Mục lục
Hoàn thiện các quy định pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai
TÓM TẮT
Khiếu nại là phương thức quan trọng giúp người sử dụng đất bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình trước các quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật. Bài viết phân tích những bất cập, hạn chế về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai, từ đó đề xuất kiến nghị hoàn thiện.
Xem thêm:
- Cần bỏ quy định nhà nước thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế nhằm giảm thiểu khiếu nại – ThS. Võ Phan Lê Nguyễn
- Từ thực tiễn giám sát giải quyết khiếu nại hành chính: kiến nghị hoàn thiện pháp luật về giám sát – ThS. Võ Phan Lê Nguyễn
- Khiếu nại và giải quyết khiếu nại quyết định hành chính – ThS. LS. Phạm Quang Thanh
TỪ KHÓA: Giải quyết khiếu nại, Góp ý sửa đổi Luật, Khiếu nại,
NỘI DUNG BÀI VIẾT
Ở Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu. Sau thời kỳ đổi mới, pháp luật đã mạnh dạn trao quyền và ngày càng mở rộng quyền cho người sử dụng đất nhằm đảm bảo từng thửa đất được khai thác, sử dụng hiệu quả. Nhà nước đã giảm dần hoạt động can thiệp sâu vào quyền sử dụng đất của chủ thể được trao quyền, để chuyển sang việc hoạch định chính sách đất đai.
Trong quá trình thực hiện chức năng quản lý nhà nước về đất đai, cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính thường xuyên ban hành các quyết định hành chính hoặc thực hiện các hành vi hành chính nhất định. Các quyết định, hành vi này tác động trực tiếp đến quyền và lợi ích của người sử dụng đất. Để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình trước các quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật, người sử dụng đất có quyền khiếu nại hành chính và khởi kiện.
Trong mối tương quan giữa khiếu nại và khởi kiện thì người sử dụng đất đa phần chọn con đường khiếu nại bởi việc giải quyết khiếu nại hành chính có khả năng giải quyết nhanh chóng, toàn diện tranh chấp hành chính ở cả phương diện tính hợp pháp và tính hợp lý của việc thực thi quyền hành pháp.[1] Chính vì vậy, đây là một ưu điểm của phương thức giải quyết khiếu nại theo thủ tục hành chính so với thủ tục khởi kiện vụ án hành chính và cũng là một trong những nguyên nhân làm cho người dân hầu hết lựa chọn con đường khiếu nại theo thủ tục hành chính.
Đánh giá kết quả 4 năm triển khai thực hiện pháp luật khiếu nại cho thấy, Luật Khiếu nại năm 2011 đã bổ sung nhiều quy định mới, tiến bộ, khắc phục được những bất cập, hạn chế của quy định trước đó, đáp ứng cơ bản yêu cầu cải cách hành chính và hội nhập quốc tế.[2] Tuy nhiên, thực tiễn áp dụng pháp luật trong hoạt động khiếu nại, giải quyết khiếu nại nói chung và trong lĩnh vực đất đai nói riêng vẫn còn nhiều bất cập, làm hạn chế quyền khiếu nại của công dân.
1. Thực trạng các loại khiếu nại hành chính chủ yếu trong lĩnh vực đất đai
Số liệu thống kê cho thấy số vụ việc khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý, sử dụng đất đai chiếm xấp xỉ 70%[3] tổng số đơn khiếu nại về đất đai, bao gồm các nội dung chủ yếu sau:
1.1. Khiếu nại về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư
Loại khiếu nại này chiếm 30% đến 40% tổng số đơn thư, tính chất gay gắt phức tạp.[4] Thu hồi đất đồng nghĩa với việc chấm dứt quyền sử dụng của người sử dụng đất trên thửa đất mà họ gắn bó cả về tinh thần lẫn nguồn lợi vật chất nuôi sống họ (như nhà ở, nơi thờ tự, đất sản xuất, việc làm, chất lượng cuộc sống). Do đó, khi họ không nhận được sự bù đắp tương xứng cho phần đất bị thu hồi chắc chắn sẽ khiếu nại đến cùng, gay gắt, quyết liệt, thậm chí tiêu cực, cực đoan. Trong khi đó, cơ quan nhà nước rất khó giải quyết dứt điểm các vụ việc khiếu nại một cách thấu tình, đạt lý do chính sách, pháp luật về đất đai của nước ta còn nhiều hạn chế, nhất là quy định về giá mà Nhà nước bồi thường cho người có đất bị thu hồi vẫn luôn thấp hơn nhiều so với giá thị trường.
