Mục lục
Từ thực tiễn giám sát giải quyết khiếu nại hành chính: Kiến nghị hoàn thiện pháp luật về giám sát
TÓM TẮT
Giám sát việc thực hiện pháp luật trong lĩnh vực khiếu nại là một những cơ chế pháp lý bảo đảm quyền khiếu nại hành chính của công dân. Pháp luật nước ta trao quyền cho rất nhiều chủ thể giám sát hoạt động giải quyết khiếu nại nhưng nhìn chung hoạt động này chưa đạt được kết quả như mong muốn. Bài viết phân tích thực tiễn hoạt động giám sát việc thực hiện pháp luật trong lĩnh vực khiếu nại, từ đó lý giải các nguyên nhân hạn chế và đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả của hoạt động giám sát việc thực hiện pháp luật trong lĩnh vực khiếu nại.
Xem thêm:
- Hoàn thiện pháp luật về thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật công chức – ThS. Phan Lê Hoàng Toàn
- Hoàn thiện các quy định pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai – ThS. Võ Phan Lê Nguyễn
- Cần bỏ quy định nhà nước thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế nhằm giảm thiểu khiếu nại – ThS. Võ Phan Lê Nguyễn
- Cơ chế pháp lý nhằm bảo đảm thực thi quyền khiếu nại, khiếu kiện hành chính ở Việt Nam – ThS. Phan Trung Hiền
- Quyền tiếp cận thông tin của người khiếu nại theo quy định của Luật Khiếu nại năm 2011 – ThS. Võ Tấn Đào
TỪ KHÓA: Giải quyết khiếu nại, Khiếu nại, Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam.
Ở nước ta, khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân, được ghi nhận trong Hiến pháp và cụ thể hóa trong các văn bản pháp luật. Bên cạnh việc ghi nhận quyền khiếu nại, Nhà nước đã không ngừng xây dựng và hoàn thiện hệ thống những đảm bảo đối với quyền khiếu nại của công dân, trong đó những đảm bảo pháp lý là mấu chốt để công dân thực hiện quyền khiếu nại của mình trên thực tế. Với ý nghĩa đó, giám sát việc thực hiện pháp luật trong lĩnh vực khiếu nại là một trong ba trụ cột chính của cơ chế pháp lý bảo đảm thực hiện quyền khiếu nại hành chính của công dân[1].
Pháp luật nước ta trao quyền cho rất nhiều chủ thể giám sát hoạt động giải quyết khiếu nại. Bước đầu hoạt động giám sát đã mang lại những kết quả nhất định. Tuy nhiên, xét một cách tổng thể thì hoạt động giám sát chưa đạt được kết quả như mong muốn. Câu hỏi đặt ra là: Tại sao pháp luật trao quyền giám sát cho nhiều cơ quan, tổ chức nhưng hiệu quả vẫn không cao, khiếu nại, nhất là khiếu nại về đất đai vẫn nhiều, xu hướng ngày càng gay gắt, phức tạp hơn? Bài viết đi tìm câu trả lời qua khảo sát pháp luật thực định, thực tiễn hoạt động giám sát khiếu nại, từ đó lý giải các nguyên nhân hạn chế và đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả của hoạt động giám sát việc thực hiện pháp luật trong lĩnh vực khiếu nại.
1. Nhận diện giám sát giải quyết khiếu nại hành chính của công dân
Theo Từ điển Tiếng Việt của nhà xuất bản Khoa học xã hội – Trung tâm Từ điển học Hà Nội – Việt Nam thì “giám sát là theo dõi, kiểm tra xem có thực hiện đúng như những điều đã quy định”[2]. Đại từ điển Tiếng Việt do Nguyễn Như Ý chủ biên giải thích “giám sát là theo dõi, kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ”[3]. Theo Từ điển Luật học thì “giám sát là việc theo dõi, quan sát mang tính chủ động, thường xuyên của cơ quan, tổ chức hoặc nhân dân đối với các hoạt động của các đối tượng chịu sự giám và sự tác động các biện pháp tích cực để buộc và hướng các hoạt động đó đi đúng quỹ đạo, quy chế nhằm đạt được mục đích, hiệu quả đã được xác định từ trước, đảm bảo cho Hiến pháp và pháp luật được tuân thủ”[4].
Từ những khái niệm trên, có thể hiểu “giám sát giải quyết khiếu nại hành chính là xem xét hoạt động của các chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính đối với toàn bộ hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính một cách chủ động, thường xuyên, liên tục và tác động thông qua các biện pháp tích cực nhằm hướng hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính đạt mục đích, hiệu quả được xác định từ trước, đảm bảo cho Hiến pháp và pháp luật được tuân thủ nghiêm chỉnh”.
