Vai trò của Tòa án trong việc xem xét Văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ

Vai trò của Tòa án trong việc xem xét Văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của Chính phủ: Theo Luật Tố tụng hành chính năm 2015 thì Tòa án có quyền kiến nghị Chính phủ xem xét, sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ nghị định của Chính phủ nếu phát hiện nghị định đó có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, pháp lệnh để bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân…

• Văn bản quy phạm pháp luật là gì? – CTV Quỳnh Trang
• [SO SÁNH] Phân biệt văn bản quy phạm pháp luật với Văn bản áp dụng pháp luật – LS. Phạm Quang Thanh
• 5 Cách thức thể hiện quy phạm pháp luật trong Văn bản quy phạm pháp luật – CTV Minh Hùng
• Phân tích những ưu thế của văn bản quy phạm pháp luật so với các loại nguồn khác của pháp luật – CTV Thanh Hiền
• Một niềm tin, bốn triển vọng và năm thách thức trong tiến trình thừa nhận quyền giải thích pháp luật của Tòa án – TS. Cao Vũ Minh
• Triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013 với việc sửa đổi Luật Tổ chức Tòa án nhân dân – ThS Mai Thị Lâm
• Chức năng bảo hiến của Tòa án nhân dân theo tinh thần Hiến pháp 2013 – PGS.TS. Trần Văn Độ
• Hiến pháp 2013 và định hướng sửa đổi Luật Tổ chức TAND và VKSND – TS. Phan Nhật Thanh
• Nhận định về các biện pháp khắc phục hậu quả do Chính phủ quy định – TS. Cao Vũ Minh
• Những điểm mới của chương “Chính phủ” trong Hiến pháp 2013 – TS. Nguyễn Mạnh Hùng

TỪ KHÓA: Tòa án, Văn bản quy phạm pháp luật, Chính phủ, Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 06/2016,

1. Khái quát về kiểm tra, giám sát, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ

Theo Điều 19 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, Chính phủ được quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật với tên gọi là nghị định. Nghị định do Chính phủ ban hành có những loại sau đây:

Loại thứ nhất:quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước;

Loại thứ hai: quy định các biện pháp cụ thể để tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; các biện pháp để thực hiện chính sách kinh tế – xã hội, quốc phòng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo, văn hóa…

Loại thứ ba: quy định những vấn đề cần thiết thuộc thẩm quyền của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước.

Căn cứ vào sự độc lập của Chính phủ trong việc ban hành nghị định thì có thể chia ra làm 2 loại là: “nghị định có đầu” và “nghị định không đầu”. “Nghị định có đầu” là phương tiện để nối dài luật, pháp lệnh,được ban hành khi trong luật, pháp lệnhxác định rõ thẩm quyền của Chính phủ là quy định chi tiết. “Nghị định không đầu” quy định những vấn đề cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước. Theo cách phân chia thì nội dung của loại “nghị định có đầu” bao gồm loại thứ nhất, thứ hai đã kể ở trên, còn “nghị định không đầu” này chỉ bao gồm loại thứ ba đã kể ở trên.

Trong công cuộc xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay, loại trừ các văn bản quy phạm pháp luật nói chung và văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ nói riêng vi phạm các yêu cầu về tính hợp pháp là điều cần thiết. Do đó, cần phải thực hiện tốt việc kiểm tra, giám sát, xử lý các văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ không đáp ứng các yêu cầu về tính hợp pháp.

