Chế định Hội đồng bầu cử quốc gia trong Hiến pháp 2013

Mục lục

Tác giả: Tô Văn Hòa

1. Khái quát sự ra đời của Hội đồng bầu cử quốc gia

Xét từ góc độ Cơ quan hiến định độc lập thì Hội đồng bầu cử quốc gia là một cơ quan mới trong bộ máy nhà nước Việt Nam. Song nếu xét từ góc độ lịch sử của chế độ bầu cử của Việt Nam thì Hội đồng bầu cử quốc gia là một cơ quan vừa cũ vừa mới. Trong Báo cáo số 287/BC-UBDTSĐHP gửi đại biểu Quốc hội ngày 17 tháng 5 năm 2013 về việc giải trình, tiếp thu, chinh lý Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 trên cơ sở ý kiến nhân dân có giải trình như sau: “Việc thành lập Hội đồng bầu cử quốc gia thực chất là việc hiến định vai trò, địa pháp lý Hội đồng bầu cử trung ương hiện đang được quy định trong luật bầu cử nhằm phát huy dân chủ, bảo đảm được tính khách quan trong công tác tổ chức bầu cử ở nước ta.

Ở giai đoạn trước Luật bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân năm 2015 (Luật bầu cử năm 2015), Ủy ban thường vụ Quốc hội đóng vai trò hết sức quan trọng trong quá trình bầu cử đại biểu Quốc hội với một số nhiệm vụ, quyền hạn như: quyền công bố và chủ trì bầu cử đại biểu Quốc hội; quyền ấn định và công bố ngày bầu cử; quyền ấn định số lượng đơn vị bầu cử trong cả nước, xác định đơn vị bầu cử và ấn định số lượng đại biểu bầu ở mỗi đơn vị bầu cử. Công bố và chủ trì bầu cử, ấn định và công bố ngày bầu cử là những quyền mang tính biểu tượng ấn định thời điểm để người dân đi thực hiện quyền chính trị quan trọng nhất của mình. Ấn định số lượng đơn vị bầu cử và xác định số đơn vị bầu cử trong cả nước có nghĩa là khoanh vùng các khu vực dân cư để từ đó bầu ra các đại biểu. Ấn định số lượng đại biểu được bầu ở mỗi đơn vị bầu cử có nghĩa là quyết định tới tỉ lệ đại biểu được bầu tương ứng với số dân, tức là mỗi người dân trong một đơn vị bầu cử được bao nhiêu người đại diện. Tất cả những quyền này đều nằm ở trung tâm, trực tiếp thể hiện bản chất của chế độ bầu cử để hình thành Quốc hội và qua đó gián tiếp hình thành bộ máy nhà nước.

Trong khi đó, Ủy ban thường vụ Quốc hội lại là cơ quan thường trực của Quốc hội. Thành phần của Ủy ban thường vụ Quốc hội đều là các đại biểu Quốc hội, thậm chí đều là các đại biểu Quốc hội giữ trọng trách cao nhất trong Quốc hội. Về mặt lý luận việc các đại biểu Quốc hội quyết định và chủ trì quá trình bầu cử người nắm giữ vị trí mà mình đang nắm giữ là không thể hiện tính khách quan, rất có thể ảnh hưởng tới tính dân chủ của một cuộc bầu cử.

Xem thêm tài liệu liên quan:

Chính vì vậy, Uỷ ban dự thảo Hiến pháp năm 2013 đã đề xuất và Quốc hội đã nhất trí thông qua việc giao thẩm quyền ấn định và công bố ngày bầu cử cho Quốc hội và những quyền còn lại trong số các quyền nói trên cho Hội đồng bầu cử trung ương trên cơ sở nâng cấp thành Hội đồng bầu cử quốc gia và quy định cơ quan này trong Hiến pháp nhằm nâng cao địa vị của nó trong bộ máy nhà nước, tương xứng với chức năng và vai trò mà nó thực hiện trong lĩnh vực bầu cử.

