Góp ý về bộ máy nhà nước trong dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992

Một số góp ý về bộ máy nhà nước trong dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992: Bài viết này phân tích, nhận diện các hạn chế, bất cập trong một số quy định của Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 về bộ máy nhà nước, từ đó đề xuất một số ý kiến góp ý về một số qui định về tổ chức bộ máy nhà nước….

• Bộ máy nhà nước là gì? Phân tích khái niệm bộ máy nhà nước?
• Những điểm mới cơ bản của dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 và một số kiến nghị – GS.TS. Mai Hồng Quỳ
• Những điểm mới cơ bản của Hiến pháp nước CHXHCH Việt Nam năm 2013 – TS. Nguyễn Mạnh Hùng & PGS.TS. Trương Đắc Linh
• Những điểm mới về “Chế độ chính trị” trong Hiến pháp 2013 – PGS.TS. Vũ Văn Nhiêm
• Những điểm mới của chương “Chính phủ” trong Hiến pháp 2013 – TS. Nguyễn Mạnh Hùng
• Phân tích nguyên tắc phân chia quyền lực nhà nước trong bộ máy nhà nước
• Phân tích nguyên tắc chủ quyền thuộc về nhân dân trong bộ máy nhà nước
• Phân tích nguyên tắc bộ máy nhà nước được tổ chức và hoạt động trên cơ sở Hiến pháp và pháp luật (nguyên tắc pháp chế)
• Phân tích các đặc điểm của Bộ máy Nhà nước CHXHCN Việt Nam

TỪ KHÓA: Góp ý sửa đổi Luật, Bộ máy nhà nước, Hiến pháp 1992,

1. Đặt vấn đề

Nghiên cứu các quy định về bộ máy nhà nước trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 (được sửa đổi năm 2001), so sánh với các quy định tương ứng trong Hiến pháp năm 1992 (được sửa đổi năm 2001), chúng tôi thấy có một số đổi mới theo hướng tích cực, như đã xác định khá rõ ràng về quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp; hạn chế sự trùng lặp trong quy định về vị trí pháp lý với quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan; thể hiện rõ hơn tính lô-gic và hợp lý trong việc xác định nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan; việc phân chia các điều đã rõ ý và rành mạch hơn…

Tuy nhiên, bên cạnh những thành công đó, chúng tôi nhận thấy rằng các quy định về bộ máy nhà nước còn thiếu những tư tưởng chỉ đạo mang tính định hướng thống nhất. Nói cách khác, nguyên lý tổ chức và hoạt động của từng cơ quan như Quốc hội, Chính phủ, Chủ tịch nước, Tòa án nhân dân chưa được xác định rõ. Chính việc chưa xác định rõ nguyên lý tổ chức, vận hành của các cơ quan đó đã dẫn việc trong một số quy định có biểu hiện đồng nhất tổ chức và hoạt động của các cơ quan đó với nhau, hoặc lấy nguyên lý của cơ quan hành pháp (Chính phủ) áp dụng cho cơ quan lập pháp (Quốc hội) và ngược lại; sự phân công, phối hợp, nhất là kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp còn mờ nhạt; tính biểu tượng tập hợp đại đoàn kết dân tộc của Chủ tịch nước còn chưa cao và chưa thực chất; nguyên tắc độc lập trong tổ chức và hoạt động của Tòa án còn biểu hiện theo nghĩa còn hạn hẹp, chưa thể hiện mạnh mẽ và rành mạch.

Hiệu quả của bộ máy nhà nước được bảo đảm bằng hiệu quả của hệ thống các cơ quan nhà nước cấu thành. Đến lượt nó, hiệu quả hoạt động của từng hệ thống cơ quan nhà nước chỉ được bảo đảm khi cơ chế và nguyên lý của mỗi hệ thống cơ quan đó được định hướng đúng trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cơ quan đó. Nếu bộ máy nhà nước được ví như một cơ thể, thì các cơ quan nhà nước giống như các bộ phận trong cơ thể đó. Tùy theo chức năng, mỗi bộ phận trong cơ thể có cơ chế và nguyên lý hoạt động khác nhau. Chẳng hạn, hệ thị giác hoạt động theo nguyên lý ánh sáng, hệ thính giác hoạt động theo cơ chế sóng âm. Chính chức năng của hệ thị giác quyết định con ngươi là tiêu điểm của hệ thị giác, cũng giống như chức năng của hệ thính giác quyết định vai trò không thể thiếu của màng nhĩ. Một điều rất đơn giản cần khẳng định ở đây là: không thể lấy nguyên lý về ánh sáng của hệ thị giác thay thế nguyên lý sóng âm của hệ thính giác hay ngược lại.

