 2 tỉnh Quảng Ngãi, Bình Định, tỉnh Phú Khánh tách ra thành 2 tỉnh Phú Yên, Khánh Hòa. Vào thời điểm năm 1989 cả nước có 44 đơn vị hành chính – lãnh thổ cấp tỉnh. Năm 1991 tỉnh Hà Sơn Bình tách ra thành 2 tỉnh Hà Tây, Hòa Bình; tỉnh Hà Nam Ninh tách ra thành 2 tỉnh Nam Hà, Ninh Bình; tỉnh Hà Tuyên tách ra thành 2 tỉnh Hà Giang, Tuyên Quang; tỉnh Hoàng Liên Sơn tách ra thành 2 tỉnh Lào Cai, Yên Bái; tỉnh Nghệ Tĩnh tách ra thành 2 tỉnh Nghệ An, Hà Tĩnh; tỉnh Gia Lai – Kon Tum tách ra thành 2 tỉnh Gia Lai, Kon Tum; tỉnh Thuận Hải tách ra thành 2 tỉnh Ninh Thuận, Bình Thuận; tỉnh Cửu Long tách ra thành 2 tỉnh Vĩnh Long, Trà Vinh. Thành lập tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu, đồng thời giải thể Đặc khu Vũng Tàu – Côn Đảo. Thực trạng trên đã làm cho đơn vị hành chính – lãnh thổ của nước ta lúc đó tăng lên 53 đơn vị hành chính – lãnh thổ cấp tỉnh, tính đến ngày trước khi Hiến pháp năm 1992 ra đời.

Kể từ khi Hiến pháp 1992 có hiệu lực, các đơn vị hành chính – lãnh thổ cấp tỉnh nước ta vẫn tiếp tục được chia tách mà đỉnh cao là vào thời điểm năm 1996 – 1997 cả nước có 14[4] tỉnh được “tái lập” (mà thực ra là để khôi phục lại các tỉnh trước đó đã bị sáp nhập). Việc nhập lại và tách ra nhiều như vậy cũng làm hao tốn các chi phí cho chính hoạt động đó và sự thay đổi nhân sự, cơ sở vật chất kỹ thuật, hồ sơ tài liệu quản lý… nên ít nhiều cũng ảnh hưởng đến sự ổn định của việc quản lý tại các tỉnh). Cho đến năm 2000, các đơn vị hành chính – lãnh thổ của cả nước có tổng cộng 61 đơn vị cấp tỉnh, 633 đơn vị cấp huyện, 10.511 đơn vị cấp xã[5].

Sau khi ta sửa đổi bổ sung Hiến pháp năm 2001, mặc dù lần sửa đổi này không để lại dấu ấn gì trong tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ, nhưng ở nước ta trong giai đoạn 2003 – 2008 vẫn có 5 tỉnh được chia tách. Một sự thay đổi khác là mở rộng Thủ đô Hà Nội bằng cách sáp nhập toàn bộ tỉnh Hà Tây và một vài đơn vị hành chính – lãnh thổ của các địa phương khác lân cận. Tính đến cuối năm 2008, cả nước có 58 tỉnh, 5 thành phố trực thuộc Trung ương; 44 thành phố trực thuộc tỉnh; 46 quận; 47 thị xã; 553 huyện; 1327 phường; 617 thị trấn và 9111 xã[6]. So với năm 2007, các đơn vị hành chính – lãnh thổ thay đổi như sau: tăng 4 thành phố trực thuộc tỉnh; tăng 2 quận; giảm 1 thị xã; tăng 4 huyện; tăng 51 phường; tăng 3 thị trấn và tăng 2 xã[7] (con số này tiếp tục biến động theo xu hướng tăng lên cho đến những ngày gần đây[8]).

