Mục lục
Cơ chế pháp lý nhằm bảo đảm thực thi quyền khiếu nại, khiếu kiện hành chính ở Việt Nam
TÓM TẮT
Giải quyết khiếu kiện hành chính là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền đánh giá tính hợp pháp của các quyết định hành chính, hành vi hành chính dựa trên các quy định của pháp luật chuyên ngành, để từ đó quyết định chấp nhận hay bác yêu cầu khiếu nại, khiếu kiện, khôi phục quyền của các chủ thể chịu tác động bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính. Với ý nghĩa đó, việc giải quyết khiếu nại, khiếu kiện hành chính nhằm đảm bảo cho quyền khiếu nại, khiếu kiện được thực thi trên thực tế, góp phần xây dựng xã hội “công bằng, dân chủ, văn minh”.
Xem thêm:
- Từ thực tiễn giám sát giải quyết khiếu nại hành chính: Kiến nghị hoàn thiện pháp luật về giám sát – ThS. Võ Phan Lê Nguyễn
- Hoàn thiện pháp luật về thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật công chức – ThS. Phan Lê Hoàng Toàn
- Hoàn thiện các quy định pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai – ThS. Võ Phan Lê Nguyễn
- Cần bỏ quy định nhà nước thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế nhằm giảm thiểu khiếu nại – ThS. Võ Phan Lê Nguyễn
- Quyền tiếp cận thông tin của người khiếu nại theo quy định của Luật Khiếu nại năm 2011 – ThS. Võ Tấn Đào
TỪ KHÓA: Khiếu kiện, Khiếu nại,
1. Mục đích, ý nghĩa của việc giải quyết khiếu nại và khiếu kiện
Việc giải quyết khiếu nại, khiếu kiện có nhiều mục đích, ý nghĩa quan trọng, đặc biệt là đối với Việt Nam trong tình hình hiện nay.
Thứ nhất, nhằm bảo đảm các quyền hợp hiến và hợp pháp của người dân
Hiện nay, quyền khiếu nại được quy định trực tiếp bởi Hiến pháp năm 2013, cụ thể như sau:
“Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân.
Cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền phải tiếp nhận, giải quyết khiếu nại, tố cáo. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất, tinh thần và phục hồi danh dự theo quy định của pháp luật.
Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo hoặc lợi dụng quyền khiếu nại, tố cáo để vu khống, vu cáo làm hại người khác” (Điều 30).
Riêng quyền khiếu kiện hành chính được Hiến pháp gián tiếp quy định thông qua quyền được bảo vệ bởi Tòa án, cụ thể như sau:
“Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền tư pháp… Tòa án nhân dân có nhiệm vụ bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân” (khoản 1, 3 Điều 102).
Việc phát triển và hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu nại và khiếu kiện là một trong những điều kiện tiên quyết để xây dựng “nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân”. Trong đó, nếu giải quyết khiếu nại là cơ chế “tự xem xét” lại kết quả quản lý nhà nước của chính mình hoặc của cấp trên trực tiếp thì khiếu kiện là cơ chế phát huy chức năng của cơ quan tư pháp trong việc “bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người…”.
Thứ hai, khôi phục lại quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại, khiếu kiện
Lý do khiếu nại, khiếu kiện là vì họ cho rằng các quyết định hành chính, hành vi hành chính đó đã ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của họ. Do đó, mục đích khiếu nại, khiếu kiện là mong muốn được cơ quan có thẩm quyền bảo vệ quyền lợi hợp pháp và chính đáng của mình. Bởi lẽ, theo thủ tục, các cơ quan có thẩm quyền sẽ thu thập các tài liệu, chứng cứ liên quan đến quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại, khiếu kiện, đối chiếu với các quy định của pháp luật để đánh giá tính hợp pháp của quyết định, hành vi bị khiếu nại, khiếu kiện. Trong trường hợp các quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật thì cơ quan có thẩm quyền sẽ bãi bỏ, hủy bỏ các quyết định hành chính, khắc phục hậu quả của hành vi hành chính và khôi phục lại quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể đã bị xâm hại bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính.
Thứ ba, nhằm bảo đảm sự tương đồng giữa nền pháp lý Việt Nam với nền pháp lý của các quốc gia tiên tiến trên thế giới trong thời kỳ hội nhập
Tại các văn kiện quốc tế liên quan đến quyền con người và ở các quốc gia tiên tiến thì quyền khiếu nại, khiếu kiện là một trong những quyền có tính chất cơ bản. Tùy vào thể chế chính trị và điều kiện kinh tế xã hội, các bộ máy, cơ chế để bảo đảm quyền này được thực hiện khác nhau. Có một số quốc gia bảo đảm quyền khiếu nại, khiếu kiện thông qua Tòa án, có quốc gia thông qua Chính phủ hoặc một cơ quan trong bộ máy hành chính nhà nước nhưng cũng có những quốc gia thực hiện việc này thông qua các cơ quan trực thuộc Nghị viện hoặc song song hai trong ba cơ chế nêu trên.