1.2. Khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất
Cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất (sau đây gọi chung là Giấy chứng nhận) cho người sử dụng đất là kết quả cuối cùng của hoạt động chuyển giao quyền sử dụng đất từ đại diện chủ sở hữu cho người sử dụng đất theo quy định pháp luật. Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là một chứng thư pháp lý quan trọng để nhà nước xác nhận quyền của người sử dụng đất trên thửa đất mà họ đang hoặc mong muốn quản lý, sử dụng. Tuy quy định của pháp luật về cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ngày càng tiến bộ, chặt chẽ nhưng trên thực tế quy định các thủ tục hành chính về đất đai vẫn còn quá phức tạp, rườm rà. Kết quả thống kê của Phòng tiếp nhận và xử lý đơn thuộc Thanh tra Bộ Tài nguyên và môi trường cho thấy: năm 2012 số đơn khiếu nại về cấp Giấy chứng nhận là 14,04% trong tổng số đơn khiếu nại về đất đai; năm 2013 loại đơn này chiếm 15,79%; năm 2014 có 16,06%; năm 2015 chiếm 15,73%; và năm 2016 chiếm 24,22% (464 đơn).[5] Khiếu nại về cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất gồm:
– Khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền về cấp Giấy chứng nhận từ hoạt động giao đất, cho thuê đất.
Pháp luật đất đai hiện hành quy định, Nhà nước giao đất là việc nhà nước ban hành quyết định giao đất để trao quyền sử dụng đất cho đối tượng có nhu cầu sử dụng đất. Kết quả của hoạt động giao đất, cho thuê đất là các chủ thể sử dụng đất được Nhà nước cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo quy định pháp luật (trừ việc cho thuê quỹ đất công ích của xã). Thẩm quyền giao đất, cho thuê đất và cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất từ hoạt động giao đất, cho thuê đất chủ yếu được trao cho Ủy ban nhân dân các cấp. Do đó, khiếu nại chủ yếu phát sinh ở các địa phương và do người đứng đầu Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp hoặc người đứng đầu các cơ quan chức năng giải quyết theo quy định pháp luật.
– Khiếu nại việc cấp Giấy chứng nhận lần đầu cho cá nhân, hộ gia đình và cộng đồng dân cư là dạng khiếu nại xảy ra phổ biến trong lĩnh vực đất đai.
Pháp luật đất đai hiện hành quy định, Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất là việc Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người đang sử dụng đất ổn định mà không có nguồn gốc được Nhà nước giao đất, cho thuê đất thông qua việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất lần đầu đối với thửa đất xác định. Đây chính là trường hợp Nhà nước cấp giấy chứng nhận lần đầu cho người sử dụng đất đối với những thửa đất xác định. Tuy nhiên, trong nhiều năm liền, mặc dù có sự quyết tâm chính trị rất lớn của Nhà nước, công tác này vẫn còn nhiều bất cập, chậm chạp, gây bức xúc, khiếu nại trong nhân dân.[6]
– Khiếu nại cấp Giấy chứng nhận trường hợp khi người đã được cấp Giấy chứng nhận lần đầu thực hiện các quyền của mình hoặc thửa đất đã thay đổi hiện trạng dẫn đến khác biệt so với Giấy chứng nhận lần đầu, Giấy chứng nhận bị hư hỏng, bị mất… phải cấp đổi, cấp lại.
Luật Đất đai năm 2013 quy định khá mới đối với việc cấp Giấy chứng nhận khi thực hiện các quyền của người đã được cấp Giấy chứng nhận. Theo đó, Cơ quan tài nguyên và môi trường có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận theo quy định pháp luật hiện hành bao gồm Sở Tài nguyên và môi trường, Văn phòng Đăng ký đất đai.[7] Quy định mới này xuất phát trên cơ sở tư duy chuyển giao các hoạt động mang tính dịch vụ cho cơ quan thực hiện dịch vụ công và đồng bộ cơ sở dữ liệu về đất đai. Tuy nhiên, nhà làm luật dường như đã không lường hết những vấn đề phát sinh trên thực tế, nên qua hơn hai năm triển khai Luật Đất đai năm 2013, thì đây là một trong những vấn đề vướng mắc nhiều nhất, bởi sự phân định thẩm quyền không rõ ràng giữa Sở Tài nguyên và môi trường với Ủy ban nhân dân cấp huyện; và giữa Sở tài nguyên và môi trường với Văn phòng Đăng ký đất đai.[8]
Theo thống kê, tại thành phố Hồ Chí Minh, trong quý 3 năm 2015 số lượng hồ sơ cấp giấy chứng nhận cho người dân trễ hẹn lên đến 60% mà nguyên nhân chủ yếu của nó là do những bất cập đã được nhận định trên đây, dẫn đến tình trạng người dân bức xúc, khiếu nại.[9] Trong khi đó thẩm quyền tiếp nhận, giải quyết các bức xúc, khiếu nại của người dân chưa được quy định rõ ràng.
– Khiếu nại việc cấp Giấy chứng nhận cho người mua nhà tại các dự án phát triển nhà ở là một trong những nội dung khiếu nại mới phát sinh thời gian gần đây nhưng rộ lên với số lượng ngày càng nhiều và tính chất gay gắt, phức tạp, khó giải quyết dứt điểm.
