Một niềm tin, bốn triển vọng và năm thách thức trong tiến trình thừa nhận quyền giải thích pháp luật của Tòa án

Một niềm tin, bốn triển vọng và năm thách thức trong tiến trình thừa nhận quyền giải thích pháp luật của Tòa án

• Giải thích pháp luật là gì? Phân biệt giải thích pháp luật chính thức với giải thích pháp luật không chính thức?
• Bàn về phương pháp giải thích pháp luật – ThS. Phạm Thị Phương Thảo
• Thẩm quyền giải thích pháp luật: Cơ sở lý luận, thực tiễn và giải pháp – ThS. Huỳnh Thị Sinh Hiền
• Một số vấn đề lý luận về giải thích pháp luật – TS. Tô Văn Hòa

TỪ KHÓA: Giải thích pháp luật,

1. Một niềm tin về vai trò giải thích pháp luật của Tòa án

Giải thích pháp luật chính là việc làm sáng rõ hơn về mặt tư tưởng, nội dung, mục đích, ý nghĩa của quy phạm pháp luật nhằm giúp mọi người hiểu và thực thi các quy định này một cách thống nhất, nghiêm chỉnh.[1] Tuy nhiên, hiện nay giải thích pháp luật chưa được quan tâm đúng tầm với sự phát triển của nhà nước và pháp luật. Theo sách báo về lý luận nhà nước và pháp luật thì nội dung của pháp luật cần phải được thể hiện bằng ngôn ngữ pháp lý rõ ràng, một nghĩa, dễ đọc, dễ hiểu, nhưng trên thực tế tiêu chí này rất khó đạt được. Nhiều quy phạm pháp luật được ban hành hoặc là không rõ ràng hoặc là gây ra nhiều cách hiểu khác nhau.

Điển hình, khoản 5 Điều 9 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định: “người vi phạm hành chính là người già yếu thì được xem là một tình tiết giảm nhẹ”. Tuy nhiên, thế nào là “người già yếu” thì hoàn toàn không có chuẩn mực chung. Trên thực tế, có ý kiến cho rằng “người già yếu” là người từ đủ 60 tuổi trở lên. Quan điểm này căn cứ vào Điều 2 Luật Người cao tuổi năm 2009.[2] Quan điểm khác lại cho rằng “người già yếu” phải là người từ 70 tuổi trở lên hoặc người từ 60 tuổi trở lên nhưng thường xuyên đau ốm.[3] Hiện nay, Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 và các văn bản hướng dẫn thi hành không giải thích cụ thể vấn đề này. Từ đó đã dẫn đến việc áp dụng pháp luật không thống nhất giữa các chủ thể có thẩm quyền. Vậy khi có tranh chấp hành chính phát sinh thì chủ thể nào sẽ có thẩm quyền giải thích quy định pháp luật này?

Điều 66 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định: “Người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính phải ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong thời hạn 07 ngày, kể từ ngày lập biên bản vi phạm hành chính. Đối với vụ việc có nhiều tình tiết phức tạp mà không thuộc trường hợp giải trình hoặc đối với vụ việc thuộc trường hợp giải trình theo quy định tại khoản 2 và khoản 3 Điều 61 của Luật này thì thời hạn ra quyết định xử phạt tối đa là 30 ngày, kể từ ngày lập biên bản”. Tuy nhiên, kể từ khi ban hành Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 cho đến nay chưa có văn bản pháp luật nào quy định cụ thể thế nào là vụ việc “có nhiều tình tiết phức tạp”. Do đó, trong quá trình thực thi áp dụng quy định này chưa bảo đảm tính thống nhất, gây lúng túng, khó khăn cho các chủ thể có thẩm quyền xử phạt.

Nhằm bảo đảm cho việc áp dụng pháp luật thống nhất trong xử phạt vi phạm hành chính liên quan đến điện lực, ngày 31/03/2016, Bộ Công thương ban hành Công văn số 2797/BCT-ĐTĐL hướng dẫn một số vấn đề vướng mắc trong quá trình phát hiện, xử lý hành vi trộm cắp điện. Công văn số 2797/BCT-ĐTĐL “giải thích”, đồng thời đưa ra hướng dẫn tất cả các vụ việc trộm cắp điện được xem là trường hợp “vụ việc có nhiều tình tiết phức tạp” và áp dụng thời hạn ra quyết định xử phạt tối đa là 30 ngày, kể từ ngày lập biên bản. Câu hỏi đặt ra là Bộ Công thương có quyền giải thích pháp luật hay không và việc giải thích pháp luật bằng công văn như vậy có đúng hay không?

Theo khoản 2 Điều 74 Hiến pháp năm 2013, Ủy ban thường vụ Quốc hội có quyền giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh. Kể từ lần đầu tiên được quy định trong Hiến pháp năm 1959,[4] qua gần 60 năm phát triển và hoàn thiện cơ sở pháp lý, cho đến nay, Ủy ban thường vụ Quốc hội chỉ mới 5 lần giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh, một con số rất ít ỏi. Cả năm lần đều là giải thích luật, pháp lệnh.[5] Đối với giải thích Hiến pháp thì Ủy ban thường vụ Quốc hội chưa một lần thực hiện mặc dù nhu cầu giải thích Hiến pháp vẫn rất cần thiết.[6] Như vậy, nếu trao thêm việc giải thích pháp luật bao gồm các văn bản dưới luật (nghị định, thông tư, quyết định…) thì sẽ dẫn đến tình trạng quá tải của Ủy ban thường vụ Quốc hội.