Từ những phân tích và lập luận ở trên, chúng tôi muốn rút ra một kết luận rằng: khi thiết kế các nguyên lý về tổ chức và vận hành của bộ máy nhà nước, không nên áp đặt nguyên lý hoạt động của cơ quan này cho cơ quan khác khi các cơ quan đó có chức năng khác nhau. Mặt khác, nếu không xác định được nguyên lý tổ chức và hoạt động chủ đạo của từng cơ quan, nhất là các cơ quan ở tầm hiến định, hay đồng nhất hóa nguyên lý hoạt động của các cơ quan vốn dĩ có chức năng rất khác nhau, điều đó chẳng khác nào đồng nhất hóa các bộ phận trong cơ thể. Nếu không nhận thức và khắc phục các bất cập ấy, nhất là ở tầm Hiến pháp, khó có thể hy vọng vào một bộ máy nhà nước hoạt động trơn tru và có hiệu quả.

2. Định hướng khắc phục các hạn chế, bất cập trong các quy định về Quốc hội trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 và một số góp ý

a. Các hạn chế, bất cập trong các quy định về Quốc hội trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp

Một số quy định về Quốc hội và Hội đồng nhân dân trong Hiến pháp, pháp luật hiện hành và trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp hiện nay thể hiện khá rõ khuynh hướng “hành chính hóa cơ quan đại diện”. Biểu hiện rõ nhất của tình trạng “hành chính hóa cơ quan diện” ở Việt Nam hiện nay là việc thành lập cơ quan (hoặc bộ phận) thường trực trong cơ quan đại diện và trao cho cơ quan này khá nhiều nhiệm vụ, quyền hạn quan trọng. Cần nhấn mạnh là việc thành lập thiết chế thường trực này diễn ra ở mọi cấp độ (Quốc hội ở trung ương và Hội đồng nhân dân ở các cấp địa phương) và ở mỗi cấp với nhiều tầng nấc khác nhau. Quốc hội có cơ quan thường trực, trong mỗi Ủy ban hay Hội đồng dân tộc cũng có bộ phận thường trực, và đến các Đoàn đại biểu Quốc hội – hình thức tập hợp của các đại biểu Quốc hội trong trong từng tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương cũng hình thành bộ phận thường trực. Điều đáng nói ở đây là việc trao cho cơ quan thường trực của Quốc hội – Ủy ban thường vụ Quốc hội một số nhiệm vụ, quyền hạn rất quan trọng – vốn dĩ phải thuộc về Quốc hội.

Rousseau – nhà khai sáng kiệt xuất, tác giả của “Bàn về khế ước xã hội” đã đúc rút rằng “Trong chế độ lập pháp hoàn hảo, ý chí riêng hoặc ý chí cá nhân phải là số không…ý chí chung, ý chí tối cao luôn luôn phải là ý chí bao trùm, làm mực thước duy nhất cho mọi ý chí khác”[1]. Một nhà khai sáng kiệt xuất khác, Montesquieu – tác giả của “Tinh thần pháp luật” cũng cho rằng “Cơ quan lập pháp chỉ được coi là có ý chí nếu nó họp bàn, mà đã là họp bàn thì phải họp toàn thể”[2]. Điều này không có gì là khó hiểu, bởi lẽ, Quốc hội là cơ quan đại diện, cơ quan có chức năng xác lập ý chí. Trong cơ quan đại diện, vai trò quyết định của các đại biểu là ngang nhau; vì thế nguyên lý chung của cơ quan này làm việc theo chế độ tập thể và quyết định theo đa số. Việc trao cho cơ quan thường trực quyết định những nhiệm vụ, quyền hạn quan trọng đồng nghĩa với việc hạ thấp vai trò của các đại biểu không phải là thành viên của cơ quan thường trực. Cần chú ý rằng mỗi đại biểu dân cử không phải hoạt động với tư cách cá nhân, mà họ đại diện cho một tập thể cử tri nhất định. Chính vì thế, khi một quyết sách của cơ quan đại diện được đa số đại biểu nhất trí, cũng có nghĩa là gián tiếp đã được đa số cử tri cả nước đồng lòng ủng hộ[3].

Vì vậy, đối với tổ chức và hoạt động của Quốc hội (và Hội đồng nhân dân), cần thiết kế theo hướng khắc phục tình trạng “hành chính hóa cơ quan đại diện”.

b. Một số góp ý đối với các quy định về Quốc hội trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp

Về Điều 77 (sửa đổi, bổ sung Điều 92)

Chủ tịch Quốc hội chủ tọa các phiên họp của Quốc hội; ký chứng thực Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; lãnh đạo công tác của Uỷ ban thường vụ Quốc hội; tổ chức việc thực hiện quan hệ đối ngoại của Quốc hội; giữ quan hệ với các đại biểu Quốc hội.

