Nhận định về các biện pháp khắc phục hậu quả do Chính phủ quy định

Mục lục

Bên cạnh các biện pháp khắc phục hậu quả được nêu trong Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012, Chính phủ còn quy định thêm rất nhiều các biện pháp khắc phục hậu quả khác. Bài viết nhận định về các biện pháp khắc phục hậu quả do Chính phủ quy định…

Những điểm mới của chương “Chính phủ” trong Hiến pháp 2013 – TS. Nguyễn Mạnh Hùng
Vai trò của Tòa án trong việc xem xét Văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ – TS. Cao Vũ Minh
Khái niệm và sự cần thiết kiểm soát của tư pháp đối với quyền hành pháp – ThS. Lê Thị Thu Thảo
Kiểm soát của lập pháp đối với hành pháp trong Hiến pháp năm 1946 và những kinh nghiệm tham khảo trong giai đoạn hiện nay – PGS.TS. Vũ Văn Nhiêm
Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong các bản Hiến pháp Việt Nam (Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992 và 2013) – TS. Nguyễn Mạnh Hùng
Biện pháp khắc phục hậu quả buộc cải chính thông tin sai sự thật hoặc gây nhầm lẫn – ThS. Nguyễn Nhật Khanh
Hoàn thiện quy định của pháp luật về biện pháp khắc phục hậu quả “buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu” – ThS. Trương Tư Phước
Biện pháp khắc phục hậu quả buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện vi phạm hành chính – ThS. Nguyễn Nhật Khanh
Hoàn thiện các biện pháp khắc phục hậu quả trong xử phạt vi phạm hành chính về lao động – TS. Cao Vũ Minh

TỪ KHÓA: Biện pháp khắc phục hậu quả, Chính phủ

TÓM TẮT

Xử phạt vi phạm hành chính là việc người có thẩm quyền xử phạt áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính. Bên cạnh các biện pháp khắc phục hậu quả được nêu trong Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012, Chính phủ còn quy định thêm rất nhiều các biện pháp khắc phục hậu quả khác. Bài viết nhận định về biện pháp khắc phục hậu quả do Chính phủ quy định.

Tuân thủ pháp luật là một đòi hỏi của nhà nước pháp quyền. Tuy nhiên, vì những lý do khác nhau, một số cá nhân, tổ chức thực hiện vi phạm hành chính. Vi phạm hành chính không chỉ ảnh hưởng đến trật tự quản lý nhà nước mà còn gây ra những hậu quả nhất định đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Vì vậy, bên cạnh các hình thức xử phạt để răn đe cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính, pháp luật còn áp dụng các biện pháp nhất định nhằm khắc phục hậu quả do vi phạm hành chính gây ra.

Xem thêm tài liệu liên quan:

Căn cứ vào khoản 1 Điều 28 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (Luật XLVPHC năm 2012), có thể chia biện pháp khắc phục hậu quả thành hai nhóm: (i) các biện pháp khắc phục hậu quả do Quốc hội quy định; (ii) các biện pháp khắc phục hậu quả do Chính phủ quy định.

1. Các biện pháp khắc phục hậu quả do Quốc hội quy định

Có 9 biện pháp khắc phục hậu quả được liệt kê tại khoản 1 Điều 28 Luật XLVPHC năm 2012. Trên cơ sở đó, từ Điều 29 đến Điều 37 Luật XLVPHC năm 2012 quy định khá cụ thể về từng biện pháp khắc phục hậu quả.

So với Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002 (sửa đổi, bổ sung năm 2007, 2008), Luật XLVPHC năm 2012 đã tách biện pháp “buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu đã bị thay đổi do VPHC gây ra hoặc buộc tháo dỡ công trình xây dựng trái phép” thành hai biện pháp là “buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu” và “buộc tháo dỡ công trình, phần công trình xây dựng không có giấy phép hoặc xây dựng không đúng với giấy phép”. Bên cạnh đó, Luật XLVPHC năm 2012 còn bổ sung 04 biện pháp khắc phục hậu quả mới bao gồm: (i) buộc cải chính thông tin sai sự thật hoặc gây nhầm lẫn; (ii) buộc loại bỏ yếu tố vi phạm trên hàng hóa, bao bì, phương tiện kinh doanh, vật phẩm; (iii) buộc thu hồi sản phẩm, hàng hóa không đảm bảo chất lượng; (iv) buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện vi phạm hành chính hoặc buộc nộp lại số tiền bằng giá trị tang vật, phương tiện vi phạm hành chính đã bị tiêu thụ, tẩu tán, tiêu hủy trái quy định của pháp luật. Đa dạng hóa biện pháp khắc phục hậu quả tạo điều kiện thuận lợi cho chủ thể có thẩm quyền trong việc lựa chọn, áp dụng các biện pháp này một cách có hiệu quả, đáp ứng nhu cầu quản lý nhà nước.

