Đánh giá chế định Chủ tịch nước trong Hiến pháp 2013

Đánh giá chế định Chủ tịch nước trong Hiến pháp năm 2013

• Mối quan hệ giữa nguyên thủ quốc gia với cơ quan hành pháp ở Việt Nam – ThS. Phạm Thị Phương Thảo
• Vai trò hiến định của nguyên thủ quốc gia – TS. Đỗ Minh Khôi

TỪ KHÓA: Chủ tịch nước, Hiến pháp 2013, Nguyên thủ quốc gia, Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số Đặc san 01/2014

Nguyên thủ quốc gia là một vị trí quan trọng trong hiến pháp Việt Nam nói chung và Hiến pháp Việt Nam được sửa đổi năm 2013[1] nói riêng. Những quy định trong Hiến pháp 2013 về chế định nguyên thủ quốc gia cũng có những thay đổi nhất định và nội dung chế định này được so sánh và đánh giá trên cơ sở quan điểm của Đảng cộng sản Việt Nam, các hiến pháp ở Việt Nam và kinh nghiệm lập hiến trên thế giới. Bài này đánh giá nội dung chế định nguyên thủ quốc gia trong Hiến pháp 2013 theo hai nội dung cơ bản: (1) vị trí, vai trò của nguyên thủ quốc gia; (2) thẩm quyền của nguyên thủ quốc gia.

1. Vị trí, vai trò nguyên thủ quốc gia trong hiến pháp

Về vai trò, vị trí, Hiến pháp 2013[2] tiếp tục xác định Chủ tịch nước là người “đứng đầu Nhà nước” và“thay mặt nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”.Sự xác định như vậy về cơ bản là phù hợp với mô hình chính thể đại nghị và cũng phù hợp với nguyên tắc tổ chức và vận hành quyền lực nhà nước, với thông lệ lập hiến thế giới và phù hợp với mô hình chính thể hiến định. Sự định vị rõ ràng vai trò, vị trí của nguyên thủ quốc gia trong hiến pháp có ý nghĩa quan trọng trong việc xác định thẩm quyền của nguyên thủ quốc gia và mối quan hệ của nguyên thủ quốc gia này với các cơ quan, hệ thống khác.

Quy định về việc hình thành nguyên thủ quốc gia trong Hiến pháp 2013 về cơ bản là không thay đổi so với các Hiến pháp trước đây, nguyên thủ do cơ quan lập pháp hình thành bằng bầu chọn. Về mặt khoa học, cách thức hình thành nguyên thủ quốc gia do dân bầu trực tiếp hay gián tiếp vẫn có những quan điểm khác nhau. Nhìn chung, quan điểm được sự chấp nhận nhiều hơn cho rằng, cách thức lựa chọn nguyên thủ quốc gia không ảnh hưởng đến việc vận hành quyền lực nhà nước mà sức mạnh thể chế. Thực chất, khung cảnh thể chế mới là yếu tố quyết định[3] . Thực tế tổ chức và vận hành các chính thể cũng cho thấy cũng có những chính thể đại nghị nhưng vẫn lựa chọn các hình thành nguyên thủ quốc gia bằng bẩu cử trực tiếp, phổ thông. Ví dụ, Austria, Finland, Estonia, Ireland, South Korea, Sri Lanka[4] . Như vậy, có thể nói, việc lựa chọn nguyên thủ quốc gia trong Hiến pháp 2013 được quy định khá đơn giản. Điều này cũng phù hợp với mô hình tổ chức và vận hành quyền lực nhà nước và phù hợp với việc xác định trong hiến pháp về vị trí, vai trò của nguyên thủ quốc gia trong bộ máy nhà nước và đời sống chính trị nói chung.

Quyền hạn của nguyên thủ quốc gia

Việc đánh giá thẩm quyền của nguyên thủ quốc gia trong Hiến pháp Việt Nam hiện hành cũng theo các cách thức phổ biến hiện nay tức là đánh giá các quyền hạn hiến định quan trọng nhất của nguyên thủ quốc gia gắn với việc xác định mô hình chính thể[5] , bao gồm: quyền trong lĩnh vực bổ nhiệm, miễn nhiệm và bãi nhiệm các chức vụ trong bộ máy nhà nước; quyền phủ quyết (luật); quyền trong lĩnh vực hành pháp; quyền ban hành sắc lệnh; trình dự toán luật, ngân sách; quyền trong lĩnh vực nghi lễ, biểu tượng và tượng trưng.