Các Phó Chủ tịch Quốc hội giúp Chủ tịch làm nhiệm vụ theo sự phân công của Chủ tịch.

Đề xuất :

Có 2 phương án :

– Phương án 1: Chuyển điều này xuống sau những điều quy định về Ủy ban thường vụ Quốc hội ;

– Phương án 2: Tích hợp đoạn “Chủ tịch Quốc hội chủ tọa các phiên họp của Quốc hội; ký chứng thực Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội” vào Điều 90, các đoạn khác tích hợp vào Điều 78 (quy định về Ủy ban thường vụ Quốc hội), hoặc có thể bỏ, không cần quy định trong Hiến pháp (quy định ở tầm luật, cụ thể trong Luật Tổ chức Quốc hội).

Lập luận :

Đối với cơ quan đại diện, người đứng đầu không phải là chế định mang thẩm quyền độc lập, không có nhiệm vụ, quyền hạn mang tính độc lập. Điều này hoàn toàn khác so với vị trí của người đứng đầu cơ quan hành chính trong bộ máy hành chính nhà nước. Nói cách khác, vị trí, vai trò của Chủ tịch Quốc hội trong Quốc hội rất khác so với vị trí, vai trò của Thủ tướng trong Chính phủ. Vì thế, không nên thiết kế điều khoản quy định về Chủ tịch Quốc hội giống như Thủ tướng trong Chính phủ. Theo chúng tôi, những nội dung quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch Quốc hội không nhất thiết phải quy định thành một điều riêng. Càng bất hợp lý hơn khi điều này quy định ngay sau những quy định về Quốc hội.

Về một số nội dung tại Điều 79 (sửa đổi, bổ sung Điều 91)

Uỷ ban thường vụ Quốc hội có những nhiệm vụ và quyền hạn sau đây:

2- Ra pháp lệnh về những vấn đề được Quốc hội giao; giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh;

4- Đình chỉ việc thi hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và trình Quốc hội quyết định việc bãi bỏ văn bản đó tại kỳ họp gần nhất; bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội;

7- Quyết định thành lập mới, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;

Lập luận và đề xuất:

Như đã phân tích ở trên, Quốc hội là cơ quan xác lập ý chí, có vai trò chuyển hóa ý chí, nguyện vọng của nhân dân cả nước thành những quyết sách mang tính quốc gia đại sự. Ngoại trừ trong những điều kiện đặc biệt, như chiến tranh hay tình trạng khẩn cấp, các nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội phải được Quốc hội bàn bạc và quyết định tại kỳ họp toàn thể. Trong điều kiện hiện nay, cần thiết kế theo hướng hạn chế trao quyền cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội các nhiệm vụ, quyền hạn mang tính quốc gia đại sự, vì điều này đi ngược với nguyên lý tổ chức và vận hành của cơ quan đại diện. Nói cách khác, thiết chế này chỉ nên giải quyết các vấn đề mang tính sự vụ giữa 2 kỳ họp của Quốc hội.

Có ý kiến lo ngại rằng, Quốc hội không hoạt động thường xuyên; vậy khi Quốc hội không họp thì giải quyết các vấn đề trên như thế nào? Câu trả lời ở đây là: cần chuyển dần từ Quốc hội hoạt động không thường xuyên sang Quốc hội hoạt động thường xuyên, tiến tới Quốc hội chuyên nghiệp. Trước mắt, cùng với chủ trương tăng dần tỉ lệ đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách (đang thực hiện), cần tăng tần suất họp thường kỳ của Quốc hội từ 2 lần/năm (hiện nay) lên thành 4 lần/năm, thay vào đó, thời gian mỗi lần họp nên rút bớt từ khoảng 1 tháng (hiện nay) xuống còn khoảng nửa tháng. Mặt khác, theo quy định của pháp luật hiện hành, trong trường hợp cần thiết, Quốc hội vẫn có thể họp bất thường để bàn bạc và giải quyết.

Vì vậy, nên thiết kế điều này theo hướng:

Bỏ thẩm quyền bãi bỏ các nghị quyết sai trái của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; giải tán Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong trường hợp Hội đồng nhân dân đó làm thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của nhân dân” trong khoản 6.

Bỏ thẩm quyền “Quyết định thành lập mới, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương” trong khoản 7 (Giữ nguyên thẩm quyền của Chính phủ như Hiến pháp hiện hành, hoặc quy định thuộc thẩm quyền của Quốc hội).

Bỏ đoạn “việc bãi bỏ văn bản đó” trong khoản 4 vì không phải trường hợp nào Quốc hội cũng bãi bỏ (sau khi xem xét, Quốc hội kết luận văn bản bị đình chỉ không trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; trong trường hợp này, văn bản bị đình chỉ không bị bãi bỏ, mà bãi bỏ quyết nghị đình chỉ của Ủy ban thường vụ Quốc hội).

