Chế định Kiểm toán nhà nước trong Hiến pháp 2013

Chế định Kiểm toán nhà nước trong Hiến pháp 2013

Tác giả: Tô Văn Hòa

1. Lịch sử hình thành và phát triển của Kiểm toán nhà nước

Có thể xem xét sự hình thành và phát triển của Kiểm toán nhà nước Việt Nam qua 3 giai đoạn.

1.1. Giai đoạn 1: Giai đoạn hình thành (1994 – 2004)

Năm 1986, Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI đã quyết định chuyển hướng phát triển nền kinh tế Việt Nam từ một nền kinh tế kế hoạch hóa, tập trung, bao cấp sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Năm 1992, bản Hiến pháp đầu tiên của thời kỳ đổi mới được ban hành chính thức xác lập đường lối đổi mới kinh tế cả về mặt chính trị và pháp lí. Khi nền kinh tế chuyển sang cơ chế thị trường, tất cả các hoạt động kinh tế, tài chính, bao gồm cả các hoạt động tài chính, kinh tế có sử dụng ngân sách nhà nước đều vận hành theo cơ chế thị trường. Dưới tác động của những mặt tiêu cực của nền kinh tế thị trường, các hoạt động tài chính công đã bộc lộ nhiều yếu kém, lỗ hổng có thể dẫn tới tệ tham nhũng, lãng phí, kém hiệu quả. Trước tình hình đó, công tác kiểm soát các hoạt động tài chính công là một nhu cầu hết sức bức thiết. Đó chính là lý do Kiểm toán nhà nước được hình thành và là cơ quan hoàn toàn mới, chưa có tiền lệ trong bộ máy nhà nước Việt Nam.

Đặc điểm nổi bật của Kiểm toán nhà nước khi mới thành lập là địa vị pháp lý không độc lập của nó. Nói cách khác, lúc này Kiểm toán nhà nước chưa phải là Cơ quan hiến định độc lập. Ngày 11 tháng 7 năm 1994, Chính phủ ban hành Nghị định số 70-CP thành lập Cơ quan Kiểm toán nhà nước. Điều 1 của Nghị định này quy định: “Nay thành lập Kiểm toán Nhà nước để giúp Thủ tướng Chính phủ thực hiện chức năng kiểm tra, xác nhận tính đúng đắn, hợp pháp của tài liệu và số liệu kế toán, báo cáo quyết toán của các cơ quan Nhà nước, các đơn vị sự nghiệp, đơn vị kinh tế Nhà nước và các đoàn thể quần chúng, các tổ chức xã hội sử dụng kinh phí do ngân sách Nhà nước cấp”. Năm 1995, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 61-TTg ngày 24 tháng 01 về việc ban hành Điều lệ tổ chức và hoạt động của Kiểm toán nhà nước. Năm 2003, tức là 8 năm sau đó, Chính phủ ban hành Nghị định số 93/2003/NĐ-CP ngày 13 tháng 8 quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Kiểm toán nhà nước, trong đó khẳng định rõ Kiểm toán nhà nước là cơ quan thuộc chính phủ, cũng giống như những cơ quan thuộc chính phủ khác của thời kỳ đó như Tổng cục hài quan, Đài tiếng nói Việt Nam, Đài truyền hình Việt Nam v.v.. Những văn bản trên cho thấy Kiểm toán nhà nước do Chính phủ thành lập, quy định nhiệm vụ, quyền hạn, quy định cơ cấu tổ chức và chế độ làm việc. Ngoài sự phụ thuộc về khung thể chế, Kiểm toán nhà nước giai đoạn này còn phụ thuộc vào Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ ở một số khía cạnh quan trọng khác như:

1.1.1. Về tổ chức

Tổng Kiểm toán nhà nước và các Phó tổng Kiểm toán nhà nước đều do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm và miễn nhiệm.

1.1.2. Về chế độ trách nhiệm

Tổng Kiểm toán nhà nước chịu trách nhiệm trước Thủ tướng Chính phủ.

1.1.3. Về hoạt động

– Pháp luật không quy định Kiểm toán nhà nước hoạt động theo nguyên tắc độc lập. Pháp luật thời kỳ đó quy định Kiểm toán nhà nước hoạt động chỉ tuân theo pháp luật, phương pháp chuyên môn nghiệp vụ và chế độ kiểm toán, nói cách khác là chuẩn mực kiểm toán; song những quy định đó của pháp luật lại do Bộ Tài chính quy định.