2. Các biện pháp khắc phục hậu quả do Chính phủ quy định:

Đời sống xã hội luôn biến động và phát triển, các quan hệ xã hội phát sinh ngày càng đa dạng và phức tạp. Trong tương quan đó, vi phạm hành chính cũng diễn ra rất đa dạng, liên tục, khó lường trước. Điều này đòi hỏi hoạt động quản lý phải ứng phó nhanh nhạy, kịp thời, vận dụng sáng tạo pháp luật, tìm kiếm biện pháp giải quyết mọi tình huống phát sinh một cách có hiệu quả nhất.[1]

Luật XLVPHC năm 2012 cho phép Chính phủ có quyền bổ sung các biện pháp khắc phục hậu quả khác so với những biện pháp khắc phục hậu quả do Quốc hội quy định. Điều này cũng dễ hiểu bởi với cách thức hoạt động “xuân thu nhị kỳ” của mình, Quốc hội khó có thể kịp thời chỉnh sửa, bổ sung các biện pháp khắc phục hậu quả nếu như luật hóa tất cả các biện pháp này trong Luật XLVPHC năm 2012. Theo đó, Quốc hội chỉ quy định các biện pháp khắc phục hậu quả cơ bản và thừa nhận cho Chính phủ quyền bổ sung các biện pháp khắc phục hậu quả khác nhằm đáp ứng tính chủ động, sáng tạo của hoạt động hành chính trong giải quyết hậu quả do vi phạm hành chính gây ra,

Với điều khoản “các biện pháp khắc phục hậu quả khác do Chính phủ quy định”, Quốc hội đã ủy quyền lập pháp để Chính phủ quy định chi tiết các biện pháp khắc phục hậu quả trong từng lĩnh vực chuyên ngành. Có thể nhận thấy “các biện pháp khắc phục hậu quả khác do Chính phủ quy định” rất đông đúc, phức tạp và chứa đựng nhiều yếu tố bất hợp lý.

Nhận định thứ nhất: Tên gọi của các biện pháp khắc phục hậu quả được quy định không chính xác, không nhất quán, gây khó khăn cho việc tìm hiểu và áp dụng pháp luật.

Theo Điều 2 Nghị định số 158/2013/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 28/2017/NĐ-CP)[2] thì “buộc thu hồi biển hiệu phương tiện vận chuyển khách du lịch” là một biện pháp khắc phục hậu quả. Tuy nhiên, đối với vi phạm “kê khai không trung thực các giấy tờ, tài liệu trong hồ sơ cấp biển hiệu cho phương tiện vận chuyển khách du lịch” thì điểm a khoản 9 Điều 48 Nghị định số 158/2013/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 28/2017/NĐ-CP) lại quy định áp dụng biện pháp: “buộc thu hồi biển hiệu cấp cho phương tiện vận chuyển khách du lịch”. Như vậy, biện pháp “buộc thu hồi biển hiệu cấp cho phương tiện vận chuyển khách du lịch” quy định tại điểm a khoản 9 Điều 48 có phải là biện pháp “buộc thu hồi biển hiệu phương tiện vận chuyển khách du lịch” đã được liệt kê tại Điều 2 hay không? Nếu đúng là như vậy thì rõ ràng tên gọi của biện pháp này đã không có sự nhất quán trong các quy định của Nghị định số 158/2013/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 28/2017/NĐ-CP).

Sự không chính xác trong tên gọi của các biện pháp khắc phục hậu quả còn được tìm thấy trong Nghị định số 90/2017/NĐ-CP xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực thú y. Cụ thể, khoản 3 Điều 3 Nghị định số 90/2017/NĐ-CP quy định biện pháp khắc phục hậu quả “buộc xử lý sơ chế, chế biến động vật, sản phẩm động vật”. Tuy nhiên, ngoại trừ khoản 3 Điều 3, biện pháp này không tìm thấy trong bất kỳ một điều luật nào khác. Thay vào đó, Nghị định số 90/2017/NĐ-CP lại quy định biện pháp “buộc phải sơ chế, chế biến động vật, sản phẩm động vật thủy sản” được áp dụng đối với vi phạm “đưa động vật thủy sản thu hoạch từ cơ sở nuôi có bệnh đang công bố dịch ra khỏi vùng có dịch mà chưa được sơ chế, chế biến” (khoản 3 Điều 12).

Tương tự, Điều 3 Nghị định số 119/2013/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 41/2017/NĐ-CP) xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực thú y, giống vật nuôi, thức ăn chăn nuôi quy định biện pháp khắc phục hậu quả “buộc thực hiện giết mổ bắt buộc đối với động vật trên cạn mắc bệnh truyền nhiễm nguy hiểm”. Tuy nhiên, đối với các vi phạm hành chính cụ thể thì Nghị định số 119/2013/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 41/2017/NĐ-CP) lại áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả với tên gọi khác là “buộc giết mổ bắt buộc đối với động vật mắc bệnh, sản phẩm động vật mang mầm bệnh truyền nhiễm nguy hiểm” (khoản 9 Điều 11).

Một nghị định của Chính phủ bên cạnh việc tuân thủ tính hợp pháp còn phải tuân thủ các yêu cầu về tính hợp lý. Sự không chính xác về tên gọi của các biện pháp khắc phục hậu quả vừa nêu ít nhiều thể hiện sự yếu kém trong kỹ thuật lập pháp. Tất nhiên, xét về bản chất thì sự không nhất quán về tên gọi không làm mất đi mục đích, ý nghĩa của các biện pháp khắc phục hậu quả này. Tuy nhiên, sự chính xác về thuật ngữ vẫn là vấn đề cần chú trọng.

Như đã trình bày, sự thiếu chính xác trong tên gọi các biện pháp khắc phục hậu quả vừa nêu không làm thay đổi ý nghĩa, mục đích khi áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả này. Tuy nhiên, có những biện pháp khắc phục hậu quả mà nếu tồn tại sự không chính xác sẽ dẫn đến những ý nghĩa hoàn toàn khác nhau. Khoản 3 Điều 3 Nghị định số 159/2013/NĐ-CP xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động báo chí xuất bản quy định biện pháp khắc phục hậu quả “buộc xin lỗi”. Tuy nhiên, đối với các vi phạm liên quan đến nội dung thông tin trong hoạt động báo chí, Chính phủ lại quy định áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “buộc cải chính, xin lỗi” (Điều 8). Nói cách khác, Điều 3 Nghị định số 159/2013/NĐ-CP chỉ quy định biện pháp khắc phục hậu quả “buộc xin lỗi” chứ không có biện pháp “buộc cải chính, xin lỗi” như cách quy định tại khoản 8 Điều 8 Nghị định số 159/2013/NĐ-CP.