Về khoản 1 Điều 84 (sửa đổi, bổ sung Điều 97)

1- Đại biểu Quốc hội là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân cả nước và của nhân dân ở đơn vị bầu đại biểu.

Đề xuất:

Nên bổ sung và thay đổi thứ tự vế cuối của câu như sau:

1- Đại biểu Quốc hội là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân, không chỉ đại diện cho nhân dân ở đơn vị bầu cử ra mình mà còn đại diện cho nhân dân cả nước.

Lập luận:

Nói đến tính đại diện của đại biểu Quốc hội, trước hết cần hiểu rằng, họ đại diện cho cử tri ở đơn vị bầu cử đã bầu ra họ. Tế bào của bầu cử và tính đại diện là đơn vị bầu cử: họ được bầu ra từ đơn vị bầu cử, hoạt động gắn với đơn vị bầu cử; và nếu họ không còn tín nhiệm, bị bãi nhiệm cũng gắn với đơn vị bầu cử. Do vậy, giữ nguyên quy định như trong Hiến pháp năm 1992 hiện hành như trên là hợp lý cả về logic, nội dung và ngữ nghĩa.

3. Định hướng khắc phục các hạn chế, bất cập trong các quy định về Chủ tịch nước trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 và một số góp ý

a. Các hạn chế, bất cập trong các quy định về Chủ tịch nước trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp

Với đặc điểm của thể chế chính trị và mô hình tổ chức bộ máy của Việt Nam, chế định Chủ tịch nước theo Dự thảo sửa đổi Hiến pháp đã thể hiện tính hợp lý nhất định. Tuy nhiên, với định hướng “Tăng cường sự lãnh đạo tuyệt đối, trực tiếp về mọi mặt của Đảng, sự quản lý tập trung thống nhất của Nhà nước đối với Quân đội, Công an nhân dân và sự nghiệp quốc phòng – an ninh”[4] được khẳng định trong Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011), việc minh thị hơn một số thẩm quyền của Chủ tịch nước trong Hiến pháp về quốc phòng, an ninh[5], để những thẩm quyền này mang tính thực tế hơn là rất có ý nghĩa. Điều này càng có ý nghĩa thực tế lớn hơn nếu khả năng nhất thể hóa chức vụ Chủ tịch nước và Tổng Bí thư được xác lập trong thời gian tới.

Bên cạnh đó, việc Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) khẳng định “Quyền lực nhà nước là thống nhất; có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”[6], cộng với những biểu hiện thực tiễn của bộ máy nhà nước trong thời gian vừa qua, theo chúng tôi, việc thiết kế theo hướng nâng cao vai trò của Chủ tịch nước trong việc kiểm soát Chính phủ chính là biện pháp cụ thể để triển khai định hướng này.

Mặt khác, ở bất cứ quốc gia nào, khó có thể tránh khỏi tình trạng trong một giai đoạn nào đó, vì các lý do khác nhau, rất nhiều bộ phận dân chúng rơi vào tình trạng “chơi vơi” về chính trị, về tư tưởng; khi đó, họ rất cần một ngọn cờ làm chỗ dựa, để củng cố, để thắp sáng niềm tin, ước mơ và hy vọng. Quy định trong Hiến pháp về lễ nhậm chức hay đọc bản thông điệp hàng năm của Nguyên thủ Quốc gia trước đông đảo các tầng lớp nhân dân nhằm nâng cao vai trò biểu tượng, trung tâm chính trị của Chủ tịch nước trong việc gắn kết các cơ cấu xã hội, truyền nguồn cảm hứng cho các tầng lớp nhân dân, xây dựng đồng thuận xã hội và khối đại đoàn kết dân tộc là rất cần thiết, nhất là đối với một quốc gia như Việt Nam trong giai đoạn hiện nay.

Vì vậy, sửa đổi Hiến pháp hiện nay ở Việt Nam, đối với chế định Chủ tịch nước, cần làm rõ, thực chất hơn một số thẩm quyền về quốc phòng, an ninh, vai trò của Chủ tịch nước trong việc kiểm soát qua lại giữa các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp; làm sâu sắc hơn tính “biểu tượng” cho trung tâm chính trị, khối đại đoàn kết dân tộc, sự đồng thuận xã hội toàn thể dân tộc Việt Nam.

b. Một số góp ý đối với các quy định về Chủ tịch nước trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp

Về khoản 5 và một số nội dung tại Điều 93 (sửa đổi, bổ sung Điều 103)

Chủ tịch nước có những nhiệm vụ và quyền hạn sau đây:

5- Thống lĩnh các lực lượng vũ trang nhân dân…

Đề xuất:

– Từ “Thống lĩnh” trong Khoản 5 không thực sự rõ nghĩa, nên thay bằng từ khác rõ nghĩa hơn (chẳng hạn như “Tổng Tư lệnh”).