Trong xu thế phát triển chung của đất nước, Nhà nước tạo điều kiện phát triển các dự án nhà ở để phục vụ cho nhu cầu thiết yếu “an cư, lạc nghiệp” của người dân. Tuy nhiên, bên cạnh những mặt tích cực, các dự án phát triển nhà ở cũng tồn tại những hạn chế, trong đó tình trạng người mua nhà đã thực hiện đầy đủ các nghĩa vụ tài chính nhưng không được cấp Giấy chứng nhận, đã gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến quyền và lợi ích hợp pháp của người dân, gây bức xúc dẫn đến tình trạng khiếu nại xảy ra ngày càng nhiều, thậm chí có nhiều trường hợp khiếu nại đông người.
– Khiếu nại về việc cấp Giấy chứng nhận đối với trường hợp tách, hợp thửa đất.
Luật Đất đai năm 2013 giao Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định diện tích tối thiểu cho phép tách thửa đối với đất ở cho phù hợp với điều kiện cụ thể của địa phương, tránh tình trạng đầu cơ và nguy cơ manh mún đất. Tuy nhiên, Luật Đất đai năm 2013 không quy định ủy quyền cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định diện tích tối thiểu tách thửa đất nông nghiệp và các loại đất khác. Sự thiếu vắng quy phạm điều chỉnh này làm cho mỗi địa phương hiểu và giải quyết loại hồ sơ này theo cách khác nhau, dẫn đến hiện tượng khiếu nại, tố cáo trong nhân dân. Tuy Nghị định số 01/2017/NĐ-CP đã bổ sung thẩm quyền quyết định diện tích tách thửa đối với các loại đất khác ngoài đất ở cho cấp tỉnh nhưng hiện nay một số tỉnh, thành vẫn chưa xây dựng và ban hành quy định để thực hiện.
1.3. Các khiếu nại khác
– Khiếu nại liên quan đến quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; quy hoạch đô thị, quy hoạch xây dựng nông thôn.Quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất là hoạt động điều phối đất đai ở tầm vĩ mô. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cùng với quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn là những văn bản pháp quy về mặt kỹ thuật, để cơ quan nhà nước áp dụng, giải quyết các thủ tục hành chính về đất đai. Chính vì vậy, khi thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn cẩu thả, xa rời thực tế, thiếu sức sống không những sẽ gây lãng phí đất đai mà còn dẫn đến tình trạng quy hoạch “treo”, gây ảnh hưởng đến quyền và lợi ích thiết thân của người sử dụng đất.[10] Bên cạnh đó, do thiếu những quy định cụ thể và nghiêm khắc xử lý hành vi vi phạm pháp luật về việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch đô thị, nông thông nên trên thực tế đã có những trường hợp cán bộ nhà nước lợi dụng quy hoạch sử dụng đất để làm lợi cho bản thân, bất chấp lợi ích của xã hội. Do đó, tình trạng khiếu nại, tố cáo việc quy hoạch treo, việc cán bộ công chức căn cứ quy hoạch từ chối giải quyết các quyền, lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất trên thửa đất xảy ra thường xuyên. Trong khi đó, về quan điểm và phương thức giải quyết đối với loại khiếu nại này còn nhiều vấn đề cần phải làm rõ như: quyết định ban hành quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch đô thị thường được xem là quyết định chủ đạo, quyết định quy phạm nên không phải là đối tượng khiếu nại.
– Khiếu nại về chuyển mục đích sử dụng đất.
Chuyển mục đích sử dụng đất là việc người sử dụng đất thay đổi mục đích sử dụng đất theo nhu cầu, phù hợp với quy định của pháp luật.[11] Có hai nhóm chuyển mục đích theo quy định của pháp luật đó là chuyển mục đích phải xin phép cơ quan nhà nước và chuyển mục đích không phải xin phép cơ quan nhà nước. Thẩm quyền cho phép chuyển mục đích sử dụng đất được giao cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh cho phép chuyển mục đích đối với tổ chức trong nước, Ủy ban nhân dân cấp huyện cho phép chuyển mục đích đối với hộ gia đình, cá nhân. Nội dung khiếu nại liên quan đến chuyển mục đích sử dụng đất tập trung chủ yếu là hồ sơ xin chuyển mục đích không được xem xét giải quyết do chưa phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị; sơ đồ, vị trí chuyển mục đích sai lệch; không đáp ứng các điều kiện về hạ tầng, kỹ thuật, các điều kiện khác do đặc điểm của từng địa phương quy định…
2. Những bất cập về khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai
Thứ nhất, về đối tượng bị khiếu nại là quyết định hành chính
Quyết định hành chính trong lĩnh vực đất đai là quyết định thể hiện dưới dạng văn bản do cơ quan quản lý nhà nước về đất đai hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan quản lý nhà nước về đất đai ban hành để quyết định một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý nhà nước về đất đai được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Tiếp cận dưới góc độ lý luận, quyết định hành chính được chia thành ba loại là: quyết định chủ đạo, quy phạm và cá biệt.[12] Tuy nhiên, quyết định hành chính là đối tượng của khiếu nại nói chung và quyết định hành chính là đối tượng của khiếu nại trong lĩnh vực đất đai nói riêng chỉ được giới hạn trong các quyết định cá biệt.