Theo Từ điển Luật học thì “giám sát”là việc theo dõi, quan sát mang tính chủ động, thường xuyên của cơ quan, tổ chức hoặc nhân dân đối với các hoạt động của các đối tượng chịu sự giám sát và sự tác động các biện pháp tích cực để buộc và hướng các hoạt động đó đi đúng quỹ đạo, quy chế nhằm đạt được mục đích, hiệu quả đã được xác định từ trước, đảm bảo cho Hiến pháp và pháp luật được tuân thủ nghiêm chỉnh.[1] Từ khái niệm trên, có thể hiểu giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ là xem xét hoạt động của Chính phủ trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhằm mục đích đảm bảo tính hợp pháp trong văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ. Trong khi đó, “kiểm tra” văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền đánh giá về tính hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ để kịp thời đề ra biện pháp xử lý phù hợp. Cuối cùng, “xử lý” văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết đối với văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ có dấu hiệu bất hợp pháp nhằm đình chỉ, bãi bỏ, truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với chủ thể tham mưu soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật đó.

Điều 4 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 quy định: “Quốc hội giám sát tối cao hoạt động của Chính phủ”. Những năm gần đây, thay cho chức năng cai trị không thích hợp, chức năng đích thực Quốc hội là giám sát và kiểm soát Chính phủ, soi lên ánh sáng công khai các hành vi cai trị, buộc Chính phủ phải giải trình.[2] Trong giám sát của Quốc hội đối với hoạt động của Chính phủ thì giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ đóng vai trò rất quan trọng. Bằng việc thực hiện chức năng này, Quốc hội đã bảo đảm cho việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ được diễn ra nghiêm minh.

Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 đã quy định Quốc hội giám sát tối cao văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ. Điều 35 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 lại quy định khi phát hiện văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội thì Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, đình chỉ việc thi hành và trình Quốc hội xem xét, quyết định việc bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản đó tại kỳ họp gần nhất. Như vậy, ngoài Quốc hội thìỦy ban thường vụ Quốc hội cũng có quyền giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ. Điểm c, khoản 1 Điều 4 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015cũng quy định Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội có quyền giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ. Điều này cũng được khẳng định cụ thể hơn tại Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014. Theo đó, Ủy ban pháp luật (khoản 5, Điều 70), Ủy ban tư pháp (khoản 5, Điều 71) và các Ủy ban còn lại của Quốc hội đều có quyền giám sát văn bản của Chính phủ thuộc lĩnh vực mà Ủy ban phụ trách. Điều đáng tiếc là ngay trong Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 đã thể hiện sự không nhất quán liên quan đến quyền giám sát của Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội đối với văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ. Tuy Điều 4 quy định Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội thực hiện quyền giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ nhưng Điều 40 lại “lẩn tránh” thuật ngữ “giám sát”mà thay vào đó lại sử dụng cụm từ “theo dõi, đôn đốc”. Theo chúng tôi, hoạt động giám sát của Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội đối với văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ không chỉ là theo dõi, đôn đốc Chính phủ trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà còn phải đánh giá về văn bản và yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý.

Hoạt động giám sát của Quốc hội đối với Chính phủ là sự kiểm tra đi cùng với khả năng áp dụng các chế tài. Do đó, kiểm tra, giám sát của Quốc hội đối với văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ là việc xem xét, đánh giá, kết luận về tính hợp pháp trong văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ để kịp thời đình chỉ, bãi bỏ nhằm nâng cao chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ.

Một điều rất đáng lưu ý là hiện nay, hệ thống cơ quan kiểm tra, xử lý văn bản chỉ có thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trở xuống. Đối văn bản của Chính phủ đang “trông chờ” vào việc thực hiện quyền giám sát của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội. Đáng tiếc, việc thực hiện chức năng giám sát hiện còn thiếu tính chuyên nghiệp, chưa bảo đảm thường xuyên, toàn diện, đồng bộ. Những quy định về quy trình xử lý văn bản của Chính phủ vẫn chung chung, không rõ ràng, cụ thể. Vì vậy, cho đến nay, Quốc hội chưa lần nào bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ. Sở dĩ như vậy vì hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội mang tính chất chính trị vĩ mô và khác xa với việc phán quyết về tính hợp pháp trong văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ – một hoạt động vốn mang tính chất chính trị – pháp lý – kỹ thuật vi mô.[3] Do đó, pháp luật không nên biến Quốc hội từ chỗ quyết định những vấn đề ở tầm chính sách trở thành cơ quan tài phán xem xét về tính hợp pháp trong văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ. Kinh nghiệm cho thấy, các nước khác trên thế giới cũng hầu như không giao cho Quốc hội/ Nghị viện quyết định đình chỉ hay bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ trái với Hiến pháp và luật do Quốc hội/ Nghị viện thông qua.