– Hiện nay ở Việt Nam chưa có Luật Chủ tịch nước; do vậy, nên cân nhắc, bổ sung quy định về Lễ nhậm chức của Chủ tịch nước (mặt khác, để gia tăng sự tác động của Lễ nhậm chức này đối với các tầng lớp nhân dân, nội qui kỳ họp Quốc hội nên quy định Lễ này được truyền hình trực tiếp trên kênh VTV 1), và “Đọc thông điệp đầu năm” cho Chủ tịch nước trong Hiến pháp.

Lập luận:

Làm rõ và thực chất hơn vai trò mang tính biểu tượng, vai trò tập hợp, đoàn kết đại dân tộc, vai trò trung tâm chính trị của Chủ tịch nước với tư cách là người đứng đầu Nhà nước như đã phân tích ở trên.

Về Điều 95 (sửa đổi, bổ sung Điều 105)

Chủ tịch nước có quyền tham dự các phiên họp của Ủy ban thường vụ Quốc hội, của Chính phủ.

Khi cần thiết, Chủ tịch nước yêu cầu Chính phủ họp bàn về những vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước.

Đề xuất:

Nên khôi phục lại hai quy định theo tinh thần của Hiến pháp 1959 và sửa đổi cho phù hợp với tình hình hiện nay như sau:

“Khi xét thấy cần thiết, Chủ tịch nước có quyền tham dự và chủ tọa các phiên họp của Chính phủ”; và

“Khi xét thấy cần thiết, Chủ tịch nước có quyền triệu tập và chủ tọa Hội nghị chính trị đặc biệt. Hội nghị chính trị đặc biệt gồm có Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ và một số chức danh nhà nước liên quan khác.

Hội nghị chính trị đặc biệt xem xét những vấn đề quốc gia đại sự. Kết luận của Hội nghị chính trị đặc biệt được Chủ tịch nước chuyển đến Quốc hội và các cơ quan hữu quan khác để thảo luận và quyết định”.

Lập luận:

Quy định như Dự thảo, Chủ tịch nước chỉ tham dự phiên họp Chính phủ như một khách mời. Quy định như vậy, một mặt không tương xứng với vai trò của Chủ tịch nước, mặt khác, Chủ tịch nước không có thẩm quyền tác động có hiệu quả vào hoạt động của Chính phủ.

Do vậy, việc kế thừa và bổ sung hai quy định của Hiến pháp 1959 như trên, nhất là trong điều kiện của Việt Nam hiện nay là biện pháp rất có ý nghĩa để phát huy vai trò của Chủ tịch nước trong việc kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, đặc biệt là kiểm soát hành pháp không những trên phương diện pháp lý mà còn trên phương diện chính trị. Đề xuất này một mặt góp phần quan trọng đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng đối với hoạt động của bộ máy nhà nước; mặt khác, không phá vỡ mô hình bộ máy nhà nước.[7]

4. Định hướng khắc phục các hạn chế, bất cập trong các quy định về Chính phủ trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 và một số góp ý

a. Các hạn chế, bất cập trong các quy định về Chính phủ trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp

Montesquieu cho rằng: quyền hành pháp cần trao cho một cá nhân, vì rằng quyền hành pháp luôn luôn cần đến một hành động nhất thời, để cho một người làm thì tốt hơn nhiều người cùng nắm; nó khác với quyền lập pháp do nhiều người thì tốt hơn một người[8]. Hành pháp, đó là nơi cần hành động hơn luận bàn, nơi cần sự ứng phó nhanh và mau lẹ, đúng lúc, quả quyết với những diễn biến phức tạp, đa dạng, nhanh chóng, thường xuyên và liên tục của đối tượng quản lý, của những nhiệm vụ mới phát sinh đòi hỏi phải giải quyết gấp rút. Do đó, đây là nơi đòi hỏi phải có trách nhiệm cá nhân rõ ràng và chế độ thủ trưởng phù hợp với yêu cầu này. Cần “bỏ quy định Chính phủ thảo luận tập thể và quyết định theo đa số, vì không thể xem xét trách nhiệm của tập thể các thành viên Chính phủ được”[9].