Theo quy định pháp luật, người sử dụng đất chỉ có quyền khiếu nại đối với quyết định hành chính mang tính cá biệt mà không có quyền khiếu nại văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước và ngay trong khung giới hạn quyết định cá biệt này, Luật Khiếu nại năm 2011 cũng không cho phép khiếu nại đối với các quyết định hành chính trong nội bộ cơ quan nhà nước để chỉ đạo tổ chức thực hiện nhiệm vụ, công vụ; quyết định hành chính trong chỉ đạo, điều hành của cơ quan hành chính cấp trên đối với cơ quan hành chính cấp dưới.[13] Trên thực tế, không ít văn bản của cơ quan quản lý nhà nước về đất đai mặc dù được ban hành dưới dạng văn bản quy phạm pháp luật hoặc quyết định nội bộ lại đụng chạm trực tiếp đến quyền và lợi ích của người dân nhưng theo quy định của pháp luật hiện hành họ lại không được khiếu nại. Ví dụ quyết định phê duyệt quy hoạch xây dựng, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quyết định phê duyệt bảng giá đất, phê duyệt phương án bồi thường, phê duyệt giá bồi thường… Đồng thời, cũng không ít trường hợp các cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành văn bản quy phạm pháp luật về đất đai trái với Hiến pháp và văn bản của cơ quan nhà nước ở trung ương, gây thiệt hại đến quyền và lợi ích của công dân.[14] Điều đáng nói là, những quyết định này lại là căn cứ để ban hành các quyết định hành chính cá biệt bị khiếu nại. Hệ quả tất yếu từ việc ban hành các quyết định quy phạm bất hợp pháp, bất hợp lý làm căn cứ để ban hành các quyết định cá biệt trong lĩnh vực đất đai tác động đến quyền, lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất. Điều này đã gây nên tình trạng bức xúc, khiếu nại và tình trạng khiếu nại càng phức tạp, căng thẳng hơn khi “phần thua” luôn thuộc về người sử dụng đất. Cách làm này cũng dễ hiểu bởi cơ quan nhà nước đã áp dụng “đúng” quyết định quy phạm pháp luật, trong khi bản thân “phần gốc” là quyết định quy phạm pháp luật, quyết định nội bộ này chưa hợp pháp hoặc thiếu tính hợp lý lại không được giải quyết bằng con đường khiếu nại.
Đơn cử, theo quy định, Ủy ban nhân dân cấp huyện ra quyết định bồi thường cho người có đất bị thu hồi theo đơn giá mà Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phê duyệt[15]. Khi người sử dụng đất cho rằng giá bồi thường không thỏa đáng nên thực hiện quyền khiếu nại và cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại căn cứ vào giá được duyệt của cấp tỉnh và phương án bồi thường để xem xét. Nếu Ủy ban nhân dân cấp huyện áp dụng đúng theo phương án bồi thường và đơn giá được duyệt thì chắc chắn “phần thua” sẽ thuộc về người có đất bị thu hồi.[16] Như vậy, rõ ràng, để bảo vệ được quyền, lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất trong trường hợp này phải xem xét lại quyết định phê duyệt giá bồi thường có đúng, hợp lý không, chứ không phải là quyết định bồi thường. Tuy nhiên, pháp luật hiện hành lại không cho phép khiếu nại đối với quyết định phê duyệt đơn giá vì lý do như đã phân tích nêu trên.
Phương thức xử lý văn bản quy phạm pháp luật hiện hành là thiếu khả năng bao quát, mang tính khép kín trong nội bộ cơ quan nhà nước, không đảm bảo tính khả thi, kịp thời trong giải quyết bức xúc, khiếu nại của người dân. Do đó, pháp luật khiếu nại cần mạnh dạn bổ sung quy định cho phép công dân có quyền khiếu nại đối với các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở địa phương ban hành khi cho rằng văn bản đó trái pháp luật, xâm hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Quy định này, bên cạnh mục tiêu cốt lõi là bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người dân, còn là một kênh thông tin mang tính bao quát toàn diện để cơ quan có thẩm quyền nắm bắt, điều chỉnh hoàn thiện chính sách, pháp luật, xử lý kịp thời các vi phạm và khuyến khích, động viên người dân tham gia vào hoạt động quản lý nhà nước, quản lý xã hội.[17] Đồng thời, pháp luật khiếu nại cần điều chỉnh, bổ sung, làm rõ quy định về các loại quyết định hành chính trong nội bộ cơ quan nhà nước; quyết định hành chính trong chỉ đạo, điều hành của cơ quan hành chính cấp trên đối với cơ quan hành chính cấp dưới và cho phép người sử dụng đất khiếu nại các quyết định này khi nó trực tiếp hoặc gián tiếp xâm hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất.