Thứ tư, tạo điều kiện cho nền hành chính được hoàn thiện, khắc phục những lỗ hổng trong quá trình quản lý, phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh của từng địa phương, vùng miền
Suy cho cùng, quyền khiếu nại, khiếu kiện chính là quyền phản kháng quyết định hành chính, hành vi hành chính nhằm bảo đảm cho hoạt động quản lý nhà nước được giám sát bởi người dân theo các nguyên tắc “dân chủ, công bằng, văn minh”. Trong quá trình giải quyết khiếu nại, khiếu kiện, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền không chỉ góp phần khôi phục các quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của người dân mà còn tạo cơ chế để hoàn thiện nền hành chính, nhằm bảo đảm hoạt động quản lý nhà nước được tiến hành đúng trật tự, kỷ cương theo nguyên tắc công bằng, dân chủ. Nói cách khác, dưới góc độ phản biện, việc giải quyết khiếu nại, khiếu kiện nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả của các cơ quan hành chính nhà nước và cá nhân có thẩm quyền trong thực hiện quản lý hành chính nhà nước trong các lĩnh vực có liên quan. Thông qua hoạt động giải quyết khiếu nại, khiếu kiện cơ quan có thẩm quyền sẽ phát hiện những sai phạm khi ban hành quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính; từ đó sẽ giúp các cơ quan hành chính tìm ra được những giải pháp khắc phục những hạn chế, yếu kém và xử lý hành vi vi phạm pháp luật trong quá trình quản lý nhà nước để xây dựng một nền hành chính vững mạnh, trong sạch, chuyên nghiệp, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả.
Mặt khác, tuy không phải là quốc gia có lãnh thổ rộng lớn, nhưng Việt Nam có các vùng, miền với tập quán, đời sống dân cư có nhiều điểm khác nhau. Việc giải quyết khiếu nại, khiếu kiện còn bảo đảm cho việc vận dụng các quy định cho phù hợp với tình hình thực tế ở các vùng, miền, địa phương, góp phần bảo đảm pháp luật được thực thi thống nhất trong phạm vi quốc gia.
2. Các nguyên tắc trong giải quyết khiếu nại, khiếu kiện ở nước ta
Khiếu nại, khiếu kiện là để bảo đảm quyền giám sát, quyền tham gia quản lý nhà nước của người dân. Dựa trên cơ sở Điều 4 Luật Khiếu nại năm 2011 và Điều 13 – 18 Luật Tố tụng hành chính năm 2015, việc giải quyết khiếu nại, khiếu kiện phải bảo đảm nguyên tắc dân chủ, công bằng, công khai và khách quan, cụ thể như sau:
2.1. Nguyên tắc dân chủ
Khoản 1 Điều 30 Hiến pháp năm 2013 quy định “Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân”. Như vậy, khiếu nại là quyền hiến định. Hiến pháp Việt Nam không trực tiếp khẳng định khởi kiện vụ án hành chính hay khiếu kiện là quyền hiến định; tuy nhiên, Hiến pháp có quy định về hệ thống cơ quan tòa án thực hiện chức năng tư pháp và quyền được bảo vệ những quyền và lợi ích hợp pháp của mình (Chương Quyền con người, quyền và nghĩa vụ của công dân).
Như vậy, mọi người có quyền khiếu nại, khiếu kiện tương ứng với các đối tượng khiếu nại, khiếu kiện theo quy định của pháp luật. Vì vậy, trách nhiệm của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền là phải bảo đảm những quyền này được thực thi theo nguyên tắc quyền làm chủ của Nhân dân. Để đảm bảo được yêu cầu này, cần thiết phải quy định:
– Quyền và nghĩa vụ của của người khiếu nại, người khiếu kiện;
– Thẩm quyền và trách nhiệm giải quyết khiếu nại, khiếu kiện của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền;
– Cơ chế bảo đảm thực thi quyết định giải quyết khiếu nại và bản án, quyết định của Tòa án. Cơ chế này cần gắn với trách nhiệm của các chủ thể có thẩm quyền quản lý nhà nước khi quyết định hành chính, hành vi hành chính của các chủ thể này là đối tượng của hoạt động khiếu nại, khiếu kiện.