Đối với Việt Nam, có thể một số sai phạm lớn của Chính phủ trong thời gian vừa qua[10] làm dấy lên lo ngại trong dư luận và đặt ra yêu cầu tìm cách khắc chế để không để tái diễn các vụ việc tương tự trong tương lai. Cách đặt vấn đề như vậy là đúng và cần thiết, nhưng chưa đủ. Nếu chỉ chú tâm theo hướng “làm thế nào để Chính phủ không sai phạm”, mà ít quan tâm đến việc “làm sao để khuyến khích thiết chế này năng động, sáng tạo, dám nghĩ, dám làm” chẳng khác nào “trói chân” Chính phủ. Ở bất cứ quốc gia nào, Chính phủ luôn là tâm điểm của quyền lực nhà nước. Có thể nói, thành công hay thất bại, giàu có hay nghèo đói, hùng cường hay hèn yếu của mỗi quốc gia, dân tộc phụ thuộc rất lớn vào năng lực của quyền hành pháp. Vì thế, việc thiết kế tổ chức bộ máy nhà nước nói chung, quyền hành pháp nói riêng không đơn thuần hướng tới mục đích hạn chế sự xâm lấn hay lũng đoạn của nhánh quyền này đối với lập pháp và tư pháp, mà quan trọng hơn, cần tạo ra cơ chế phát huy khả năng, sức mạnh của quyền hành pháp, giải phóng tối đa sức mạnh của từng thành viên Chính phủ, nhất là đối với Thủ tướng – người đứng đầu quyền hành pháp. Chế độ làm việc tập thể và quyết định theo đa số không phù hợp với các yêu cầu này.

Trong việc đổi mới Chính phủ, vấn đề đầu tiên cần nghiên cứu và quán triệt vẫn là đổi mới nhận thức về các nguyên tắc tổ chức và hoạt động. Đây thực sự là một công việc rất phức tạp, nhưng đã đến lúc phải làm[11]. Chúng ta đang sửa đổi, bổ sung Hiến pháp; có lẽ khó có thời điểm nào thuận lợi hơn để chúng ta khởi xướng và thực hiện việc đổi mới này.

Vì thế, đối với cơ quan hành pháp (và Ủy ban nhân dân), chế độ làm việc không nên thiết chế theo hướng thảo luận tập thể và quyết định theo đa số, cần mạnh dạn thiết kế theo hướng của chế độ thủ trưởng [12].

b. Một số góp ý đối với các quy định về Chính phủ trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp

Về Điều 100 (sửa đổi, bổ sung Điều 110)

Chính phủ gồm Thủ tướng Chính phủ, các Phó Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

Cơ cấu, số lượng thành viên Chính phủ do Quốc hội quyết định.

Chính phủ làm việc theo chế độ tập thể, quyết định theo đa số.

Thủ tướng Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ với Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước.

Phó Thủ tướng giúp Thủ tướng làm nhiệm vụ theo sự phân công của Thủ tướng. Khi Thủ tướng vắng mặt thì một Phó Thủ tướng được Thủ tướng ủy nhiệm thay mặt lãnh đạo công tác của Chính phủ.

Thành viên Chính phủ chịu trách nhiệm cá nhân trước Chính phủ, Quốc hội về ngành, lĩnh vực được phân công phụ trách, cùng các thành viên khác chịu trách nhiệm tập thể về hoạt động của Chính phủ.

Đề xuất:

Nên bỏ đoạn “Chính phủ làm việc theo chế độ tập thể, quyết định theo đa số”.

Bên cạnh đó, đoạn cuối nên quy định “Thành viên Chính phủ chịu trách nhiệm cá nhân trước Thủ tướng Chính phủ”; thêm từ “trước” ngay trước từ “Quốc hội”, bỏ từ “phụ trách” ở đoạn cuối.

Cụ thể như sau:

Chính phủ gồm Thủ tướng Chính phủ, các Phó Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

Cơ cấu, số lượng thành viên Chính phủ do Quốc hội quyết định.

Thủ tướng Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ với Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước.

Phó Thủ tướng giúp Thủ tướng làm nhiệm vụ theo sự phân công của Thủ tướng. Khi Thủ tướng vắng mặt thì một Phó Thủ tướng được Thủ tướng ủy nhiệm thay mặt lãnh đạo công tác của Chính phủ.

Thành viên Chính phủ chịu trách nhiệm cá nhân trước Thủ tướng Chính phủ, trước Quốc hội về ngành, lĩnh vực được phân công, cùng các thành viên khác chịu trách nhiệm tập thể về hoạt động của Chính phủ.

Lập luận:

Như trên đã phân tích, chế độ làm việc tập thể là đặc trưng của cơ quan đại diện. Quy định như Dự thảo là biểu hiện của tình trạng “dân cử hóa cơ quan hành pháp” – không thật phù hợp với nguyên lý tổ chức và vận hành của cơ quan hành pháp.