Tiếp cận từ khía cạnh bản chất của giám sát với vai trò là một công cụ kiểm soát quyền lực, bảo đảm cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền tuân thủ quy định của Hiến pháp, pháp luật trong giải quyết khiếu nại hành chính, tác giả cho rằng có hai loại giám sát cơ bản, đó là: giám sát trong nội tại bộ máy nhà nước và giám sát xã hội.
1.1. Giám sát trong nội tại bộ máy nhà nước
Đây là hoạt động giám sát mang tính quyền lực nhà nước, bao gồm: giám sát của các cơ quan quyền lực nhà nước (Quốc hội, Hội đồng nhân dân) đối với các cơ quan hành chính nhà nước trong hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính; giám sát của cơ quan hành chính cấp trên đối với cơ quan hành chính cấp dưới trong hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính thông qua hoạt động thanh tra, kiểm tra, chỉ đạo, điều hành, đôn đốc, nhắc nhở…
a. Về giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước
Theo quy định của Hiến pháp hiện hành, Quốc hội có quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước,[5] tất nhiên bao gồm cả giám sát tối cao đối với việc thực hiện pháp luật về khiếu nại hành chính. Hình thức giám sát cơ bản của Quốc hội là xem xét báo cáo, chất vấn và cử đoàn giám sát thực tế. Quốc hội thực hiện quyền giám sát của mình thông qua Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, các Đoàn đại biểu và đại biểu Quốc hội. Tại các kỳ họp Quốc hội hàng năm, Quốc hội xem xét báo cáo của Chính phủ về thi hành pháp luật khiếu nại. Thông qua xem xét, thảo luận báo cáo, Quốc hội chất vấn Chính phủ và các thành viên Chính phủ về thực thi pháp luật khiếu nại. Ủy ban Thường vụ Quốc hội có quyền thành lập các đoàn giám sát việc thực thi pháp luật khiếu nại. Các Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội không những có nhiệm vụ giúp Quốc hội giám sát hoạt động của Chính phủ trong thực hiện pháp luật về khiếu nại mà còn có quyền trực tiếp yêu cầu các cơ quan, người có thẩm quyền tiếp thu ý kiến và áp dụng các biện pháp khắc phục việc làm vi phạm pháp luật, chủ trương, đường lối của Đảng, Nhà nước về tiếp nhận và giải quyết khiếu nại hành chính của công dân. Ngoài ra, đại biểu Quốc hội còn có quyền tiếp xúc cử tri và tham dự các kỳ họp của Hội đồng nhân dân các cấp[6] để lắng nghe và xem xét các kiến nghị, bức xúc của người dân về thực hiện quyền khiếu nại của mình, qua đó, yêu cầu, kiến nghị các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền thực hiện đúng pháp luật, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân.
Ở địa phương, Hội đồng nhân dân các cấp thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của Ủy ban nhân dân trong hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính của công dân[7]. Đồng thời, một trong những nhiệm vụ quan trọng của Đại biểu Hội đồng nhân dân được quy định mang tính hiến định là “xem xét, đôn đốc việc giải quyết khiếu nại, tố cáo”.[8]
Hoạt động giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp mang tính quyền lực cao, tác động mạnh đến đối tượng giám sát, đã đem lại kết quả nhất định trong nâng cao chất lượng, hiệu quả giải quyết khiếu nại hành chính. Ví dụ, trong nhiệm kỳ Quốc hội khóa XII, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã tiến hành giám sát việc thực thi pháp luật về khiếu nại, tố cáo trong 3 năm (2005 – 2007) trên phạm vi cả nước. Trong năm 2012, Ủy ban Thường vụ Quốc hội khóa XIII đã thành lập Đoàn giám sát và tiến hành giám sát việc thực hiện chính sách pháp luật trong giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân đối với các quyết định hành chính về đất đai. Đoàn giám sát đã thực hiện việc giám sát một cách công phu, bài bản. Tuy nhiên, điều đáng tiếc là những Đoàn giám sát quy mô và chuyên sâu như đã nêu ít được thành lập trên thực tế và nhiều kết luận, kiến nghị sau giám sát còn mang tính chung chung,[9] chưa giải quyết được đòi hỏi thực tiễn đặt ra là giải quyết có hiệu quả các khiếu nại của công dân.