2.2. Nguyên tắc công bằng
Công bằng được hiểu là ở nhiều góc độ: trong quá trình thực hiện thủ tục; trong quá trình đánh giá bản chất vấn đề để đưa ra quyết định giải quyết khiếu nại, khiếu kiện chính xác, đúng với quy định của pháp luật. Công bằng ở đây được đặt trong nhiều mối quan hệ: (i) Công bằng giữa những người được giải quyết khiếu nại, khiếu kiện; (ii) Công bằng trong mối quan hệ giữa chủ thể giải quyết khiếu nại với chủ thể khiếu nại, chủ thể giải quyết khiếu kiện với chủ thể khiếu kiện; (iii) Công bằng giữa chủ thể khiếu nại, khiếu kiện với các chủ thể khác có liên quan. Ví dụ, trong quy hoạch và giải phóng mặt bằng, không chỉ cần bảo đảm khuyến khích đầu tư mà còn phải bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của người dân. Trong trường hợp này, việc giải quyết khiếu nại, khiếu kiện phải bảo đảm công bằng giữa chủ đầu tư và người dân, tránh trường hợp vì muốn khuyến khích đầu tư mà “bỏ quên” việc xem xét quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của công dân. Trong khi đó, ở các nước tiên tiến không chỉ kiện các quyết định hành chính khác nếu có căn cứ chứng minh đó là quyết định trái pháp luật: “Kokoky là một loại kiện phổ biến và quan trọng nhất, trong đó tập trung nhiều nhất là kiện hủy bỏ các quyết định hoặc hành vi hành chính trái luật. Phạm vi những người có quyền đưa đơn kiện về việc hủy bỏ các biện pháp được thông qua bởi cơ quan hành chính không bị hạn chế trong những người gây thiệt hại trực tiếp mà cả những người được nhận lợi ích hợp pháp do kết quả của việc hủy bỏ biện pháp, bởi lập luận rằng quản lý hiện đại đụng chạm đến lợi ích nhiều người”.[1] Nếu nội dung này được tiếp cận ở Việt Nam thì sẽ giải quyết được tình trạng chính quyền địa phương vì muốn thu hút đầu tư hoặc vì lợi ích trước mắt, giao đất cho chủ đầu tư trái với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được phê duyệt.[2]
Ngoài ra, nguyên tắc công bằng còn được thể hiện ở việc quy định và thực hiện trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại. Đó phải là quy trình chặt chẽ có phân định vị trí, vai trò của từng chủ thể về nội dung và hình thức. Hình thức ở đây được thể hiện cả ở việc bố trí vị trí, tư cách của các chủ thể trong quá trình giải quyết khiếu nại, khiếu kiện, kể cả vị trí từng chủ thể. Hệ thống tòa án hiện nay đã quy định khá chặt chẽ vị trí của chủ thể khiếu kiện; tuy nhiên, Luật Khiếu nại năm 2011 vẫn chưa có những quy định cụ thể về nội dung này. Tất nhiên, thông qua Luật Tiếp công dân năm 2013 có gián tiếp quy định vị trí của người khiếu nại và người giải quyết khiếu nại.[3] Tuy nhiên, để bảo đảm thực thi nguyên tắc công bằng cần phải hướng dẫn chi tiết về vị trí trong các buổi đối thoại giải quyết khiếu nại. Tại đó, vị trí của chủ thể khiếu nại và giải quyết khiếu nại được xếp vị trí “ngang bằng” với nhau, đảm bảo tính dân chủ và công bằng trong quá trình đối thoại, trao đổi thông tin.[4]
2.3. Nguyên tắc khách quan
Khoản 2 Điều 30 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền phải tiếp nhận, giải quyết khiếu nại, tố cáo. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất, tinh thần và phục hồi danh dự theo quy định của pháp luật”. Điều này có nghĩa là việc giải quyết khiếu nại phải khách quan, không thiên lệch, phản ánh đúng bản chất sự việc. Đối với việc giải quyết khiếu nại hành chính, yêu cầu khách quan là nguyên tắc có tính tiên phong, bảo đảm sự thành công của một vụ việc giải quyết. Sở dĩ như vậy vì khi giải quyết khiếu nại, chủ thể phải thoát khỏi định kiến của mình, phải thoát khỏi vị trí của tư cách quản lý mà phải giải quyết với tư cách một chủ thể thứ ba. Điều này, đối với việc giải quyết khiếu nại lần đầu là việc làm nan giải vì rất khó phân định giữa tư cách của bên thứ hai (bên bị khiếu nại) và tư cách của bên thứ ba (chủ thể giải quyết khiếu nại). Trong khi đó, khi giải quyết khiếu nại lần thứ hai thì vẫn có thể còn định kiến bởi góc độ từ phía các chủ thể quản lý. Trong điều kiện hệ thống hành chính nhà nước thiếu tính độc lập, thiếu cơ chế tự quyết, dựa nhiều vào “chỉ đạo cấp trên” thì quan điểm giải quyết khiếu nại lần một đôi khi chính là quan điểm của cơ quan giải quyết khiếu nại lần hai đã chỉ đạo.