– Kế hoạch kiểm toán của Kiểm toán nhà nước do Thủ tướng Chính phủ phê duyệt.

– Kết quả kiểm toán phải được báo cáo cho Thủ tướng Chính phủ và thông báo cho cơ quan là đối tượng kiểm toán.

Như vậy, có thể khẳng định Kiểm toán nhà nước thời kỳ 1994 – 2004 hoàn toàn trực thuộc Chính phủ mà trực tiếp là Thủ tướng Chính phủ. Kiểm toán nhà nước lúc này thực sự là một cơ quan hành chính nhà nước, nằm hoàn toàn trong hệ thống hành chính nhà nước, hệ thống mà Kiểm toán nhà nước có nhiệm vụ giám sát chi tiêu công. Do đó, Kiểm toán nhà nước của giai đoạn này chưa phải là một Cơ quan hiến định độc lập.

1.2. Giai đoạn 2: Giai đoạn chuyển đổi (2005 – 2014)

Đặc điểm nổi bật của Kiểm toán nhà nước giai đoạn này là đã bắt đầu được nâng cao vị trí và tính độc lập trong bộ máy nhà nước theo hướng trở thành một Cơ quan hiến định độc lập.

Ngày 14 tháng 6 năm 2005, Quốc hội khóa XI ban hành Luật Kiểm toán nhà nước, qua đó luật hóa địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước. Luật khẳng định “Kiểm toán nhà nước là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”! Từ chỗ là cơ quan thuộc Chính phủ của 10 năm đầu thành lập, Kiểm toán nhà nước lúc này đã trở thành cơ quan do Quốc hội thành lập. Như vậy, sự lệ thuộc của Kiểm toán nhà nước vào Chính phủ đã được hạn chế. Nếu so sánh với Kiểm toán nhà nước của giai đoạn trước, tính độc lập của Kiểm toán nhà nước ở giai đoạn này đã được tăng cường đáng kể, thể hiện ở những điểm sau:

1.2.1. Về mặt tổ chức

Tổng Kiểm toán nhà nước do Quốc hội bầu, bãi nhiệm, miễn nhiệm theo đề nghị của Ủy ban thường vụ Quốc hội sau khi trao đổi thống nhất với Thủ tướng Chính phủ. Như vậy, địa vị của Tổng Kiểm toán nhà nước đã được tăng lên, bởi các chức danh mà Quốc hội bầu đều là những chức danh cao nhất trong bộ máy nhà nước như Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Chủ tịch Quốc hội, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Phó tổng Kiểm toán nhà nước do Tổng kiểm toán đề nghị và Ủy ban thường vụ Quốc hội bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức. Chính phủ không tham gia quá trình bổ nhiệm Phó tổng Kiểm toán nhà nước.’ Một điểm đặc biệt của Kiểm toán nhà nước giai đoạn này là Tổng kiểm toán và Phó tổng Kiểm toán nhà nước đều có nhiệm là 7 năm, dài hơn cả nhiệm kỳ của Quốc hội. Việc quy định nhiệm kỳ dài như vậy chứng tỏ vấn đề độc lập trong hoạt động của Kiểm toán nhà nước đã được hết sức coi trọng.

1.2.2. Về chế độ trách nhiệm

Luật Kiểm toán nhà nước năm 2005 cũng quy định Tổng Kiểm toán nhà nước chịu trách nhiệm trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội và cả Chính phủ. Dường như ở quy định này, tương tự như quy định về hình thành chức danh Tổng kiểm toán, các nhà lập pháp vẫn thể hiện sự ngập ngừng nhất định đối với việc chuyển đổi hoàn toàn Kiểm toán nhà nước từ Chính phủ sang Quốc hội. Dù sao, quý định về chế độ trách nhiệm như vậy cũng đã thể hiện tính độc lập cao hơn của Kiểm toán nhà nước giai đoạn này so với giai đoạn trước.

1.2.3. Về hoạt động:

– Luật Kiểm toán nhà nước năm 2005 đã chính thức quy định Kiểm toán nhà nước hoạt động theo nguyên tắc độc lập, chỉ tuân theo pháp luật, trung thực và khách quan. Chuẩn mực Kiểm toán nhà nước giờ đây do chính Tổng Kiểm toán nhà nước ban hành theo quy trình do Ủy ban thường vụ Quốc hội quy định.