Như vậy, chỉ trong một thời gian ngắn, chúng ta thấy rằng tốc độ biến động các đơn vị hành chính – lãnh thổ các cấp của Việt Nam diễn ra rất mạnh mẽ, cho thấy sự phức tạp và tốn kém cho công việc tổ chức các đơn vị hành chính – lãnh thổ của nước ta. Mặt khác, yêu cầu của cải cách hành chính là tinh giản biên chế, tinh gọn bộ máy, tiết kiệm tài chính… nhưng nếu việc chia tách, sáp nhập các đơn vị hành chính – lãnh thổ cứ thực hiện với tần suất quá nhiều sẽ dẫn đến các yêu cầu của cải cách hành chính không đảm bảo. Điển hình là chia tách đơn vị hành chính quá nhiều làm tăng biên chế cán bộ, công chức. Việc tách đơn vị hành chính một cách quá nhiều như đã dẫn ở trên kéo theo việc bố trí nhân lực làm việc trong các cơ quan hành chính nói riêng và hệ thống chính trị nói chung tại một đơn vị hành chính. Điều này làm gia tăng số lượng cán bộ, công chức trong tổng biên chế nhà nước, từ đó có thể dẫn đến chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức không được cải thiện để đáp ứng yêu cầu công việc và cải cách hành chính nên chất lượng cán bộ, công chức sau 10 không đổi [9].

Ba là, tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ chưa tạo được nền tảng thuận lợi cho việc tổ chức bộ máy quản lý tại các đơn vị hành chính – lãnh thổ.

Có nhiều lý do, nhưng căn bản là do quan niệm và quy định “cứng” trong Hiến pháp nước ta hiện hành, các đơn vị hành chính – lãnh thổ được liệt kê đầy đủ trong Hiến pháp và không còn quy định đơn vị hành chính – lãnh thổ “tương tương”, nhất là ở cấp tỉnh.

Mặt khác, Hiến pháp cũng chưa xác định tính chất và ấn định nguyên tắc về tổ chức chính quyền trong mỗi đơn vị hành chính – lãnh thổ mà “khoán trắng” cho Luật tổ chức hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cụ thể hóa (mà thực ra theo quan niệm của chúng ta đã có hàm ý như vậy) do đó tổ chức chính quyền địa phương trong mỗi đơn vị hành chính – lãnh thổ có cấu trúc và thẩm quyền gần như giống nhau. Trong khi yêu cầu tối thiểu về tính chất quản trị mỗi địa phương là khác nhau nên đòi hỏi mỗi đơn vị hành chính – lãnh thổ phải được tổ chức quản trị khác nhau. Chính quy định của Hiến pháp như vậy đã giới hạn khả năng tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ các cấp nói chung và cấp tỉnh nói riêng.  Theo đó đơn vị hành chính – lãnh thổ cấp tỉnh ở nước ta trong phạm vi Tỉnh và Thành phố trực thuộc trung ương, từ đó là căn cứ để tổ chức các cơ quan quản lý cũng như thực hiện các chế độ chính sách quản lý khác mà không còn đơn vị hành chính – lãnh thổ cấp tỉnh mang tính đặc thù như dặc khu trước đây. Quy định này có thể tạo ra một sự thống nhất, đồng bộ trong cả nước cho việc tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ cấp tỉnh nhưng cũng sẽ tiềm ẩn khả năng hạn chế sự phát huy những nét đặc thù của các địa phương có nhiều sự khác biệt về tự nhiên, kinh tế và xã hội, dặc biệt trong bối cảnh mở cửa hiện nay và sự khác biệt giữa các địa phương của Việt Nam ngày càng gia tăng, nhất là các thành phố ven biển, khu vực cửa khẩu, biên giới.

Trên cơ sở Hiến pháp 1992, các văn bản pháp luật[10] hiện hành về tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ đã quy định căn cứ để phân  loại các đơn vị hành chính – lãnh thổ cơ bản vẫn là dựa vào diện tích tự nhiên, dân số… còn các thông số khác về văn hóa, tiềm năng phát triển, kinh tế xã hội thì chưa được quan tâm nhiều mà thực tế các thông số này cũng có ảnh hưởng nhất định đến công tác quản lý nhà nước.

Việc tổ chức các đơn vị hành chính – lãnh thổ như vậy đã hạn chế rất nhiều khả năng phát triển của các khu vực có tiềm năng. Những hậu quả đáng tiếc đã xảy ra trong công tác quản lý nhà nước nó chung và cải cách bộ máy hành chính nhà nước nói riêng. Trong quá trình cải cách hành chính, việc cải cách tổ chức bộ máy của chính quyền địa phương gặp rất nhiều khó khăn, chẳng hạn như để tinh giản bộ máy thì chúng ta chưa quyết định được là nên hay không nên tổ chức hội đồng nhân dân Quận, Huyện, Phường nên vẫn còn tiếp tục thí điểm.