Dưới góc độ ngôn ngữ, “xin lỗi” là “nhận khuyết điểm của mình và đề nghị được miễn thứ”,[3] còn “cải chính” là “sửa lại cho đúng”.[4] Như vậy, việc áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “buộc xin lỗi” chỉ là việc yêu cầu người vi phạm phải nhận khuyết điểm của mình. Trong khi đó, việc áp dụng biện pháp “buộc cải chính, xin lỗi” không chỉ nhằm mục đích yêu cầu người vi phạm phải nhận khuyết điểm mà còn phải chỉnh sửa nội dung thông tin báo chí lại cho đúng. Trong trường hợp này, sự thiếu chính xác về thuật ngữ đã dẫn đến những thay đổi đáng kể về nội dung, ý nghĩa, mục đích khi áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả vào thực tiễn.

Điều 2 Nghị định số 119/2017/NĐ-CP xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tiêu chuẩn, đo lường và chất lượng sản phẩm, hàng hóa quy định “buộc thay đổi mục đích sử dụng” là một biện pháp khắc phục hậu quả. Tuy nhiên, sự không nhất quán lại phát sinh trong Nghị định số 119/2017/NĐ-CP bởi có vi phạm bị áp dụng biện pháp “buộc thay đổi mục đích sử dụng” (khoản 6 Điều 17), có vi phạm lại bị áp dụng biện pháp “buộc thu hồi để chuyển đổi mục đích sử dụng” (khoản 5 Điều 18). Trong khi đó, “buộc thu hồi để chuyển đổi mục đích sử dụng” lại không được liệt kê trong Điều 2 Nghị định số 119/2017/NĐ-CP với tư cách là một biện pháp khắc phục hậu quả. Vậy “buộc thay đổi mục đích sử dụng” và “buộc thu hồi để chuyển đổi mục đích sử dụng” là hai biện pháp khác nhau hay giống nhau? Nếu giống nhau thì tại sao tên của hai biện pháp khắc phục hậu quả này lại khác nhau. Ngược lại, nếu khác nhau thì cũng không có cơ sở rõ ràng cho sự phân biệt này.

Nhận định thứ hai: Nhiều biện pháp khắc phục hậu quả tuy được liệt kê trong nghị định nhưng nghị định lại không quy định bất cứ hành vi nào bị áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả này.

Khi quy định về một hành vi bị cấm hay một nghĩa vụ phải thực hiện thì nhà làm luật cần phải thiết kế chế tài tương ứng nhằm xử lý đối với các vi phạm. Các quy định thiếu chế tài sẽ chỉ là các khẩu hiệu trống rỗng và không định hướng cho xử sự của con người.[5] Do đó, khiếm khuyết này cần phải được loại bỏ. Tuy nhiên, một hạn chế khác cũng cần được khắc phục là tình trạng pháp luật tuy có quy định chế tài nhưng đó lại là những tuyên ngôn chung chung chứ không xác định được vi phạm để áp dụng.

Thực tế hiện nay tồn tại khá nhiều các biện pháp khắc phục hậu quả do Chính phủ quy định nhưng lại không xác định được hành vi vi phạm để áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả này. Đơn cử, Điều 4 Nghị định số 103/2013/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 41/2017/NĐ-CP)[6] liệt kê “chuyển giao số thủy sinh quý hiếm có nguy cơ tuyệt chủng bị thương cho cơ sở cứu hộ để chữa trị, phục hồi và thả về môi trường sống khi đủ điều kiện”, “buộc tiếp tục nuôi thủy sản đến khi kết quả kiểm nghiệm dư lượng hóa chất, kháng sinh dưới mức giới hạn tối đa cho phép” là biện pháp khắc phục hậu quả nhưng Nghị định số 103/2013/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 41/2017/NĐ-CP) lại không quy định bất cứ hành vi nào bị áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả này.

Điều 3 Nghị định số 109/2013/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 49/2016/NĐ-CP)[7] quy định “buộc trả lại khách hàng số tiền chênh lệch do bán cao hơn mức giá quy định và mọi chi phí phát sinh do hành vi vi phạm gây ra”, “buộc dừng thực hiện mức giá bán hàng hóa, dịch vụ do tổ chức, cá nhân quy định” là biện pháp khắc phục hậu quả. Điều đó có nghĩa, các biện pháp này phải được áp dụng đối với vi phạm hành chính cụ thể nhằm khôi phục lại tình trạng ban đầu do vi phạm hành chính gây ra. Nghịch lý ở chỗ là Nghị định số 109/2013/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 49/2016/NĐ-CP) lại không quy định bất cứ hành vi vi phạm nào bị áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả này.

Tương tự, Điều 4 Nghị định số 138/2013/NĐ-CP xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giáo dục liệt kê “buộc bổ sung môn học” là một biện pháp khắc phục hậu quả. Song, trong cả Nghị định số 138/2013/NĐ-CP lại không một lần quy định áp dụng biện pháp này nhằm khôi phục lại tình trạng ban đầu do vi phạm hành chính gây ra.

Nhận định thứ ba: Một số biện pháp khắc phục hậu quả “hành chính hóa” các quan hệ dân sự, lao động.