Đối với việc giải quyết khiếu kiện, Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức của Tòa án nhân dân năm 2014 hoạt động dựa trên nguyên tắc độc lập, khách quan, đúng quy định của pháp luật. Như vậy, khách quan là nguyên tắc cơ bản trong việc giải quyết vụ án hành chính. Điều này đòi hỏi Tòa án phải thực sự độc lập, không chịu sự chỉ đạo, tác động từ hệ thống các cơ quan nhà nước khác, kể cả từ phía các tổ chức chính trị. Nói cách khác, muốn khách quan trước hết phải độc lập mà muốn độc lập thì phải có quyền tự quyết và có khả năng chuyên môn cao. Hơn nữa, nếu hoạt động giải quyết khiếu kiện của Tòa hành chính được khách quan, độc lập thì chắc chắn sẽ có những tác động tích cực đến hoạt động quản lý nhà nước, trong đó có góp phần nâng cao hiệu quả của hoạt động giải quyết khiếu nại.
Trong quá trình giải quyết các vụ án hành chính thì Tòa án bị đặt trong tình trạng có thể đưa ra quyết định khác biệt, thậm chí đối kháng với quyết định hành chính, hành vi hành chính của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, trong điều kiện chính quyền địa phương không chỉ “gắn bó” với nhau bởi hệ thống bộ máy nhà nước mà còn các mối quan hệ lãnh đạo và chỉ đạo trong hệ thống chính trị địa phương, giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước. Chính vì vậy, trên cơ sở Luật Tổ chức Tòa án năm 2014, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 bổ sung thẩm quyền xét xử của Tòa án nhân dân cấp cao. Tuy nhiên, việc can thiệp của các chủ thể có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính hoặc cấp trên của chủ thể ban hành quyết định hành chính vẫn còn là yếu tố phải xem xét. Đặc biệt, Tòa Hành chính Việt Nam nằm trong hệ thống Tòa án nhân dân. Trong khi đó ở các nước tiên tiến như Cộng hòa Pháp, “Tòa Hành chính đóng vai trò đặc biệt quan trọng… và tồn tại độc lập, tạo thành hệ thống riêng biệt so với các Tòa án thường…”.[5]
2.4. Nguyên tắc trung thực và công khai
Khoản 3 Điều 30 quy định “Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo hoặc lợi dụng quyền khiếu nại, tố cáo để vu khống, vu cáo làm hại người khác.” Điều này không chỉ ghi nhận nguyên tắc trung thực trong quá trình khiếu nại mà còn thể hiện phải công khai quá trình giải quyết khiếu nại, khiếu kiện bởi công khai là điều kiện tiên quyết để thực hiện minh bạch.
Trong các giai đoạn giải quyết khiếu nại, khiếu kiện, có thể thấy phải công khai: quá trình giải quyết khiếu nại, khiếu kiện; quyết định giải quyết khiếu nại, bản án, quyết định giải quyết khiếu kiện. Điều này có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong trường hợp giải quyết các vụ việc, vụ án thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng khi các điều kiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư có nhiều điểm tương đồng giữa các chủ thể khiếu nại.
Một vấn đề nữa là phạm vi giải quyết vụ án của Tòa Hành chính. Theo các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành thể hiện việc phát huy vai trò của Tòa án trong việc xử lý đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính có dấu hiệu trái với quy định của pháp luật. Tuy vậy, trong quá trình hướng dẫn, các chủ thể có thẩm quyền trong các cơ quan tư pháp có những hướng dẫn theo hướng “thu hẹp” lại thẩm quyền của những chủ thể giải quyết khiếu kiện dưới hình thức không bảo đảm tính công khai.
Ví dụ, mặc dù quyết định giá đất cụ thể tính bồi thường là quyết định hành chính cá biệt, tuy nhiên, thực tế cho thấy không có Tòa án nào thực hiện biện pháp định giá tài sản, thẩm định giá tài sản đối với khiếu kiện quyết định về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư. Bởi lẽ, theo hướng dẫn của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao thì “Trường hợp khiếu kiện quyết định hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất mà có yêu cầu Tòa án xem xét về giá bồi thường thì Tòa án căn cứ vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, mục đích thu hồi đất, giá đất cụ thể của loại đất thu hồi do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định tại thời điểm quyết định thu hồi đất để giải quyết vụ án mà không được tiến hành định giá giá trị quyền sử dụng đất”.[6]
2.5. Nguyên tắc bảo đảm sự tham gia của luật sư
Một trong những nguyên tắc nhằm bảo đảm sự khách quan của vụ việc khiếu nại hành chính và vụ án hành chính là tham gia của luật sư vào quá trình giải quyết khiếu nại và giải quyết khiếu kiện. Hiện nay, sự tham gia của luật sư vào quá trình giải quyết vụ án hành chính còn một số rào cản và vẫn còn một số khó khăn lớn.[7] Thực tế cho thấy, việc tham gia của luật sư vào quá trình giải quyết khiếu nại có những thuận lợi cơ bản[8] sau đây:
– Luật sư có thể xác định khiếu nại có căn cứ hay không có căn cứ pháp luật.
– Việc gửi đơn khiếu nại sẽ đến đúng địa điểm, đúng cơ quan có thẩm quyền thụ lý, giải quyết, đúng thời hạn luật định; tránh được việc gửi đơn nhiều cơ quan, vượt cấp (hiện là vấn nạn của các chủ thể có thẩm quyền giải quyết và giám sát việc giải quyết khiếu nại).
