Bình luận về Quyền lập hiến và quy trình lập hiến theo Hiến pháp 2013

Bình luận về Quyền lập hiến và quy trình lập hiến theo Hiến pháp năm 2013: Bài viết giới thiệu quy định về quyền lập hiến và quy trình lập hiến theo Hiến pháp năm 2013, bình luận về quy trình lập hiến theo pháp luật hiện hành và đề xuất một số kiến giải pháp lý nhằm hoàn thiện quy trình này theo tinh thần của Hiến pháp năm 2013…

• Bàn về tên gọi của “Quyền tiếp cận thông tin” trong Hiến pháp 2013 – ThS. Nguyễn Lan Hương
• Quyền bào chữa trong Hiến pháp 2013 và việc triển khai thực hiện – TS. Võ Thị Kim Oanh & ThS. Lê Thị Thùy Dương
• Chương “Kinh tế, xã hội, văn hóa, giáo dục, khoa học, công nghệ và môi trường” của Hiến pháp 2013 – PGS.TS. Bùi Xuân Hải
• Các giải pháp cơ bản trong việc triển khai thi hành Hiến pháp 2013 – GS.TS. Mai Hồng Quỳ
• Hoàn thiện pháp luật về tổ chức đơn vị hành chính theo tinh thần Hiến pháp 2013 – ThS. Nguyễn Ngọc Toán
• Hiến pháp 2013 và nguyên tắc tôn trọng, bảo đảm quyền con người trong tố tụng hình sự – GS.TSKH. Đào Trí Úc
• Những quy định mới của Hiến pháp 2013 về quyền bào chữa và việc hoàn thiện BLTTHS – TS. Lương Thị Mỹ Quỳnh
• Quốc hội của Hiến pháp năm 2013 – PGS.TS. Nguyễn Cảnh Hợp & ThS. Đinh Thị Cẩm Hà
• Bàn về mối quan hệ giữa Thủ tướng Chính phủ và Quốc hội theo pháp luật hiện hành – ThS. Trần Thị Thu Hà
• Sửa đổi, bổ sung pháp luật tổ chức và hoạt động của Quốc hội trong việc triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013 – PGS.TS. Vũ Văn Nhiêm

TỪ KHÓA: Quyền lập hiến, Quy trình lập hiến, Hiến pháp 2013,

Điều 120 Chương XI Hiến pháp sửa đổi năm 2013 quy định:

“1. Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ hoặc ít nhất một phần ba tổng số đại biểu Quốc hội có quyền đề nghị làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp. Quốc hội quyết định việc làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp khi có ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành.

2. Quốc hội thành lập Ủy ban dự thảo Hiến pháp. Thành phần, số lượng thành viên, nhiệm vụ và quyền hạn của Ủy ban dự thảo Hiến pháp do Quốc hội quyết định theo đề nghị của Uỷ ban thường vụ Quốc hội.

3. Ủy ban dự thảo Hiến pháp soạn thảo, tổ chức lấy ý kiến Nhân dân và trình Quốc hội dự thảo Hiến pháp.

4. Hiến pháp được thông qua khi có ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành. Việc trưng cầu ý dân về Hiến pháp do Quốc hội quyết định.

5. Thời hạn công bố, thời điểm có hiệu lực của Hiến pháp do Quốc hội quyết định”

Bài viết này bình luận về quyền lập hiến và quy trình lập hiến trong việc dự thảo Hiến pháp sửa đổi, so sánh giữa Hiến pháp sửa đổi với Hiến pháp năm 1992 và những vấn đề đặt ra nhằm hiện thực hóa một cách hợp pháp và hợp lý quy định này.

1. Về quyền lập hiến

Theo Hiến pháp năm 1992, “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp”(điều 83), “Quốc hội làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp”(khoản 1 Điều 84) và “Chỉ Quốc hội mới có quyền sửa đổi Hiến pháp”(Điều 147). Tư duy độc quyền lập hiến của Quốc hội rõ ràng không tương thích với nguyên lý chủ quyền nhân dân.