Bất kỳ một vi phạm hành chính nào cũng có thể gây thiệt hại về vật chất lẫn tinh thần cho cá nhân, tổ chức khác. Điều này có nghĩa người thực hiện vi phạm hành chính phải gánh chịu cả trách nhiệm hành chính lẫn trách nhiệm dân sự. Chính vì vậy, Điều 13 Luật XLVPHC năm 2012 quy định: “người vi phạm hành chính nếu gây ra thiệt hại thì phải bồi thường. Việc bồi thường thiệt hại được thực hiện theo quy định của pháp luật về dân sự”. “Thực hiện theo quy định của pháp luật về dân sự” ở đây chính là trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng. Tuy nhiên, vẫn tồn tại nhiều nghị định xử phạt vi phạm hành chính quy định việc bồi thường thiệt hại là một biện pháp khắc phục hậu quả.

Nghị định số 144/2013/NĐ-CP xử phạt vi phạm hành chính về bảo trợ, cứu trợ xã hội và bảo vệ, chăm sóc trẻ em quy định áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “buộc chịu mọi chi phí để khám bệnh, chữa bệnh” đối với hành vi “xâm phạm thân thể, gây tổn hại về sức khỏe đối với trẻ em”.[8] Tuy nhiên, “buộc chịu mọi chi phí để khám bệnh, chữa bệnh” được áp dụng với tư cách là biện pháp khắc phục hậu quả như quy định trong Nghị định số 144/2013/NĐ-CP là hoàn toàn không chính xác.

Theo Điều 590 Bộ luật Dân sự năm 2015, hành vi “xâm phạm thân thể, gây tổn hại về sức khỏe đối với trẻ em” nếu gây thiệt hại thì phải bồi thường. Tuy nhiên, việc bồi thường này phải theo pháp luật dân sự chứ không thể theo chế tài xử phạt vi phạm hành chính. Việc bồi thường này bao gồm các khoản: i. chi phí hợp lý cho việc cứu chữa, bồi dưỡng, phục hồi sức khỏe và chức năng bị mất, bị giảm sút của người bị thiệt hại; ii. thu nhập thực tế bị mất hoặc bị giảm sút của người bị thiệt hại; iii. chi phí hợp lý và phần thu nhập thực tế bị mất của người chăm sóc người bị thiệt hại trong thời gian điều trị; iv. thiệt hại khác do luật quy định.[9] Do đó, “chi phí để khám bệnh, chữa bệnh” chỉ là một khoản chi phí trong bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng và “buộc chịu mọi chi phí để khám bệnh, chữa bệnh” phải được thực hiện thông qua con đường tố tụng dân sự chứ không phải theo thủ tục hành chính. Việc dùng chế tài hành chính để can thiệp vào các quan hệ do pháp luật dân sự điều chỉnh là không phù hợp với nguyên tắc đề cao quyền tự do ý chí, tự thỏa thuận của các chủ thể trong xã hội.

Tương tự, Nghị định số 142/2017/NĐ-CP xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực hàng hải quy định hành vi “không thanh toán phần chi phí đồng chi trả và những chi phí không nằm trong danh mục do bảo hiểm y tế chi trả gồm điều trị y tế, phẫu thuật, nằm viện, các loại thuốc, trang thiết bị điều trị cần thiết, chi phí ăn, ở của thuyền viên từ khi sơ cứu đến khi thuyền viên bình phục hoặc đến khi xác định là mãn tính” bị phạt tiền từ 60.000.000 đồng đến 80.000.000 đồng và bị áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “buộc thực hiện trách nhiệm của chủ tàu đối với thuyền viên bị tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp”.[10] “Buộc thực hiện trách nhiệm của chủ tàu đối với thuyền viên bị tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp” trong trường hợp này có nghĩa là phải thanh toán phần chi phí đồng chi trả và những chi phí không nằm trong danh mục do bảo hiểm y tế chi trả gồm điều trị y tế, phẫu thuật, nằm viện, các loại thuốc, trang thiết bị điều trị cần thiết, chi phí ăn, ở của thuyền viên từ khi sơ cứu đến khi thuyền viên bình phục hoặc đến khi xác định là mãn tính. Nếu vậy, cơ chế để buộc chủ tàu chịu trách nhiệm chi trả phải tiến hành thông qua thủ tục tố tụng dân sự chứ không thể bằng con đường thủ tục hành chính. Thực tế là các tranh chấp liên quan đến đến nghĩa vụ chi trả các khoản chi phí điều trị y tế, phẫu thuật, nằm viện, các loại thuốc, trang thiết bị điều trị cần thiết, chi phí ăn, ở của thuyền viên đều thực hiện thông qua thủ tục tố tụng chặt chẽ, công khai chứ không tiến hành thông qua thủ tục hành chính khép kín.[11]

Nghị định số 95/2013/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 88/2015/NĐ-CP)[12] quy định phạt tiền từ 10.000.000 đồng đến 15.000.000 đồng đối với người sử dụng lao động “xử lý kỷ luật lao động đối với người lao động có hành vi vi phạm không được quy định trong nội quy lao động”. Trường hợp người sử dụng lao động áp dụng hình thức kỷ luật sa thải đối với người lao động thì còn bị áp dụng thêm biện pháp khắc phục hậu quả “buộc nhận người lao động trở lại làm việc và trả đủ tiền lương cho người lao động tương ứng với những ngày nghỉ việc”. Ý tưởng bảo vệ quyền lợi người lao động của nhà làm luật là tốt, tuy nhiên, cách thức thực hiện ý tưởng này thì lại không chính xác.