Như vậy, để khái quát về hoàn cảnh ra đời của Hội đồng bầu cử quốc gia, có thể nói Hội đồng bầu cử quốc gia là “phiên bản” nâng cấp và được hiến định của Hội đồng bầu cử trung ương theo Luật bầu cử đại biểu Quốc hội năm 1997 (2001) nhằm làm cho quá trình bầu cử được dân chủ, khách quan hơn. Về khung pháp lí, hiện nay tổ chức và hoạt động của Hội đồng bầu cử quốc gia được quy định tại Điều 117 Hiến pháp năm 2013 và Luật bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân năm 2015.

Xem thêm bài viết về “Hội đồng bầu cử quốc gia”

Vai trò của cơ quan quản lý bầu cử trong nhà nước pháp quyền – ThS. Trần Thị Thu Hà
Hội đồng bầu cử quốc gia và Kiểm toán nhà nước theo Hiến pháp 2013 – TS. Nguyễn Mạnh Hùng
Cụ thể hóa Hiến pháp 2013 về Hội đồng bầu cử quốc gia và Kiểm toán nhà nước – ThS. Lưu Đức Quang
Hội đồng bầu cử Thái Lan và góp ý quy định về hội đồng bầu cử quốc gia trong dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 của Việt Nam – TS. Phan Nhật Thanh

2. Chức năng, vai trò của Hội đồng bầu cử quốc gia trong lĩnh vực kiểm soát quyền lực

Chức năng được hiểu là lĩnh vực hoạt động chính của một cơ quan. Chức năng của Hội đồng bầu cử quốc gia gồm hai mảng công việc là tổ chức bầu cử đại biểu Quốc hội và chỉ đạo, hướng dẫn bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp. Khác với các Hội đồng bầu cử quốc gia trên thế giới, Hội đồng bầu cử quốc gia của Việt Nam không có chức năng tổ chức trưng cầu dân ý. Ở đây cần lưu ý phạm vi chức năng của Hội đồng bầu cử quốc gia trong bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân là không giống nhau.

2.1. Đối với bầu cử đại biểu Quốc hội

Sau khi Quốc hội quyết định một ngày bầu cử toàn quốc cho cả cuộc bầu cử đại biểu Quốc hội và bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp, thì Hội đồng bầu cử quốc gia là cơ quan tổ chức cuộc bầu cử đại biểu Quốc hội. Tuy nhiên, nói như vậy không có nghĩa là Hội đồng bầu cử quốc gia tổ chức thực hiện tất cả các hoạt động của cuộc bầu cử đại biểu Quốc hội mà chỉ thực hiện một số công việc chính như ấn định và công bố số đơn vị bầu cử, số lượng đại biểu bầu ở mỗi đơn vị bầu cử, xem xét hồ sơ của ứng cử viên, công bố danh sách người ứng cử, xóa tên người ứng cử, kiểm tra biên bản xác định kết quả bầu cử, quyết định bầu cử thêm, bầu cử lại, hủy bỏ kết quả bầu cử, giải quyết tranh chấp trong bầu cử, xác nhận, công bố kết quả bầu cử, xác nhận tư cách đại biểu Quốc hội trúng cử… Bên cạnh đó, công tác thông tin, tuyên truyền, vận động bầu cử, bảo vệ bầu cử được thực hiện trực tiếp bởi các cơ quan khác song dưới sự chỉ đạo của Hội đồng bầu cử quốc gia. Tất cả các cơ quan khác tham gia tổ chức cuộc bầu cử đại biểu Quốc hội với những nhiệm vụ, quyền hạn riêng song không cơ quan nào thực hiện những công việc quan trọng với cuộc bầu cử như Hội đồng bầu cử quốc gia, ví dụ Ủy ban thường vụ Quốc hội chỉ dự kiến và phân bổ số lượng đại biểu Quốc hội về các nơi, xác định cơ cấu, thành phần những người được giới thiệu ứng cử, giám sát công tác bầu cử; Chính phủ bảo đảm kinh phí và hướng dẫn quản lý kinh phí phục vụ bầu cử v.v. Như vậy, có thể nói Hội đồng bầu cử quốc gia chính là trung tâm của cuộc bầu cử đại biểu Quốc hội, vừa thực hiện một số công việc trọng yếu nhất của cuộc bầu cử, vừa bao quát, quán xuyến công việc chung của cuộc bầu cử đại biểu Quốc hội.