Ngoài ra, trong thực tiễn quản lý nhà nước nói chung và đất đai nói riêng có rất nhiều văn bản tuy không thể hiện dưới hình thức quyết định (như thông báo, công văn)[18] nhưng chứa đựng nội dung của quyết định, tác động trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người dân lại không được pháp luật hướng dẫn có được xem là đối tượng khiếu nại không?
Cần nói thêm rằng, cũng định nghĩa về quyết định hành chính, khoản 1 Điều 1 Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP ngày 29/7/2011 của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao giải thích cụ thể hơn. Theo đó, quyết định hành chính bị khởi kiện bao gồm cả văn bản được thể hiện dưới hình thức quyết định hoặc dưới hình thức khác như công văn, thông báo, kết luận (ngoại trừ những văn bản yêu cầu cá nhân, tổ chức cung cấp tài liệu, hồ sơ liên quan vụ án…). Khoản 2 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 cũng xác định rõ “quyết định hành chính bị kiện là quyết định quy định tại khoản 1 Điều này[19] mà quyết định đó làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, lợi ích của cơ quan, tổ chức, cá nhân hoặc có nội dung làm phát sinh nghĩa vụ, ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân”. Những quy định cụ thể này đã tạo điều kiện thuận lợi cho cả người khởi kiện vụ án hành chính lẫn cơ quan có thẩm quyền giải quyết vụ án có cơ sở rõ ràng để thực hiện quyền khởi kiện cũng như thụ lý, giải quyết vụ án hành chính. Đáng tiếc, cho đến nay, các cơ quan nhà nước chưa có hướng dẫn cụ thể hoặc sửa đổi, bổ sung quy định về quyết định hành chính trong quy định của pháp luật khiếu nại. Do đó, pháp luật khiếu nại cần quy định cụ thể “Những văn bản không có hình thức pháp lý là “quyết định” nhưng có nội hàm của một quyết định cá biệt thì cũng được coi là quyết định hành chính theo luật này”.[20]
Thứ hai, về đối tượng bị khiếu nại là hành vi hành chính
Hành vi hành chính – đối tượng của khiếu nại trong lĩnh vực đất đai là xử sự được thể hiện bằng hành động hay không hành động của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật đất đai có liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của một hoặc một số tổ chức, cá nhân, hộ gia đình, cộng đồng dân cư cụ thể trong hoạt động quản lý nhà nước về đất đai.
Hành vi hành chính trong lĩnh vực đất đai là đối tượng của khiếu nại rất đa dạng, phát sinh trên diện rộng từ trung ương đến cơ sở, thời điểm phát sinh, chấm dứt hành vi hành chính cũng khó xác định. Trong khi đó, các văn bản pháp luật Việt Nam hiện nay không đưa ra định nghĩa thống nhất về hành vi hành chính.[21] Vì vậy, trên thực tế, cá nhân, tổ chức rất ít khi khiếu nại hành vi hành chính về đất đai. Hơn nữa, hầu như người khiếu nại rất khó đạt được mục đích bảo vệ hoặc khôi phục quyền, lợi thiết thân khi khiếu nại đối tượng này. Đó là lý do vì sao Ngân hàng thế giới (World Bank) nhận định: “pháp luật Việt Nam cho phép khiếu nại đối với hành vi hành chính của cơ quan hành chính hoặc công chức làm việc trong bộ máy hành chính, nhưng lại chưa có quy định cụ thể về hành vi hành chính. Như vậy, khó có thể khiếu nại về hành vi hành chính. Trên thực tế ở Việt Nam hầu như chưa có đơn khiếu nại về hành vi hành chính”.[22] Hệ quả là thay vì khiếu nại hành vi hành chính, người sử dụng đất thường lựa chọn các hình thức mang tính tiêu cực khác như dùng các mối quan hệ, hối lộ… để đạt được mục đích, hoặc thực hiện quyền tố cáo để thỏa mãn sự “phẫn nộ” của mình. Chính yếu tố này dẫn đến tình trạng đơn thư khiếu nại, tố cáo của công dân trong lĩnh vực đất đai thường pha trộn các nội dung vừa mang tính chất khiếu nại vừa mang tính chất tố cáo. Chính sự “pha trộn” này đã làm cho diễn biến khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực này diễn ra thường xuyên, liên tục và rất phức tạp.
Thứ ba, quy định thời hiệu khiếu nại về đất đai còn chưa nhất quán với pháp luật tố tụng hành chính về thời hiệu khởi kiện
Để một khiếu nại được tiếp nhận giải quyết thì khiếu nại đó phải đảm bảo thời hiệu khiếu nại theo quy định. Thời hiệu là khoảng thời gian mà một quyền do pháp luật quy định có hiệu lực thi hành.[23] Với tư duy đó thì thời hiệu khiếu nại là thời hạn mà chủ thể được quyền khiếu nại, nếu hết thời hạn đó thì chủ thể mất quyền khiếu nại.