Có ý kiến cho rằng, nên trao quyền giải thích pháp luật cho Quốc hội.[7] Tuy nhiên, điều này là không hợp lý bởi hiện nay, Quốc hội chỉ họp “xuân thu nhị kỳ”, mỗi kỳ họp chỉ khoảng một tháng lại phải giải quyết rất nhiều công việc. Quốc hội lại làm việc không thường xuyên, nên cũng không thể đáp ứng được nhu cầu giải thích pháp luật trong những trường hợp khẩn cấp, bất thường. Ngoài ra, năng lực của các đại biểu Quốc hội cũng là một “rào cản” trong vấn đề xem xét trao quyền giải thích pháp luật cho Quốc hội. Công bằng mà nói, với năng lực của các đại biểu Quốc hội ở nước ta hiện nay thì cũng rất khó khăn trong việc thực hiện quyền giải thích pháp luật. Đó là chưa kể trong Quốc hội hiện nay không phải một vấn đề pháp lý nào cũng có thể được hiểu thấu đáo bởi tất cả các đại biểu Quốc hội.

Theo thống kê, Quốc hội khóa XII có 493 đại biểu Quốc hội nhưng chỉ có 131 đại biểu có bằng từ Cử nhân Luật trở lên (chiếm 26,5%), Quốc hội khóa XIII có 500 đại biểu Quốc hội nhưng chỉ có 128 đại biểu có bằng từ Cử nhân Luật trở lên (chiếm 25,8%), Quốc hội khóa XIV có 496 đại biểu Quốc hội nhưng chỉ có 130 đại biểu có bằng từ Cử nhân Luật trở lên (chiếm 26,2%).[8] Quốc hội là cơ quan làm luật nhưng tỷ lệ người có bằng Cử nhân Luật chỉ chiếm khoảng 30% nên năng lực nhận định và giải quyết một vấn đề pháp lý vẫn còn hạn chế. Tất nhiên, những đại biểu không có bằng Cử nhân Luật không có nghĩa là không am hiểu pháp luật. Tuy nhiên, thật khó để có thể cho rằng tất cả những đại biểu này sẽ có thể có cách giải thích pháp luật một cách thấu đáo, tường minh. Thêm vào đó, tình trạng “văn mình vợ người”, “làm văn tập thể” sẽ như một hệ quả tất yếu kéo theo nếu thừa nhận cho Quốc hội quyền giải thích pháp luật.

Ngoài ra, việc trao quyền giải thích pháp luật cho các cơ quan hành chính nhà nước cũng sẽ gây ra nhiều bất cập. Lâu nay, tuy pháp luật không trao quyền giải thích pháp luật cho Chính phủ, các Bộ, Ủy ban nhân dân các cấp nhưng thực tế, các cơ quan này vẫn tiến hành giải thích pháp luật. Với công thức chung “Chính phủ quy định chi tiết”, các Bộ “hướng dẫn thi hành” thì tình trạng Quốc hội ban hành “luật khung, luật ống” rồi chờ nghị định hướng dẫn, nghị định lại chờ thông tư nên dẫn đến tình trạng hiệu lực trên thực tế của văn bản pháp luật ở nước ta biểu hiện theo sơ đồ hình chóp ngược. Văn bản càng thấp lại có giá trị pháp lý càng cao – một thực tế phi lý. Mặt khác, nếu các cơ quan hành chính vừa có quyền quản lý nhà nước, vừa nắm trong tay quyền giải thích pháp luật thì sẽ rất nguy hiểm, dễ dẫn đến tình trạnh lạm quyền, vi phạm quyền công dân cũng như tùy tiện quy định thêm nghĩa vụ cho công dân.

Với những phân tích vừa nêu, về lý luận, quyền giải thích pháp luật nên trao cho tòa án. Về thực tiễn, chúng tôi cũng cho rằng, hơn bất kỳ chủ thể nào khác, tòa án sẽ là cơ quan giải thích pháp luật tốt nhất, có sức thuyết phục nhất và vì lẽ công bằng nhất. Nhận định này xuất phát từ những lý do sau đây:

Thứ nhất, xuất phát từ châm ngôn “luật pháp không tự thân quan tâm đến các tiểu tiết” (de minimis non curat lex).[9] Pháp luật nói chung không bao giờ và không ở nước nào kịp thời lấp kín mọi lỗ hổng của việc điều chỉnh các quan hệ xã hội. Những lỗ hổng pháp luật có thể tạo ra các tranh chấp, xung đột cần giải quyết. Một trong những con đường giải quyết xung đột, tranh chấp là thông qua Tòa án. Thông qua hoạt động xét xử, Tòa án sẽ tiến hành phân xử đúng sai, bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân.[10] Nói cách khác, hoạt động xét xử không thể thoát ly khỏi hoạt động giải thích pháp luật. Đó là lý do vì sao Ciecero đã nhấn mạnh: “Đạo luật là một quan tòa câm, quan tòa là một đạo luật biết nói”.