– Kế hoạch kiểm toán hàng năm của Kiểm toán nhà nước trong giai đoạn này do chính Kiểm toán nhà nước quyết định. Kiểm toán nhà nước không cần xin phê duyệt mà chỉ cần báo cáo với Quốc hội và Chính phủ trước khi thực hiện kế hoạch đó. Chính phủ có thể có ý kiến về kế hoạch kiểm toán song về mặt pháp lý không có quy định ràng buộc Kiểm toán nhà nước phải tuân theo.

– Kết quả kiểm toán, dưới hình thức được gọi là Báo cáo kiểm toán của Kiểm toán nhà nước được nâng tầm về giá trị pháp lí. Luật Kiểm toán nhà nước năm 2005 quy định rõ báo cáo kiểm toán có giá trị chứng cứ xác nhận tính đúng đắn và tuân thủ pháp luật của hoạt động tài chính công và do đó là căn cứ để các cơ quan nhà nước có thẩm quyền như Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Toà án, Viện kiểm sát… thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình. Việc công khai báo cáo kiểm toán lúc này cũng không còn phụ thuộc nhiều vào Chính phủ như trước đây. Kiểm toán nhà nước chỉ cần trình Quốc hội các báo cáo kiểm toán là có thể được công khai.

1.3. Giai đoạn 3: Giai đoạn Cơ quan hiến định độc lập đầy đủ (2015 – đến nay)

Có thể nói, ở giai đoạn 2, Kiểm toán nhà nước đã bước đầu mang dáng dấp của một Cơ quan hiến định độc lập với chức năng kiểm soát tài chính công được quy định rõ ràng và tính độc lập được tăng cường rõ rệt. Tuy nhiên, phải tới giai đoạn hiện nay thì Kiểm toán nhà nước mới thực sự có địa vị pháp lý đầy đủ của một Cơ quan hiến định độc lập.

Thứ nhất, như đã đề cập ở phần đầu, Hiến pháp hiện hành của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ban hành năm 2013 đã lần đầu tiên có quy định riêng về Kiểm toán nhà nước, và quy định này được đặt trong một chương riêng cùng với Hội đồng bầu cử quốc gia. Sự hiến định này đã khẳng định, ít nhất là về hình thức, rằng Kiểm toán nhà nước đã chính thức là một Cơ quan hiến định độc lập trong bộ máy nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Cùng với điều đó, địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước cũng được nâng lên một tầm mới, bởi lẽ Hiến pháp là đạo luật cơ bản, các cơ quan nhà nước được quy định trong Hiến pháp đều là những cơ quan quan trọng nhất của quốc gia, ví dụ Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ v.v..

Thứ hai, Kiểm toán nhà nước vẫn tiếp tục là cơ quan do Quốc hội thành lập. Tổng Kiểm toán nhà nước vẫn do Ủy ban thường vụ Quốc hội đề nghị và Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm. Song điểm mới ở đây là luật không yêu cầu Ủy ban thường vụ Quốc hội thống nhất ý kiến với Chính phủ trước khi đề nghị sang Quốc hội.’ Bên cạnh sự phát triển này, các Phó tổng Kiểm toán nhà nước vẫn do Tổng Kiểm toán nhà nước đề nghị và Ủy ban thường vụ Quốc hội bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức. Song, sự chi phối về mặt tổ chức của Tổng Kiểm toán nhà nước đối với tất cả các chức danh kiểm toán viên giờ đây là tuyệt đối, khác với trước đây chức danh Kiểm toán viên cao cấp do Ủy ban thường vụ Quốc hội bổ nhiệm, miễn nhiệm, bãi nhiệm. Như vậy là tổ chức của Kiểm toán nhà nước theo Luật năm 2015 thậm chí còn tăng cường hơn nữa tính độc lập của Kiểm toán nhà nước so với giai đoạn trước đó. Cũng cần lưu ý là Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015 quy định Tổng Kiểm toán nhà nước có nhiệm kỳ chỉ 5 năm theo nhiệm là của Quốc hội; Phó tổng Kiểm toán nhà nước có nhiệm kỳ 5 năm. Trong khi đó theo Luật Kiểm toán nhà nước năm 2005, cả hai chức danh này đều có nhiệm kỳ 7 năm. Tuy nhiên, ở góc độ thực tiễn thì sự khác biệt này không có ảnh hưởng nhiều tới tính độc lập của Kiểm toán nhà nước.