Những tồn tại, hạn chế chung nhất của mô hình giám sát của các cơ quan quyền lực nhà nước đối với giải quyết khiếu nại hành chính là: hoạt động giám sát còn dàn trải, thiếu tập trung, kết luận, kiến nghị, nghị quyết sau hoạt động giám sát chưa được quan tâm đúng mức, hiệu quả thấp; cơ chế ràng buộc trách nhiệm đối với đối tượng chịu giám sát chưa chặt chẽ nên hiệu quả thực hiện các kiến nghị, kết luận sau giám sát còn hạn chế. Ngoài ra, các cuộc giám sát thường tổ chức theo hình thức Đoàn giám sát của Đoàn đại biểu Quốc hội, ít đại biểu Quốc hội thực hiện chương trình giám sát riêng theo quy định của luật. Do đó, hoạt động giám sát độc lập của từng đại biểu Quốc hội nhìn chung chưa được thực hiện thường xuyên hoặc chủ yếu do đại biểu Quốc hội chuyên trách thực hiện.[10] Những hạn chế trên xuất phát từ nhiều nguyên nhân, nhưng nhìn chung có các nguyên nhân chính sau:
– Thứ nhất, pháp luật về giám sát còn nhiều bất cập, hạn chế
Quyền giám sát giải quyết khiếu nại, tố cáo được trao cho hầu hết các cơ quan của Quốc hội, các Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội nhưng chưa hiệu quả và là khâu yếu nhất của việc thực hiện chức năng giám sát của Quốc hội.[11] Hiện nay, pháp luật vẫn chưa giao cho một cơ quan nào của Quốc hội phụ trách việc giám sát đơn thư khiếu nại, tố cáo của công dân một cách độc lập, có hiệu quả. Việc giám sát của Quốc hội hiện còn được quy định trong nhiều văn bản khác nhau nhưng lại không được quy định trong Luật Khiếu nại năm 2011 – đạo luật quan trọng nhất liên quan đến việc khiếu nại. Một số quy định về nội dung, đối tượng, hình thức giám sát Quốc hội, Hội đồng nhân dân còn trùng lặp, chưa rõ ràng, trong khi đó thiếu một hệ thống quy định của pháp luật về trình tự, thủ tục giám sát, cơ chế phối hợp giám sát, phạm vi trách nhiệm và chế tài đối với các cơ quan, tổ chức trong việc tiếp thu, trả lời kiến nghị giám sát. Điều này dẫn đến tình trạng lúng túng, chồng chéo trong giám sát, tình trạng “quên” xử lý các kiến nghị sau giám sát thường xuyên xảy ra. Thực tiễn hiện nay việc giám sát giải quyết khiếu nại, tố cáo của Quốc hội mới chỉ dừng lại ở việc chuyển đơn thư đến các cơ quan có thẩm quyền giải quyết và nhận báo cáo về việc giải quyết của các cơ quan đó trong vòng 7 ngày, kể từ ngày họ ra quyết định. Song hầu như chỉ có 20% đến 30% các cơ quan thông báo lại với cơ quan dân nguyện về những quyết định mà họ đưa ra và Ban Dân nguyện cũng không thông báo với người khiếu nại về việc các khiếu nại của họ được giải quyết như thế nào.[12]
Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân hiện hành chưa xác lập đầy đủ quyền lực của Hội đồng nhân dân trong hoạt động giám sát nên làm giảm đi hiệu quả giám sát nói chung và hiệu quả giám sát giải quyết khiếu nại, tố cáo nói riêng của Hội đồng nhân dân. Cụ thể, tại Chương III nói về hoạt động giám sát có 24 điều quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, hình thức và cách thức tổ chức hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân, Thường trực Hội đồng nhân dân, các ban của Hội đồng nhân dân và Đại biểu Hội đồng nhân nhưng thẩm quyền được xác định trong luật chỉ dừng lại ở mức Hội đồng nhân dân được “xem xét”, “xét thấy”, cao nhất là “bỏ phiếu tín nhiệm” đối với người giữ chức vụ do Hội đồng nhân dân bầu. Luật cũng chưa quy định ràng buộc thời gian tối thiểu đối với đại biểu kiêm nhiệm, nên nhiều đại biểu chưa chủ động tham gia giám sát, cơ chế hoạt động giám sát thiếu rõ ràng làm cho đại biểu thiếu tự tin[13].