Theo Điều 42 Bộ luật Lao động năm 2012 thì khi đơn phương chấm dứt hợp đồng lao động trái pháp luật (sa thải người lao động trái pháp luật), người sử dụng lao động phải nhận người lao động trở lại làm việc theo hợp đồng lao động đã giao kết. Nếu người lao động không muốn tiếp tục làm việc, thì ngoài khoản tiền bồi thường, người sử dụng lao động phải trả trợ cấp thôi việc cho người lao động. Trường hợp người sử dụng lao động không muốn nhận lại người lao động và người lao động đồng ý, thì ngoài khoản tiền bồi thường, tiền trợ cấp thôi việc, hai bên thỏa thuận khoản tiền bồi thường thêm nhưng ít nhất phải bằng hai (02) tháng tiền lương theo hợp đồng lao động để chấm dứt hợp đồng lao động.

Giống với quan hệ dân sự, quan hệ lao động đề cao ý chí tự nguyện, tự thỏa thuận của các bên. Nhà nước chỉ can thiệp khi các vi phạm xảy ra ảnh hưởng đến trật tự quản lý. Với cách nhìn nhận này thì việc áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả mang tính quyền lực – phục tùng “buộc nhận người lao động trở lại làm việc và trả đủ tiền lương cho người lao động tương ứng với những ngày nghỉ việc” là không chính xác bởi Bộ luật Dân sự năm 2012 vẫn cho phép người sử dụng lao động không nhận lại người lao động. Tất nhiên, người sử dụng lao động không muốn nhận lại người lao động thì phải được sự đồng ý của người lao động và phải bồi thường cho người lao động.

Qua phân tích trên, có thể thấy, “buộc nhận người lao động trở lại làm việc” chỉ là một giải pháp đối với trường hợp đơn phương chấm dứt hợp đồng lao động trái pháp luật. Ngoài ra, còn rất nhiều giải pháp khác nhằm giải quyết thấu đáo việc đơn phương chấm dứt hợp đồng lao động trái pháp luật. Điểm chung nhất là các giải pháp này vẫn dựa trên tinh thần thỏa thuận, tự nguyện của các bên. Nếu tiếp tục có tranh chấp lao động xảy ra thì các bên sẽ giải quyết theo thủ tục tố tụng tại Tòa án. Do đó, Nghị định số 95/2013/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 88/2015/NĐ-CP) quy định “buộc nhận người lao động trở lại làm việc” với tính chất một biện pháp khắc phục hậu quả là không phù hợp với Bộ luật Lao động năm 2012 vì đã can thiệp quá sâu vào quan hệ lao động đề cao sự tự nguyện, thỏa thuận của các bên.

Nhân đây cũng nói thêm, theo Nghị định số 176/2013/NĐ-CP xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực y tế quy định phạt tiền từ 10.000.000 đồng đến 20.000.000 đồng đối với hành vi “chấm dứt hợp đồng lao động đối với người lao động vì lý do nhiễm HIV”. Ngoài hình thức xử phạt tiền, vi phạm này không bị áp dụng bất cứ biện pháp khắc phục hậu quả nào khác. Như vậy, khác với Nghị định số 95/2013/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 88/2015/NĐ-CP), Nghị định số 176/2013/NĐ-CP không quy định áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “buộc nhận người lao động trở lại làm việc”. Theo chúng tôi, cách quy định như trong Nghị định số 176/2013/NĐ-CP là chính xác và hợp lý hơn cách quy định của Nghị định số 95/2013/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 88/2015/NĐ-CP). Thiết nghĩ, “chấm dứt hợp đồng lao động đối với người lao động vì lý do nhiễm HIV” là một trường hợp cụ thể của đơn phương chấm dứt hợp đồng lao động trái pháp luật. Cách thức xử lý đối với vấn đề này đã được quy định cụ thể trong Bộ luật Lao động năm 2012 với nhiều phương án lựa chọn khác nhau dựa trên nền tảng tự do ý chí. Vì vậy, pháp luật xử phạt vi phạm hành chính không cần can thiệp mà chỉ cần viện dẫn sang Bộ luật Lao động năm 2012 về nghĩa vụ của người sử dụng lao động khi đơn phương chấm dứt hợp đồng lao động trái pháp luật.

Nhận định thứ tư: Một số biện pháp khắc phục hậu quả có nội dung tương tự hình thức xử phạt.

Bên cạnh việc áp dụng các hình thức xử phạt để răn đe cá nhân, tổ chức thực hiện vi phạm hành chính, pháp luật còn áp dụng các biện pháp nhất định nhằm khắc phục hậu quả do vi phạm hành chính gây ra. Nếu như hình thức xử phạt được áp dụng nhằm mục đích gây thiệt hại đến tình trạng ban đầu vốn có của người vi phạm thì biện pháp khắc phục hậu quả được áp dụng nhằm khôi phục lại tình trạng ban đầu mà vi phạm đã gây ra, đã làm thay đổi. Chính vì vậy, các quy định pháp luật liên quan đến mục đích, thẩm quyền, thủ tục, thời hiệu áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả rất khác biệt so với hình thức xử phạt. Tuy nhiên, hiện nay vẫn tồn tại các các biện pháp khắc phục hậu quả có nội dung tương tự hình thức xử phạt.