Ngoài ra, việc kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ còn được thực hiện bởi chính Chính phủ thông qua cơ chế tự kiểm tra. Tuy nhiên, cơ chế tự kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ được thực hiện không hiệu quả. Việc giải quyết các tranh cãi về tính hợp pháp của một văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ được thực hiện trong khuôn khổ kiểm tra hành chính bộc lộ quá nhiều bất cập như sự dung dưỡng, bao che, mất dân chủ. Bên cạnh đó, cơ chế tự kiểm tra mang tính nội bộ, là “chuyện trong nhà” của Chính phủ, còn công dân chỉ là người thứ ba trong cơ chế đó bởi khi phát hiện một văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ có dấu hiệu trái với văn bản của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội thì công dân không biết phải đi đâu, gặp ai và làm gì để đề xuất ý kiến xử lý văn bản này.[4]

Hiện nay, pháp luật về khiếu kiện hành chính ở nước ta không cho khiếu nại, khởi kiện đối với một văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ. Theo Điều 32 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 về thẩm quyền của Tòa án nhân dân cấp tỉnh thì những quyết định của cơ quan nhà nước trung ương như bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phòng Quốc hội, Kiểm toán nhà nước, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao mới thuộc diện có thể kiện ra Tòa án. Văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ không thể là đối tượng bị kiện tại Tòa án. Thực tế cho thấy, nhiều văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ gây ra thiệt hại cho các cá nhân, tổ chức chịu sự tác động nhưng cá nhân, tổ chức lại không thể khiếu nại, khởi kiện các quyết định này.

Ví dụ: theo quy định tại Điều 78 Nghị định số 46/2016/NĐ-CP của CP ngày 26/5/2016thì để ngăn chặn ngay vi phạm hành chính, người có thẩm quyền xử phạt được phép tạm giữ phương tiện đến 07 (bảy) ngày trước khi ra quyết định xử phạt đối với những hành vi vi phạm sau đây:

– Buông cả hai tay khi đang điều khiển xe mô tô, xe gắn máy;

– Dùng chân điều khiển xe mô tô, xe gắn máy;

– Ngồi về một bên điều khiển xe mô tô, xe gắn máy; nằm trên yên xe điều khiển xe mô tô, xe gắn máy; thay người điều khiển khi xe mô tô, xe gắn máy đang chạy…

Theo Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 thì biện pháp “tạm giữ phương tiện giao thông”không phải là hình thức xử phạt chính cũng không là hình thức xử phạt bổ sung. Mặt khác, cũng không thể xem đây là các biện pháp khắc phục hậu quả vì việc tạm giữ phương tiện giao thông hoàn toàn không liên quan đến việc khắc phục hậu quả do các hành vi vi phạm gây ra. Căn cứ vào các quy định của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 thì biện pháp “tạm giữ phương tiện giao thông”là biện pháp ngăn chặn và bảo đảm việc xử lý vi phạm hành chính. Đây là biện pháp áp dụng chung không phải để áp dụng cho một hành vi cụ thể nào, do đó không thể quy định hành vi nào sẽ bị áp dụng biện pháp ngăn chặn này.[5] Nhìn chung, biện pháp này chỉ nên được áp dụng hạn chế trong những trường hợp như điều khiển xe xảy ra tai nạn giao thông, đua xe trái phép, dùng xe để chở hàng cấm… mà việc tạm giữ phương tiện là cần thiết nhằm xác minh tình tiết vi phạm hoặc để bảo đảm cho việc áp dụng hình thức xử phạt bổ sung như tịch thu tang vật, phương tiện. Vì vậy, việc Nghị định số 46/2016/NĐ-CP quy định biện pháp tạm giữ phương tiện giao thông đối với những hành vi vi phạm cụ thể, về mặt thực tế đã biếnbiện pháp ngăn chặn thành một chế tài mới, độc lập với các hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả được quy định trong Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012. Trong trường hợp này, Nghị định số 46/2016/NĐ-CP có dấu hiệu trái với Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 nhưng cá nhân, tổ chức không thể khiếu kiện nghị định này. Việc Luật Khiếu nại năm 2011 và Luật Tố tụng hành chính năm 2015 không cho phép cá nhân, tổ chức khiếu kiện các văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ dường như chưa phù hợp với chuẩn mực quốc tế, vô hình trung lại đẩy cá nhân, tổ chức vào tình trạng mất quyền phòng vệ hợp pháp.