Thứ hai, theo Hiến pháp năm 2013 thì Ủy ban thường vụ Quốc hội là chủ thể giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh. Còn lại, việc giải thích những văn bản pháp luật khác thì ngoài Tòa án, không chủ thể nào có thể làm tốt hơn bởi so với cơ quan lập pháp, hành pháp, Tòa án ít có nguy cơ lạm quyền nhất.[11] Thực tế cho thấy, Tòa án luôn có vai trò lớn trong việc giải thích pháp luật bởi các nghị quyết của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao đa phần là “làm sáng tỏ về mặt tư tưởng và nội dung” một quy phạm pháp luật nào đó (giải thích pháp luật). Tòa án với tư cách là trọng tài sẽ có sự giải thích pháp luật công bằng và hợp lý nhất.[12]

Thứ ba, Tòa án – chủ thể thực hiện quyền tư pháp – là cơ quan có quyền ban hành phán quyết về các vi phạm pháp luật, các tranh chấp pháp lý xảy ra trong xã hội. Tòa án giải quyết tất cả các tranh chấp, từ hành chính, dân sự đến kinh tế, thương mại, lao động… Tất nhiên, ngoài con đường Tòa án, các tranh chấp này vẫn có thể giải quyết thông qua thủ tục hành chính hay thủ tục trọng tài nhưng thủ tục tố tụng tại Tòa án vẫn là thủ tục có tính pháp lý mạnh mẽ nhất, triệt để nhất. Bằng chứng là tòa án vẫn có quyền xem xét và đưa ra kết luận ngược lại với quyết định giải quyết khiếu nại hoặc hủy phán quyết trọng tài.[13] Do đó, trao quyền giải thích pháp luật cho tòa án là trao công cụ cho Tòa án trong việc bảo đảm tính tối cao của hoạt động xét xử.

Thứ tư, muốn giải thích được các điều luật một cách chính xác thì phải trăn trở, suy tư về điều luật đó. Vì vậy, việc giải thích pháp luật buộc phải đặt trong một vụ việc cụ thể, gắn với các sự kiện pháp lý nhất định. Chỉ có Tòa án với nguyên tắc nghĩa vụ phải xét xử của thẩm phán mới có điều kiện cũng như nghĩa vụ giải thích các điều luật.[14] Thực tế cho thấy, đa số các nhu cầu giải thích pháp luật đều phát sinh và gắn liền với một vụ việc cụ thể. Nói cách khác, đa số giải thích pháp luật đều là giải thích vụ việc và gắn với việc giải quyết một tranh chấp nhất định mà theo phân công chức năng trong bộ máy nhà nước thì chính Tòa án là cơ quan có thẩm quyền giải quyết các tranh chấp này. Nếu không có vụ việc diễn ra trên thực tế thì giải thích pháp luật chỉ là những đòi hỏi mang tính thứ yếu – có hay không cũng không ảnh hưởng nhiều đến cuộc sống. Chỉ có xuất phát từ những vụ việc thực tế thì đòi hỏi giải thích pháp luật mới trở nên cấp thiết. Khi “đáo tụng đình”, hai bên tranh chấp luôn có động cơ rõ ràng để thúc đẩy vụ việc đi đến tận cùng. Vì lẽ đó, Tòa án với vai trò cầm cân nảy mực phải áp dụng pháp luật cẩn trọng, công minh nhằm đưa vụ việc đó đến chân lý cuối cùng. Quá trình áp dụng pháp luật cẩn trọng, công minh đòi hỏi Tòa án phải giải thích pháp luật.

Jean Jacques Rousseau khẳng định: “Cơ quan tư pháp không được có một chút quyền lập pháp hay hành pháp nào cả. Nhưng chính do đó mà cơ quan tư pháp có quyền cao hơn cả vì nó không làm gì cả nhưng lại có thể ngăn ngừa được tất cả. Đó là cơ quan thiêng liêng nhất là được coi trọng nhất vì nó là người bảo vệ luật mà từ luật là do cơ quan quyền lực tối cao ban hành là do Chính phủ chấp hành”.[15] Ông còn khẳng định: “Cơ quan tư pháp được điều hòa một cách thông minh sẽ là chỗ dựa vững chắc cho một thể chế tốt”.[16] Như vậy, bản thân Tòa án – cơ quan tư pháp đã mang đến một sự tin tưởng rất lớn đối với nhà nước và nhân dân. Pháp luật và công lý là hai phạm trù khác nhau. Thế nhưng pháp luật trong nhà nước pháp quyền phải tiệm cận được công lý. Điều này có nghĩa pháp luật phải được ban hành và áp dụng phù hợp với đạo lý, với lẽ phải và lương tri. Người dân trông đợi công bằng đồng nghĩa với việc trông đợi vào Tòa án.[17] Không phải ngẫu nhiên mà khi đi tìm công lý, người dân lại tìm đến Tòa án. Niềm tin vô hạn đối với Tòa án là một điều kiện vô cùng quan trọng để Tòa án đảm nhận vai trò giải thích pháp luật.

2. Bốn triển vọng trong tiến trình thừa nhận quyền giải thích pháp luật của tòa án

Như đã trình bày, thừa nhận vai trò giải thích pháp luật của các Tòa án là một giải pháp tối ưu trong điều kiện Việt Nam hiện nay. Giáo sư René David từng nhận xét: “Bắt đầu từ đầu thế kỷ XX, ảo tưởng về giá trị của luật thành văn là nguồn luật thuần nhất đã dần bị xóa bỏ”.[18] Trong điều kiện như vậy, vai trò giải thích pháp luật của Tòa án đã dần được thừa nhận nhằm hoàn thiện những kẽ hở của pháp luật. Cụ thể:

Một là, dù pháp luật có ghi nhận hay không thì như một logic tự nhiên, trong lịch sử tư pháp của Việt Nam, Tòa án luôn có vai trò lớn trong việc giải thích pháp luật thông qua các nghị quyết của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao. Hiện nay, điểm b, khoản 2 Điều 22 Luật Tổ chức Tòa án nhân dân năm 2014 cũng quy định: “Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao ban hành nghị quyết hướng dẫn các tòa án áp dụng thống nhất pháp luật”. Việc ban hành nghị quyết của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao chính là giải thích pháp luật nhằm tạo ra cách áp dụng pháp luật thống nhất trong hoạt động xét xử của hệ thống tòa án. Đây là một vấn đề mang tính lịch sử, không có gì mới, tuy nhiên, vẫn cần được nhắc tới trong bối cảnh Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã loại nhiều hình thức văn bản ra khỏi hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật.