– Luật sư tư vấn cho người khiếu nại dừng lại đúng lúc khi đã nhận được quyết định khiếu nại đúng pháp luật, tránh việc khiếu nại vượt cấp, kéo dài.
– Nếu nội dung khiếu nại không đúng pháp luật, luật sư có thể giải thích, thuyết phục người khiếu nại không tiến hành khiếu nại hoặc khởi kiện vụ án hành chính.
– Luật sư có thể tự xác minh, thu thập chứng cứ, phối hợp cùng cơ quan hành chính nhà nước giải quyết khiếu nại làm sáng tỏ vụ việc.
– Luật sư có thể hệ thống các văn bản pháp luật liên quan, viện dẫn, chứng minh nội dung khiếu nại, giúp cơ quan có thẩm quyền nhanh chóng kết luận, giải quyết đúng pháp luật.
– Việc tư vấn pháp luật của luật sư sẽ giúp cá nhân, tổ chức nâng cao trình độ nhận thức về pháp luật.
– Luật sư tham gia vào quá trình giải quyết khiếu nại sẽ tác động tích cực trở lại đối với cơ quan hành chính nhà nước.
Chính vì vậy, trong phiên họp ngày 4-12-2015 với UBND TP. Đà Nẵng, Tổng thanh tra Chính phủ có nêu: “Các địa phương phải coi việc giải quyết khiếu nại, tố cáo là nhiệm vụ chính trị trọng tâm, lấy hiệu quả công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo là một trong những tiêu chí đánh giá năng lực, kết quả công tác của người đứng đầu. Tổng thanh tra Chính phủ cũng lưu ý việc mời luật sư cùng tham gia giải quyết khiếu nại, tố cáo vì đội ngũ này khách quan.[9]
Riêng đối với hoạt động giải quyết khiếu kiện hành chính thì việc tham gia của luật sư là một yêu cầu tất yếu nhằm bảo đảm nguyên tắc tranh tụng trong quá trình đi tìm sự thật khách quan của vụ án.
3. Các tiêu chí đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính
Sau khi tiến hành xây dựng hồ sơ đầy đủ bằng các hoạt động nghiên cứu, thu thập, đánh giá chứng cứ một cách toàn diện thì chủ thể có thẩm quyền phải đánh giá được tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính. Tuy nhiên, việc đánh giá tính hợp pháp của một quyết định hành chính, hành vi hành chính trong các lĩnh vực chuyên ngành của quản lý nhà nước không phải là đơn giản bởi vì phải đối chiếu văn bản khá rộng với nhiều thời kỳ khác nhau. Mặt khác, nếu là giải quyết khiếu nại lần hai hoặc giải quyết khiếu kiện còn phải xem xét quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu, căn cứ ban hành quyết định hành chính của cơ quan, người có thẩm quyền diễn ra trong một thời gian dài với rất nhiều tài liệu, chứng cứ phải xem xét… Để đánh giá chính xác, đầy đủ tính hợp pháp của một quyết định hành chính, hành vi hành chính, cần phải dựa trên các tiêu chí[10] như sau:
– Tính hợp pháp và có căn cứ về hình thức, nội dung của quyết định hành chính hoặc việc thực hiện hành vi hành chính bị khởi kiện;
– Tính hợp pháp về thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành quyết định hành chính hoặc việc thực hiện hành vi hành chính;
– Thời hiệu, thời hạn ban hành quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính;
– Mối liên hệ giữa quyết định hành chính, hành vi hành chính với quyền và lợi ích hợp pháp của người khởi kiện và những người có liên quan;
– Tính hợp pháp và có căn cứ của văn bản hành chính có liên quan (nếu có);
– Vấn đề bồi thường thiệt hại và vấn đề khác (nếu có).
Sau khi xem xét những tiêu chí nêu trên của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị kiện, các chủ thể có thẩm quyền sẽ phải đánh giá nội dung giải quyết, điều chỉnh của quyết định hành chính, hành vi hành chính. Nội dung đánh giá được thể hiện thông qua việc nghiên cứu kỹ các tài liệu, chứng cứ đã thu thập được trong hồ sơ, thông qua việc đối thoại trong giải quyết khiếu nại hoặc xét hỏi, tranh luận tại phiên tòa, từ đó đối chiếu với các quy định của pháp luật để xác định:
– Một là, việc ban hành quyết định hành chính, hành vi hành chính có phù hợp với thực tế cũng như các quy định của pháp luật không?
– Hai là, việc đánh giá đúng, sai đó có ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại, khiếu kiện và những người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan hay không, có gây ra thiệt hại đối với ai, thiệt hại gồm những gì, giá trị thiệt hại bao nhiêu?
