Những điểm mới trong quy định pháp luật về khiếu nại và khởi kiện liên quan đến kiểm toán nhà nước
Tác giả: Lê Thu Thảo [1]
TÓM TẮT
Ngày 26/11/2019, Quốc hội khóa XIV đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Kiểm toán Nhà nước (Luật KTNN) năm 2019 sửa đổi, bổ sung 15 nội dung của Luật KTNN năm 2015. Luật có hiệu lực thi hành từ 01/7/2020. Trong 15 nội dung sửa đổi, bổ sung nêu trên, Luật KTNN đã bổ sung quyền khiếu nại và khởi kiện trong hoạt động kiểm toán nhà nước. Trong phạm vi bài viết, tác giả tập trung vào nêu, bình luận một số điểm mới về khiếu nại và khởi kiện liên quan đến hoạt động kiểm toán nhà nước.
Luật Kiểm toán nhà nước (KTNN) năm 2015 được Quốc hội khóa XIII thông qua tại kỳ họp thứ 9, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2016 đã thể chế hóa quan điểm, đường lối, chủ trương của Đảng, cụ thể hóa quy định tại Điều 118 Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam năm 2013. Đây là văn bản pháp lý quan trọng cho tổ chức, hoạt động của KTNN, bảo đảm thiết chế KTNN, đáp ứng yêu cầu phục vụ việc kiểm tra, giám sát của Nhà nước trong việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công; nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công; góp phần thực hành tiết kiệm, phòng, chống tham nhũng, thất thoát, lãng phí; phát hiện và ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật.Tuy nhiên, các quy định về cơ chế bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đối tượng được kiểm toán và cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong Luật KTNN năm 2015 còn lỏng lẻo, chưa đầy đủ. Như sự việc Công ty Sabeco là doanh nghiệp được kiểm toán và nhận được kết luận của KTNN ngày 08/02/2018 về 2.495 tỷ đồng lợi nhuận chưa phân phối của Sabeco, Sabeco đã có văn bản kiến nghị KTNN xem xét lại kết quả kiểm toán. Tuy nhiên, tại thời điểm đó thì Luật KTNN năm 2015 chưa có quy định về quyền khởi kiện trong hoạt động kiểm toán nhà nước cũng như biện pháp xử lý sau khi có kết luận về việc KTNN sai phạm hay không.
Ngày 26/11/2019, Quốc hội khóa XIV đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Kiểm toán Nhà nước năm 2019 (sau đây gọi là Luật KTNN sửa đổi, bổ sung năm 2019), có hiệu lực thi hành từ 01/7/2020, sửa đổi, bổ sung 15 nội dung của Luật KTNN năm 2015. Trong 15 nội dung sửa đổi, bổ sung nêu trên, Luật KTNN sửa đổi, bổ sung năm 2019 đã bổ sung quyền khiếu nại và khởi kiện trong hoạt động kiểm toán nhà nước. Đồng thời, Điều 2 của Luật này cũng sửa đổi, bổ sung thêm một số điều của Luật Tố tụng hành chính năm 2015.
1. Khiếu nại trong hoạt động kiểm toán nhà nước
Luật KTNN năm 2015 đã có quy định về việc giải quyết khiếu nại của đơn vị được kiểm toán tại Điều 56, theo đó đơn vị kiểm toán sẽ được khiếu nại đối với “hành vi của thành viên Đoàn kiểm toán trong quá trình thực hiện kiểm toán khi có căn cứ cho rằng hành vi đó là trái pháp luật” và “Khiếu nại về đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị kiểm toán trong báo cáo kiểm toán khi có căn cứ cho rằng đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị đó là trái pháp luật.” Cụ thể hơn nữa, Điều 69 Luật KTNN năm 2015 điều chỉnh về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại. Tuy nhiên, các quy định trên chưa thực sự đầy đủ và chưa đảm bảo được quyền của các chủ thể bị xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp, cụ thể:
Luật KTNN năm 2015 mới chỉ quy định quyền khiếu nại, chưa bảo đảm quyền khởi kiện hành chính khi người khiếu nại không đồng ý với nội dung của quyết định giải quyết khiếu nại.