Điều 9 và Điều 33 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định thời hiệu khiếu nại lần đầu là 90 ngày kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai (trừ trở ngại khách quan) và thời hiệu khiếu nại lần hai là 30 ngày (hoặc 45 ngày đối với vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn) kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu. Việc quy định thời hiệu thống nhất khi áp dụng luật khiếu nại trong giải quyết khiếu nại về đất đai đã khắc phục được tình trạng “hỗn loạn”, “bất cập” trong quy định thời hiệu khiếu nại theo Luật Đất đai năm 2003.[24] Tuy nhiên, theo Điều 116 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 thì thời hiệu khởi kiện là 1 năm kể từ ngày nhận hoặc biết được quyết định hành chính, hành vi hành chính. Như vậy, rõ ràng cùng quy định về thời hiệu nhưng nếu người dân lựa chọn cơ chế giải quyết khiếu nại thì thời hiệu khiếu nại ngắn hơn rất nhiều so với thời hiệu khởi kiện. Đây là một điểm chưa hợp lý vì pháp luật đã “mở” cho người dân lựa chọn phương thức bảo vệ quyền của mình nhưng lại “ưu ái” thời hiệu cho việc khởi kiện ra tòa, trong khi đó hạn chế thời hiệu khiếu nại theo thủ tục hành chính. Điểm bất hợp lý này dẫn đến hệ lụy là rất nhiều trường hợp người khiếu nại, mà cụ thể là người sử dụng đất mất quyền khiếu nại do hết thời hiệu, người dân chỉ còn cách duy nhất là khởi kiện vụ án hành chính. Điều này làm quá tải cho công tác xét xử của tòa án.
Một vấn đề đáng lưu ý khác là, theo Điều 7 Luật Khiếu nại năm 2011, người khiếu nại có quyền khiếu nại lần hai nếu không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc quá thời hạn mà người giải quyết khiếu nại lần đầu không giải quyết. Tương tự, người khiếu nại có thể khởi kiện ra tòa nếu không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần hai hoặc quá thời hạn mà người giải quyết khiếu nại lần hai không giải quyết. Điều này có nghĩa, thời hạn giải quyết khiếu nại quy định tại Điều 28 và Điều 37 Luật Khiếu nại năm 2011 sẽ làm cơ sở để người khiếu nại thực hiện quyền khiếu nại lần hai hoặc thực hiện quyền khởi kiện ra tòa. Trên thực tế có nhiều tình huống xảy ra còn gây lúng túng như: (a) người giải quyết khiếu nại không ban hành quyết định giải quyết khiếu nại mà giải quyết bằng văn bản thì thời hạn giải quyết khiếu nại được tính từ thời điểm nào để làm cơ sở cho công dân thực hiện quyền khiếu nại, khởi kiện tiếp theo của mình: thời điểm nhận được văn bản giải quyết khiếu nại hay phải chờ đến hết thời hạn giải quyết khiếu nại quy định tại Điều 28, Điều 37?; (b) trong trường hợp quá thời hạn 10 ngày mà người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại “im lặng”, không thông báo có thụ lý hay không thì người khiếu nại có quyền khiếu nại lần tiếp theo hoặc khởi kiện ra tòa hay không? Theo chúng tôi, pháp luật khiếu nại cần quy định rõ vấn đề này, để làm cơ sở xác định thời hiệu khiếu nại, bảo đảm quyền khiếu nại của người sử dụng đất, tránh tình trạng mập mờ để cơ quan, cá nhân có thẩm quyền “lợi dụng” từ chối tiếp nhận, giải quyết khiếu nại của người sử dụng đất với lý do hết thời hiệu khiếu nại.