Hai là, lần đầu tiên trong lịch sử lập pháp, nhà làm luật đã thừa nhận án lệ là một nguồn chính thức của pháp luật Việt Nam. Án lệ là kết quả của hoạt động giải thích pháp luật được thực hiện bởi Tòa án. Do đó, thừa nhận án lệ là một tín hiệu tốt lành trong tiến trình đi tới thừa nhận quyền giải thích pháp luật của Tòa án.

PGS.TS Phạm Duy Nghĩa từng nhận xét: “Muốn cho luật nước ta gần lại với cuộc sống thì cần tạo cơ hội cho quan tòa ung dung, độc lập mà sáng tạo ra án lệ theo cảm nhận của lương tâm”.[19] Nghị quyết 48-NQ/TW của Bộ Chính trị về chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 đã chủ trương “nghiên cứu về khả năng khai thác, sử dụng án lệ, tập quán (kể cả tập quán, thông lệ quốc tế) và quy tắc của các hiệp hội nghề nghiệp, góp phần bổ sung và hoàn thiện pháp luật”. Nghị quyết 49-NQ/TW ngày 2/6/2005 của Bộ Chính trị về chiến lược cải cách tư pháp cũng xác định rõ “Tòa án nhân dân có nhiệm vụ tổng kết kinh nghiệm xét xử, hướng dẫn áp dụng pháp luật, phát triển án lệ và xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm”.

Trên cơ sở nghị quyết của Đảng, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân năm 2014 đã chính thức ghi nhận thuật ngữ án lệ. Theo đó, điểm c khoản 2 Điều 22 Luật Tổ chức Tòa án nhân dân năm 2014 quy định: “Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao lựa chọn quyết định giám đốc thẩm của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật, có tính chuẩn mực của các Tòa án, tổng kết phát triển thành án lệ và công bố án lệ để các Tòa án nghiên cứu, áp dụng trong xét xử”. Ngày 28/10/2015, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao đã ban hành Nghị quyết số 03/2015/NQ-HĐTP về quy trình lựa chọn, công bố và áp dụng án lệ. Trên cơ sở đó, từ ngày 06/4/2016 đến nay, Tòa án nhân dân tối cao đã ban hành 26 án lệ. Quy trình lựa chọn, công bố án lệ nêu trên là kết quả của quá trình giải thích pháp luật của Tòa án nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho việc áp dụng pháp luật thống nhất trong công tác xét xử của Tòa án.

Ba là, pháp luật dân sự nước ta chính thức thừa nhận nguyên tắc “bất khẳng thụ lý” – một nguyên tắc cơ bản của pháp luật tố tụng dân sự của hầu hết các nước trên thế giới, bao gồm hệ thống luật thành văn và luật bất thành văn (châu Âu lục địa và thông luật – Common Law). Khoản 2 Điều 4 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 quy định Tòa án không được từ chối yêu cầu giải quyết vụ việc dân sự vì lý do chưa có điều luật để áp dụng. Trong trường hợp này, Tòa án căn cứ vào tập quán, nguyên tắc áp dụng pháp luật tương tự, các nguyên tắc cơ bản của pháp luật dân sự và lẽ công bằng để xem xét, giải quyết.

Mở rộng quyền công dân trong việc khởi kiện yêu cầu Tòa án giải quyết những vụ việc dân sự chưa có điều luật để áp dụng là không trái Hiến pháp năm 2013, pháp luật và nguyên tắc thượng tôn pháp luật. Tuy Hiến pháp năm 2013 và các văn bản pháp luật không đề cập trực tiếp vấn đề này nhưng tinh thần chung của pháp luật Việt Nam là bảo vệ tối đa quyền của công dân khi họ có quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm phạm và yêu cầu Tòa án giải quyết. Tiếp cận công lý là quyền cơ bản của công dân cần được thừa nhận chứ không thể mãi lảng tránh. Chúng ta không thể duy trì tình trạng bất hợp lý là khi công dân có quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm phạm nhưng không được bảo vệ. Trong khi công dân chấp hành pháp luật để thực hiện các giao kết, xác lập các quan hệ xã hội được luật cho phép nhưng khi xảy ra tranh chấp, mâu thuẫn lại không được hỗ trợ từ phía Nhà nước về giải quyết hậu quả. Điều này là phi lý và không đúng với tinh thần của pháp luật.[20] Thừa nhận nguyên tắc “bất khẳng thụ lý” đồng nghĩa với việc đề cao nguyên tắc xét xử công bằng, bảo vệ công lý, tôn trọng lẽ phải của Tòa án. Trong trường hợp không có điều luật để áp dụng mà Tòa án vẫn phải thụ lý giải quyết thì việc áp dụng pháp luật của tòa án không thể bỏ qua vấn đề giải thích pháp luật[21] bởi luật pháp có thể im lặng, nhưng quyền tài phán vẫn bắt buộc phải hành động nếu như có sự khẩn cầu từ phía người dân.

Bốn là, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 thừa nhận tòa án có quyền kiến nghị các cơ quan nhà nước khác xem xét, sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ các văn bản quy phạm pháp luật nếu phát hiện các văn bản này có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Đây là một điểm tiến bộ của Luật Tố tụng hành chính năm 2015 so với Luật Tố tụng hành chính năm 2010.