Bốn là, chưa đảm bảo sự quản lý chặt chẽ và công bằng của chính quyền trung ương đối với tất cả các đơn vị hành chính – lãnh thổ của đất nước trên một số lĩnh vực cấp bách.Điển hình là sự tạo ra “cơ chế đặc thù” không công bằng cho các đơn vị hành chính: Hiện nay có một số “cơ chế đặc thù” như cơ chế tài chính đặc biệt cho TP.HCM và Hà Nội trong việc giải quyết các vấn đề đô thị, đặc biệt là kẹt xe và ngập nước. Vấn đề là nhu cầu cần nguồn lực tài chính để quản lý các vấn đề đó ở các thành phố này đã có từ lâu và bức thiết, tại sao các thành phố này không thể chủ động sắp xếp dù thực tế là thừa năng lực để làm chuyện ấy, mà phải đợi chờ Chính phủ (bằng Nghị định) cho cơ chế tài chính đặc thù?

Rõ ràng là do quan niệm gần như “đồng nhất hóa” các đơn vị hành chính – lãnh thổ cấp tỉnh và vì vậy chính quyền cấp tỉnh có thẩm quyền được trao giống nhau, và một khi nảy sinh (mà thực ra nhiều trường hợp là có sẵn) sự khác biệt về đối tượng quản lý giữa các thành phố này với các tỉnh khác thì với thẩm quyền tương ứng đã trao, các thành phố này không thể làm gì được, nên mới cần cơ chế tài chính đặc biệt. Và phải chăng chỉ có TP.Hồ Chí Minh và Hà Nội là những đơn vị hành chính – lãnh thổ có sự bức xúc về kẹt xe và ngập nước, còn các đơn vị hành chính – lãnh thổ khác khác lại không có các vấn đề khác nóng hơn cần giải quyết như cháy rừng, an ninh biên giới, dân tộc tôn giáo, đói nghèo…Ngoài ra, còn có hiện tượng các địa phương “miễn cưỡng” vi phạm chính sách quản lý của Trung ương. Đã có hiện tượng 32 tỉnh, thành phố trong cả nước (chiếm một nửa đơn vị hành chính cấp tỉnh) xé rào trong ưu đãi đầu tư từ năm 2001 – 2005 theo kết luận của Thủ tướng. Một hàng rào quản lý về đầu tư được đặt ra tại sao bị cả nửa nước xé? Có lẽ nên xem lại hàng rào hơn là kiểm điểm người đã xé rào!

Rõ ràng điều kiện và tiềm năng của mỗi đơn vị hành chính – lãnh thổ cấp tỉnh là khác nhau, vậy với chính sách ưu đãi đầu tư gần như giống nhau thì nhà đầu tư sẽ uư tiên đầu tư vào các địa phương có ưu thế về giao thông, hạ tầng hoàn thiện hơn… Nếu các tỉnh không xé rào thì sẽ chậm tranh thủ được vốn đầu tư trong khi không có nguồn lực nào để thay thế, vậy các địa phương đã chọn “xé rào” để rồi chấp nhận bị kiểm điểm còn hơn là thất thế trong thu hút đầu tư vì hàng rào do cấp trung ương dựng lên!

3. Nhận xét và kiến nghị

Qua những khảo sát như trên có thể có một số nhận xét như sau:

Thứ nhất, chúng ta đã nỗ lực tổ chức tốt các đơn vị hành chính – lãnh thổ nhưng chưa thật sự hợp lý, cơ bản còn “đánh đồng”[11], chưa phân biệt đủ giữa các đơn vị hành chính – lãnh thổ ở đô thị và nông thôn, các đơn vị có những tiềm năng khác nhau.

Thứ hai, nguyên nhân của việc tổ chức các đơn vị hành chính – lãnh thổ bất hợp lý như hiện nay có từ nhiều phía, trong đó có nguyên nhân do chúng ta vận dụng cứng nhắc nguyên lý tập quyền xã hội chủ nghĩa trong tổ chức thực thi quyền lực nhà nước, theo đó mỗi đơn vị hành chính – lãnh thổ ở mỗi cấp chính quyền địa phương được phân định đều được thiết kế các cơ quan quản lý tương đối giống nhau về cơ cấu tổ chức và thẩm quyền. … do vậy cơ quan quản lý thiết kế tương ứng có cơ cấu tổ chức và thẩm quyền là gần như giống nhau. Không phải ngẫu nhiên mà Văn kiện đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI của Đảng ta đã xác định nghiên cứu tổ chức, thẩm quyền của chính quyền ở nông thôn, đô thị, hải đảo[12] được coi như là định hướng đúng đắn và quan trọng về quản trị địa phương trong thời gian tới.