– Ba là, những sai phạm của quyết định hành chính. Những sai phạm này có đến mức phải bị bãi bỏ, phải hủy toàn bộ hay chỉ phải hủy một phần…
Từ những phân tích trên, có thể khẳng định việc đánh giá nội dung của quyết định hành chính, hành vi hành chính là hoạt động “đi tìm sự thật khách quan của vụ việc, vụ án”.
Như vậy, căn cứ để giải quyết khiếu nại, khiếu kiện ở Việt Nam chủ yếu căn cứ vào tính hợp pháp của quyết định hành chính. Trong khi đó, nội dung này được các quốc gia quy định rất chặt chẽ. Ở Anh Quốc, từ khi mới được thiết lập và cho đến ngày nay, cơ chế giám sát hoạt động hành chính “nhằm xử lý các khiếu nại của cá nhân, tổ chức” thể hiện trong phạm vi “xem xét đối với những hoạt động hành chính sai trái như thiên vị, tắc trách, vi phạm thời hiệu, sai thẩm quyền, tùy tiện và các lỗi khách quan khác dẫn đến thiếu công bằng”.[11] Đặc biệt, trong quá trình giải quyết vụ án hành chính, có ba tiêu chí thường được Tòa án sử dụng để xem xét hoạt động quản lý hành chính nhà nước bị kiện là tính trái pháp luật, tính không phù hợp về quy trình quản lý cũng như không phù hợp về lựa chọn cách thức quản lý. Với các tiêu chí đánh giá này, có thể xác định rằng khi thực hiện quyền tài phán, Tòa án không chỉ giới hạn quyền hành pháp của mình trong tính pháp lý của hoạt động quản lý mà còn mở rộng sang tính hợp lý của hoạt động quản lý bị khiếu kiện.[12] Như vậy, nội dung trọng tâm của Luật Hành chính Anh Quốc không tập trung nhiều vào kỹ thuật quản lý mà hướng chủ yếu vào mục tiêu quản lý nói chung, chức năng, quyền hạn, nhiệm vụ của các chủ thể quản lý nói riêng và cùng với một trong những mục tiêu quan trọng là vấn đề bảo vệ quyền con người.[13]
4. Một số bất cập trong các quy định pháp luật về giải quyết khiếu nại, khiếu kiện
Thứ nhất, về vấn đề đối tượng khiếu nại, khiếu kiện. Tuy đối tượng của khiếu kiện ngày càng được mở rộng về phạm vi nhưng vẫn còn những giới hạn nhất định. Ví dụ, mặc dù quyết định giá đất cụ thể tính bồi thường là quyết định hành chính cá biệt, tuy nhiên, thực tế cho thấy không có Tòa án nào thực hiện biện pháp định giá tài sản, thẩm định giá tài sản đối với khiếu kiện quyết định về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư do hướng dẫn của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao[14].
Thứ hai, về vấn đề thủ tục khiếu nại, khiếu kiện. Trong giai đoạn hiện nay, khiếu nại trong lĩnh vực đất đai chủ yếu được giải quyết bởi Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện (lần đầu) và Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh (lần hai). Luật Đất đai năm 2013 có quy định mới là cho phép Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thu hồi đất hoặc ủy quyền cho Ủy ban nhân dân cấp huyện quyết định thu hồi đất trong trường hợp khu vực thu hồi đất có cả đối tượng thuộc thẩm quyền của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện (Điều 66 Luật Đất đai năm 2013).[15] Trên cơ sở đó, hầu hết các tỉnh thành đều đồng loạt ủy quyền thẩm quyền thu hồi đất trong dự án xuống Ủy ban nhân dân cấp huyện.[16] Điều này gián tiếp tác động đến thẩm quyền giải quyết khiếu nại theo Luật Khiếu nại năm 2011 bởi vì: nếu thẩm quyền thu hồi đất được ủy quyền hoàn toàn cho Ủy ban nhân dân cấp huyện thì thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần thứ nhất (nếu có) chắc chắn là Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện; thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai trong trường hợp này thuộc thẩm quyền của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Điều này cho thấy trong trường hợp vừa nêu, vụ việc được giải quyết “gói gọn” trong phạm vi một tỉnh. Trong khi đó, nếu không có quy định về “ủy quyền” thì thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu là Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai là của Bộ trưởng chuyên ngành (trường hợp này là của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường). Nếu nhìn nhận nội dung khiếu nại ở Việt Nam chủ yếu là vấn đề đất đai mà theo Ban Nội chính trung ương, nội dung khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực quản lý đất đai chủ yếu tập trung vào các quyết định hành chính về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư (chiếm 70%)[17] thì sẽ thấy rằng Luật Khiếu nại của Việt Nam có một số điều không phát huy hiệu lực trên thực tế, ví dụ như thẩm quyền giải quyết khiếu nại của Bộ trưởng (trong trường hợp này là Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường) hầu như không được sử dụng.[18] Điều này, trong chừng mực nhất định có tác động gián tiếp đến thẩm quyền giải quyết khiếu kiện bởi vì thẩm quyền giải quyết khiếu kiện của Tòa Hành chính là khác nhau nếu quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu là của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu là Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện.