Điều 3 Nghị định số 109/2013/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 49/2016/NĐ-CP) quy định “buộc tịch thu tiêu hủy ấn phẩm có nội dung thông tin sai phạm” là một biện pháp khắc phục hậu quả. Theo chúng tôi, biện pháp khắc phục hậu quả này dường như là sự kết hợp giữa hình thức xử phạt “tịch thu tang vật phương tiện vi phạm hành chính” với biện pháp khắc phục hậu quả “buộc tiêu hủy hàng hóa, vật phẩm gây hại cho sức khỏe con người, vật nuôi, cây trồng và môi trường, văn hóa phẩm có nội dung độc hại” được quy định trong Luật XLVPHC năm 2012. Nếu vậy, Chính phủ “khai sinh” thêm một biện pháp khắc phục hậu quả mới để làm gì?.

Theo Luật XLVPHC năm 2012, tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính là việc sung vào ngân sách nhà nước vật, tiền, hàng hóa, phương tiện có liên quan trực tiếp đến vi phạm hành chính. Thực chất đây là hình thức xử phạt nhằm tước bỏ quyền sở hữu của người vi phạm đối với vật, tiền, hàng hóa, phương tiện và chuyển sang quyền sở hữu nhà nước. Trong khi đó, tiêu hủy là làm cho hàng hóa, vật phẩm bị mất giá trị sử dụng hoặc không còn tồn tại trên thực tế. “Tịch thu” và “tiêu hủy” có nội dung hoàn toàn khác nhau. Thậm chí mục đích áp dụng hai chế tài này cũng không giống nhau. Do đó, việc Chính phủ khai sinh thêm biện pháp “buộc tịch thu tiêu hủy ấn phẩm có nội dung thông tin sai phạm” là không chính xác và cũng không rõ ý nghĩa của việc áp dụng biện pháp này. Không biết có phải vì sự không rõ ràng, bất cập này hay không mà trong cả Nghị định số 109/2013/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 49/2016/NĐ-CP) không có vi phạm hành chính nào bị áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả này.

Nghị định số 174/2013/NĐ-CP xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bưu chính, viễn thông, công nghệ thông tin và tần số vô tuyến điện quy định hành vi “cung cấp công cụ, website, phần mềm cho phép gắn đoạn mã chương trình vào đoạn phim, hình ảnh, phần mềm, trò chơi để tự động nhắn tin, thực hiện cuộc gọi đến các đầu số” sẽ bị phạt tiền từ 50.000.000 đồng đến 70.000.000 đồng và bị áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả: “buộc tịch thu số lợi bất hợp pháp có được”. Biện pháp “buộc tịch thu số lợi bất hợp pháp có được” không nhằm mục đích gây thiệt hại đến quyền sở hữu tài sản hay quyền nhân thân của người vi phạm, mà chỉ nhằm khôi phục lại tình trạng ban đầu mà vi phạm đã gây ra. Bên cạnh đó, “tịch thu” phải là một hình thức xử phạt chứ không phải biện pháp khắc phục hậu quả. Cần phải nói thêm là trong trường hợp này, nhà làm luật hoàn toàn có thể áp dụng biện pháp “buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện vi phạm hành chính” – một biện pháp khắc phục hậu quả được quy định rõ ràng trong Luật XLVPHC năm 2012. Việc Chính phủ quy định thêm biện pháp “buộc tịch thu số lợi bất hợp pháp có được” có “bóng dáng” của hình thức xử phạt vi phạm hành chính là không cần thiết và cũng không đúng với mục đích khi áp dụng biện pháp này.

Nhận định thứ năm: Một số biện pháp khắc phục hậu quả không mang tính khả thi, không rõ thủ tục thực hiện.

Nghị định số 103/2013/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 41/2017/NĐ-CP) quy định biện pháp khắc phục hậu quả “chuyển giao số thủy sinh quý hiếm có nguy cơ tuyệt chủng bị thương cho cơ sở cứu hộ để chữa trị, phục hồi và thả về môi trường sống khi đủ điều kiện”. Cần nhận thức rằng việc xác định tiêu chí “khi đủ điều kiện” là không hề đơn giản. Từ đó dẫn đến thực trạng là biện pháp khắc phục hậu quả này rất khó được áp dụng vào thực tế.

Tương tự, Điều 3 Nghị định số 99/2013/NĐ-CP xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực sở hữu công nghiệp quy định biện pháp khắc phục hậu quả “buộc đưa vào sử dụng không nhằm mục đích thương mại đối với hàng hóa giả mạo nhãn hiệu hoặc chỉ dẫn địa lý; nguyên liệu, vật liệu và phương tiện được sử dụng chủ yếu để sản xuất, kinh doanh hàng hóa giả mạo nhãn hiệu hoặc chỉ dẫn địa lý sau khi đã loại bỏ yếu tố vi phạm trên hàng hóa với điều kiện không làm ảnh hưởng đến khả năng khai thác quyền của chủ thể quyền sở hữu công nghiệp”. Tuy nhiên, “không làm ảnh hưởng đến khả năng khai thác quyền của chủ thể quyền sở hữu công nghiệp” là như thế nào thì không có chuẩn mực cụ thể. Bên cạnh đó, chủ thể nào có thẩm quyền đánh giá, xác nhận tiêu chí “không làm ảnh hưởng đến khả năng khai thác quyền của chủ thể quyền sở hữu công nghiệp” thì cũng không được quy định rõ ràng. Sự không rõ ràng, cụ thể sẽ trở thành “rào cản” trong việc áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả này vào thực tế.