Chỉ có đơn vị được kiểm toán mới được khiếu nại. Các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động kiểm toán chưa có quyền khiếu nại, khởi kiện đối với kết luận, kiến nghị KTNN.
Quy định về đối tượng khiếu nại chỉ nêu căn cứ khi cho rằng hành vi kiểm toán là trái pháp luật hoặc có căn cứ cho rằng đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị trong báo cáo kiểm toán là trái pháp luật mới được khiếu nại, chưa bảo đảm tính xâm phạm về quyền và lợi ích hợp pháp như quy định tương tự về đối tượng khiếu nại của Luật Khiếu nại và đối tượng khởi kiện của Luật Tố tụng hành chính.
Để khắc phục hạn chế trong các quy định trên, Luật KTNN sửa đổi, bổ sung năm 2019 đã khắc phục được những bất cập này, quy định rõ về đối tượng, chủ thể khiếu nại, thẩm quyền giải quyết khiếu nại, trình tự thủ tục khiếu nại và quyền khởi kiện trong hoạt động kiểm toán nhà nước.
1.1. Đối tượng khiếu nại
Đối tượng khiếu nại theo quy định của Luật KTNN năm 2019 được quy định cụ thể và rõ ràng hơn, nhằm thống nhất với các quy định về đối tượng khiếu nại theo Luật Khiếu nại, Luật KTNN năm 2019 sửa đổi, bổ sung khoản 4, khoản 5 và bổ sung khoản 5a vào sau Khoản 5 Điều 56 như sau:
“4/ Khiếu nại về hành vi của thành viên Đoàn kiểm toán trong quá trình thực hiện kiểm toán khi có căn cứ cho rằng hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của mình.
5/ Khiếu nại về đánh giá, xác nhận, kết luận, kiến nghị kiểm toán trong báo cáo kiểm toán, thông báo kết quả kiểm toán khi có căn cứ cho rằng đánh giá, xác nhận, kết luận, kiến nghị kiểm toán đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của mình2.
Điều 56 Luật KTNN năm 2019 bổ sung thêm cụm từ “xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của mình” đối với 02 đối tượng khiếu nại là phù hợp và tương thích với các quy định pháp luật khiếu nại. Đối tượng bị kiểm toán, cơ quan, tổ chức liên quan chỉ được khiếu nại đối với 02 đối tượng nêu trên và chỉ khi có căn cứ cho rằng hành vi của thành viên Đoàn kiểm toán trong quá trình thực hiện kiểm toán, các nội dung được liệt kê trong báo cáo kiểm toán, thông báo kết quả kiểm toán là trái pháp luật và xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Trường hợp tuy có căn cứ cho rằng các đối tượng trên là trái pháp luật nhưng không xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức nào đó thì họ không được khiếu nại.
1.2. Chủ thể khiếu nại
Chủ thể khiếu nại có quyền khiếu nại khi cho rằnghành vi của Trưởng Đoàn kiểm toán, Tổ trưởng Tổ kiểm toán, thành viên Đoàn kiểm toán, về đánh giá, xác nhận, kết luận, kiến nghị kiểm toán trong báo cáo kiểm toán, thông báo kết quả kiểm toán, thông báo kết luận, kiến nghị của Kiểm toán nhà nước khi có căn cứ cho rằng hành vi, đánh giá, xác nhận, kết luận, kiến nghị kiểm toán đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của mình3.
Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015 chỉ quy định quyền khiếu nại của đơn vị được kiểm toán mà chưa quy định việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan. Trên thực tế, các đánh giá, xác nhận, kết luận, kiến nghị kiểm toán trong báo cáo kiểm toán có tác động đến đơn vị được kiểm toán và cả cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong quá trình kiểm toán. Để tạo cơ sở pháp lý bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của đơn vị được kiểm toán, của các tổ chức, cá nhân liên quan, Luật KTNN năm 2019 bổ sung chủ thể khiếu nại trong hoạt động kiểm toán là cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động kiểm toán. Luật KTNN năm 2019 đã mở rộng chủ thể có quyền khiếu nại, bổ sung quy định cụ thể, rõ ràng, chặt chẽ khái niệm về cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động kiểm toán là cơ quan, tổ chức, cá nhân được xác định trong quá trình kiểm toán tại đơn vị được kiểm toán làcó liên quan đến việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công của đơn vị được kiểm toán4.
1.3. Thẩm quyền, trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại
Quy trình giải quyết khiếu nại được thực hiện theo quy định của Luật KTNN và các quy định khác của Luật Khiếu nại. Việc quy định này rất chặt chẽ, làm nền tảng cho các bước thủ tục được thực hiện theo một trình tự nhất định.
Thứ nhất, về thẩm quyền giải quyết khiếu nại.
Người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm toán Nhà nước là Tổng kiểm toán nhà nước.Quy định này tương tự với Luật KTNN năm 2015. Tổng Kiểm toán nhà nước có trách nhiệm thụ lý giải quyết và phải ban hành quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm toán nhà nước. Trường hợp không thụ lý giải quyết thì phải trả lời bằng văn bản và nêu rõ lý do. Đây là trách nhiệm của Tổng kiểm toán Nhà nước được quy định tại khoản 8 Điều 13 Luật KTNN năm 2015.
Thứ hai, về trình tự, thủ tục.
Điều 69 Luật KTNN năm 2015 chỉ quy định “trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm toán được thực hiện theo quy định của Luật khiếu nại”5. Đối chiếu theo các quy định của Luật Khiếu nại 2011, trường hợp cá nhân, cơ quan, tổ chức không đồng ý với quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật thì có thể khiếu nại – đây là khiếu nại lần đầu. Trường hợp, cá nhân, cơ quan, tổ chức khiếu nại lần đầu không được giải quyết hoặc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý thì có quyền khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai.Như vậy, nếu đối tượng bị kiểm toán muốn khiếu nại lần hai thì người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai là ai thì Luật KTNN không được quy định rõ.
Khắc phục tồn tại trên, Luật KTNN năm 2019 quy định rõ trình tự, thủ tục và chỉ được khiếu nại một lần đến Tổng kiểm toán Nhà nước.
Thời hiệu khiếu nại được quy định là 30 ngày, cụ thể các trường hợp tính thời hiệu 30 ngày kể từ ngày6:
+ Nhận được báo cáo kiểm toán, thông báo kết quả kiểm toán, thông báo kết luận, kiến nghị của Kiểm toán nhà nước.
+ Biết được hành vi của Trưởng Đoàn kiểm toán, Tổ trưởng Tổ kiểm toán, thành viên Đoàn kiểm toán.
+ Nhận được thông báo về việc xác định nghĩa vụ thuế theo quy định tại điểm b khoản 2 Điều 21 của Luật Quản lý thuế số 38/2019/QH14 (Trường hợp cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động kiểm toán khiếu nại về nghĩa vụ thuế trong thông báo kết luận, kiến nghị của Kiểm toán nhà nước).
Các trường hợp trở ngại khách quan không tính vào thời hiệu khiếu nại, người khiếu nại phải chứng minh có các trở ngại khách quan này.
Đơn khiếu nại có nội dung cụ thể quy định tại khoản 5 Điều 69 Luật KTNN năm 2019
Trình tự, thủ tục: được quy định rõ từ thời hạn nhận đơn, giải quyết khiếu nại đến khi ban hành Quyết định giải quyết khiếu nại của Tổng kiểm toán nhà nước7.