2.2. Đối với cuộc bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân

Hội đồng bầu cử quốc gia đóng vai trò ít trung tâm hơn so với cuộc bầu cử đại biểu Quốc hội. Các công việc mà Hội đồng bầu cử quốc gia phải thực hiện chủ yếu là chỉ đạo, hướng dẫn các quy định của pháp luật về bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân, hướng dẫn và kiểm tra hoạt động của các tổ chức phụ trách bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân, hủy bỏ kết quả bầu cử ở một đơn vị bầu cử nào đó nếu có vi phạm pháp luật nghiêm trọng. Trong cuộc bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân, các ủy ban bầu cử ở các địa phương tương ứng lại là cơ quan có vai trò trung tâm hơn.

Theo cách thức tổ chức bộ máy nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trong bộ máy nhà nước chỉ có Quốc hội và Hội đồng nhân dân là được hình thành trực tiếp từ nhân dân, thông qua con đường người dân đi bầu cử, trực tiếp chọn những người đại diện của mình đứng trong hàng ngũ đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp. Quá trình bầu cử, vì vậy được coi là quá trình gốc hình thành nên bộ máy nhà nước Việt Nam qua mỗi nhiệm kỳ và do đó cách thức mà nó được thực hiện phải thực sự dân chủ, công bằng, khách quan thì mới có thể góp phần bảo đảm được bản chất dân chủ với nhân dân của bộ máy nhà nước. Với chức năng và nhiệm vụ của mình như đề cập trên đây, Hội đồng bầu cử quốc gia có vai trò quan trọng nhất trong bầu cử ở Việt Nam, bảo đảm các cuộc bầu cử hình thành cơ quan đại diện ở Việt Nam đạt được các tiêu chuẩn trên. Qua việc thực hiện vai trò này, Hội đồng bầu cử quốc gia cũng thực hiện được vai trò lớn hơn của mình với tư cách một Cơ quan hiến định độc lập, đó là kiểm soát quyền lực nhà nước.

3. Cơ cấu, thành phần, chế độ làm việc của Hội đồng bầu cử quốc gia

3.1. Cơ cấu của Hội đồng bầu cử quốc gia

Về cơ cấu, Hội đồng bầu cử quốc gia là một tập thể gồm 1 chủ tịch, một số phó chủ tịch và các uỷ viên. Chủ tịch Hội đồng bầu cử quốc gia do Quốc hội bầu và miễn nhiệm theo đề cử của tập thể Ủy ban thường vụ Quốc hội đang tại nhiệm. Sau khi được bầu, Chủ tịch Hội đồng bầu cử quốc gia giới thiệu để Quốc hội phê chuẩn các thành viên còn lại.

3.2. Thành phần của Hội đồng bầu cử quốc gia

Trong quy định của Hiến pháp 2013: Thành phần của Hội đồng bầu cử quốc gia mang tính đại diện cao, bao gồm các thành viên đến từ các cơ quan, tổ chức có liên quan tới bầu cử Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và một số cơ quan, tổ chức hữu quan.’ Luật bầu cử năm 2015 không quy định cụ thể các cơ quan, tổ chức hữu quan đó cũng như số lượng đại diện đến từ mỗi cơ quan. Tuy nhiên, từ thành phần của Hội đồng bầu cử quốc gia được thành lập để tổ chức bầu cử đại biểu Quốc hội khóa 14 vào năm 2016 (năm đầu tiên thành lập Hội đồng bầu cử quốc gia) thì các cơ quan, tổ chức hữu quan này bao gồm: Chủ tịch nước, Ban tổ chức trung ương, Ủy ban kiểm tra trung ương: đại diện bởi Trưởng ban, Bộ Quốc phòng, Bộ Công an, Bộ Thông tin và Truyền thông, Bộ Nội vụ, Ban công tác đại biểu của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Văn phòng Quốc hội, 5 tổ chức chính trị – xã hội lớn nhất trong Mặt trận Tổ quốc Việt Nam gồm Liên đoàn lao động Việt Nam, Hội nông dân Việt Nam, Đoàn thanh niên cộng sản Hồ Chí Minh, Hội liên hiệp phụ nữ Việt Nam, Hội cựu chiến binh Việt Nam.