Thứ ba, về bảo đảm thống nhất giữa thủ tục giải quyết liên quan đến vấn đề thời hiệu, thời hiệu là thời hạn được pháp luật quy định nhưng quá thời hạn đó thì quyền và nghĩa vụ của các bên chấm dứt. Trong pháp luật hành chính và tố tụng hành chính, khi hết thời hiệu khiếu nại thì quyền khiếu nại chấm dứt, khi hết thời hạn khiếu kiện thì quyền khiếu kiện cũng chấm dứt. Theo pháp luật hiện hành thì thời hiệu khiếu nại, khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính được quy định như sau: (i) Thời hiệu khiếu nại: Thời hiệu khiếu nại là 90 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được quyết định hành chính, hành vi hành chính. Trường hợp người khiếu nại không thực hiện được quyền khiếu nại theo đúng thời hiệu vì ốm đau, thiên tai, địch họa, đi công tác, học tập ở nơi xa hoặc vì những trở ngại khách quan khác thì thời gian có trở ngại đó không tính vào thời hiệu khiếu nại (Điều 9 Luật Khiếu nại). Đối với khiếu nại của cán bộ, công chức có quy định riêng;[19] (ii) Thời hiệu khởi kiện: là thời hạn mà cơ quan, tổ chức, cá nhân được quyền khởi kiện để yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án hành chính bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm phạm; nếu thời hạn đó kết thúc thì mất quyền khởi kiện. Theo điểm a khoản 2 Điều 116 thì thời hiệu khiếu kiện là: “01 năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc”.[20] Tuy nhiên, trường hợp vì sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan khác làm cho người khởi kiện không khởi kiện được trong thời hạn quy định thì thời gian có sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan khác không tính vào thời hiệu khởi kiện (khoản 4 Điều 116).
Như vậy, do thời hiệu khiếu nại, khiếu kiện là khác nhau (khiếu nại 90 ngày và khiếu kiện 01 năm) nên chắc chắn xảy ra trường hợp thời hiệu khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính đã hết nhưng thời hiệu khiếu kiện vẫn còn. Xét về thời hiệu khiếu nại thì sau khi hết thời hiệu khiếu nại, quyết định hành chính mặc nhiên có hiệu lực thi hành. Trong khi đó, thời hiệu khiếu kiện vẫn còn nghĩa là quyết định hành chính chưa thể thực hiện mà phải chờ phán quyết của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, trong trường hợp này là Tòa án nhân dân.
5. Kết luận và kiến nghị
Như vậy, để hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu nại và khiếu kiện, pháp luật Việt Nam cần phải đảm bảo các yếu tố sau đây. Một là, bảo đảm thực thi nghiêm túc các nguyên tắc về giải quyết khiếu nại, khiếu kiện. Quy định chi tiết hóa vị trí, vai trò của luật sư trong việc tham gia các vụ khiếu nại, khiếu kiện; trong đó, cần quy định rõ quyền và nghĩa vụ của luật sư và những người đại diện cho bên khiếu nại trong quá trình giải quyết khiếu nại. Hai là, cần có văn bản hướng dẫn về trường hợp quyết định giải quyết có hiệu lực mà thời hiệu khiếu kiện vẫn còn. Ba là, thống nhất việc áp dụng khiếu nại theo Luật Khiếu nại và khiếu kiện theo Luật Tố tụng hành chính năm 2015. Trong quá trình soạn thảo và ban hành các văn bản chuyên ngành, nên cần cân nhắc vấn đề “ủy quyền” có khả năng ảnh hưởng đến quyền khiếu nại, khiếu kiện của người dân. Bốn là, pháp luật khiếu nại, khiếu kiện cần xác định các tiêu chí đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính. Ngoài ra, cần cân nhắc mở rộng phạm vi trong việc xem xét tính hợp lý. Trong điều kiện Nhà nước ta đang hoàn thiện hệ thống pháp luật, có những điều tuy pháp luật chưa quy định nhưng lại hết sức cần thiết hoặc có quy định nhưng không phù hợp với thực tiễn đời sống, gây mất công bằng xã hội. Những điều luật ấy cần được cơ quan giải quyết khiếu nại, khiếu kiện xem xét. Điều này cũng phù hợp câu nói của Chủ tịch Hồ Chí Minh “không sợ thiếu, chỉ sợ không công bằng; không sợ nghèo, chỉ sợ lòng dân không yên”.[21]
CHÚ THÍCH
[1] Nguyễn Cửu Việt (chủ biên): Chương VI: Luật hành chính cộng hòa Pháp, Luật hành chính nước ngoài, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội, 2011, tr. 520-521.
[2] Phan Trung Hiền, Nguyễn Tấn Trung, “Những thuận lợi và khó khăn khi lập và thực hiện kế hoạch sử dụng đất hằng năm cấp huyện”, Tạp chí Đại học Cần Thơ, số 44 (2016), tr. 10-17.