Do vậy, Dự thảo ngày 17/9/2012 quy định: “Quốc hội thực hiện quyền lập hiến và quyền lập pháp” (Điều 78), “Quốc hội làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp”(khoản 1 Điều 79) và “Dự thảo Hiến pháp được thông qua khi có ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành và phải được trưng cầu ý dân. Trình tự, thủ tục trưng cầu ý dân do luật định”(khoản 4 Điều 133). Tuy kỹ thuật lập hiến chưa chặt chẽ, song chúng tôi đánh giá cao việc trực tiếp trao quyền lập hiến cho nhân dân thông qua trưng cầu ý dân bắt buộc. Đáng tiếc rằng đây là bản dự thảo duy nhất ghi nhận theo hướng này[1]tuy vấp phải sự chỉ trích mạnh mẽ của các nhà khoa học[2]cũng như kiến nghị của chính các đại biểu Quốc hội[3]hay Chính phủ[4]. Khoản 4 Điều 120 Hiến pháp sửa đổi quy định: “Hiến pháp được thông qua khi có ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành. Việc trưng cầu ý dân về Hiến pháp do Quốc hội quyết định”. Theo chúng tôi, Hiến pháp sửa đổi vẫn “bỏ ngỏ”khả năng trao quyền lập hiến trực tiếp cho nhân dân chứ không “khước từ”như Hiến pháp năm 1992. Vấn đề đặt ra là cần luật hóa những điều kiện nhằm ràng buộc Quốc hội tổ chức trưng cầu ý dân về Hiến pháp. Điều này cũng phù hợp với xu thế tăng cường tối đa sự tham gia của nhân dân vào quy trình lập hiến trên thế giới[5].

2. Về quy trình lập hiến

Theo Hiến pháp năm 1992 và những văn bản pháp luật có liên quan, quy trình lập hiến đã được quy định một cách sơ sài, thiếu toàn diện và tản mạn ở một số văn bản quy phạm pháp luật. Cụ thể là:

Điều 147 Hiến pháp quy định: “Việc sửa đổi Hiến pháp phải được ít nhất là hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành”.

Điều 88 Hiến pháp và Điều 91 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001 quy định: Đối với các nghị quyết về việc sửa đổi Hiến pháp thì phải được ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành. Luật, nghị quyết của Quốc hội phải được Chủ tịch Quốc hội ký chứng thực và Chủ tịch nước công bố chậm nhất là mười lăm ngày, kể từ ngày thông qua.

Điều 38 Nội quy kỳ họp Quốc hội (được ban hành theo Nghị quyết số 07/2002/QH11) quy định: “Trình tự, thủ tục xem xét, thông qua dự thảo nghị quyết theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, trừ trường hợp được quy định tại các Điều 39, 40 và 41 của Nội quy này và các nghị quyết khác do Quốc hội quyết định”.

Điều 11 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định:“1. Quốc hội làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp. Việc soạn thảo, thông qua, công bố Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp và thủ tục, trình tự giải thích Hiến pháp do Quốc hội quy định… 3. Nghị quyết của Quốc hội được ban hành để quyết định nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội; dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương; điều chỉnh ngân sách nhà nước; phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước; quy định chế độ làm việc của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội; phê chuẩn điều ước quốc tế và quyết định các vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Quốc hội”. Theo mục 2 – chương III của Luật này, khi quy định về việc soạn thảo luật, nghị quyết của Quốc hội, nhà làm luật cũng không hề có sự minh định hay phân biệt giữa Nghị quyết về việc sửa đổi Hiến pháp với các nghị quyết khác của Quốc hội. Tư duy pháp quyền không cho phép Nhà nước tùy nghi (tuyệt đối), thiếu minh bạch trong hành xử nói chung, đặc biệt trong một việc hệ trọng bậc nhất như hoạt động lập hiến. Trên thực tế, việc Quốc hội sử dụng Nghị quyết để sửa đổi Hiến pháp chắc chắn có ảnh hưởng không tốt đến tính thứ bậc của hệ thống pháp luật.