Đặc biệt, trong quá trình giải quyết khiếu nại, kết luận, kiến nghị kiểm toán bị khiếu nại vẫn tiếp tục được thi hành, trừ trường hợp nếu xét thấy việc thi hành một phần hoặc toàn bộ kết luận, kiến nghị kiểm toán của Kiểm toán nhà nước bị khiếu nại sẽ gây hậu quả khó khắc phục thì Tổng Kiểm toán nhà nước ra quyết định tạm đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ kết luận, kiến nghị kiểm toán đó. Quyết định tạm đình chỉ của Tổng Kiểm toán nhà nước hết hiệu lực kể từ ngày quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm toán nhà nước có hiệu lực pháp luật8. Nếu khi có khiếu nại mà dừng việc thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán để chờ giải quyết khiếu nại thì sẽ ảnh hưởng đến hiệu lực, hiệu quả KTNN. Vì vậy, đơn vị được kiểm toán phải chấp hành nghiêm, trường hợp KTNN kiến nghị, kết luận sai thì KTNN phải chịu trách nhiệm.
Quy trình của KTNN phải trải qua 4 bước: Tổ kiểm toán đối thoại với đơn vị được kiểm toán; Đoàn kiểm toán; chuyên ngành tổ chức hội đồng cấp Vụ để duyệt, đánh giá các chứng cứ kèm theo các bằng chứng liên quan và bước cuối cùng là KTNN tổ chức họp, mời các vụ tham mưu đánh giá các bằng chứng kiểm toán. Chính vì vậy, từ trước đến nay, các cơ quan nhà nước được kiểm toán chưa bao giờ có khiếu nại. Khiếu nại nhiều nhất là liên quan đến các đơn vị liên quan, các doanh nghiệp nộp thuế. Do đó, quy định về khiếu nại trong Luật KTNN hiện hành là rất hợp lý9.
2. Khởi kiện hành chính trong hoạt động kiểm toán nhà nước
Luật KTNN năm 2015 không quy định về quyền khởi kiện của đơn vị được kiểm toán. Trường hợp quá trình hoạt động KTNN có sai phạm hoặc không đồng ý với kết luận, kiến nghị của KTNN, đơn vị được kiểm toán chỉ được quyền khiếu nại tới Tổng kiểm toán Nhà nước theo quy định tại Điều 69 Luật KTNN năm 2015. Điều này không tương thích với quy định của Luật tố tụng hành chính năm 2015 – Điều 32 có quy định thẩm quyền của Tòa án cấp tỉnh giải quyết khiếu kiện đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của kiểm toán nhà nước.
Nhằm tạo cơ sở pháp lý cho các cơ quan, tổ chức là đơn vị được kiểm toán hoặc cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động kiểm toán cũng như bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể đó, ngoài quy định quyền khiếu nại, Luật KTNN năm 2019 đã bổ sung quyền khởi kiện trong hoạt động kiểm toán nhà nước tại khoản 5a Điều 56, điểm k Khoản 8 Điều 69, Điều 69a.
Về đối tượng khởi kiện: là các quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm toán nhà nước. Trường hợp không đồng ý với Quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm toán nhà nước thì đơn vị được kiểm toán, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động kiểm toán có quyền khởi kiện ra Tòa đối với 02 quyết định giải quyết khiếu nại sau:
– Quyết định giải quyết khiếu nại về hành vi của Trưởng Đoàn kiểm toán, Tổ trưởng Tổ kiểm toán, thành viên Đoàn kiểm toán;
– Quyết định giải quyết khiếu nại về đánh giá, xác nhận, kết luận, kiến nghị kiểm toán của Kiểm toán nhà nước trong báo cáo kiểm toán, thông báo kết quả kiểm toán, thông báo kết luận, kiến nghị của Kiểm toán nhà nước.
Khởi kiện vụ án hành chính trong hoạt động KTNN chỉ khi đã có khiếu nại trước đó và chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đã ban hành quyết định giải quyết khiếu nại về KTNN.