Thứ nhất, quyền của Chủ tịch nước trong bổ nhiệm, bãi nhiệm, miễn nhiệm các vị trí, cơ quan nhà nước ở trung ương

Ở các nước khác, theo đánh giá của Siaroff, quyền hạn của nguyên thủ trong các hiến pháp có mức độ cao nhất là toàn quyền trong bổ nhiệm và giải tán, ở mức này, điểm số tương ứng là 4. Mức thấp hơn, nguyên thủ có quyền bổ nhiệm, giải tán nhưng có sự chia xẻ với cơ quan lập pháp được đánh giá ở thang điểm 2 và mức 1 điểm cho quyền trong bổ nhiệm mang tính hình thức, thủ tục. Mức thấp nhất là hiến pháp không quy định quyền này được đánh giá bằng điểm 0. Đối với nguyên thủ quốc gia trong các quốc gia theo mô hình đại nghị ở Đông Âu, nhìn chung, quyền bổ nhiệm có sự chia xẻ với các cơ quan khác và do vậy được đánh giá ở mức trung bình (0.5)[6] . Ở nhóm các quốc gia theo chế độ đại nghị (nhóm 7) quyền bổ nhiệm được chia thành hai mức 1 và 0 và tổng số các quốc gia có mức 1 là 23 và mức 0 là 18[7] . Tuy mẫu đánh giá ít hơn, đã khá lâu (năm 2000), đánh giá không phân loại theo chính thể và thang điểm chỉ có hai mức, nhưng quyền bổ nhiệm của tổng thống trong đánh giá của Metcaft đều cho thấy điểm số của loại quyền này đều lớn hơn 0 (mức thấp nhất)[8] . Hai cách đánh giá này cho thấy theo phần lớn các hiến pháp được đánh giá, nguyên thủ có mức độ thực quyền cao.

Theo loại cơ quan bổ nhiệm, đương nhiên quyền bổ nhiệm và giải thể các cơ quan, vị trí trong hành pháp có vai trò, tầm quan trọng lớn hơn nhiều so với bổ nhiệm, giải thể các cơ quan vị trí tư pháp. Tuy nhiên, quyền bổ nhiệm trong lĩnh vực tư pháp có ý nghĩa chính trị, tượng trưng, nó không ảnh hưởng đến mối quan hệ với các cơ quan, hệ thống khác trong tổ chức và vận hành quyền lực nhà nước trừ khi các cơ quan tư pháp (đặc biệt là tòa tối cao) có thẩm quyền giải thích và tuyên bố vi hiến. Xét cho cùng, quyền bổ nhiệm trong lĩnh vực tư pháp dù ở trong chính thể nào cũng có mức độ ảnh hưởng thể chế thấp bởi đặc tínhhay yêu cầu quan trọng bậc nhất của loại cơ quan này là trung lập và độc lập trong xét xử và giải quyết tranh chấp những vụ việc cụ thể. Vì vậy, quyền bổ nhiệm trong lĩnh vực tư pháp sẽ ảnh hưởng không đáng kể đến cơ quan này và cả hệ thống nói chung.

Quyền lực của Chủ tịch nước trong lĩnh vực tổ chức bộ máy nhà nước trung ương được quy định chủ yếu trong Điều 88, khoản 2, 3, 5, 6. So với hiến pháp 1992 sửa đổi, Hiến pháp 2013 đã có những thay đổi như sau:“… căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội, bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao”, trước đây là quyền chủ động của Chủ tịch nước (Điều 103, khoản 8 Hiến pháp 1992 sửa đổi). Việc thay đổi như vậy phần nào giảm vai trò của Chủ tịch nước và tăng vai trò kiểm soát quyền lực tư pháp của Quốc hội. Cũng như vậy, thẩm quyền của Chủ tịch nước trong việc bổ nhiệm, miễn nhiệm; quyết địnhcử, triệu hồi đại sứ đặc mệnh toàn quyền của Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam phải căn cứ vào nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội mà không còn là quyền chủ động như Hiến pháp 1992 sửa đổi.