Do vậy, thực tiễn vận hành quy trình lập hiến diễn ra một cách thiếu thống nhất về thủ tục, không chặt chẽ về hình thức văn bản, đồng thời làm suy giảm tính tối cao của Hiến pháp[6]. Dựa trên Điều 120 Hiến pháp sửa đổi, Quốc hội cần cụ thể hóa bằng một Đạo luật về quy trình lập hiến hoặc tích hợp quy trình lập hiến như một nội dung quan trọng của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Chúng ta không thể tiếp tục chấp nhận tình trạng“hai mặt”trong hoạt động xây dựng pháp luật; theo đó, quy trình lập pháp, lập quy đã được hoạch định một cách chính quy và chuyển sang giai đoạn nâng cấp hoàn thiện còn quy trình lập hiến chỉ dừng lại ở mức “vỡ lòng”về pháp lý và tùy nghi trong thực tiễn. Theo chúng tôi, Quốc hội có thể lựa chọn một trong hai phương án trên để đưa vào chương trình xây dựng luật. Nội dung luật hóa của quy trình lập hiến cần giải quyết mấy vấn đề sau:

2.1. Phân biệt việc ban hành Hiến pháp mới với việc ban hành Hiến pháp sửa đổi

Việc phân biệt này nhằm đảm bảo nguyên lý chủ quyền nhân dân, kế thừa Hiến pháp năm 1946 và kinh nghiệm lập hiến của nhiều quốc gia khác, đảm bảo tính chặt chẽ của các nội dung hiến định, tính khoa học trong việc sử dụng các thuật ngữ pháp lý (ví dụ: làm, ban hành, sửa đổi, soạn thảo, phúc quyết, Hiến pháp, Hiến pháp sửa đổi), đảm bảo hài hòa tính ổn định và linh hoạt của các thiết chế hiến định cũng như tính khả thi của Hiến pháp. Cụ thể:

* Ban hành Hiến pháp mớilà việc thay đổi nội dung các Chương I, II, XI của Hiến pháp hiện hành. Việc thay đổi nội dung hiến định về chế độ chính trị, quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, hiệu lực và sửa đổi Hiến pháp có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với nền tảng của chế độ Hiến pháp nên nhất thiết phải được nhân dân trực tiếp thông qua. Theo đó, Hiến pháp mới được ban hành theo trình tự như sau:

(1) Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ hoặc ít nhất một phần ba tổng số đại biểu Quốc hội có quyền đề nghị ban hành Hiến pháp mới. Quốc hội quyết định việc ban hành Hiến pháp mới khi có ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành.

(2) Quốc hội thành lập Ủy ban dự thảo Hiến pháp. Thành phần, số lượng thành viên, nhiệm vụ và quyền hạn của Ủy ban dự thảo Hiến pháp do Quốc hội quyết định theo đề nghị của Ủy ban thường vụ Quốc hội.

(3) Ủy ban dự thảo Hiến pháp soạn thảo, tổ chức lấy ý kiến nhân dân và trình Quốc hội dự thảo Hiến pháp.

(4) Dự thảo Hiến pháp được thông qua tại Quốc hội khi có ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành.

(5)Dự thảo Hiến pháp này phải được nhân dân phúc quyết bằng trưng cầu ý dân.

(6)Thời hạn công bố, thời điểm có hiệu lực của Hiến pháp do Quốc hội quyết định.

* Ban hành Hiến pháp sửa đổilà việc thay đổi nội dung Lời nói đầu và các Chương III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X của Hiến pháp hiện hành. Hiến pháp sửa đổi được ban hành theo trình tự như sau:

(1) Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ hoặc ít nhất một phần ba tổng số đại biểu Quốc hội có quyền đề nghị ban hành Hiến pháp sửa đổi. Quốc hội quyết định việc ban hành Hiến pháp sửa đổi khi có ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành.

(2) Quốc hội thành lập Ủy ban dự thảo Hiến pháp sửa đổi. Thành phần, số lượng thành viên, nhiệm vụ và quyền hạn của Ủy ban dự thảo Hiến pháp sửa đổi do Quốc hội quyết định theo đề nghị của Ủy ban thường vụ Quốc hội.

(3) Ủy ban dự thảo Hiến pháp sửa đổi soạn thảo, tổ chức lấy ý kiến Nhân dân và trình Quốc hội dự thảo Hiến pháp sửa đổi.

(4) Dự thảo Hiến pháp sửa đổi được thông qua khi có ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành.

(5) Thời hạn công bố, thời điểm có hiệu lực của Hiến pháp do Quốc hội quyết định.