Theo quy định của Luật Tố tụng hành chính năm 2015 thì trong quá trình giải quyết vụ án hành chính, nếu phát hiện văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến việc giải quyết vụ án hành chính có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên thì Tòa án kiến nghị cơ quan, cá nhân có thẩm quyền xem xét, sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật. Trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày nhận được văn bản kiến nghị của Chánh án Tòa án đối với văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên thì cơ quan đã ban hành văn bản đó phải xem xét và trả lời bằng văn bản cho Tòa án đã kiến nghị. Nếu quá thời hạn này mà không nhận được văn bản trả lời thì Tòa án áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn để giải quyết vụ án.

Với quy định này, có thể nhận thấy, Tòa án có quyền từ chối áp dụng một văn bản quy phạm pháp luật nếu xét thấy văn bản đó trái với Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên. Việc từ chối áp dụng một văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên sẽ do Hội đồng xét xử tự xem xét và quyết định mà không cần thỉnh thị án hay xin ý kiến của bất kỳ chủ thể nào.[22] Có thể nói, đây là lần đầu tiên trong lịch sử lập pháp của Quốc hội, một đạo luật điều chỉnh về việc giải quyết vụ án hành chính quy định về nguyên tắc “Tòa án áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn để giải quyết vụ án hành chính”. Nguyên tắc này được ghi nhận trong một văn bản luật có giá trị pháp lý cao đã tạo điều kiện thuận lợi cho tòa án “mạnh dạn” áp dụng pháp luật vào hoạt động xét xử. Ngoài ra, mọi hoạt động của Tòa án, nếu xét theo nghĩa rộng, đều phục vụ mục tiêu bảo đảm tính thống nhất của pháp luật. Ẩn sâu hơn các quy phạm cụ thể, đó là trật tự xã hội và các lợi ích chung của xã hội – điều mà các quy phạm pháp luật bảo vệ, tôn vinh.[23] Việc xem xét, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Tòa án không thể thoát ly khỏi thẩm quyền giải thích pháp luật của Tòa án.

3. Năm thách thức trong tiến trình thừa nhận quyền giải thích pháp luật của tòa án

Bên cạnh những triển vọng vừa nêu, vai trò của giải thích pháp luật của tòa án muốn được thừa nhận, phải “vượt qua” những thách thức cơ bản như sau:

Một là, Điều 112 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định chánh án tòa án cấp huyện đề nghị chánh án tòa án cấp tỉnh kiến nghị sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp tỉnh; có quyền báo cáo chánh án tòa án cấp tỉnh đề nghị Chánh án Tòa án nhân dân tối cao kiến nghị sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước ở Trung ương. Chánh án Tòa án cấp tỉnh, Chánh án Tòa án nhân dân cấp cao có quyền đề nghị Chánh án Tòa án nhân dân tối cao kiến nghị sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước ở Trung ương. Tuy nhiên, trường hợp người trực tiếp giải quyết vụ án (thẩm phán hoặc hội đồng xét xử) “phát hiện” văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước khác có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên nhưng người có thẩm quyền kiến nghị là chánh án tòa án đang giải quyết vụ án hoặc Chánh án Tòa án cấp cao hơn lại không “nhận thấy” mâu thuẫn thì giải quyết như thế nào? Trong trường hợp này, cấp dưới phải phục tùng cấp trên hay vẫn có cơ chế giải quyết đặc thù khác? Các quy định trong Luật Tố tụng hành chính năm 2015 chưa cho phép chúng ta trả lời chính xác câu hỏi này.

Bên cạnh đó, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 không quy định trách nhiệm rõ ràng của các cơ quan nhà nước khác trong việc xem xét và trả lời bằng văn bản đối với kiến nghị của Chánh án Tòa án nhân dân. Điều 114 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 chỉ quy định: “Nếu quá thời hạn 30 ngày kể từ ngày nhận được văn bản kiến nghị của chánh án tòa án mà tòa án không nhận được văn bản trả lời thì Tòa án áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn để giải quyết vụ án”. Tuy nhiên, trong trường hợp “Tòa án đã nhận được văn bản trả lời nhưng văn bản khẳng định rằng văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước khác không sai trái” thì tòa án sẽ giải quyết như thế nào? Trường hợp này, Tòa án vẫn sẽ áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn để giải quyết vụ án hay phải áp dụng chính văn bản quy phạm pháp luật mà Tòa án cho rằng có dấu hiệu trái pháp luật? Những bất cập này sẽ ảnh hưởng rất lớn đến quyền giải thích pháp luật của tòa án một khi thừa nhận quyền này cho tòa án.

Hai là, như đã trình bày, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định Tòa án có thẩm quyền kiến nghị sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái pháp luật. Tuy nhiên, quyền này của Tòa án không đồng nghĩa với việc thừa nhận quyền khởi kiện vụ án hành chính của cá nhân, tổ chức đối với văn bản quy phạm pháp luật. Tựu trung lại, pháp luật về tố tụng hành chính ở nước ta không cho khởi kiện đối với một quyết định mang tính quy phạm. Thực tế cho thấy, nhiều quyết định mang tính quy phạm gây ra thiệt hại cho các cá nhân, tổ chức chịu sự tác động nhưng cá nhân, tổ chức lại không thể khởi kiện. Từ đó, Tòa án sẽ không thể thực hiện được quyền giải thích pháp luật dẫu biết rằng đối tượng chịu sự tác động của một quyết định quy phạm trái pháp luật là đông đảo hơn rất nhiều so với đối tượng chịu sự tác động của một quyết định cá biệt trái pháp luật.