Thứ ba, về chế độ trách nhiệm, cùng với việc Chính phủ không tham gia vào quá trình hình thành Tổng Kiểm toán nhà nước, Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015 cũng không quy định Kiểm toán nhà nước phải chịu trách nhiệm trước Chính phủ.

Ngoài những bổ sung và phát triển trên, Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015 về cơ bản kế thừa các quy định của Luật Kiểm toán nhà nước năm 2005 về hoạt động của Kiểm toán nhà nước. Tất nhiên có sự khác biệt liên quan tới quy định báo cáo Chính phủ về kế hoạch kiểm toán hàng năm trước khi thực hiện. Luật năm 2015 đã bỏ quy định này, qua đó 4 chấm dứt hầu như toàn bộ khả năng chi phối của Chính phủ cũng như các cơ quan thuộc hệ thống hành chính nhà nước đối với Kiểm toán nhà nước về mặt pháp lí.

Xem thêm bài viết về “Kiểm toán nhà nước”

• Cụ thể hóa Hiến pháp 2013 về Hội đồng bầu cử quốc gia và Kiểm toán nhà nước – ThS. Lưu Đức Quang
• Hội đồng bầu cử quốc gia và Kiểm toán nhà nước theo Hiến pháp 2013 – TS. Nguyễn Mạnh Hùng

2. Chức năng và nội dung kiểm toán của Kiểm toán nhà nước

2.1. Chức năng của Kiểm toán nhà nước

Có thể hiểu một cách đơn giản: “kiểm toán là xem xét và đưa ra ý kiến đối với báo cáo tài chính của một tổ chức”. Hoạt động kiểm toán nhằm xác định liệu hóa đơn, chứng từ, sổ sách kế toán có được lập chính xác, đúng pháp luật và thể hiện chính xác các giao dịch mà nó minh chứng. Về mặt nghiệp vụ, khi tiến hành kiểm toán, chủ thể kiểm toán sau khi xác nhận hồ sơ kiểm toán sẽ đưa ra kết luận và kiến nghị đối với việc sử dụng tài chính vừa kiểm toán. Ở đây cần lưu ý một đặc thù của hoạt động kiểm toán nói chung là nếu phát hiện có sai phạm, cơ quan kiểm toán sẽ công khai sai phạm đó thay vì quyết định những biện pháp xử lý cụ thể. Kiểm toán là hoạt động khá phổ biến trong nền kinh tế thị trường và có thể được thực hiện bởi nhiều chủ thể khác nhau hướng tới nhiều đối tượng khác nhau.

Chức năng của Kiểm toán nhà nước chính là tiến hành các hoạt động kiểm toán công. Chức năng của Kiểm toán nhà nước có một số đặc điểm sau.

2.1.1. Đối tượng kiểm toán của Kiểm toán nhà nước

Đối tượng kiểm toán của Kiểm toán nhà nước là tất cả các hoạt động quản lí, sử dụng tài chính công, tài sản công và các hoạt động liên quan đến việc quản lí, sử dụng tài chính công, tài sản công của các cơ quan, tổ chức có sử dụng tài chính, tài sản công. Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015 không có sự hạn chế đối với các chủ thể sử dụng ngân sách nhà nước có thể trở thành đơn vị bị kiểm toán bởi Kiểm toán nhà nước, đối tượng bị kiểm toán có thể là các bộ, Văn phòng chính phủ, các doanh nghiệp nhà nước, các tổ chức xã hội v.v.. Sự hạn chế phạm vi kiểm toán của Kiểm toán nhà nước đến từ nguồn tài chính và tài sản được sử dụng là ngân sách nhà nước và tài sản công. Kiểm toán nhà nước không tiến hành kiểm toán đối với việc sử dụng nguồn tài chính hoặc tài sản khác. Như vậy, Kiểm toán nhà nước không tiến hành kiểm toán đối với các doanh nghiệp thuộc sở hữu tư nhân không sử dụng ngân sách nhà nước, các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài không sử dụng ngân sách và tài sản của Nhà nước Việt Nam cũng không chịu sự kiểm toán của Kiểm toán nhà nước. Những đối tượng đó thuộc phạm vi kiểm toán của kiểm toán thương mại độc lập theo quy định của pháp luật về kiểm toán độc lập.