Mặt khác việc tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ hiện nay chủ yếu cho Chính phủ quy định và thực hiện mà chưa được văn bản Luật điều chỉnh. Chúng ta hiện chưa có luật về tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ, chỉ có Hiến pháp phân định và trao thẩm quyền cho một số cơ quan nhất định[13] và toàn bộ thủ tục được Chính phủ quy định và thực hiện đối với các đơn vị hành chính – lãnh thổ dưới cấp tỉnh, riêng cấp tỉnh thuộc thẩm quyền của Quốc hội. Chẳng hạn như, để phục vụ cho việc thay đổi, nâng cấp các đơn vị hành chính – lãnh thổ, tiêu chí và cách phân loại các đơn vị hành chính – lãnh thổ chủ yếu được quy định bằng Nghị định của Chính phủ và các văn bản khác có thứ bậc thấp hơn như Nghị định số 159/2005/NĐ-CP ngày 27/12/2005 của Chính phủ về việc phân loại đơn vị hành chính xã, phường, thị trấn; Nghị định số 15/2007/NĐ-CP ngày 26/01/2007 của Chính phủ về việc phân loại đơn vị hành chính cấp tỉnh và cấp huyện; Thông tư Liên tịch số 02/TTLT-BXD-TCCBCP ngày 08/3/2002 của Bộ Xây dựng và Ban Tổ chức cán bộ Chính phủ (nay là Bộ Nội vụ) hướng dẫn việc phân loại đô thị và cấp quản lý đô thị; Thông tư số 34/2009/TT-BXD ngày 30/9/2009 của Bộ xây dựng Quy định chi tiết một số nội dung của Nghị định 42/2009/NĐ-CP ngày 07/5/2009 của Chính phủ về việc Phân loại đô thị.

Như vậy toàn bộ căn cứ, thủ tục phân định, chia tách, sát nhập, lập mới, nâng cấp các đơn vị hành chính – lãnh thổ chưa được quy định cụ thể bằng bằng nhiều văn bản dưới luật.

Tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ như vậy chưa huy động được trí tuệ của đông đảo mọi tầng lớp nhân dân, chưa được công khai nên tính minh bạch và hiệu quả của nó chưa cao.

Thứ ba, những hậu quả của sự “đánh đồng” trong tổ chức các đơn vị hành chính – lãnh thổ hiện nay ảnh hưởng nhất định đến kết quả của cải cách hành chính nhà nước và chúng ta chưa giải quyết vấn đề căn bản là tổ chức hợp lý các đơn vị hành chính – lãnh thổ của đất nước.

Thứ tư, Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 -2010 với 4 nội dung cải cách lẽ ra sẽ đem lại kết quả tốt hơn nếu có thêm nội dung thứ 5 là cải cách tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ. Hiện nay Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 – 2020[14] đã được ban hành gồm 6 nội dung cải cách nhưng vẫn thiếu vắng nội dung quan trọng là cải cách tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ.

Nhằm góp phần nâng cao hiệu quả tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ để cải cách hành chính nhà nước hiệu quả hơn, xin kiến nghị:

Một là, khẩn trương nghiên cứu toàn diện những tác động trong việc tổ chức các đơn vị hành chính lãnh thổ đến kết quả của cải cách hành chính. Việc nghiên cứu phải hướng đến làm rõ mối quan hệ giữa việc tổ chức các đơn vị hành chính – lãnh thổ hiện hành và kết quả của chương trình cải cách hành chính thời gian qua. Chẳng hạn như việc chia tách, lập mới, nâng cấp các đơn vị hành chính – lãnh thổ cụ thể ở từng địa phương đã chi phối như thế nào tới tài chính, ngân sách, tổ chức bộ máy, biên chế, hiệu quả cung ứng các dịch vụ công cho công chúng… là các vấn đề cần có lời giải.