Ba là, xuất phát từ chức năng quản lý nhà nước (chấp hành – điều hành) nên các cơ quan hành chính (Chính phủ, bộ) là chủ thể có khả năng lạm quyền nhiều nhất.[24] Trong mối quan hệ với các cơ quan hành chính, Tòa án vẫn ở một ví trí khá khiêm tốn. Cho dù “Thẩm phán, Hội thẩm xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật” nhưng với cơ chế hiện nay, khi mà cơ cấu tổ chức, hoạt động hàng ngày Tòa án chưa độc lập thì rất khó có thể độc lập “khi xét xử”. Đó là chưa kể mọi hoạt động tuyển chọn, đào tạo, bổ nhiệm thẩm phán đều có mối quan hệ mật thiết với hoạt động của các cơ quan hành chính. Mặt khác, không thể không nhắc đến sự ràng buộc bởi quan hệ trong cơ cấu tổ chức của cấp ủy Đảng. Một khi Chánh án, Thẩm phán có chức vụ trong cấp ủy Đảng thấp hơn hoặc ngang bằng với người đứng đầu cơ quan hành chính thì sẽ bị vướng tâm lý e ngại và không quyết đoán trong hoạt động xét xử.[25] Trở ngại này ảnh hưởng vô cùng lớn đến quyền giải thích pháp luật của Tòa án. Thực tế đã từng tồn tại tiền lệ Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo cả Tòa án tối cao và Viện Kiểm sát tối cao trong vụ đất đai ở Tiên Lãng (Hải Phòng).[26]

Bốn là, trong mối tương quan với tòa án, cơ quan hành chính chiếm số lượng vượt trội. Cơ quan hành chính nhiều về số lượng ở tất cả các cấp và có biên chế khổng lồ, gấp nhiều lần số lượng và biên chế của tất cả các cơ quan nhà nước khác cộng lại.[27] Số lượng khổng lồ lại thực hiện chức năng quản lý nhà nước nên các cơ quan hành chính là những chủ thể tiếp xúc nhiều nhất với cá nhân, tổ chức. Điều rất dễ nhận thấy là một người sinh ra, trong suốt cuộc đời của mình có thể không bao giờ liên hệ với Tòa án, nhưng không thể không thiết lập quan hệ với cơ quan hành chính. Một khi họ đã thiết lập quan hệ với các cơ quan hành chính thì những quy định do cơ quan hành chính đặt ra chính là “chuẩn mực” cho cách hành xử. Với tư duy đó thì cách “giải thích pháp luật” của các cơ quan hành chính cho dù không chính thống, sai trái, mâu thuẫn với luật[28] nhưng vẫn mang tính “ưu tiên” và bắt buộc thi hành đối với cá nhân, tổ chức. Các cá nhân, tổ chức phải “tự nguyện” tuân theo vì không muốn gặp rắc rối hay bị cản trở từ phía các cơ quan hành chính. Trong những trường hợp này, rõ ràng vai trò giải thích pháp luật của Tòa án bị ảnh hưởng nghiêm trọng. Thậm chí các án lệ hay các giải thích pháp luật của Tòa án nếu có cũng chỉ mang tính bắt buộc trong nội bộ hệ thống tòa án chứ không có giá trị bắt buộc đối với các cơ quan hành chính. Một khi cá nhân, tổ chức “tự nguyện” tuân theo những chỉ dẫn của cơ quan hành chính thông qua các công văn, thông báo, tờ trình… mà không cần đến sự can thiệp của Tòa án thì rõ ràng Tòa án sẽ không thể thực hiện chức năng giải thích pháp luật một cách chính thức. Hệ quả là một hệ thống giải thích pháp luật không chính thống của các cơ quan hành chính song hành tồn tại cùng hệ thống giải thích pháp luật chính thống của Tòa án. Trong mối tương quan này, thật khó để khẳng định, giải thích pháp luật chính thống của Tòa án sẽ chiếm ưu thế hơn so với giải thích pháp luật không chính thống của các cơ quan hành chính.

Năm là, pháp luật Việt Nam chưa cho đi xuyên qua câu chữ để giải thích pháp luật. Ở nhiều nước trên thế giới, Nhà nước quy định các đối sách hữu hiệu nhằm chống lại hành vi “lách luật” không lương thiện. Một trong những cách đó là cho phép người thực thi pháp luật, nhất là thẩm phán, dùng các công cụ phân tích, giải thích khoa học, đi xuyên qua câu chữ của điều luật cụ thể để nắm bắt ý chí đích thực của người làm luật, rồi áp dụng luật theo đúng ý chí đó, thay vì theo đúng ý nghĩa bề ngoài của luật.[29]