– Thứ hai, hoạt động giám sát còn thiếu tính chuyên nghiệp, hiệu quả hoạt động giám sát chưa cao, chưa xứng tầm giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước
Tính chuyên nghiệp trong hoạt động giám sát giải quyết khiếu nại hành chính thể hiện ở biện pháp thực hiện quy trình nghiệp vụ giám sát và tính chuyên môn hóa theo ngành, theo lĩnh vực, chất lượng các kết luận, kiến nghị sau kết quả giám sát và hiệu quả thực hiện các kết luận, kiến nghị giám sát. Như đã trình bày, ở nước ta, nội dung giám sát hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính hiện nay do hầu hết các cơ quan của Quốc hội, Hội đồng nhân dân và các đại biểu dân cử thực hiện. Tuy nhiên, chưa có cơ quan được giao nhiệm vụ giám sát một cách độc lập và chuyên nghiệp đối với hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo. Vì vậy, việc giám sát hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính không tập trung, giá trị các kiến nghị có được từ kết quả hoạt động giám sát không cao. Bên cạnh đó, pháp luật hiện hành vẫn chưa có biện pháp nào để yêu cầu người được kiến nghị giải trình việc không thực hiện các kiến nghị của cơ quan giám sát. Điều này dẫn đến việc giám sát công tác giải quyết khiếu nại được tiến hành rất nhiều, nhưng trên thực tế, sau khi có kết quả giám sát, ít có cơ quan, tổ chức nào bị xử lý, dẫn đến tình trạng “nhờn thuốc”.[14]
Năng lực giám sát của đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân còn hạn chế, nhất là giám sát đối với những vụ việc khiếu nại hành chính cụ thể, do phần lớn đại biểu là kiêm nhiệm, không đủ điều kiện về thời gian, vật chất và thiếu thông tin, hạn chế về kỹ năng để thực hiện giám sát. Một thực tiễn khác làm hạn chế năng lực giám sát của Đại biểu dân cử (nhất là đại biểu kiêm nhiệm) là tâm lý ngại va chạm.
Hiệu quả hoạt động giám sát nói chung và giám sát giải quyết khiếu nại, tố cáo nói riêng của các cơ quan quyền lực nhà nước chưa đạt hiệu quả cao cũng xuất phát từ nguyên nhân không kém phần quan trọng là các điều kiện đảm bảo cho hoạt động giám sát như: cơ sở, vật chất, trang thiết bị, bộ máy giúp việc chưa đáp ứng yêu cầu hoạt động giám sát.[15]
b. Về giám sát của cơ quan hành chính cấp trên đối với cơ quan hành chính cấp dưới
Việc tổ chức các hoạt động thanh tra, kiểm tra, theo dõi, đôn đốc giải quyết khiếu nại hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước cấp trên đối với cơ quan nhà nước cấp dưới cũng là một hình thức giám sát nội tại trong cơ quan nhà nước mang tính quyền lực. Đây là một hoạt động được thực hiện thường xuyên, đem lại hiệu quả cao. Tuy nhiên, nhược điểm của hình thức này là dĩ hòa vi quý, bao che nhau và kết quả thường mang tính răn đe, nhắc nhở hơn là quy kết trách nhiệm[16].
1.2. Giám sát xã hội của Mặt trận Tổ quốc đối với hoạt động giải quyết khiếu nại
Giám sát xã hội đối với giải quyết khiếu nại hành chính được hiểu là hình thức giám sát của các chủ thể ngoài nhà nước, bao gồm Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các đoàn thể Nhân dân, tổ chức xã hội, hội nghề nghiệp, báo chí và Nhân dân đối với các chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và tác động thông qua các biện pháp tích cực nhằm hướng hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính đạt được mục đích, hiệu quả xác định từ trước, đảm bảo cho Hiến pháp, pháp luật được tuân thủ một cách nghiêm chỉnh.
Về mặt lý luận, giám sát xã hội cùng với giám sát trong nội tại cơ quan nhà nước và giám sát của Đảng tạo thành một hệ thống giám sát chặt chẽ, đảm bảo cho hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính đạt được hiệu quả đề ra. Khác với giám sát trong nội tại cơ quan nhà nước, giám sát xã hội không mang tính quyền lực nhà nước và được thực hiện theo cơ chế “theo dõi, phát hiện và kiến nghị” các cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét giải quyết mà không có cơ chế trực tiếp áp dụng chế tài đình chỉ, bãi bỏ… Tuy vậy, theo đánh giá của nhiều chuyên gia pháp lý thì giám sát xã hội là một bổ sung, hoàn thiện đối với giám sát mang tính chất nhà nước.[17]
Trong các chủ thể giám sát xã hội thì Mặt trận Tổ quốc (bao gồm các thành viên của Mặt trận) là chủ thể có vai trò đặc biệt quan trọng. Quyền giám sát của Mặt trận chính thức được ghi nhận trong đạo luật cao nhất là Hiến pháp[18]. Trên cơ sở đó, Nhà nước thể chế hóa quyền giám sát của Mặt trận Tổ quốc trên nhiều lĩnh vực, trong đó có giám sát thi hành pháp luật về khiếu nại hành chính của công dân. Điều 66 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: “Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức thành viên của Mặt trận có trách nhiệm giám sát việc thi hành pháp luật về khiếu nại; động viên nhân dân nghiêm chỉnh chấp hành pháp luật về khiếu nại; tổ chức việc tiếp công dân đến khiếu nại; khi nhận được khiếu nại thì nghiên cứu, hướng dẫn người khiếu nại đến cơ quan, tổ chức có thẩm quyền giải quyết khiếu nại”.