2.2.2. Tính quyền lực nhà nước của hoạt động kiểm toán nhà nước

Kiểm toán nhà nước là hoạt động kiểm toán mang tính quyền lực nhà nước, nhân danh nhà nước. Theo quy định của pháp luật, hằng năm Kiểm toán nhà nước tự quyết định kế hoạch kiểm toán năm và báo cáo Quốc hội trước khi thực hiện. Ngoài ra, Kiểm toán nhà nước cũng có thể tiến hành các cuộc kiểm toán không nằm trong kế hoạch năm nhưng phải dưới hình thức được Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ hay Thủ tướng Chính phủ giao nhiệm vụ. Có thể hiểu là nếu những cơ quan này giao nhiệm vụ kiểm toán thì Kiểm toán nhà nước phải thực hiện. Các cơ quan khác, bao gồm Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, các Đoàn đại biểu Quốc hội, Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cũng có thể đề nghị Kiểm toán nhà nước tiến hành một cuộc kiểm toán nào đó. Khi đó Kiểm toán nhà nước có thể xem xét, quyết định chứ không có nghĩa vụ đáp ứng đề nghị kiểm toán. Đó là 3 căn cứ pháp lý để Kiểm toán nhà nước tiến hành một cuộc kiểm toán và khi cuộc kiểm toán đã được quyết định tiến hành một cách hợp pháp thì đối tượng bị kiểm toán phải chấp hành kiểm toán của Kiểm toán nhà nước Hoạt động kiểm toán của Kiểm toán nhà nước không dựa trên mối quan hệ khách hàng – nhà cung cấp dịch vụ như quan hệ kiểm toán độc lập trong nền kinh tế.

2.2.3. Tính chuyên môn và khách quan của hoạt động kiểm toán nhà nước

Hoạt động kiểm toán của Kiểm toán nhà nước, cũng giống như các hoạt động kiểm toán thương mại độc lập, là hoạt động mang tính chuyên môn và tính khách quan rất cao. Hoạt động của Kiểm toán nhà nước không phải hoạt động mang tính chất chính trị hay đơn thuần là hành chính điều hành. Hoạt động mang tính chất chính trị, ví dụ hoạt động ban hành luật hay chính sách của Quốc hội hay Chính phủ, là những hoạt động lấy quyết định theo đa số. Đa số quyết định có nghĩa là đúng và được thi hành. Các hoạt động hành chính điều hành dựa trên quan hệ cấp trên – cấp dưới. Cấp trên quyết định là cấp dưới thi hành, cho dù quyết định của cấp trên có thể sai hay đúng. Hoạt động chủ yếu của Kiểm toán nhà nước, cũng giống như các hoạt động kiểm toán khác, là làm việc với những con số, với hóa đơn, chứng từ tài chính. Kiểm toán nhà nước xác nhận sự chính xác và hợp lý của sổ sách kế toán, hóa đơn, chứng từ có sẵn quy chiếu theo các quy chuẩn thể và chi tiết của kiểm toán, kế toán. Ở góc độ cụ nào đó, hoạt động này nhằm xác định cái đúng, cái sai căn cứ trên tiêu chuẩn nhất định. Vì vậy nó mang tính chuyên môn và khách quan. Cái gì đúng với quy chuẩn thì là đúng và cái gì sai với quy chuẩn thì là sai. Cũng chính vì vậy mà trong các công đoạn kiểm toán của Kiểm toán nhà nước, cũng như hoạt động kiểm toán khác, bao giờ cũng có một công đoạn dành cho đối tượng bị kiểm toán có ý kiến đối với các phát hiện và kết luận của Kiểm toán nhà nước trình bày trong dự thảo báo cáo kiểm toán, mục đích cũng là để tìm đến cái đúng, cái sai trong sử dụng tài chính, tài sản công một cách khách quan, chính xác nhất.