2. Tòa án với việc xem xét văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ

Điều 6Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định: “Tòa án có quyền kiến nghị cơ quan, cá nhân có thẩm quyền xem xét, sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật nếu phát hiện văn bản đó có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên theo quy định của Luật này và quy định khác của pháp luật có liên quan để bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Cơ quan, cá nhân có thẩm quyền có trách nhiệm trả lời Tòa án kết quả xử lý văn bản quy phạm pháp luật bị kiến nghị theo quy định của pháp luật làm cơ sở để Tòa án giải quyết vụ án”. Nhìn chung, đây là một điểm mới của Luật Tố tụng hành chính năm 2015 so với Luật Tố tụng hành chính năm 2010. Theo đó, đối với các văn bản quy phạm pháp luậtcủa Chính phủ có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội thì Chánh án Tòa án nhân dân tối cao tự mình hoặc theo đề nghị của Chánh án Tòa án cấp huyện, Chánh án Tòa án cấp tỉnh, Chánh án Tòa án nhân dân cấp cao có quyền kiến nghị Chính phủ sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật đó. Tuy nhiên, quy định này vẫn còn những điểm cần bàn luận sau:

Một là, Điều 114Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định: “trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày nhận được văn bản kiến nghị của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao đối với quyết định quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết thì Chính phủ phải xem xét và trả lời bằng văn bản cho Tòa án đã kiến nghị”. Quy định này dường như “gói gọn” phạm vi kiến nghị của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao đối với văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ nhằm quy định chi tiết, hướng dẫn thi hànhHiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết (loại nghị định thứ nhất, thứ hai đã kể ở trên) mà không đề cấp đến loại “nghị định không đầu” (loại nghị định thứ ba đã kể ở trên). Trong thực tế, các “nghị định không đầu” do Chính phủ ban hành là văn bản quy phạm pháp luật cao nhất (sau Hiến pháp) và được sử dụng như là luật.[6] Do được xem là văn bản mang “tính chất luật” nên việc xác định áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn “nghị định không đầu” là chuyện không hề đơn giản. Trong trường hợp này chỉ có thể căn cứ vào Hiến pháp nhưng Hiến pháp là đạo luật cơ bản của nhà nước và chỉ quy định các vấn đề lớn, có tính nền tảng chứ không đi vào quy định cụ thể nên cũng khó có thể áp dụng Hiến pháp để giải quyết vụ án. Trong thực tế, hầu như Tòa án chưa bao giờ căn cứ vào các quy phạm cụ thể trong Hiến pháp để giải quyết một vụ án.

Ví dụ: biểu tình là một quyền hiến định của công dân. Điều 69 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định: “Công dân có quyền biểu tình theo quy định của pháp luật”. Tương tự, Điều 25 Hiến pháp năm 2013 cũng quy định: “Công dân có quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, tiếp cận thông tin, hội họp, lập hội, biểu tình. Việc thực hiện các quyền này do pháp luật quy định”. “Theo quy định của pháp luật”ở đây được hiểu là tất cả các văn bản pháp luật từ luật của Quốc hội cho tới quyết định của Ủy ban nhân dân cấp xã. Với công thức này thì Chính phủ vẫn có thể ban hành nghị định quy định về quyền biểu tình của công dân.