Thay đổi quan trọng thứ hai trong lĩnh vực bổ nhiệm các chức vụ cao cấp trong bộ máy nhà nước thể hiện ở khoản 5 Điều 88. Chủ tịch nước theo Hiến pháp 2013 có quyền: “quyết định phong, thăng, giáng, tước quân hàm cấp tướng, chuẩn đô đốc, phó đô đốc, đô đốc hải quân; bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Tổng tham mưu trưởng, Chủ nhiệm Tổng cục chính trị Quân đội nhân dân Việt Nam”. So với Hiến pháp 1992 sửa đổi, quy định này cụ thể và chi tiết hơn, mở rộng phạm vi bổ nhiệm hơn. Như vậy, có thể thấy rằng, quyền trong lĩnh vực bổ nhiệm và giải thể các cơ quan của nguyên thủ quốc gia trong Hiến pháp hiện hành ở Việt Nam khi so sánh với các quốc gia tương đồng về chính thể trên thế giới, quyền này phần lớn ở mức thấp (nếu theo đánh giá của Siroff, quyền của nguyên thủ trong Hiến pháp 2013 phải ở mức 0[9] ).

Tóm lại, quyền trong lĩnh vực hình thành các vị trí quan trọng trong bộ máy nhà nước của nguyên thủ quốc gia trong Hiến pháp 2013 tương đối hạn chế so với các hiến pháp ở Việt Nam trước đây và cũng hạn chế trong so sánh với các quốc gia có chính thể tương đồng[10] . Quyền của nguyên thủ quốc gia theo hiến pháp ở Việt Nam nói chung[11] và Hiến pháp 2013 nói riêng, trong lĩnh vực này không thực sự ảnh hưởng đến hoạt động bình thường của các cơ quan có những vị trí được nguyên thủ quốc gia bổ nhiệm, miễn nhiệm hay cách chức. Cách thiết kế như vậy nhìn chung là phù hợp với mô hình chính thể đại nghị. Tuy nhiên, muốn thực hiện chủ trương của Đảng cộng sản Việt Nam về kiểm soát quyền lực nhà nước trong lĩnh vực lập pháp, hành pháp, tư pháp[12] và tinh thần của Điều 2 khoản 3 của chính Hiến pháp 2013, cần gia tăng quyền của nguyên thủ quốc gia trong lĩnh vực bổ nhiệm, miễn nhiệm các chức vụ cao cấp trong bộ máy nhà nước.

Thứ hai, quyền phủ quyết luật của nguyên thủ quốc gia

Theo đánh giá của Siaroff với các quốc gia theo chính thể đại nghị, có 23 quốc gia quy định quyền phủ quyết luật cho tổng thống và 18 quốc gia không quy định quyền này (thang điểm 1; 0)[13] . Các mức độ quyền phủ quyết của nguyên thủ quốc gia nói chung có thể chia thành 4 mức như sau: không có quyền; đề nghị thảo luận lại; phủ quyết toàn bộ; phủ quyết và đề xuất điều khoản mới. Tương ứng với các mức độ đó, thang điểm sẽ là: 0, 1, 2 và 3. Quyền phủ quyết một phần và kèm theo quyền đề xuất điều khoản mới có ảnh hưởng thể chế cao hơn so với quyền phủ quyết toàn bộ. Bởi lẽ, với việc thiết kế như vậy, thực chất là quy định quyền tham gia lập pháp của nguyên thủ quốc gia[14] .

Hiến pháp 2013 không quy định quyền phủ quyết luật của nguyên thủ quốc gia. Quyền của nguyên thủ được quy định ở khoản 1 Điều 88 : “Đề nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét lại pháp lệnh trong thời hạn mười ngày kể từ ngày pháp lệnh được thông qua; nếu pháp lệnh đó vẫn được Uỷ ban thường vụ Quốc hội biểu quyết tán thành mà Chủ tịch nước vẫn không nhất trí, thì Chủ tịch nước trình Quốc hội quyết định tại kỳ họp gần nhất;”. Có thể nói, đây không thể được coi là quyền phủ quyết luật của nguyên thủ quốc gia.