2.2. Nội dung kiểm toán của Kiểm toán nhà nước

Phân tích trên đây về chức năng của Kiểm toán nhà nước có thể đem lại ấn tượng rằng công việc của Kiểm toán nhà nước chỉ liên quan tới việc kiểm tra và xác nhận các con số trình bày trên các sổ sách kế toán. Tuy nhiên, trên thực tế nội dung kiểm toán mà Kiểm toán nhà nước có thể quyết định tiến hành trong từng cuộc kiểm toán lại có phạm vi rộng hơn khá nhiều, trong đó bao gồm ba nội dung.

2.2.1. Kiểm toán tài chính

Đây là nội dung thường có trong mỗi cuộc kiểm toán của Kiểm toán nhà nước. Khi thực hiện nội dung kiểm toán này, Kiểm toán nhà nước tiến hành xem xét, đánh giá, xác nhận tính đúng đắn, trung thực của các số liệu, thông tin tài chính và báo cáo tài chính của đơn vị bị kiểm toán. Đây cũng là nội dung điển hình nhất của công tác kiểm toán và chính nội dung này được sử dụng chủ yếu để minh họa chức năng của Kiểm toán nhà nước trong phân tích trên đây.

2.2.2. Kiểm toán tuân thủ

Khi áp dụng nội dung này, Kiểm toán nhà nước sẽ căn cứ vào hóa đơn, chứng từ và sổ sách kế toán để xem xét, đánh giá và xác nhận việc chi tiêu từ ngân sách của đơn vị bị kiểm toán có tuân thủ các định mức quy định bởi pháp luật, nội quy hoặc quy chế về tài chính mà đơn vị bị kiểm toán phải thực hiện. Nếu nội dung kiểm toán thứ nhất chỉ đánh giá xem số tiền ghi trên hóa đơn sổ sách có phản ánh đúng thực tế thu chi hay không, ví dụ có khoản thu, chi nào thực tế cao hơn hay thấp hơn, thì nội dung kiểm toán này đánh giá các khoản thu chi có đúng định mức đã quy định hay không, ví dụ số tiền chi cho bài viết hội thảo là đúng với thực tế nhưng lại cao hơn mức quy định mà đơn vị đã đặt ra. Đây cũng là nội dung kiểm toán thường có trong các cuộc kiểm toán

2.2.3. Kiểm toán hoạt động

Với nội dung kiểm toán này, Kiểm toán nhà nước đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý và sử dụng tài chính công và tài sản công. Đây là nội dung kiểm toán không trực tiếp liên quan tới việc đối chiếu, xác nhận giấy tờ, sổ sách kế toán mà mang tính chất khái quát và trừu tượng hơn. Khi tiến hành kiểm toán hoạt động, Kiểm toán nhà nước có thể sẽ xem xét tổng thể hoạt động của đơn vị bị kiểm toán từ góc nhìn sử dụng ngân sách và tài sản công để đánh giá việc sử dụng nguồn lực công có hiệu quả đối chiếu với kết quả hoạt động mà đơn vị đạt được, cả trước mắt và lâu dài. Ví dụ, Kiểm toán nhà nước có thể đánh giá hoạt động chi tiêu của đơn vị đều đúng thực tế và đúng định mức, tức là phù hợp nếu áp dụng nội dung kiểm toán thứ nhất và thứ hai, tuy nhiên có thể lượng chỉ tiêu đó là quá nhiều so với kết quả đạt được hoặc quá ít để có thể đem đến kết quả như mong muốn.

Mặc dù về mặt pháp lí, nội dung kiểm toán của Kiểm toán nhà nước bao gồm cả 3 nội dung trên đây, song trên thực tế không phải lúc nào các cuộc kiểm toán cũng đều thực hiện cả ba nội dung. Tuỳ vào yêu cầu của từng cuộc kiểm toán, Tổng Kiểm toán nhà nước sẽ quyết định nội dung kiểm toán thích hợp. Nhìn chung, nội dung thứ nhất và thứ hai thường được áp dụng; trong khi đó nội dung thứ ba mang tính trừu tượng cao và khá phức tạp, do đó không phải bất kỳ cuộc kiểm toán nào cũng được áp dụng.