Nghị định số 96/2014/NĐ-CP xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tiền tệ và ngân hàng quy định hàng loạt các biện pháp khắc phục hậu quả nhưng không nêu rõ thủ tục thực hiện. Cụ thể, các biện pháp khắc phục hậu quả “đề nghị hoặc yêu cầu cấp có thẩm quyền xem xét, áp dụng biện pháp đình chỉ từ 01 tháng đến 03 tháng hoặc miễn nhiệm chức danh quản trị, điều hành, kiểm soát”, “đề nghị hoặc yêu cầu cấp có thẩm quyền không cho đảm nhiệm chức vụ quản trị, điều hành, kiểm soát tại các tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài đối với cá nhân vi phạm”, “yêu cầu tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài cách chức và thực hiện các biện pháp xử lý khác theo quy định của pháp luật đối với cá nhân vi phạm thuộc thẩm quyền của tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài” sẽ trở nên rất khó khăn trong việc áp dụng nếu không được quy định cụ thể về thủ tục thực hiện. Đơn cử, chủ thể xử phạt vi phạm hành chính có quyền áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “yêu cầu tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài cách chức cá nhân vi phạm”, nhưng thủ tục và thời hạn thực hiện như thế nào thì không được quy định cụ thể? Thêm vào đó, ai sẽ là người kiểm tra, giám sát việc thực hiện các biện pháp khắc phục hậu quả này? Nếu chủ thể xử phạt vi phạm hành chính đã yêu cầu tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài cách chức cá nhân vi phạm nhưng tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài không thực hiện việc cách chức thì giải quyết ra sao? Theo khảo sát của chúng tôi, hoàn toàn không có chế tài đối với tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài không thực hiện biện pháp khắc phục hậu quả này. Trong khi đó, các biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính quy định tại Nghị định số 166/2013/NĐ-CP lại không điều chỉnh về vấn đề này.

Tương tự, các biện pháp khắc phục hậu quả “buộc miễn nhiệm chức danh Giám đốc (Tổng giám đốc) công ty cổ phần đối với người không đủ tiêu chuẩn và điều kiện”, “buộc miễn nhiệm Kiểm soát viên không đủ tiêu chuẩn và điều kiện” được quy định trong Nghị định số 50/2016/NĐ-CP xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực kế hoạch và đầu tư cũng rất khó được áp dụng trên thực tế bởi không có điều khoản hướng dẫn thủ tục thực hiện. Nếu các chủ thể vi phạm hành chính bị áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả nhưng không thực hiện thì cũng không có chế tài và cũng không thể cưỡng chế thi hành các biện pháp khắc phục hậu quả này.

Nhận định thứ sáu: Một số nghị định quy định áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả lúc thừa, lúc thiếu.

Từ đó dẫn đến thực trạng là nhiều vi phạm hành chính bị áp dụng đồng thời các biện pháp khắc phục hậu quả mà bản chất của các biện pháp này là như nhau. Ngược lại, có vi phạm lẽ ra phải áp dụng biện khắc phục hậu quả để khôi phục lại tình trạng ban đầu nhưng lại không bị áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả tương ứng.

Khoản 3 Điều 5 Nghị định số 169/2013/NĐ-CP xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý; bảo vệ biên giới quốc gia quy định phạt tiền từ 1.000.000 đồng đến 1.500.000 đồng đối với hành vi “khai không đúng sự thật để được cấp giấy chứng minh biên giới, giấy chứng nhận biên giới hoặc giấy thông hành xuất, nhập cảnh vùng biên giới”. Vi phạm này bị áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “buộc thu hồi giấy chứng minh biên giới, giấy chứng nhận biên giới hoặc giấy thông hành xuất, nhập cảnh vùng biên giới”, đồng thời lại bị áp dụng biện pháp “buộc tiêu hủy giấy chứng minh biên giới, giấy chứng nhận biên giới hoặc giấy thông hành xuất, nhập cảnh vùng biên giới bị làm giả”. Theo chúng tôi, việc áp dụng song trùng hai biện pháp khắc phục hậu quả như trên là không cần thiết bởi khi áp dụng biện pháp “buộc thu hồi” thì giấy chứng minh biên giới, giấy chứng nhận biên giới hoặc giấy thông hành xuất, nhập cảnh vùng biên giới đã không còn thuộc quyền sở hữu của người vi phạm. Việc “tiêu hủy” có hay không cũng không quan trọng và chỉ là một bước giải quyết sau khi đã áp dụng biện pháp “buộc thu hồi”. Nói cách khác, trong trường hợp này đã có sự “lãng phí” biện pháp khắc phục hậu quả bởi một khi người có thẩm quyền áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “buộc thu hồi” thì không cần đồng thời áp dụng biện pháp “buộc tiêu hủy”.

Ngược lại, có nhiều vi phạm gây hậu quả nhưng lại không bị áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả nhằm khôi phục lại tình trạng ban đầu. Đơn cử, hành vi “giả mạo thẻ kiểm soát an ninh hàng không” chỉ bị xử phạt 10.000.000 đồng đến 20.000.000 đồng theo Điều 23 Nghị định số 147/2013/NĐ-CP. Ngoài ra, hành vi này không bị áp dụng bất cứ biện pháp khắc phục hậu quả nào khác.[13] Trong khi đó, việc áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “buộc thu hồi thẻ kiểm soát an ninh hàng không giả” hay “buộc tiêu hủy thẻ kiểm soát an ninh hàng không giả” lại vô cùng cần thiết nhằm chấm dứt tình trạng tái phạm của người vi phạm hành chính.