Giám sát của Mặt trận Tổ quốc đối với hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính nếu được phát huy một cách đầy đủ trên thực tiễn sẽ đem lại kết quả to lớn trong hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính theo hướng công khai, minh bạch, hiệu quả. Đồng thời đây cũng sẽ là một nhân tố quan trọng bổ khuyết và khắc phục sự hạn chế trong cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính theo kiểu “bộ trưởng – quan tòa” ở nước ta hiện nay. Bởi lẽ, giám sát của Mặt trận Tổ quốc là khách quan, mang sức mạnh cộng đồng và quyền lực xã hội. Mặt trận Tổ quốc có một vị trí, vai trò đặc biệt quan trọng cả về chính trị – pháp lý và xã hội bởi tính chất “lưỡng tính” của tổ chức này: nửa mang tính chính trị (thành viên của hệ thống chính trị); nửa mang tính xã hội (là tổ chức của quần chúng Nhân dân). Tính chất “lưỡng tính” này đã đặt Mặt trận Tổ quốc ở vai trò “cầu nối” giữ Nhà nước và Nhân dân. Một mặt, với tư cách là thành viên của hệ thống chính trị, Mặt trận Tổ quốc có nhiệm vụ tham gia xây dựng chính quyền trong sạch vững mạnh, do đó Mặt trận có điều kiện tham gia trực tiếp cùng chính quyền giải quyết các bức xúc, kiến nghị của Nhân dân một cách hiệu quả nhất, động viên Nhân dân thực hiện đúng chính sách, pháp luật nói chung và chính sách pháp luật về khiếu nại, tố cáo nói riêng. Mặt khác, với tư cách là tổ chức của Nhân dân, Mặt trận đại diện, bênh vực quyền lợi của Nhân dân, đề xuất, kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền tuân thủ một cách nghiêm chỉnh quy định của pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của nhân dân. Với vai trò và vị trí đặc biệt của mình, Mặt trận Tổ quốc hội đủ các điều kiện để thực hiện giám sát giải quyết khiếu nại hành chính một cách có hiệu quả. Về điều kiện pháp lý, chức năng giám sát giải quyết khiếu nại của Mặt trận Tổ quốc được ghi nhận trong Hiến pháp, Luật Mặt trận Tổ quốc, Luật Khiếu nại năm 2011, Luật Thanh tra năm 2010… Về lực lượng giám sát, có thể nói, Mặt trận Tổ quốc là lực lượng đông đảo, hùng hậu nhất. Mặt trận Tổ quốc là chủ thể giám sát bao gồm các thành viên là tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, tổ chức xã hội, các cá nhân tiêu biểu… Hơn nữa, là một tổ chức quần chúng nên Mặt trận Tổ quốc tập hợp được tình cảm và trí tuệ của đội ngũ trí thức, chuyên gia giỏi, nhất là các tổ chức xã hội, nghề nghiệp hoạt động trên lĩnh vực pháp lý (như Liên đoàn Luật sư, Hội Luật gia, báo chí…) và các lĩnh vực chuyên môn khác luôn sẵn sàng tư vấn cho Mặt trận trong quá trình giám sát giải quyết khiếu nại hành chính. Ngay trong lực lượng của mình, Mặt trận Tổ quốc có hệ thống tổ chức ở cả 4 cấp chính quyền và Ban công tác Mặt trận có mặt ở tận khu dân cư, nhờ đó mà Mặt trận Tổ quốc có đầy đủ thông tin nhất về những vụ việc khiếu nại hành chính.
Tuy nhiên, trên thực tiễn, bên cạnh những kết quả đạt được (còn khá khiêm tốn), thì giám sát của Mặt trận Tổ quốc còn rất nhiều hạn chế, bất cập làm hạn chế hiệu quả của mô hình giám sát quan trọng này. Cụ thể, ý tưởng trao quyền cho Mặt trận Tổ quốc và các thành viên của Mặt trận giám sát công tác giải quyết khiếu nại hành chính là một đường lối tốt, thể hiện mong muốn của Nhà nước trong việc thu hút sự tham gia của xã hội vào quá trình giải quyết khiếu nại hành chính. Tuy nhiên, trên thực tế, việc tham gia của các tổ chức chính trị – xã hội, các đoàn thể quần chúng vào quá trình giải quyết khiếu nại chưa đạt được kết quả như mong muốn, thậm chí có khi còn mang tính hình thức[19]. Ngoài ra, hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên cũng chỉ mới dừng lại ở việc tiếp nhận đơn thư và chuyển đơn thư, theo dõi, đôn đốc, kiến nghị giải quyết… Tất cả hoạt động đó, kể cả kiến nghị cũng chưa được các chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính tiếp thu, phản hồi đúng mức.[20] Vì vậy, hiệu lực pháp lý và hiệu quả giám sát không đạt được yêu cầu, mong muốn mà pháp luật đề ra.