Chẳng hạn, một phụ nữ trẻ đẹp kết hôn với một người đàn ông lớn tuổi chỉ vì gia tài của người đàn ông này. Biết được động cơ đó, người chồng xin ly hôn. Trong lúc Tòa án đang thụ lý đơn, người vợ ngoại tình và có thai. Vậy là đơn xin ly hôn của người chồng bị treo lại theo khoản 3 Điều 51 Luật Hôn nhân và gia đình năm 2014. Nếu người vợ liên tục có thai, sinh con rồi nuôi con dưới 12 tháng tuổi thì người chồng có tức vỡ tim cũng không chấm dứt được cuộc hôn nhân này. Sở dĩ pháp Luật Hôn nhân và gia đình năm 2014 quy định không cho người chồng có quyền ly hôn khi vợ khi đang mang thai, sinh con, nuôi con dưới 12 tháng tuổi vì nhà làm luật nhận thấy “bóng dáng” của người phụ nữ yếu đuối, cần nhận được sự che chở, bảo vệ để vượt qua giai đoạn khó khăn trong cuộc sống. Tuy nhiên, người phụ nữ trong tình huống nêu trên lại lợi dụng quy định này nhằm mục đích “trì hoãn” vô thời hạn việc ly hôn thì lại quá kém cỏi về nhân cách và đạo đức. Đó không phải là người phụ nữ mà nhà làm luật muốn bảo vệ. Bởi vậy, không có lý do thỏa đáng để “trì hoãn” việc ly hôn. Do đó, Tòa án xem xét cho người chồng ly hôn đối với người phụ nữ này thì cũng là điều hoàn toàn hợp lý. Thế nhưng, ở nước ta hiện nay có Tòa án hay thẩm phán nào “mạnh dạn” cho phép ly hôn trong trường hợp này? Nếu điều này xảy ra thì vấn đề giải thích pháp luật của tòa án vẫn còn nhiều vấn đề cần tranh luận và xem xét thấu đáo.

CHÚ THÍCH

[1] Nguyễn Cửu Việt, Giáo trình Lý luận chung về nhà nước và pháp luật, Nxb. Đại học Tổng hợp, 1993, tr. 283.

[2] Báo cáo số 248/BC-UBND của Ủy ban nhân dân tỉnh Trà Vinh ngày 23/10/2017 về công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính năm 2017 trên địa bàn tỉnh Trà Vinh.

[3] Báo cáo tổng kết 5 năm thi hành Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 của Ủy ban nhân dân tỉnh Sóc Trăng theo Quyết định số 582/QĐ-BTP ngày 25/4/2017 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp ban hành Kế hoạch tổng kết thi hành Luật Xử lý vi phạm hành chính.

[4] Khoản 3 Điều 53 Hiến pháp năm 1959 là văn bản quy phạm pháp luật đầu tiên quy định về giải thích pháp luật với tư cách là một thẩm quyền của Ủy ban thường vụ Quốc hội.

[5] Nghị quyết số 58/1998/NQ-UBTVQH10 ngày 20/8/1998 về giao dịch dân sự về nhà ở được xác lập trước ngày 01/07/1991; Nghị quyết số 746/2005/NQ-UBTVQH11 ngày 28/01/2005 để giải thích khoản c Điều 241 Luật Thương mại 1997; Nghị quyết số 755/2005/NQ-UBTVQH11 ngày 02/4/2005 về việc giải quyết đối với một số trường hợp cụ thể về nhà đất trong quá trình thực hiện các chính sách quản lý nhà đất và chính sách cải tạo xã hội chủ nghĩa trước ngày 01/7/1991; Nghị quyết số 1037/2006/NQ-UBTVQH11 về giao dịch dân sự về nhà ở được xác lập trước ngày 01/7/1991 có người Việt Nam định cư ở nước ngoài tham gia; Nghị quyết số 1053/2006/NQ-UBTVQH11 ngày 10/11/2006 về về việc giải thích khoản 6 điều 19 Luật Kiểm toán nhà nước.

[6] Hoàng Văn Tú, “Giải thích pháp luật – Một số vấn đề cơ bản và thực tiễn tại Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 11, năm 2008.

[7] Nguyễn Cửu Việt, “Vài nét về khái niệm giải thích pháp luật, quy định về giải thích pháp luật và thực tiễn giải thích pháp luật ở Việt Nam”, trong sách Giải thích pháp luật, một số vấn đề về lý luận và thực tiễn, Nxb. Hồng Đức, 2009, tr. 152.

[8] Cao Vũ Minh, Quyết định quản lý nhà nước của Chính phủ – Lý luận và thực tiễn, Nxb. Chính trị quốc gia, 2017, tr. 113.

[9] Tiếng Anh “The law does not concern itself with trifles”.

[10] Khoản 3 Điều 102 Hiến pháp năm 2013.

[11] Cao Vũ Minh, “Vai trò giải thích pháp luật của Tòa án Hiến pháp”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 24, 2009.

[12] Võ Trí Hảo, “Vai trò giải thích pháp luật của Tòa án”, Tạp chí Khoa học pháp lý, số 3, 2003.

[13] Bùi Xuân Hải, “Luận bàn về các nguyên nhân của tình trạng hủy phán quyết trọng tài ở Việt Nam hiện nay”, Tạp chí Khoa học pháp lý, số 3, 2015.

[14] Nguyễn Đăng Dung – Vũ Công Giao, “Tư pháp độc lập: một số vấn đề lý luận và thực tiễn (kỳ 2)”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 21, 2012.

[15] Jean Jacques Rousseau, Bàn về khế ước xã hội, Thanh Đạm dịch, 1992, Nxb. TP. Hồ Chí Minh, tr. 174.

[16] Jean Jacques Rousseau, tlđd, tr. 175.

[17] Phạm Thị Duyên Thảo, “Sửa đổi Hiến pháp năm 1992: nên trao quyền giải thích pháp luật cho tòa án”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 8, 2012.

[18] Hans W. Baade, “Stare Decisis In Civil law Countries: The Last Bastion”, in The Themes In Comparative Law, In Honour Of Bernard Rudden, Edited by Peter Birks and Arianna Pretto, Oxford University Press, 2000, p. 4.