Thứ tư, quy định về thời hạn giải quyết khiếu nại quá ngắn là một áp lực lớn đối với công tác giải quyết khiếu nại hiện nay
Việc ấn định thời hạn giải quyết khiếu nại về đất đai theo Điều 28 và 37[25] của Luật Khiếu nại 2011 là một áp lực không nhỏ đối với người giải quyết khiếu nại về đất đai. Bởi, pháp luật đất đai thiếu tính ổn định, còn bất cập, mâu thuẫn, chồng chéo, phức tạp làm cho việc xác lập hồ sơ, giải quyết khiếu nại về đất đai hết sức phức tạp, mất thời gian và dễ sai sót. Khiếu nại phát sinh trong lĩnh vực đất đai không chỉ áp dụng pháp luật đất đai mà đồng thời còn có thể áp dụng nhiều văn bản pháp luật chuyên ngành khác để làm cơ sở giải quyết như pháp luật xây dựng, pháp luật về nhà ở, pháp luật dân sự, pháp luật xử lý vi phạm hành chính…Ngoài ra, ngay trong nội tại ngành luật đất đai, khi giải quyết khiếu nại, người giải quyết khiếu nại cũng phải nghiên cứu, phân tích một hệ thống văn bản quy phạm pháp luật đồ sộ, làm cho người giải quyết khiếu nại rối rắm trong việc xác định văn bản để áp dụng.[26] Nhiều vụ giải quyết khiếu nại không chỉ dừng lại ở việc áp dụng các văn bản pháp luật mà thậm chí còn phải vận dụng các chính sách đất đai, nhà ở qua các thời kỳ để làm cơ sở giải quyết. Trong thực tế nhiều phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, nhiều cấp, phải mất nhiều thời gian xác minh, do vậy việc giải quyết khiếu nại phải kéo dài thời gian hơn so với quy định.[27]
Theo chúng tôi, việc quy định thời gian giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai là quá ngắn, nhất là đối với các vụ việc phức tạp, hồ sơ nguồn gốc đất không rõ ràng, các dữ liệu địa chính không còn hoặc không tương thích, phải áp dụng nhiều loại văn bản pháp luật khác nhau để giải quyết… Điều này dẫn đến thực trạng chủ thể có thẩm quyền phải lựa chọn một trong hai cách: giải quyết nhanh và chấp nhận có sự sai phạm nhằm đảm bảo tuân thủ thời hạn hoặc bất chấp thời hạn để đáp ứng nhu cầu giải quyết khiếu nại một cách chính xác, đúng đắn. Do đó, pháp luật cần có quy định riêng về thời hạn giải quyết khiếu nại đối với các khiếu nại về đất đai, nhất là các trường hợp phức tạp.
Thứ năm, quy định trường hợp khiếu nại lần hai phải kèm theo quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu là chưa hợp lýĐiều 33 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: “trường hợp khiếu nại lần hai thì người khiếu nại phải gửi kèm theo quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu”. Nhưng cũng ngay Điều 33 này cho phép người khiếu nại được khiếu nại lần hai nếu khiếu nại lần đầu không được giải quyết. Nếu rơi vào trường hợp này thì người khiếu nại về đất đai không thể tìm được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu để nộp theo hồ sơ đề nghị giải quyết khiếu nại lần hai. Rõ ràng quy định chưa hợp lý này đang đẩy phần khó về người khiếu nại và cũng là mảnh đất màu mỡ cho người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai từ chối tiếp nhận, thụ lý giải quyết khiếu nại của người dân. Do đó, cần sửa đổi Điều 33 Luật Khiếu nại năm 2011 theo hướng bỏ loại giấy tờ mang tính bắt buộc trong hồ sơ giải quyết khiếu nại lần hai là “quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu”. Trường hợp khiếu nại lần đầu không được giải quyết mà người sử dụng đất khiếu nại lần hai thì không cần loại giấy tờ này. Như vậy, Điều 33 Luật Khiếu nại năm 2011 được sửa như sau: “Trường hợp khiếu nại lần hai thì người khiếu nại phải gửi đơn kèm theo quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu (nếu có), các tài liệu có liên quan cho người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai”..
CHÚ THÍCH
[1] Nguyễn Mạnh Hùng, Phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2015, tr. 47.
[2] Báo cáo số 3537/BC – TTCP ngày 30/12/2016 của Thanh tra Chính phủ tổng kết 4 năm thi hành Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo.
[3] Năm 2012: 71,08%; năm 2013: 71,06%; năm 2014: 68,21%; năm 2015: 67,66%; 6 tháng 2016: 68,82% (BC82)
[4] Báo cáo 82/BC-BTNMT ngày 03/10/2016 của Bộ Tài nguyên và Môi trường về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực quản lý, sử dụng đất đai, tr. 2.
[5] Báo cáo giải quyết khiếu nại Bộ Tài nguyên và Môi trường năm 2012, 2013, 2014, 2015, 2016.
[6] Phan Trung Hiền, Pháp luật về quản lý và sử dụng đất đai ở Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia, năm 2016, tr. 40.
[7] Điều 5 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP; khoản 2 và khoản 24 Điều 2 Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 6/01/2017 sửa đổi, bổ sung một số quy định chi tiết thi hành Luật đất đai.
[8] Báo cáo số 05/BC-TNMT ngày 23/01/2017 của Bộ Tài nguyên và nôi trường tổng kết công tác thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, công tác phòng, chống tham nhũng năm 2016 và phương hướng nhiệm vụ năm 2017, tr. 12.
[9] Báo cáo số 8502/BC-STNMT-PĐK ngày 18/8/2016 của Sở Tài nguyên và môi trường TP. Hồ Chí Minh về các bất cập trong công tác đăng ký, cấp giấy chứng nhận đối với nhà, đất của cá nhân.