Trên cơ sở đó, ngày 18/3/2005, Chính phủ ban hành Nghị định số 38/2005/NĐ-CP về một số biện pháp bảo đảm trật tự công cộng. Điều 7 Nghị định số 38/2005/NĐ-CP quy định: “Việc tập trung đông người ở nơi công cộng phải đăng ký trước với Ủy ban nhân dân có thẩm quyền nơi diễn ra các hoạt động đó và phải thực hiện đúng nội dung đã đăng ký”. Nghị định này đề cập đến quyền biểu tình của công dân thông qua hình thức “tập trung đông người ở nơi công cộng” nhưng quy định “thủ tục đăng ký” trao cho Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền “xem xét, giải quyết việc đăng ký tập trung đông người”. Nghị định số 38/2005/NĐ-CP được xem là loại “nghị định không đầu” chứa “quy phạm tiên phát” về vấn đề biểu tình. Với những hạn chế vừa nêu, Nghị định số 38/2005/NĐ-CP khiến cho quyền biểu tình – một quyền hiến định thiêng liêng của công dân đã bị thu hẹp rất nhiều qua những “nhát kéo” của nghị định này. Trong trường hợp này, nếu Chánh án Tòa án nhân dân tối cao kiến nghị mà Chính phủ không xem xét và trả lời thì “Tòa án áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn để giải quyết vụ án”. Tuy nhiên, do chưa có luật hay pháp lệnh điều chỉnh nên Nghị định số 38/2005/NĐ-CP được xem là văn bản có giá trị pháp lý cao nhất quy định về vấn đề này. Thực tế là Tòa án sẽ rất khó khăn, thậm chí là không thể áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn – tức là Hiến pháp để giải quyết vụ án vì đơn giản Hiến pháp cũng đã thừa nhận việc biểu tình phải “theo quy định của pháp luật”.

Hai là, ngay cả đối với loại nghị định quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh, nghị quyết thì việc kiến nghị của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao cũng không phải là chuyện dễ dàng. Giữa văn bản quy phạm pháp luậtcủa Chính phủ với các quyết định pháp luật của Tòa án có mối quan hệ mật thiết với nhau. Các văn bản quy phạm pháp luậtcủa Chính phủ không chỉ là những hướng dẫn thi hành, mà còn có thể là căn cứ cho công tác xét xử,[7] cho công tác xây dựng và tổ chức bộ máy Tòa án như vấn đề biên chế, chế độ, chính sách…[8] Trong nhiều trường hợp,văn bản quy phạm pháp luậtcủa Chính phủ tạo ra chuẩn mực pháp lý trong hoạt động xét xử của Tòa án. Khi thực hiện chức năng xét xử, Tòa án cũng không thể “bỏ qua” các điều khoản tương ứng được nêu trong văn bản quy phạm pháp luậtcủa Chính phủ. Cụ thể, Điều 30 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định: “Tòa án giải quyết các khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống”. Như vậy, đối tượng khởi kiện trong trường hợp này là quyết định kỷ luật buộc thôi việc đối với công chức. Khi ban hành ra quyết định kỷ luật buộc thôi việc, người có thẩm quyền phải căn cứ vào các hành vi vi phạm pháp luật bị áp dụng hình thức kỷ luật buộc thôi việc được quy định tại Điều 14 Nghị định số 34/2011/NĐ-CP ngày 17/5/2011 về xử lý kỷ luật đối với công chức. Do đó, khi thực hiện chức năng xét xử, Tòa án cũng phải căn cứ vào Nghị định số 34/2011/NĐ-CP để giải quyết vụ án đúng pháp luật. Một khi Tòa án đã căn cứ vào nghị định để xét xử thì rất khó để Tòa án kiến nghị Chính phủ xem xét, sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ nghị định nếu phát hiện nghị định đó có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, pháp lệnh.