Những hạn chế trên, theo tác giả xuất phát từ các nguyên nhân cơ bản sau:
Thứ nhất, pháp luật chưa trao đầy đủ và cụ thể quyền giám sát cho Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên; đồng thời cũng chưa có cơ chế pháp lý đảm bảo cho việc giám sát thực sự có hiệu quả. Đơn cử, Luật Khiếu nại năm 2011 dành hẳn một điều luật ghi nhận quyền giám sát của Mặt trận và các đoàn thể nhưng cũng chỉ dừng lại ở mức chung nhất là giao “trách nhiệm (không phải quyền) giám sát”, “động viên nhân dân”, “tiếp công dân”, “nghiên cứu”, “hướng dẫn”, “theo dõi”, cao nhất là “kiến nghị”… mà không có quy định ràng buộc trách nhiệm, chế tài đối với các chủ thể giải quyết khiếu nại hành chính khi các chủ thể này “quên” giải quyết.
Thứ hai, trên thực tế, Mặt trận Tổ quốc chưa có sự độc lập, nhất là sự độc lập về tổ chức và kinh phí hoạt động. Điều này đã làm giảm đi hiệu quả giám sát; hơn nữa ngay trong nội tại, Mặt trận Tổ quốc cũng chưa huy động được sức mạnh tổng hợp để thực hiện hoạt động giám sát một cách có hiệu quả.
2. Kiến nghị
Giám sát là một hoạt động luôn cần thiết, quan trọng và là công cụ hữu hiệu cho việc kiểm soát quyền lực nhà nước ở bất kỳ thiết chế chính trị nào. Đảng và Nhà nước ta từ khi ra đời đến nay luôn xem trọng vị trí, vai trò của công tác giám sát và từng bước xây dựng hoàn thiện cơ chế giám sát để đảm bảo kiểm soát quyền lực nhà nước, hướng các hoạt động của cơ quan nhà nước đi vào quỹ đạo, đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của người dân. Về mặt lý thuyết, giám sát ở nước ta hiện nay được tổ chức theo một hệ thống chặt chẽ với 2 mô hình cơ bản: giám sát từ nội tại cơ quan nhà nước, giám sát xã hội của nhân dân từ bên ngoài thông qua Mặt trận Tổ quốc. Mỗi mô hình giám sát có đặc trưng, phương pháp, thế mạnh riêng và bổ khuyết cho nhau, tạo thành một hệ thống giám sát đồng bộ, hiệu quả. Tuy nhiên, từng mô hình giám sát cũng bộc lộ những hạn chế nhất định, làm giảm hiệu lực, hiệu quả giám sát. Vì vậy, để giám sát thực sự mang lại hiệu quả, tác giả cho rằng nên thực hiện đồng bộ các giải pháp, trong đó đặc biệt chú trọng xây dựng hoàn thiện khung pháp lý cho hoạt động giám sát, với các kiến nghị cụ thể sau:
2.1. Đối với giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân
Theo Dự thảo Luật giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân[21] thì thẩm quyền giám sát việc thực thi pháp luật về khiếu nại, tố cáo vẫn được trao hầu hết cho các cơ quan của Quốc hội và các đại biểu dân cử[22]. Việc quy định nội dung, hình thức giám sát trong Dự thảo luật chưa có điểm mới mang tính đột phá so với pháp luật hiện hành về giám sát của các cơ quan quyền lực nhà nước. Vì vậy, tác giả kiến nghị:Thứ nhất, bên cạnh làm rõ khái niệm về giám sát tối cao của Quốc hội, Dự thảo luật lần này cần có sự phân cấp, phân định thẩm quyền giám sát cụ thể hơn trên từng lĩnh vực cho từng cơ quan cụ thể của Quốc hội, để xác định cơ quan chính chịu trách nhiệm theo dõi, giám sát, tham mưu cho Quốc hội thực hiện chức năng giám sát một cách hiệu quả nhất, tránh tình trạng giám sát nhiều nhưng hiệu quả không cao như hiện nay. Riêng đối với giám sát việc thực thi pháp luật về khiếu nại, tố cáo, ở Quốc hội nên trao thẩm quyền giám sát chính cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội và cơ quan tham mưu giúp việc trực tiếp là Ban dân nguyện. Tại địa phương, thẩm quyền giám sát khiếu nại, tố cáo nên giao cho Thường trực Hội đồng nhân dân và cơ quan giúp việc là Ban pháp chế của Hội đồng nhân (cấp tỉnh, huyện).