[19] Phạm Duy Nghĩa, “Giò lụa hay xúc xích: Lại bàn về làm luật”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 48, 2005.

[20] Nguyễn Văn Tiến, “Thẩm quyền của Tòa án nhân dân đối với tranh chấp, yêu cầu về dân sự, hôn nhân và gia đình”, Tạp chí Khoa học pháp lý, số 9, 2015.

[21] Guy Canivet, “The Court of Cassation: Looking into the future”, Law Quarter Review 123 (Jul), 2007, p. 416.

[22] Cao Vũ Minh, “Tòa án với việc xem xét, xử lý văn bản quy phạm pháp luật có liên quan trong vụ án hành chính”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 1, 2017.

[23] Nguyễn Hoàng Anh, “Vai trò và giới hạn của Tòa Hiến pháp, Tòa Hành chính trong việc bảo đảm tính thống nhất của pháp luật”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 10, 2012.

[24] Nguyễn Đăng Dung, “Bản tính tùy tiện của nhà nước”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 11, 2008.

[25] Hiện nay, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao Nguyễn Hòa Bình là Ủy viên Trung ương Đảng. Trong khi đó, Thủ tướng Chính phủ Nguyễn Xuân Phúc là Ủy viên Bộ Chính trị. Thậm chí, một số Phó Thủ tướng Chính phủ như ông Trương Hòa Bình, Vương Đình Huệ, Phạm Bình Minh cũng là Ủy viên Bộ Chính trị. Ở địa phương, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện là Phó Bí thư cấp ủy Đảng tương ứng. Trong khi đó, chánh án hay thẩm phán Tòa án cấp tỉnh và cấp huyện chỉ là Ủy viên cấp ủy Đảng tương ứng.

[26] Khoa Luật (Đại học Quốc gia Hà Nội), Sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 – Những vấn đề lý luận và thực tiễn (tập 1), Nxb. Hồng Đức, 2012, tr. 482.

[27] Nguyễn Cửu Việt, Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia, 2008, tr. 128.

[28] Ngày 05/4/2011, Tổng cục Thuế có Công văn số 1133/TCT-TNCN nhằm giải quyết vướng mắc về thuế thu nhập đối với chuyển nhượng bất động sản. Theo đó, Tổng cục Thuế xác định “việc ủy quyền thực chất là hoạt động mua bán bất động sản” nên yêu cầu Cục Thuế các tỉnh truy thu thuế đối với các trường hợp mua bán, chuyển nhượng thông qua hợp đồng ủy quyền. Công văn số 1133/TCT-TNCN đã vi phạm tính hợp pháp vì trong Luật Thuế thu nhập cá nhân năm 2007 không quy định việc ủy quyền phải đóng thuế.

[29] Nguyễn Ngọc Điện, “Tôn trọng pháp luật, lách luật và ứng xử của Nhà nước”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 115, 2008.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

• Nguyễn Hoàng Anh, “Vai trò và giới hạn của Tòa Hiến pháp, Tòa Hành chính trong việc bảo đảm tính thống nhất của pháp luật”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 10, 2012 [trans: Nguyen Hoang Anh, “The role and limits of the Constitutional Court, Administrative Court in ensuring the uniformity of the law”, Legislative study magazine, no. 10, 2012]
• Hans W. Baade, “Stare Decisis In Civil law Countries: The Last Bastion”, in The Themes In Comparative Law, In Honour Of Bernard Rudden, Edited by Peter Birks and Arianna Pretto, Oxford University Press, 2000
• Guy Canivet, “The Court of Cassation: Looking into the future”, Law Quarter Review 123 (Jul), 2007
• Nguyễn Đăng Dung, “Bản tính tùy tiện của nhà nước”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 11, 2008 [trans: Nguyen Dang Dung, “Unconventional nature of the state”, State and law Review, no. 11, 2008]
• Nguyễn Đăng Dung – Vũ Công Giao, “Tư pháp độc lập: một số vấn đề lý luận và thực tiễn”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 21, 2012 [trans: Nguyen Dang Dung – Vu Cong Giao, “Independent Justice: Some theoretical and practical issues”, Legislative study magazine, no. 21, 2012]
• Cao Vũ Minh, “Vai trò giải thích pháp luật của Tòa án Hiến pháp”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 24, 2009 [trans: Cao Vu Minh, “The role of law interpretation of the Constitutional Court”, Legislative study magazine, no. 24, 2009]
• Cao Vũ Minh, “Hình thức xử phạt trục xuất trong Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 1, năm 2018. [trans: Cao Vu Minh, “Deportation penalty in the 2012 Law on Handling Administrative Violations”, State and law Review, no. 1, 2018].
• Hoàng Văn Tú, “Giải thích pháp luật – Một số vấn đề cơ bản và thực tiễn tại Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 11, 2008 [trans: Hoang Van Tu, “Legal explanation – Some basic and practical issues in Vietnam”, Legislative study magazine, no. 11, 2008]
• Nguyễn Cửu Việt, Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, Nxb. Đại học Quốc gia TP. Hồ Chí Minh, 2013 [trans: Nguyen Cuu Viet, Vietnam Administrative law textbook, Pub. Dai hoc quoc gia, 2013]
• Nguyễn Cửu Việt, The state and law textbook, Nxb. Đại học Tổng hợp, năm 1993 [trans: Nguyen Cuu Viet, Vietnam Administrative law textbook, Pub. Dai hoc Tong hợp, 1993]

Tác giả: TS. Cao Vũ Minh – Giảng viên ĐH Luật TP. Hồ Chí Minh

Nguồn: Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 02(123)/2019 – 2019, Trang 3-11