Ví dụ: khoản 2 Điều 130 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định người có thẩm quyềnra quyết định quản lý đối với người nước ngoài vi phạm pháp luật trong thời gian làm thủ tục trục xuất bằng các biện pháp sau đây:

1. Hạn chế việc đi lại của người bị quản lý;
2. Chỉ định chỗ ở của người bị quản lý;
3. Tạm giữ hộ chiếu hoặc giấy tờ tùy thân khác thay hộ chiếu

Để hướng dẫn thi hành cho điều này thì tạikhoản 2 Điều 30 Nghị định số 112/2013/NĐ-CP(đã sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 17/2016/NĐ-CP) cũng quy định về các trường hợp quản lý đối với người nước ngoài vi phạm pháp luật trong thời gian làm thủ tục trục xuất bằng các biện pháp:

1. Hạn chế việc đi lại của người bị quản lý;
2. Chỉ định chỗ ở của người bị quản lý;
3. Tạm giữ hộ chiếu hoặc giấy tờ tùy thân khác thay hộ chiếu;
4. Bắt buộc lưu trú tại cơ sở lưu trú do Bộ Công an quản lý.

Như vậy, so với khoản 2 Điều 130 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 thì khoản 2 Điều 30 Nghị định số 112/2013/NĐ-CP(đã sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 17/2016/NĐ-CP) đã bổ sung thêm biện pháp “Bắt buộc lưu trú tại cơ sở lưu trú do Bộ Công an quản lý”. Biện pháp “Bắt buộc lưu trú tại cơ sở lưu trú do Bộ Công an quản lý”được áp dụng đối với trường hợp như người bị trục xuất không có hộ chiếu hoặc giấy tờ thay thế hộ chiếu; không có nơi thường trú, tạm trú… Điều quan trọng là so với 3 biện pháp được nêu ở khoản 2 Điều 130 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 thì biện pháp “Bắt buộc lưu trú tại cơ sở lưu trú do Bộ Công an quản lý” mang tính khắc nghiệt nhất vì người bị áp dụng biện pháp này bị hạn chế đáng kể các quyền và lợi ích hợp pháp.

Trong trường hợp này, nếu cá nhân bị áp dụng biện pháp “Bắt buộc lưu trú tại cơ sở lưu trú do Bộ Công an quản lý”khởi kiện thì Tòa án sẽ căn cứ vào Nghị định số 112/2013/NĐ-CP(đã sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 17/2016/NĐ-CP) hay Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 để xét xử? Vấn đề có thể sẽ được đưa lên Tòa án nhân dân tối cao để giải quyết nhưng câu hỏi sẽ không thay đổi là Tòa án nhân dân tối cao sẽ áp dụng Nghị định số 112/2013/NĐ-CP(đã sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 17/2016/NĐ-CP) hay Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 để xét xử?[9]

Ba là, Điều 112Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định Chánh án Tòa án cấp huyện có quyền báo cáo Chánh án Tòa án cấp tỉnh đề nghị Chánh án Tòa án nhân dân tối cao kiến nghị sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ; Chánh án Tòa án cấp tỉnh, Chánh án Tòa án nhân dân cấp cao có quyền đề nghị Chánh án Tòa án nhân dân tối cao kiến nghị sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ. Tuy nhiên, trường hợp người trực tiếp giải quyết vụ án (Thẩm phán hoặc Hội đồng xét xử) “phát hiện”văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội nhưng người có thẩm quyền kiến nghị là Chánh án Tòa án nhân dân tối cao lại không “nhận thấy”mâu thuẫn thì giải quyết như thế nào?[10] Trong trường hợp này, cấp dưới phải phục tùng cấp trên hay vẫn có cơ chế giải quyết đặc thù khác? Các quy định trong Luật Tố tụng hành chính năm 2015 chưa cho phép chúng ta trả lời chính xác câu hỏi này.