Hai là, hướng đến bổ sung nội dung tổ chức hợp lý các đơn vị hành chính – lãnh thổ vào Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước. Sẽ là hơi vội vã nếu khẳng định như vậy, nhưng để cảnh cải cách hành chính của Việt Nam cần cải cách tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ, mà suy cho cùng thì chính là đa dạng hóa tính chất và công việc quản trị địa phương (mà đỉnh cao là chế độ tự quản như các nền hành chính tiên tiến của nhiều nước đã làm). Tuy nhiên, trước mắt Việt Nam cần chuẩn bị nhiều tiền đề quan trọng và để có thêm luận cứ thực tiễn, có thể thí điểm việc tổ chức đơn vị hành chính –  kinh tế có tính chất đặc thù tại một hoặc một số địa phương. Ba là, ban hành Luật tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ. Việc không điều chỉnh công tác tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ bằng một đạo luật, để cho Chính phủ cụ thể hóa từ Hiến pháp thành các Nghị định là rất không nên vì đây là công việc trọng đại[15] của quốc gia nên cần sử dụng sức mạnh và sự minh bạch mang tầm cỡ của một đạo luật. Chúng tôi cho rằng, nếu toàn bộ nội dung công việc tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ được thảo luận và quy định theo quy trình của một đạo luật hiện nay chắc chắn chúng ta sẽ có những ý kiến sáng suốt hơn trong công việc này. Bốn là, khi tổ chức lại các đơn vị hành chính lãnh thổ cần chú ý giải quyết mối quan hệ giữa các thiết chế trong hệ thống chính trị ở mỗi đơn vị hành chính lãnh thổ, đặc biệt là cơ cấu tổ chức và sự lãnh đạo của Đảng. Trong thể chế nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa thì không thể không cân nhắc mối quan hệ này.

CHÚ THÍCH

[1] Xem: Nguyễn Cửu Việt, “Tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ: cơ sở của cải cách hành chính địa phương”, Tạp chí KHPL, Số 2 (57)/2010.

[2] Nguyễn Cửu Việt, tlđd.

[3] Tác giả tự thống kê theo Từ điển Hành chính của tác giả Tô Tử Hạ (chủ biên), NXB Lao động & Xã hội năm 2003

[4] Tác giả tự thống kê theo Từ điển hành chính, Sđd.

[5] Tổng cục thống kê (2001), Vụ phương pháp chế độ, Danh mục các đơn vị hành chính Việt Nam 2000, Nxb thống kê, Hà Nội, tr. 17.

[6] Theo trang thông tin điện tử Tổng cụ thống kê, năm 2010.

[7] Theo trang thông tin điện tử Tổng cụ thống kê, năm 2010.

[8] Nguyễn Minh Phương, “Xác lập đơn vị hành chính – lãnh thổ hiện nay ở Việt Nam”, Tạp chí NCLP điện tử http://www:nclp.org.vn, truy cập ngày 16/06/2013.

[9] http://snv.binhdinh.gov.vn, truy cập ngày 14/01/2013.

[10] Nghị định số 159/2005/NĐ-CP ngày 27/12/2005 của Chính phủ về việc phân loại đơn vị hành chính xã, phường, thị trấn; Nghị định số 15/2007/NĐ-CP ngày 26/01/2007 của Chính phủ về việc phân loại đơn vị hành chính cấp tỉnh và cấp huyện; Nghị định số 72/2001/NĐ-CP ngày 05/10/2001 của Chính phủ về việc phân loại đô thị và cấp quản lý đô thị; Nghị định số 42/2009/NĐ-CP ngày 07/05/2009 của Chính phủ về việc phân loại đô thị.

[11] Xem thêm: Trương Đắc Linh, “Mô hình tổ chức chính quyền địa phương: sự phát triển qua bốn bản Hiến pháp và vấn đề đổi mới”, trong Phát huy những giá trị lịch sử, chính trị, pháp lý của Hiến pháp năm 1946 trong sự nghiệp đổi mới ở nước ta, Nxb CTQG, Hà Nội, 2009.

[12] Văn Kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, NXB CTQG, tr. 251.

[13] Xem thêm Điều 84, 112, 118 Hiến pháp 1992.

[14] Xem Nghị quyết 30c/NQ-CP của Chính phủ ngày 8/11/2011: Ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 – 2020.

[15] Xem Nguyễn Cửu Việt, Tlđd.

Tác giả: Nguyễn Ngọc Toán – ThS Luật học, giảng viên Bộ môn Nhà nước & Pháp luật, Học viện Hành chính cơ sở Tp. Hồ Chí Minh.

Nguồn: Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 05/2013 (78)/2013 – 2013, Trang 08-15