3. Vai trò của Kiểm toán nhà nước trong lĩnh vực kiểm soát quyền lực

Nếu Hội đồng bầu cử quốc gia thực hiện vai trò kiểm soát quyền lực nhà nước bằng việc tổ chức các cuộc bầu cử thật sự công bằng, khách quan và dân chủ thì Kiểm toán nhà nước phát huy vai trò của mình trong lĩnh vực kiểm soát quyền lực nhà nước thông qua việc góp phần giám sát sử dụng ngân sách và tài sản nhà nước. Vai trò này của Kiểm toán nhà nước có thể được phân tích dưới các góc độ sau:

3.1. Bảo đảm chi tiêu ngân sách và sử dụng tài sản công một cách trung thực, chính xác và đúng pháp luật

Hoạt động của Kiểm toán nhà nước bảo đảm chi tiêu ngân sách và sử dụng tài sản công một cách trung thực, chính xác và đúng pháp luật. Thông qua hoạt động kiểm toán tài chính và kiểm toán tuân thủ, toàn bộ bức tranh tài chính của đơn vị bị kiểm toán, cho dù là cơ quan nhà nước ở các cấp, doanh nghiệp nhà nước, các tổ chức sử dụng ngân sách nhà nước, được phơi bày. Tất cả các giao dịch tài chính từ ngân sách nhà nước và tài sản nhà nước mà đơn vị đó sử dụng được phân tích, đối chiếu với thực tế và các định mức do pháp luật quy định. Kiểm toán nhà nước thực hiện các công việc này với trình độ chuyên môn cao và do đó đem lại sự tin cậy cao. Khi tất cả các số liệu kế toán luôn có thể được phân tích, đánh giá một cách chính xác bởi một cơ quan độc lập và có chuyên môn cao như vậy thì các đơn vị sử dụng ngân sách và tài sản nhà nước sẽ phải hết sức cẩn trọng, trung thực và triệt để tuân thủ pháp luật trong các hoạt động tài chính công của mình. Tình trạng tham nhũng nhờ đó cũng có thể giảm đi.

3.2. Góp phần nâng cao tinh thần tiết kiệm, chống lãng phí và tăng hiệu quả trong sử dụng ngân sách và tài sản nhà nước

Hoạt động của Kiểm toán nhà nước góp phần nâng cao tinh thần tiết kiệm, chống lãng phí và tăng cường tính hiệu quả trong hoạt động của các đơn vị sử dụng ngân sách và tài sản nhà nước. Khi toàn bộ bức tranh tài chính được phơi bày thì toàn bộ hoạt động của đơn vị bị kiểm toán cũng được công khai. Qua đó, Kiểm toán nhà nước không những có thể đánh giá được tình hình sử dụng ngân sách mà còn đánh giá tính hiệu quả trong hoạt động nói chung của đơn vị sử dụng ngân sách. Đơn vị sử dụng ngân sách, đặc biệt là các doanh nghiệp nhà nước, có thể dựa trên những đánh giá này để tự hoàn thiện, nâng cao hiệu quả hoạt động của mình.

3.3. Hỗ trợ đắc lực cho hoạt động kiểm soát quyền lực của các cơ quan dân cử

Hoạt động của Kiểm toán nhà nước đóng vai trò hỗ trợ đắc lực cho hoạt động kiểm soát quyền lực của các cơ quan dân cử. Theo quy định của pháp luật, báo cáo kiểm toán của Kiểm toán nhà nước là căn cứ để Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của mình, đặc biệt là trong lĩnh vực giám sát. Cụ thể, Quốc hội có thể sử dụng báo cáo kiểm toán của Kiểm toán nhà nước để giám sát việc thực hiện mục tiêu, chỉ tiêu, chính sách, nhiệm vụ phát triển kinh tế, chủ trương đầu tư quốc gia, chính sách cơ bản về tài chính của quốc gia…, Hội đồng nhân dân các cấp có thể sử dụng để giám sát việc quản lí, sử dụng tài chính, tài sản công ở địa phương. Các cơ quan dân cử của Việt Nam, bao gồm Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp, là các cơ quan mang tính đại diện. Không phải đại biểu dân cử nào cũng có đủ kiến thức chuyên môn về các ngành và lĩnh vực chuyên sâu, đặc biệt là trong lĩnh vực tài chính; cho dù có kiến thức chuyên sâu thì cũng không có đủ nguồn lực để đánh giá chính xác về việc sử dụng ngân sách và tài sản công của một đơn vị. Nếu được coi trọng và sử dụng một cách đúng đắn, Kiểm toán nhà nước có thể đóng vai trò hết sức quan trọng và hữu hiệu trong việc giúp hoạt động giám sát của các cơ quan dân cử, đặc biệt là Quốc hội, đạt được hiệu lực và hiệu quả cao.