Bốn là, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 không quy định trách nhiệm rõ ràng của Chính phủ trong việc xem xét và trả lời bằng văn bản đối với kiến nghị của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao. Điều 114Luật Tố tụng hành chính năm 2015 chỉ quy định: “Nếu quá thời hạn 30 ngày kể từ ngày nhận được văn bản kiến nghị của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao mà Tòa án không nhận được văn bản trả lời thì Tòa án áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn để giải quyết vụ án”. Tuy nhiên, trong trường hợp “Tòa án đã nhận được văn bản trả lời nhưng văn bản khẳng định rằng văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ không sai trái” thì Tòa án sẽ giải quyết như thế nào? Trường hợp này, Tòa án vẫn sẽ áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn để giải quyết vụ án hay phải áp dụng chính nghị định mà Tòa án cho rằng có dấu hiệu trái pháp luật?

3. Những vấn đề cần tiếp tục hoàn thiện

Việc Chánh án Tòa án nhân dân tối cao có quyền kiến nghị Chính phủ xem xét, sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật nếu phát hiện văn bản đó có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội là một quy định khá tiến bộ nhưng nhìn chung vẫn chưa triệt để. Do đó, quy định này cần tiếp tục hoàn thiện những vấn đề sau:

Thứ nhất, điểm b, khoản 2 Điều 22 Luật Tổ chức tòa án nhân dân năm 2014 quy định: “Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao ban hành nghị quyết hướng dẫn các Tòa án áp dụng thống nhất pháp luật”. Do đó, theo chúng tôi, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao cần ban hành nghị quyết hướng dẫn rõ ràng về nguyên tắc áp dụng pháp luật. Theo đó, hoạt động xét xử của Tòa án cần tuyệt đối tôn trọng nguyên tắc “trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn” được quy định tại Điều 156Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Người áp dụng (Hội đồng xét xử hoặc Thẩm phán) pháp luật để xét xử vụ án hành chính phải nêu rõ lý do và lập luận cho quyết định của mình. Trong trường hợp Chính phủ không đồng ý thì có quyền đề nghị người có thẩm quyền kháng nghị theo quy định của pháp luật tố tụng và tham gia trình bày ý kiến của mình với tư cách là người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan.[11]

Thứ hai, cần quy định rõ ràng về cơ chế pháp lý nhằm giải quyết mâu thuẫn trong trường hợp Tòa án cấp dưới không đồng ý với cách xử lý của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao về việc đánh giá tính hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ bị kiến nghị. Có như vậy thì “Tòa án mới thật sự là chỗ dựa của nhân dân trong việc bảo vệ công lý, quyền con người”.[12]

Thứ ba, cần quy định rõ ràng về trách nhiệm của Chính phủ trong việc xem xét và trả lời bằng văn bản đối với kiến nghị của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao liên quan đến tính hợp pháp trong nghị định do Chính phủ ban hành. Có như vậy thì cơ chế “phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”[13] mới được bảo đảm.

Cuối cùng, về lâu dài, nên giao cho Tòa án phán xét về tính hợp pháp trong văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ. Trước đây, mặc dù pháp luật không quy định cho Tòa án quyền phán xét về tính hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật do Chính phủ ban hành nhưng đã từng tồn tại tiền lệ Tòa án “sửa” một văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ vi phạm các yêu cầu về tính hợp pháp.[14] Về thực tiễn, chúng tôicho rằng, hơn bất kỳ chủ thể nào khác, Tòa án sẽ là cơ quan phán xét về tính hợp pháp trong văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủhiệu quả nhất, có sức thuyết phục nhất và vì lẽ công bằng nhất. Theo đó, nếu thừa nhận quyền này cho Tòa án thì Tòa án sẽ xem xét nội dung bất hợp pháp trong các văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ. Sau khi đã xác định chính xác về nội dung bất hợp pháp thì Tòa án sẽ gửi thông báo đến Chính phủ. Trong một khoảng thời gian nhất định, Chính phủ phải tự kiểm tra và xử lý. Nếu quá thời hạn đã nêu thì Tòa án có quyền tuyên hủy văn bản quy phạm pháp luật không hợp pháp của Chính phủ./.