2.2. Quy định chi tiết một số vấn đề khác

Đạo luật về quy trình lập hiến hoặc Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới cần quy định: thủ tục thành lập Ủy ban dự thảo Hiến pháp, Ủy ban dự thảo Hiến pháp; thành phần, số lượng thành viên, tiêu chuẩn thành viên, nhiệm vụ và quyền hạn của Ủy ban dự thảo Hiến pháp, Ủy ban dự thảo Hiến pháp; quy trình soạn thảo Hiến pháp, Hiến pháp sửa đổi; quy trình, thời hạn lấy ý kiến Nhân dân về Hiến pháp, Hiến pháp sửa đổi; quy trình thảo luận về Hiến pháp, Hiến pháp sửa đổi tại Quốc hội; thủ tục bỏ phiếu về Hiến pháp, Hiến pháp sửa đổi tại Quốc hội; quy trình tổ chức trưng cầu ý dân về Hiến pháp[7]; thời hạn công bố, thời điểm có hiệu lực của Hiến pháp[8].

CHÚ THÍCH

[1] Chúng tôi nghiên cứu dựa trên một số bản dự thảo đã được Ủy ban Dự thảo sửa đổi Hiến pháp công bố vào các ngày: 17/9/2012 (Dự thảo lấy ý kiến Đại biểu Quốc hội); 18/10/2012 (Dự thảo lấy ý kiến ĐBQH); 02/01/2013 (Dự thảo lấy ý kiến nhân dân); 17/5/2013 (Dự thảo tiếp thu, chỉnh lý trên cơ sở ý kiến của nhân dân); 02/8/2013 (Dự thảo tiếp thu, chỉnh lý trên cơ sở ý kiến của ĐBQH); 17/10/2013(Dự thảo tiếp thu, chỉnh lý trên cơ sở ý kiến của nhân dân và ĐBQH);04/11/2013(Dự thảo tiếp thu, chỉnh lý theo ý kiến của ĐBQH thảo luận ở Tổ).

[2] Xem thêm: Nguyễn Cửu Việt, Nguyên tắc chủ quyền nhân dân trong Dự thảo Hiến pháp sửa đổi năm 2013: có đổi mới, nhưng nửa với và mâu thuẫn và Ngô Huy Cương, Những vấn đề lớn cần xem xét lại trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 và những kiến nghị có liên quan, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số chuyên đề 2, tháng 3/2013.

[3] Bài viết “Đề xuất quyền phúc quyết của dân với Hiến pháp“, http://vietnamnet.vn

[4] Bài viết “Sửa Hiến pháp: Đảm bảo quyền phúc quyết của dân“, http://vietnamnet.vn

[5] Xem thêm: Lưu Đức Quang, Quy trình và kỹ thuật lập hiến, trích trong sách Một số vấn đề lý luận và thực tiễn cơ bản về sửa đổi Hiến pháp ở Việt Nam hiện nay, Nxb. Khoa học xã hội, Hà Nội, 2012.

[6] Xem thêm: Vũ Hồng Anh, Quy trình, kỹ thuật lập hiến: Những vấn đề đặt ra từ thực tiễn, trích trong sách Một số vấn đề lý luận và thực tiễn cơ bản về sửa đổi Hiến pháp ở Việt Nam hiện nay, Nxb. Khoa học xã hội, Hà Nội, 2012.

[7] Trong tình hình hiện nay, khi việc ban hành Luật Trưng cầu ý dân vẫn còn là một thách thức lớn đối với các nhà làm luật (http://vietnamnet.vn/vn/chinh-tri/154226/kho-co-luat-trung-cau-y-dan.html) thì việc luật hóa quy trình trưng cầu ý dân về Hiến pháp bằng một trong hai hình thức văn bản nêu trên có thể là một giải pháp khả thi.

[8] Theo chúng tôi, hai nội dung này nên được hiến định để đảm bảo tính tối cao của Hiến pháp./.

Tác giả: ThS. Lưu Đức Quang – Giảng viên Khoa Luật Hành chính, Trường ĐH Luật Tp. Hồ Chí Minh.

Nguồn: Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số Đặc san 01/2014, Trang 76-80

Like Fanpage Luật sư Online tại: https://www.facebook.com/iluatsu/