Như vậy, Kiểm toán nhà nước thật sự đóng vai trò hết sức quan trọng trong lĩnh vực kiểm soát quyền lực nhà nước. Một vấn đề quan trọng đặt ra là làm thế nào để bảo đảm Kiểm toán nhà nước phát huy được vai trò kiểm soát đó trong khi các đối tượng chịu sự kiểm soát của Kiểm toán nhà nước có thể là những chủ thể đầy quyền lực như các cơ quan nhà nước ở trung ương hay các tập đoàn lớn của nhà nước.

Pháp luật Việt Nam quy định khá nhiều biện pháp để bảo đảm Kiểm toán nhà nước thực hiện tốt vai trò của mình, ví dụ như quy định tiêu chuẩn trình độ chuyên môn cao của đội ngũ kiểm toán viên các cấp, quy định về tính độc lập của Kiểm toán nhà nước, về nghĩa vụ hợp tác của các đối tượng bị kiểm toán đối với Kiểm toán nhà nước… Tuy nhiên, quan trọng nhất trong các biện pháp đó chính là yêu cầu về công khai và minh bạch trong hoạt động kiểm toán của Kiểm toán nhà nước. Điều 50 Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015 quy định các báo cáo kiểm toán sau khi phát hành phải được công bố công khai, trừ nội dung thuộc bí mật nhà nước. Các hình thức công khai do Tổng Kiểm toán nhà nước lựa chọn, có thể là họp báo, công bố trên Công báo, phương tiện thông tin đại chúng hoặc các phương tiện khác. Báo cáo kết quả thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán cũng phải được công khai. Trước khi báo cáo kiểm toán được công bố, đơn vị bị kiểm toán cũng luôn có cơ hội để thể hiện ý kiến của mình, bao gồm cả ý kiến phản biện, đối với kết quả kiểm toán. Chính vì vậy mà sự công khai kết quả càng trở nên thuyết phục bởi yếu tố khách quan cũng đã được bảo đảm. Cần lưu ý là hoạt động kiểm toán của Kiểm toán nhà nước chỉ có thể dẫn tới việc Kiểm toán nhà nước đưa ra các kết luận hoặc kiến nghị đối với đối tượng kiểm toán hoặc các chủ thể có thẩm quyền chứ không trực tiếp xử lý các vi phạm mà Kiểm toán nhà nước phát hiện ra. Chính vì vậy, yêu cầu công khai là yếu tố có vai trò quyết định để hoạt động của Kiểm toán nhà nước thực sự hiệu lực và hiệu quả. Đồng thời yếu tố này cũng đóng vai trò kiểm soát ngược trở lại đối với Kiểm toán nhà nước, thực hiện yêu cầu công khai sẽ làm cho bản thân Kiểm toán nhà nước cũng phải tự hoàn thiện mình, tổ chức công việc một cách thực sự chuyên nghiệp và đưa ra các kết luận kiểm toán một cách chính xác và thuyết phục. Thực hiện tốt yêu cầu này cũng sẽ là lời giải đối với bài toán: liệu có cần đặt ra cơ quan nào đó để kiểm soát tiếp đối với Kiểm toán nhà nước hay không./.

Xem thêm bài viết về “Hiến pháp 2013”

• Chế định Hội đồng bầu cử quốc gia trong Hiến pháp 2013 – PGS.TS. Tô Văn Hòa
• Chức năng của Viện kiểm sát nhân dân theo Hiến pháp 2013 – ThS. Nguyễn Thị Phương
• Các nguyên tắc hiến định trong Hiến pháp 2013 về hoạt động của Tòa án nhân dân – PGS.TS. Tô Văn Hòa & ThS. Nguyễn Văn Thái
• Nhiệm vụ của Tòa án nhân dân theo Hiến pháp 2013 – PGS.TS. Tô Văn Hòa & ThS. Nguyễn Văn Thái
• Các hình thức hoạt động của Chính phủ theo Hiến pháp 2013 – ThS. Phạm Thị Tình

Nguồn: Fanpage Luật sư Online