CHÚ THÍCH

[1] Viện Khoa học pháp lý – Bộ Tư pháp, Từ điển Luật học, NXB. Từ điển Bách khoa và Nxb. Tư pháp, 2006, tr. 292.

[2] Nguyễn Đăng Dung, Chức năng giám sát của Quốc hội trong nhà nước pháp quyền, Nxb. Lao động, 2011, tr. 23.

[3] Trần Ngọc Đường, “Một số suy nghĩ về nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội”, Tạp chíNghiên cứu lập phápsố 7/2009.

[4] Cao Vũ Minh, “Bàn về những nghịch lý trong việc ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành luật”, Tạp chíNhà nước và pháp luật số 2/2012.

[5] Khoản 1, Điều 125 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định: Việc tạm giữ tang vật, phương tiện, giấy phép, chứng chỉ hành nghề theo thủ tục hành chính chỉ được áp dụng trong trường hợp thật cần thiết sau đây:

1. Để xác minh tình tiết mà nếu không tạm giữ thì không có căn cứ ra quyết định xử phạt;
2. Để ngăn chặn ngay hành vi vi phạm hành chính mà nếu không tạm giữ thì sẽ gây hậu quả nghiêm trọng cho xã hội;
3. Để bảo đảm thi hành quyết định xử phạt.

[6] Phạm Hồng Thái, “Quyết định hành chính quy phạm của cơ quan hành chính nhà nước – một số khía cạnh lý luận và thực tiễn pháp luật”, Tạp chíLuật họcsố 1/2014.

[7] Đơn cử, khi Tòa án giải quyết các tranh chấp về đất đai phải tuân theo các quy định của Nghị định số 43/2014/NĐ-CPcủa Chính phủngày 15/05/2014 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai năm 2013.

[8] Nghị định số 06/2010/NĐ-CP ngày 25/01/2010 của Chính phủ về những người là công chức quy định: Phó Chánh án Tòa án nhân dân tối cao; Chánh án, Phó Chánh án các tòa là công chức; Nghị định số 108/2014/NĐ-CP của Chính phủ ngày 20/11/2014 về chính sách tinh giản biên chế quy định về biên chế trong ngành Tòa án.

[9] Tuổi trẻ online, “Nghị định trái luật, tòa khó xử”, ngày 08/11/2014.

[10] Dương Hoán, “Vấn đề áp dụng pháp luật của tòa án trong trường họp các văn bản quy phạm pháp luật có quy định khác nhau về cùng một vấn đề trong quá trình giải quyết vụ án hành chính”, Kỷ yếu Hội thảo khoa học “Những điểm mới của Luật Tố tụng hành chính năm 2015”do Khoa Luật Hành chính, Trường ĐH Luật TP. Hồ Chí Minh tổ chức ngày 15/4/2016 tại TP. Hồ Chí Minh.

[11] Dương Hoán, tlđd.

[12] Xem thêm Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị ngày 02/6/2005 về Chiến lược cải cách tư pháp.

[13] Điều 2 Hiến pháp năm 2013.

[14] Bản án số 1408/2012/HC-ST ngày 17/9/2012 của Tòa án nhân dân TP. Hồ Chí Minh. Về vấn đề này chúng tôi đã trình bày trong một bài viết khác. Xem thêm Cao Vũ Minh – Lê Quang Hào, “Bàn về thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật thông qua một vụ án cụ thể”, Tạp chí Khoa học pháp lý số 6/2014.

Tác giả: TS. Cao Vũ Minh – Thư ký Tòa soạn Tạp chí Khoa học pháp lý, Giảng viên Khoa Luật Hành chính – Nhà nước, Trường ĐH Luật TP. Hồ Chí Minh

Nguồn: Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 06(100)/2016 – 2016, Trang 10-17

Like Fanpage Luật sư Online tại: https://www.facebook.com/iluatsu/