Về số lượng, Luật bầu cử năm 2015 quy định Hội đồng bầu cử quốc gia có từ 15 đến 21 thành viên. Hội đồng bầu cử quốc gia bầu năm 2016 có 21 thành viên, trong đó Chủ tịch Hội đồng bầu cử quốc gia chính là Chủ tịch Quốc hội khóa 13, 4 phó chủ tịch Hội đồng bầu cử quốc gia gồm 1 phó chủ tịch Quốc hội, đại diện Chủ tịch nước, đại diện Chính phủ, đại diện Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam. Các uỷ viên hội đồng gồm 3 đại diện từ Ủy ban thường vụ Quốc hội và 1 đại diện đến từ mỗi cơ quan còn lại.

3.3. Chế độ làm việc của Hội đồng bầu cử quốc gia

Hội đồng bầu cử quốc gia làm việc theo chế độ tập thể. Mọi quyết định để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng đều được đưa ra bởi quá nửa tổng số thành viên. Cuộc họp của Hội đồng phải có ít nhất 2/3 tổng số thành viên Hội đồng tham dự.’ Điều đó có nghĩa là cho dù cuộc họp của Hội đồng bầu cử quốc gia của năm 2016 có 14 thành viên tham dự, nghĩa là 2/3 tổng số thành viên, thì cuộc họp này chỉ có thể ra quyết định nếu có ít nhất 11 thành viên biểu quyết tán thành.

Hội đồng bầu cử quốc gia do Quốc hội thành lập nên báo cáo và chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Điều này cũng thể hiện mô hình tổ chức bộ máy nhà nước theo chính thể Cộng hòa xã hội chủ nghĩa của Việt Nam với Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Đối với Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng bầu cử quốc gia chỉ có nhiệm vụ báo cáo hoạt động. Thực ra quy định Hội đồng bầu cử quốc gia báo cáo hoạt động trước Ủy ban thường vụ Quốc hội chỉ có ý nghĩa hình thức, không có nghĩa Hội đồng bầu cử quốc gia ở vị trí thấp hơn Ủy ban thường vụ Quốc hội về mặt thứ bậc như việc Chính phủ báo cáo công tác trước Chủ tịch nước và Ủy ban thường vụ Quốc hội theo quy định tại Điều 94 Hiến pháp năm 2013. Trên thực tế tất cả các lãnh đạo cao nhất của Ủy ban thường vụ Quốc hội, gồm Chủ tịch Quốc hội và các Phó chủ tịch Quốc hội đều là thành viên của Hội đồng bầu cử quốc gia.

Một điểm cần lưu ý nữa trong chế độ làm việc của Hội đồng bầu cử quốc gia là hội đồng này không phải cơ quan chuyên trách. Theo quy định, Hội đồng bầu cử quốc gia sẽ kết thúc nhiệm vụ của mình, tức là chấm dứt sự tồn tại, sau khi đã trình Quốc hội khóa mới báo cáo tổng kết cuộc bầu cử mà hội đồng đã tổ chức cùng với kết quả xác nhận tư cách đại biểu Quốc hội đã được bầu qua cuộc bầu cử đó. 3

4. Tính độc lập của Hội đồng bầu cử quốc gia với tư cách cơ quan hiến định độc lập trong bộ máy nhà nước Việt Nam

Một trong những đặc điểm quan trọng bậc nhất của một Cơ quan hiến định độc lập là tính độc lập của nó trong bộ máy nhà nước, tính độc lập phù hợp với chức năng mà nó thực hiện. Tính độc lập của Hội đồng bầu cử quốc gia của Việt Nam có thể được xem xét ở ba góc độ.