Mặt khác, quy định như Dự thảo là theo hướng của Hiến pháp năm 1980 quy định về tổ chức và hoạt động của Hội đồng Bộ trưởng. Hiến pháp năm 1992 đã khắc phục phần nào hạn chế của cơ chế làm việc tập thể của Hội đồng Bộ trưởng trước đó, quy định Chính phủ làm việc kết hợp giữa chế độ tập thể với chế độ thủ trưởng (tập thể lãnh đạo, cá nhân phụ trách). Theo xu hướng đó, lẽ ra, chế độ làm việc của Chính phủ cần đổi mới theo hướng khẳng định mạnh mẽ và mạch lạc hơn nữa chế độ thủ trưởng, tăng cường vai trò của Thủ tướng, thì Dự thảo sửa đổi Hiến pháp lại theo hướng lặp lại các hạn chế trước đây của Hiến pháp năm 1980. Theo chúng tôi, quy định này là bước thụt lùi so với quy định của Hiến pháp hiện hành.

Theo chúng tôi, có thể một vài hiện trạng hạn chế, bất cập trong hoạt động thực tiễn của Chính phủ trong thời gian qua làm Ban Biên tập và Ủy ban sửa đổi Hiến pháp băn khoăn trong việc xác định cơ chế làm việc của Chính phủ khi sửa đổi Hiến pháp. Lo lắng đó là đúng đắn và cần thiết, song điều đó không có nghĩa là chúng ta quay trở về với cơ chế cũ, mà cần xác lập đúng cơ chế, phù hợp với chức năng của quyền hành pháp. Để giải quyết các hạn chế và bất cập đó, vấn đề đặt ra là xác lập và tăng cường cơ chế kiểm soát đối với Chính phủ. Đây chính là một định hướng khi thiết kế bộ máy nhà nước trong Hiến pháp và điều này hoàn toàn phù hợp với chù trương của Đảng đã được xác định trong Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011): “Quyền lực nhà nước là thống nhất; có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”[13].

5. Định hướng khắc phục các hạn chế, bất cập trong các quy định về Tòa án nhân dân, hiệu lực của Hiến pháp trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 và một số góp ý

a. Các hạn chế, bất cập trong các quy định về Tòa án nhân dân trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp

Alexander Hamilton, một trong những nhà soạn thảo Hiến pháp Hoa Kỳ 1787, viết trên tờ Federalist số 78: “Không thể có tự do nếu quyền xét xử không được tách khỏi quyền lập pháp và hành pháp”, hay cựu Tổng thống Hoa Kỳ Woodrow Wilson cho rằng: “chính phủ cũng có thể giữ lời hứa hoặc không tại Tòa án của nó. Do vậy, đối với mỗi cá nhân, cuộc đấu tranh vì một chính phủ hoạt động theo hiến pháp thực sự là cuộc đấu tranh vì luật pháp lành mạnh và vì hệ thống tư pháp công bằng, độc lập và thông thái”. Chúng ta hãy ghi nhớ tầm quan trọng của tính độc lập để ngành tư pháp có thể hoạt động hữu hiệu[14].

Độc lập và chỉ tuân theo pháp luật là nguyên tắc mang tính đặc thù và quan trọng bậc nhất của hoạt đông tư pháp. Tất cả các nguyên tắc khác trong tổ chức và hoạt động của tư pháp sẽ triệt tiêu hay giảm ý nghĩa nếu nguyên tắc độc lập không được khẳng định và bảo đảm.

Vì vậy, đối với quyền tư pháp, vấn đề đầu tiên là khẳng định mạnh mẽ và dứt khoát về tính độc lập.

b. Một số góp ý đối với các quy định về Tòa án nhân dân, hiệu lực của Hiến pháp và việc sửa đổi Hiến pháp trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp

Về khoản 2, Điều 108 (sửa đổi, bổ sung các Điều 129, 130, 131, 132 và 133)

2- Thẩm phán, Hội thẩm xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật; nghiêm cấm cơ quan, tổ chức, cá nhân can thiệp vào việc xét xử của Thẩm phán, Hội thẩm.

Đề xuất:

2- Thẩm phán và Hội thẩm khi thực hiện nhiệm vụ, phải độc lập và chỉ tuân theo Hiến pháp và luật.

Lập luận:

Sự độc lập của Thẩm phán và Hội thẩm quy định như dự thảo vừa hẹp, vừa thừa. Nguyên tắc độc lập của quyền tư pháp không chỉ đòi hỏi sự độc lập của Thẩm phán và Hội thẩm khi xét xử, mà còn bảo đảm tính độc lập trong các hoạt động trước và sau khi xét xử. Mặt khác, để bảo đảm tính độc lập trong khi xét xử, các hoạt động thi hành nhiệm vụ khác của Thẩm phán và Hội thẩm cũng rất cần sự bảo đảm về tính độc lập.

Về Điều 123 (sửa đổi, bổ sung Điều 146)

Hiến pháp là luật cơ bản của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, có hiệu lực pháp lý cao nhất.

Mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp.

Mọi hành vi vi phạm Hiến pháp đều bị xử lý.

Nên bổ sung quy định:

“Các nguyên tắc và quy phạm trong các điều ước quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã ký kết, phê chuẩn hoặc gia nhập là một phần cấu thành của hệ thống pháp luật Việt Nam. Nếu điều ước quốc tế nói trên có quy định khác với pháp luật Việt Nam thì áp dụng quy định của điều ước quốc tế”.

Cụ thể như sau:

Hiến pháp là luật cơ bản của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, có hiệu lực pháp lý cao nhất.

Mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp.

Các nguyên tắc và quy phạm trong các điều ước quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã ký kết, phê chuẩn hoặc gia nhập là một phần cấu thành của hệ thống pháp luật Việt Nam. Nếu điều ước quốc tế nói trên có quy định khác với pháp luật Việt Nam thì áp dụng quy định của điều ước quốc tế.

Mọi hành vi vi phạm Hiến pháp đều bị xử lý.

Lập luận:

Nội dung này đã được quy định trong Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện các điều ước quốc tế[15], cần được nâng lên tầm Hiến pháp cho chặt chẽ.

Mặt khác, quy định như vậy thể hiện sự chủ động của Việt Nam trong xu thế đổi mới, xu thế quốc tế hóa; thể hiện trách nhiệm của Việt Nam trên các diễn đàn quốc tế.

CHÚ THÍCH

[1] Jean – Jacques Rousseau, Bàn về khế ước xã hội, NXB TP. Hồ Chí Minh, 1992, bản dịch của Hoàng Thanh Đạm, tr. 98, 99.

[2] Montesquieu, Tinh thần pháp luật, NXB Giáo dục, 1996, bản dịch của Hoàng Thanh Đạm, tr. 107.

[3] Điều này giải thích: các quyết sách của Quốc hội (và Hội đồng nhân dân), về nguyên tắc cần được quá nửa tổng số đại biểu (chứ không phải là tổng số đại biểu có mặt – NV nhấn mạnh) biểu quyết tán thành.

[4] Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb. Chính trị Quốc gia –Sự thật, Hà Nội 2001, tr. 83.

[5] Ví dụ, thẩm quyền Chủ tịch nước “Thống lĩnh các lực lượng vũ trang nhân dân, giữ chức Chủ tịch Hội đồng quốc phòng và an ninh”.

[6] Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb. Chính trị Quốc gia –Sự thật, Hà Nội 2001, tr. 85.

[7] Khác với một số ý kiến cho rằng cần trao cho Chủ tịch nước thẩm quyền chỉ đạo trực tiếp các vấn đề liên quan đến quốc phòng, an ninh. Chúng tôi cho rằng phương án này không phù hợp với mô hình thể chế bộ máy nhà nước Việt Nam hiện nay.

[8] Montesquie, Sđd, tr. 106.

[9] Vũ Đức Khiển, “Những đề xuất sửa đổi Chương VIII Hiến pháp 1992: phân tích từ góc độ các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Chính phủ”, trong sách chuyên khảo Hiến pháp: Những vấn đề lý luận & thực tiễn, Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội, Nxb. Đại học quốc gia Hà Nội, 2011, tr. 828.

[10] Ví dụ: các sai phạm trong Tập đoàn Công nghiệp Tàu thủy Việt Nam (Vinashin).

[11] Nguyễn Cửu Việt, “Vấn đề cải cách tổ chức và hoạt động của Chính phủ và Ủy ban nhân dân: nhìn từ nguyên tắc kết hợp chế độ tập thể lãnh đạo với chế độ thủ trưởng”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 6 (134)/1999.

[12] Về vấn đề này, có thể xem thêm: Vũ Văn Nhiêm, “Một số ý kiến về Bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực và phương hướng đổi mới tiếp theo của chính phủ”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 9(107) – tháng 9/2007.

[13] Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb. Chính trị Quốc gia –Sự thật, Hà Nội 2001, tr. 85.

[14] Sandra Day O’Connor, “Tầm quan trọng của độc lập tư pháp”, trong sách chuyên khảo Về pháp quyền và chủ nghĩa hợp hiến, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội, Nxb. Lao động- Xã hội, 2002, tr. 319

[15] Khoản 1, Điều 6, Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện các điều ước quốc tế năm 2005 quy định “Trong trường hợp văn bản quy phạm pháp luật và điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của điều ước quốc tế”.

Tác giả: PGS.TS. Vũ Văn Nhiêm – Phó Trưởng Khoa Luật Hành chính, Trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh

Nguồn: Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số Đặc san 03/2013 – 2013, Trang 3-10

Like Fanpage Luật sư Online tại: https://www.facebook.com/iluatsu/