Về thời hiệu khởi kiện: là 30 ngày kể từ ngày nhận được các quyết định giải quyết khiếu nại của Tổng kiểm toán nhà nước mà không đồng ý với các quyết định đó. Có thể coi đây là một trường hợp đặc biệt về thời hiệu khởi kiện, quy định tương tự thời hiệu khởi kiện với quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh. Việc tính thời hiệu khi có trở ngại khách quan cũng tương tự như Luật Tố tụng hành chính năm 2015. Về tố tụng: trình tự thủ tục tố tụng khởi kiện được thực hiện theo Luật Tố tụng hành chính. Trường hợp Tòa án thụ lý đơn khởi kiện, KTNN có trách nhiệm chuyển hồ sơ vụ việc đến Tòa án trong thời hạn 10 ngày làm việc, kể từ ngày nhận được yêu cầu của Tòa án.
Về sửa đổi, bổ sung Luật tố tụng hành chính: Luật KTNN năm 2019 cũng sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tố tụng hành chính năm 2015 nhằm bảo đảm các quy định về khởi kiện: bổ sung một số nội dung mang tính kỹ thuật vào Luật TTHC (bổ sung cụm từ “quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm toán nhà nước” vào sau cụm từ “quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh” tại một số điều Khoản – Khoản 7 Điều 296); bổ sung thêm một số điều khoản liên quan như Khoản 6a Điều 45, Điều 69, Khoản 2 Điều 115, điểm đ, g Khoản 2 Điều 193, Điều 296. Các sửa đổi này chỉ bổ sung thêm tố tụng hành chính liên quan đến hoạt động kiểm toán, không ảnh hưởng hay thay đổi hoạt động tố tụng hành chính hiện hành. Việc bổ sung này cũng nhằm bảo đảm các quy định về khởi kiện có thể thực hiện được ngay khi Luật KTNN năm 2019 có hiệu lực từ ngày 01/7/2020, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của đơn vị được kiểm toán, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan.
Qua những phân tích trên, có thể thấy Luật KTNN sửa đổi, bổ sung năm 2019 đã đưa ra được những quy định pháp luật cụ thể, chặt chẽ, xác lập đầy đủ căn cứ pháp lý để đơn vị được kiểm toán, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đảm bảo thực hiện quyền khiếu nại và khởi kiện. Quy định trên bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật, khắc phục, tháo gỡ một số khó khăn trong quy định của pháp luật và thực tiễn hoạt động KTNN.Đây là bước đi đúng đắn của các nhà làm luật nhằm bảo vệ tối đa khi quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức trên bị xâm phạm bởi hoạt động KTNN./.
CHÚ THÍCH
- Thạc sỹ, Giảng viên Khoa Đào tạo Luật sư, Học viện Tư pháp.
- Khoản 9, Điều 1 Luật KTNN sửa đổi, bổ sung 2019.
- Khoản 14, Điều 1 Luật KTNN sửa đổi, bổ sung 2019.
- Khoản 1, Điều 1 Luật KTNN sửa đổi, bổ sung năm 2019.
- Điểm c, Khoản 2 Điều 69 Luật KTNN 2015.
- Khoản 4 Điều 69 Luật KTNN sửa đổi, bổ sung năm 2019.
- Khoản 6,7 Điều 69 Luật KTNN sửa đổi, bổ sung năm 2019.
- Khoản 10 Điều 69 Luật KTNN sửa đổi, bổ sung năm 2019.
- Theo Báo Kiểm toán số 38 ra ngày 19-9-2019.
- http://baokiemtoannhanuoc.vn/kiem-toan-trong-nuoc/khieu-nai-khoi-kien-trong-hoat-dong-ktnn-dam-bao-quyen- va-loi-ich-cua-don-vi-duoc-kiem-toan-142133./.
Trả lời