Khoản 5 Điều 17 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP[14] quy định “người nước ngoài nhập cảnh, hành nghề hoặc có hoạt động khác tại Việt Nam mà không được phép của cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam” sẽ bị xử phạt từ 15.000.000 đồng đến 25.000.000 đồng. Ngoài ra, hành vi này không bị áp dụng bất kỳ một chế tài nào khác, bao gồm cả biện pháp khắc phục hậu quả. Việc hành nghề tuy không được phép của cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam nhưng vẫn có thể mang đến những lợi ích vật chất nhất định cho người vi phạm. Nếu thế thì bên cạnh hình thức phạt tiền, nhà làm luật hoàn toàn có thể quy định áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện vi phạm hành chính”. Đáng tiếc, như đã trình bày, vi phạm này không bị áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả. Do đó, kết quả xử lý khó có thể nói là nghiêm minh, dứt điểm và khôi phục lại trật tự ban đầu mà vi phạm hành chính đã gây ra.

Các biện pháp khắc phục hậu quả do Chính phủ quy định rất đông đúc nhưng tản mạn và chứa đựng nhiều bất hợp lý. Đông đúc vì trong hơn 90 nghị định quy định xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực, Chính phủ xây dựng hơn 500 biện pháp khắc phục hậu quả khác nhau. Tản mạn vì các biện pháp này không được xây dựng theo bất kỳ một nguyên tắc kỹ thuật lập pháp nào cả. Chính sự đông đúc và tản mạn này mà ngay cả trong một nghị định, người đọc cũng không biết là Chính phủ quy định bao nhiêu biện pháp khắc phục hậu quả. Cũng chính vì vậy mà các bất hợp lý xuất hiện trong các điều khoản về biện pháp khắc phục hậu quả do Chính phủ quy định là điều không thể tránh khỏi. Muốn chấm dứt tình trạng đông đúc, phức tạp nhưng lại tản mạn của các biện pháp khắc phục hậu quả do Chính phủ quy định thì cần phải thay đổi tư duy làm luật.

Về lý luận, việc điều chỉnh bằng luật cụ thể đến chi tiết tất cả các loại vi phạm hành chính to nhỏ, đều rất khó phản ứng kịp với biến động của thực tiễn, bằng nghị định thì có thể nhanh hơn, nhưng thực tiễn đã chứng tỏ vẫn rất bất cập.[15] Do đó, để thiết lập trật tự trong lĩnh vực này, điều kiện quan trọng là phải có một hệ thống pháp luật về trách nhiệm hành chính hoàn chỉnh, uyển chuyển. Yêu cầu này đòi hỏi cần phải có một văn bản mang tính pháp điển hóa cao như Bộ luật về xử phạt vi phạm hành chính, vừa kết hợp với các văn bản dưới luật, bảo đảm chủ động thích ứng với những biến đổi của hoàn cảnh cả nước, vừa phân hóa phù hợp theo vùng miền, địa phương. Tất nhiên, một khi muốn làm được việc này thì phải có những công trình nghiên cứu chuyên sâu hơn vì phạm vi bài viết này chỉ là những nhận định gợi mở ban đầu.

CHÚ THÍCH

[1] Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh, Nguyễn Cửu Việt (chủ biên), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Nxb. Đại học Quốc gia TP. Hồ Chí Minh, 2010, tr. 58.

[2] Nghị định số 158/2013/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 28/2017/NĐ-CP) xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực văn hóa, thể thao, du lịch và quảng cáo.

[3] Nguyễn Lân, Từ điển từ và ngữ Việt Nam, Nxb. Tổng hợp TP. Hồ Chí Minh, 2006, tr. 2088.

[4] Nguyễn Lân, tlđd, tr. 220.

[5] Nguyễn Văn Cương, “Đạo luật thiếu chế tài – bàn về một thông lệ xây dựng luật ở nước ta hiện nay”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 2, 2008.

[6] Nghị định số 103/2013/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 41/2017/NĐ-CP) xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động thủy sản.

[7] Nghị định số 109/2013/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 49/2016/NĐ-CP) xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý giá, phí, lệ phí, hóa đơn.

[8] Khoản 2 Điều 27 Nghị định số 144/2013/NĐ-CP xử phạt vi phạm hành chính về bảo trợ, cứu trợ xã hội và bảo vệ, chăm sóc trẻ em.

[9] Điều 590 Bộ luật Dân sự năm 2015.

[10] Khoản 2 và khoản 5 Điều 48 Nghị định số 142/2017/NĐ-CP xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực hàng hải.

[11] Bùi Đức Độ, “Ngư dân suy tim tự tử, chủ tàu cá phải bồi thường”, Tạp chí Tòa án nhân dân điện tử ngày 03/4/2018, http://tapchitoaan.vn/bai-viet/xet-xu/ngu-dan-suy-tim-tu-tu-chu-tau-ca-phai-boi-thuong, truy cập ngày 25/4/2018.

[12] Nghị định số 95/2013/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 88/2015/NĐ-CP) xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực lao động, bảo hiểm xã hội, đưa người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng.

[13] Khoản 5 Điều 23 Nghị định số 147/2013/NĐ-CP xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực hàng không dân dụng.

[14] Nghị định số 167/2013/NĐ-CP xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an ninh, trật tự, an toàn xã hội; phòng, chống tệ nạn xã hội; phòng cháy và chữa cháy; phòng, chống bạo lực gia đình.

[15] Nguyễn Cửu Việt, “Một số vấn đề đổi mới pháp luật về vi phạm hành chính ở nước ta hiện nay”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 1, 2009.

Tác giả: TS. Cao Vũ Minh – Giảng viên ĐH Luật TP. Hồ Chí Minh

Nguồn: Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam sô 01(122)/2019, Trang 3-11