[10] Theo số liệu thống kê của Tổng cục quản lý đất đai Bộ Tài nguyên và Môi trường, thì cho đến đầu năm 2007 có đến 1.650 địa điểm, với tổng diện tích 344.000 ha nằm trong khu vực quy hoạch “vu vơ” không thể thực hiện được. Con số chính xác trên thực tế có thể nhiều hơn con số thống kê.
[11] Trường ĐH Luật TP. Hồ Chí Minh, Lưu Quốc Thái (chủ biên), Giáo trình Luật đất đai, Nxb. Hồng Đức, năm 2015, tr. 158.
[12] Nguyễn Cửu Việt, Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2013, tr. 425.
[13] Khoản 1, Điều 11 Luật Khiếu nại 2011.
[14] Trong quý 3 năm 2016, Cục Kiểm tra Văn bản quy phạm pháp luật (Bộ Tư pháp) đã phát hiện 30 văn bản trái pháp luật liên quan đến nội dung thẩm quyền, xem bài viết: “Bộ Tư pháp phát hiện 30 văn bản trái pháp luật” http://www.nhandan.com.vn/phapluat/thoi-su-phap-luat/item/30994802-bo-tu-phap-phat-hien-30-van-ban-trai-phap-luat.html, truy cập ngày 2/5/2017.
[15] Quyết định phê duyệt giá được xem là quyết định nội bộ được ban hành dựa trên quyết định quyết định quy phạm ban hành bảng giá đất và chứng thư thẩm định mà chứng thư này chỉ có tính chất tham khảo và trong thực tiễn luôn được cơ quan thẩm định giá của nhà nước định hướng đưa về tiệm cận với bảng giá đất đã được ban hành.
[16] Theo khảo sát chúng tôi tại huyện Nhà Bè, TP. Hồ Chí Minh thì có gần 100% vụ việc khiếu nại về giá bồi thường bị bác đơn.
[17] Cộng hòa Pháp, Nhật Bản, Trung Quốc và nhiều nước khác đã cho phép khiếu nại đối với các quyết định quy phạm kể cả cấp Trung ương lẫn địa phương.
[18] Thông báo số 804/TB-VPUB ngày 14/11/2007 của Văn phòng Ủy ban nhân dân TP. Hồ Chí Minh truyền đạt ý kiến của Chủ tịch Ủy ban nhân dân TP. Hồ Chí Minh Lê Hoàng Quân không cho phép người dân thực hiện các quyền đối với đất đai tại xã Hiệp Phước, huyện Nhà Bè, TP. Hồ Chí Minh.
[19] Khoản 1 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định: “Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước ban hành hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành về vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể”.
[20] Nguyễn Cửu Việt, Giáo trình Luật hành chính, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội, năm 2013, tr. 672.
[21] Phạm Hồng Thái, “Hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước – một số vấn đề lý luận và thực tiễn”, Tạp chí Luật học số 2/2015.
[22] Ngân hàng thế giới (World Bank), Cơ chế Nhà nước thu hồi đất và chuyển dịch đất đai tự nguyện ở Việt Nam: phương pháp tiếp cận, định giá đất và giải quyết khiếu nại của dân, Hà Nội, năm 2011, tr. 181.
[23] Bộ Tư pháp – Viện Khoa học pháp lý, Từ điển Luật học, Nxb. Từ điển Bách khoa và Nxb. Tư pháp, năm 2013, tr. 723
[24] Điểm c, khoản 2 Điều 138 Luật Đất đai năm 2003 quy định thời hiệu khiếu nại về bồi thường, tái định cư là 30 ngày. Ngược lại, Nghị định số 84/2007/NĐ-CP (Điều 63) quy định 90 ngày.
[25] Theo quy định tại Điều 28 và 37 của Luật Khiếu nại 2011, thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu là 30 ngày, kể từ ngày thị lý và không quá 45 ngày đối vụ việc phức tạp; ở vùng sâu vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn giải quyết là 45 ngày và không quá 60 ngày đối với vụ việc phức tạp. Thời hạn giải quyết khiếu nại lần 2 không quá 45 ngày, đối với vụ việc phức tạp không quá 60 ngày; ở vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn, thời hạn giải quyết không quá 60 ngày, đối với vụ việc phức tạp không quá 70 ngày.
[26] Để Luật Đất đai năm 2003 đi vào được cuộc sống phải cần đến hơn 120 văn bản hướng dẫn. Cụ thể, năm 2008, Viện nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương đã đưa ra nhận định: cứ 1 trang Luật Đất đai thì phải “cõng” hơn 19,5 trang văn bản hướng dẫn thi hành. Có thể nói không có lĩnh vực nào văn bản pháp luật nhiều như vậy.
[27] Thanh tra Chính phủ, Báo cáo số 3537/BC-TTCP, Tlđd, 2016, tr. 16.
- Tác giả: ThS. Võ Phan Lê Nguyễn
- Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 09(112)/2017 – 2017, Trang 16-23
- Nguồn: Fanpage Tạp chí Khoa học pháp lý
Trả lời