[3] Điều 3. “Nguyên tắc tiếp công dân” và Điều 19. “Địa điểm tiếp công dân của” Luật Tiếp công dân năm 2013
[4] Phan Trung Hien, The law of compulsory acquisition of land – Striking a balance Public and Private Interests in the United Kingdom and Viet Nam, publisher. VDM Verlag Dr.Muller, Đức, 9/2009, tr. 142-144.
[5] Nguyễn Cửu Việt (chủ biên): Chương VI: Luật hành chính Cộng hòa Pháp, Luật hành chính nước ngoài, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội, 2011, tr. 219.
[6] Mục 13 Giải đáp số 02/GĐ-TANDTC ngày 19/9/2016 của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao về việc giải đáp một số vấn đề về tố tụng hành chính, tố tụng dân sự.
[7] Tạ Thị Tài, “Quy định pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực luật sư – Những bất cập và đề xuất hoàn thiện”, Trang thông tin Bộ Tư pháp, Báo điện tử Thanh tra, http://thanhtra.moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/nghien-cuu-trao-doi.aspx?ItemID=13, truy cập ngày 21/01/2018.
[8] Phạm Văn Thành, “Vì sao cần mời luật sư tham gia vào quá trình giải quyết khiếu nại”, Báo điện tử Sài Gòn giải phóng, truy cập ngày 21/01/2018.
[9] Hoàng Sơn, “Mời luật sư tham gia giải quyết khiếu nại, tố cáo”, Báo điện tử Thanh niên, truy cập ngày 21/01/2018.
[10] Khoản 3 Điều 191 Luật Tố tụng hành chính năm 2015.
[11] Nguyễn Cửu Việt (chủ biên), tlđd, tr. 86, 87.
[12] Nguyễn Cửu Việt (chủ biên), tlđd, tr. 99.
[13] Nguyễn Cửu Việt (chủ biên), tlđd, tr. 100.
[14] Mục 13 Giải đáp số 02/GĐ-TANDTC ngày 19/9/2016 của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao về việc giải đáp một số vấn đề về tố tụng hành chính, tố tụng dân sự.
[15] Trong khi Điều 59 Luật Đất đai năm 2013 không cho phép ủy quyền giao đất thì khoản 3 Điều 66 của Luật lại cho phép ủy quyền khi Nhà nước thu hồi đất.
[16] Ví dụ: Quyết định số 15/2014/QĐ-UB ngày 13/11/2014 của Ủy ban nhân dân thành phố Cần Thơ quy định bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất đối với các nội dung thuộc thẩm quyền của Ủy ban nhân dân thành phố Cần Thơ.
[17] Nguyễn Thanh Hải, Thảo Trang, “Một số vấn đề về khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực đất đai”, Trang thông tin điện tử tổng hợp của Ban Nội chính Trung ương, truy cập ngày 26/3/2015.
[18] Phan Trung Hiền (Chủ biên), “Vấn đề xác định lợi ích, điều tiết và cân bằng lợi ích khi Nhà nước thu hồi đất”, Pháp luật về quản lý và sử dụng đất ở Việt Nam, Nxb. Đại học Cần Thơ, 2017, tr. 158.
[19] Điều 48 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định thời hiệu khiếu nại của cán bộ, công chức:
Thời hiệu khiếu nại lần đầu là 15 ngày, kể từ ngày cán bộ, công chức nhận được quyết định kỷ luật.
Thời hiệu khiếu nại lần hai là 10 ngày, kể từ ngày cán bộ, công chức nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu; đối với quyết định kỷ luật buộc thôi việc thì thời hiệu khiếu nại lần hai là 30 ngày, kể từ ngày cán bộ, công chức nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu.
Trường hợp người khiếu nại không thực hiện được quyền khiếu nại theo đúng thời hiệu vì ốm đau, thiên tai, địch họa, đi công tác, học tập ở nơi xa hoặc vì những trở ngại khách quan khác thì thời gian có trở ngại đó không tính vào thời hiệu khiếu nại.
[20] Thời hiệu khởi kiện đối với từng trường hợp được quy định tại khoản 2 Điều 116 Luật Tố tụng hành chính 2015.
[21] Bùi Đình Phong, “Không sợ thiếu, chỉ sợ không công bằng; Không sợ nghèo, chỉ sợ lòng dân không yên”, Báo Văn hóa Nghệ An, https://vanhoanghean.com.vn/van-hoa-va-doi-song27/cuoc-song-quanh-ta46/khong-so-thieu-chi-so-khong-cong-bang-khong-so-ngheo-chi-so-long-dan-khong-yen, truy cập ngày 26/01/2018.
- Tác giả: PGS.TS. Phan Trung Hiền
- Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 06(118)/2018 – 2018, Trang 3-11
- Nguồn: Fanpage Tạp chí Khoa học pháp lý
Trả lời