Thứ hai, cần quy định hình thức chế tài rõ ràng hơn đối với các đối tượng bị giám sát không thực hiện các yêu cầu, kiến nghị sau giám sát của các chủ thể giám sát. Ví dụ: quy định khi cơ quan, tổ chức, cá nhân không thực hiện các kết luận, kiến nghị giám sát thì cơ quan giám sát có quyền yêu cầu cơ quan có thẩm quyền xem xét, xử lý kỷ luật và thông báo kết quả xử lý kỷ luật cho cơ quan có kết luận, kiến nghị giám sát biết.
Thứ ba, Điều 2 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”. Muốn kiểm soát tốt việc thực thi pháp luật, trong đó có pháp luật về khiếu nại, tố cáo thì trong Luật Tổ chức Quốc hội và Luật Tổ chức chính quyền địa phương phải xem xét tăng số lượng đại biểu chuyên trách của Quốc hội và Hội đồng nhân dân. Việc nâng số đại biểu chuyên trách lên là cần thiết vì họ sẽ dành nhiều thời gian hơn để tập trung vào công việc. Trong công việc nói chung cũng như trong hoạt động giám sát việc thực thi pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo nói riêng, các đại biểu chuyên trách sẽ không bị chi phối, ràng buộc bởi bất cứ lý do gì, khi đó các ý kiến sẽ thẳng thắn, khách quan hơn.[23]
2.2. Đối với giám sát xã hội của Mặt trận Tổ quốc
Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam vừa được Quốc hội khóa XIII thông qua vào ngày 09/6/2015, có nhiều quy định mới, tiến bộ, phù hợp với tiến trình dân chủ và thực tiễn ở nước ta. Trong đó, Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam dành hẳn một điều luật (Điều 18) quy định việc tham gia giải quyết khiếu nại của Mặt trận Tổ quốc và Chương V quy định về hoạt động giám sát. Những quy định thể hiện trong Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam lần này đã khẳng định vị trí pháp lý của Mặt trận Tổ quốc trong hoạt động giải quyết khiếu nại và giám sát giải quyết khiếu nại của công dân, khắc phục những hạn chế về giám sát giải quyết khiếu nại của Mặt trận đã đề cập ở trên. Trong bối cảnh Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam sắp có hiệu lực pháp luật, các văn bản hướng dẫn thi hành cần cụ thể hóa các quy định về phương thức đại diện, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân; giá trị pháp lý của các kết luận, kiến nghị giám sát do Mặt trận Tổ quốc thực hiện cũng như trách nhiệm của các đối tượng bị giám sát trong việc thực hiện các kết luận, kiến nghị giám sát của Mặt trận. Nội dung, hình thức, trình tự, thủ tục giám sát chưa rõ ràng, cụ thể. Vì vậy, tác giả kiến nghị:
Thứ nhất, cần cụ thể hóa các quy định trong Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam theo hướng xác định “trách nhiệm” và “quyền hạn” của Mặt trận Tổ quốc trong hoạt động giám sát giải quyết khiếu nại. Theo đó, Mặt trận Tổ quốc có “trách nhiệm” tuyên truyền, vận động nhân dân thực hiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo; tổ chức tiếp công dân theo quy định của pháp luật; bảo vệ quyền và lợi ích của nhân dân khi tham gia hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo.[1] Đồng thời quy định giám sát là “quyền năng” của Mặt trận Tổ quốc chứ không phải trách nhiệm. Khi thực hiện quyền năng này, Mặt trận Tổ quốc phải được quyền đưa ra những kết luận, kiến nghị có giá trị pháp lý để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của “kẻ yếu thế” và buộc “người nhân danh quyền lực nhà nước” phải tuân thủ một các nghiêm chỉnh quy định của pháp luật trong quá trình thực thi công vụ.
Thứ hai, cụ thể hóa các hình thức giám sát của Mặt trận Tổ quốc một cách rõ ràng, chi tiết hơn. Từ đó, Mặt trận Tổ quốc sẽ căn cứ vào chương trình giám sát đã xác định và theo yêu cầu thực tiễn đặt ra, tổ chức đoàn giám sát độc lập; tham gia hoạt động giám sát của các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền và giám sát của Đảng với tư cách là một thành viên đại diện cho tiếng nói của nhân dân; tham gia các cuộc họp định kỳ hoặc đột xuất của các cơ quan Đảng, Nhà nước liên quan đến nội dung giám sát để nghe báo cáo và có ý kiến phản ảnh, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền giải quyết những vấn đề bức xúc, kiến nghị của Nhân dân.
CHÚ THÍCH
* Nghiên cứu sinh tại trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh.