4.1. Về tổ chức

Hội đồng bầu cử quốc gia do Quốc hội bầu và bãi nhiệm với các thành phần mang tính đại diện. Ngoại trừ đại diện của Ủy ban thường vụ Quốc hội, các thành phần khác đều không mặc nhiên là đại biểu Quốc hội. Luật bầu cử năm 2015 không có quy định Hội đồng bầu cử quốc gia lệ thuộc về mặt tổ chức đối với một cơ quan nào khác. Theo thực tiễn tốt của quốc tế thì việc Hội đồng bầu cử quốc gia do cơ quan lập pháp quốc gia bầu và bãi nhiệm là hoàn toàn hợp lý và về mặt lý thuyết không ảnh hưởng tới tính độc lập của Hội đồng bầu cử quốc gia. Tuy nhiên, trong thực tế, thành phần của Hội đồng bầu cử quốc gia năm 2016 lại cho thấy trong 21 thành viên thì chỉ có 1 thành viên không phải là đại biểu Quốc hội khóa 13, đó là đại diện của Hội Cựu chiến binh Việt Nam. Tất cả các lãnh đạo cao nhất của Quốc hội gồm Chủ tịch và các Phó chủ tịch đều là thành viên chủ chốt trong Hội đồng bầu cử quốc gia. Như vậy, trong thực tế tổ chức của Hội đồng bầu cử quốc gia chưa bảo đảm cho cơ quan này sự độc lập cần thiết để có thể thực hiện chức năng của mình một cách thực sự khách quan.

4.2. Về hoạt động

Điều 13 Luật bầu cử năm 2015 quy định Hội đồng bầu cử quốc gia chịu trách nhiệm trước Quốc hội, báo cáo trước Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội. Trách nhiệm báo cáo không có nghĩa là Hội đồng bầu cử quốc gia chịu sự giám sát của Ủy ban thường vụ Quốc hội. Bên cạnh đó, các nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng bầu cử quốc gia cũng đã được quy định khá rõ ràng. Như vậy, về mặt pháp lí, hoạt động của Hội đồng bầu cử quốc gia được bảo đảm tương đối độc lập. Tuy nhiên, trong thực tiễn với thành phần có nhiều đại biểu Quốc hội đang tại nhiệm kể trên, sự độc lập trong hoạt động của Hội đồng bầu cử quốc gia là khá khó khăn. Nhất là khi Luật bầu cử năm 2015 không quy định độc lập là một nguyên tắc hoạt động của Hội đồng bầu cử quốc gia và chế độ hoạt động của Hội đồng bầu cử quốc gia là không chuyên trách.

4.3. Về tổ chức nội bộ

Luật bầu cử năm 2015 quy định bộ máy giúp việc cho Hội đồng bầu cử quốc gia do Ủy ban thường vụ Quốc hội quy định’ tuy nhiên cho phép Hội đồng bầu cử quốc gia tự thành lập các tiểu ban và trao quyền cho Hội đồng bầu cử quốc gia trưng tập cán bộ, công chức của các cơ quan hữu để giúp việc cho Hội đồng bầu cử quốc gia. Về tài chính, kinh phí hoạt động của quan Hội đồng bầu cử quốc gia lấy từ ngân sách nhà nước. Như vậy, sự độc lập về tổ chức nội bộ và tài chính của Hội đồng bầu cử quốc gia là tương đối phù hợp

Tuy nhiên, như phân tích trên đây sự lệ thuộc về thành phần trên thực tế của Hội đồng bầu cử quốc gia về tổ chức và hoạt động là khá lớn và có thể ảnh hưởng tới tính khách quan của Hội đồng bầu cử quốc gia khi tổ chức bầu cử đại biểu Quốc hội. Có thể nói, xem xét một cách tổng thể, Hội đồng bầu cử quốc gia của Việt Nam theo Hiến pháp năm 2013 và Luật bầu cử năm 2015 vẫn chưa đạt được sự độc lập tương xứng với chức năng của mình./.

Xem thêm bài viết về “Hiến pháp 2013”