[1] Nguyễn Tuấn Khanh, Cơ chế pháp lý đảm bảo thực hiện quyền khiếu nại hành chính của công dân, Nxb. Chính trị quốc gia – Sự thật, Hà Nội, 2014, tr. 31.
[2] Trung tâm Từ điển học Hà Nội, Từ điển Tiếng Việt, Nxb. Khoa học xã hội, Hà Nội, tr. 374.
[3] Nguyễn Như Ý (chủ biên), Đại từ điển Tiếng Việt, Nxb. Văn hóa – Thông tin, Hà Nội, 1998, tr. 728.
[4] Bộ Tư pháp – Viện Khoa học pháp lý, Từ điển Luật học, Nxb. Từ điển Bách khoa và Nxb. Tư pháp, tr. 292.
[5] Điều 83 và khoản 2 Điều 84 Hiến pháp năm 2013.
[6] Điều 27, 36 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014. Tương tự, xem thêm Điều 51, 55 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001 (sửa đổi, bổ sung năm 2007).
[7] Điều 1 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm năm 2003.
[8] Điều 15 Hiến pháp năm 2013.
[9] Báo cáo số 832/BC-UBTVQH ngày 28/2/2015 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về tổng kết hoạt động giám sát của Quốc hội qua 10 năm thực hiện Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân.
[10] Báo cáo số 832/BC-UBTVQH ngày 28/2/2015 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về tổng kết hoạt động giám sát của Quốc hội qua 10 năm thực hiện Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân.
[11] Mặc dù từ năm 2003, Quốc hội đã thành lập Ban dân nguyện giúp Ủy ban Thường vụ Quốc hội giám sát việc thi hành pháp luật khiếu nại, tố cáo và tổng hợp báo cáo công tác dân nguyện. Tuy nhiên, Ban Dân nguyện chỉ là cơ quan tham mưu, giúp cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội về công tác dân nguyện, không có vai trò giám sát độc lập.
[12] Trương Thị Hồng Hà, “Tăng cường hoạt động giám sát giải quyết khiếu nại của công dân với việc xây dựng mô hình Ủy ban dân nguyện Quốc hội hiện nay”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 1 năm 2010.
[13] Báo cáo số 832/BC-UBTVQH ngày 28/2/2015 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về tổng kết hoạt động giám sát của Quốc hội qua 10 năm thực hiện Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân.
[14] Nguyễn Tuấn Khanh, sđd, tr. 108, 109.
[15] Báo cáo đánh giá tác động Dự án Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân ngày 28/2/2015 của Ban soạn thảo Dự án Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân.
[16] Hiện nay, việc giám sát của cơ quan hành chính cấp trên đối với cơ quan hành chính cấp dưới đang bộc lộ quá nhiều bất cập như sự dung dưỡng, bao che, mất dân chủ. Bên cạnh đó, sự giám sát này mang tính nội bộ, là “chuyện trong nhà” của các cơ quan hành chính, còn công dân chỉ là người thứ ba trong cơ chế đó.
[17] Nguyễn Thọ Ánh, Thực hiện chức năng giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam hiện nay, Nxb. Chính trị quốc gia – Sự thật, Hà Nội, 2012, tr. 58.
[18] Điều 9 Hiến pháp năm 2013.
[19] Hoàng Ngọc Giao (chủ biên), Cơ chế giải quyết khiếu nại thực trạng và giải pháp, Nxb. Công an nhân dân, tr. 135.
[20] Nguyễn Thọ Ánh, Thực hiện chức năng giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam hiện nay, Nxb. Chính trị quốc gia – Sự thật, Hà Nội, 2012, tr. 152.
[21] Xem thêm Dự thảo Luật Giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân trên website:
http://duthaoonline.quochoi.vn/DuThao/Lists/DT_DUTHAO_LUAT/View_Detail.aspx?ItemID=1034&LanID=1059&TabIndex=1.
[22] Điều 10, 20, 29, 34, 41, 44, 50, 52, 61, 69, 71, 79 Dự thảo Luật Giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân.
[23] Nguyễn Sĩ Dũng, “Đại biểu Quốc hội chuyên trách hay chuyên nghiệp”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 3, năm 2003.
[24] Mặt trận Tổ quốc có trách nhiệm đứng về phía công dân, bênh vực cho quyền, lợi hợp pháp của công dân, tránh tình trạng hiện nay, khi tham gia giải quyết khiếu nại, tố cáo, Mặt trận Tổ quốc hoặc lưng chừng hoặc nghiêng về phía cơ quan hành chính nhà nước.
- Tác giả: ThS. Võ Phan Lê Nguyễn*
- Nguồn: Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 05(90)/2015 – 2015, Trang 8-14
- Nguồn: Fanpage Tạp chí Khoa học pháp lý
Trả lời