So với các hiến pháp khác ở Việt Nam, quyền phủ quyết luật, quyền yêu cầu lập pháp thảo luận một số điều được quy định rất rõ trong Hiến pháp 1956 (Điều 58) và 1967 (Điều 45). Có thể nói, cùng với quyền trình dự thảo luật, quyền phủ quyết, đề nghị thảo luận 1 số điều trong dự thảo luật của hai hiến pháp 1956 và 1967, quyền phủ quyết của nguyên thủ quốc gia ở mức khá cao (3 điểm). Quy định như vậy xuất phát từ sự lựa chọn mô hình chính thể với quyền lực mạnh của tổng thống của hai hiến pháp này. Hiến pháp 1946 quy định Chủ tịch nước có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại luật mà được Nghị viện đã biểu quyết (Điều 31). Tuy không quy định cụ thể nội dung, mức độ yêu cầu nhưng có thể suy luận là Hiến pháp 1946 cũng trao cho Chủ tịch nước quyền phủ quyết luật ở mức cao nhất.

Như vậy, quyền phủ quyết không được quy định cho nguyên thủ quốc gia trong Hiến pháp 2013[15] . Việc không quy định quyền phủ quyết luật cho Chủ tịch nước về cơ bản là phù hợp với vị trí, vai trò của nguyên thủ theo mô hình thể chế đại nghị. Quyền này có ý nghĩa quan trọng khi nó gắn với vị trí đứng đầu và điều hành hành pháp và sự gắn kết này là đặc trưng của chế độ tổng thống. Tuy nhiên, nếu Hiến pháp 2013 quy định về quyền phủ quyết luật của Quốc hội cho nguyên thủ quốc gia thì đây cũng không thể coi là biệt lệ đối với các mẫu chính thể đại nghị như Siaroff đã thống kê (23 quốc gia trên thế giới quy định quyền này cho nguyên thủ). Theo quan điểm tác giả, nếu quy định quyền này cho nguyên thủ ở Việt Nam hiện nay, sẽ khó có thể biến động, xáo trộn thể chế với điều kiện không xác định vị trí đứng đầu và điều hành hành pháp cho nguyên thủ, không quy định quyền phủ quyết một phần và đề xuất điều khoản mới. Hơn nữa, việc quy định quyền này sẽ tạo cơ chế giám sát hoạt động lập pháp của Quốc hội và thể hiện được chủ trương kiểm soát quyền lực nhà nước trong lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tư pháp của Đảng cộng sản Việt Nam và nguyên tắc tổ chức và vận hành quyền lực nhà nước thể hiện trong Điều 2 khoản 3 của chính Hiến pháp 2013.

Thứ ba, quyền của nguyên thủ quốc gia trong hành pháp

Trong các hiến pháp ở Việt Nam, quyền đứng đầu và trực tiếp điều hành hành pháp được quy định trong Hiến pháp 1946 và Hiến pháp 1956, 1967 của chế độ Việt Nam cộng hòa ở miền Nam trước đây. Hiến pháp 1959, 1980,1992 sửa đổi và Hiến pháp 2013 vẫn tiếp tục xác định rõ vai trò đứng đầu nhà nước và đại diện cho đất nước nhưng không xác định vai trò hành pháp của nguyên thủ quốc gia. Quyền hạn trong lĩnh vực hành pháp của nguyên thủ quốc gia theo Hiến pháp 2013 được quy định trong một số lĩnh vực như an ninh – quốc phòng, khen thưởng, đặc xá, đối ngoại… nhưng thực chất những thẩm quyền này mang tính chất lễ nghi, biểu tượng bởi vai trò điều hành hành pháp vẫn thuộc về Thủ tướng Chính phủ.

Hiến pháp 2013 có quy định về chế độ báo cáo công tác của Chính phủ trước Chủ tịch nước (Điều 94). Đây được coi là các quyền mang tính chất giám sát Chính phủ của nguyên thủ quốc gia chứ không phải là quyền mang tính chất điều hành trong lĩnh vực hành pháp. Vai trò giám sát của nguyên thủ quốc gia đối với Chính phủ thể hiện trong quyền tham dự và chủ tọa các phiên họp của nguyên thủ quốc gia trong Hiến pháp 1959 (Điều 66) và giám sát công tác của Hội đồng Bộ trưởng (Hiến pháp 1980, Điều 100) cho thấy quyền giám sát Chính phủ của nguyên thủ quốc gia trong Hiến pháp 2013 tương đối hạn chế so với Hiến pháp 1946, 1959, 1980.

So sánh với thẩm quyền chủ tọa phiên họp của nội các (cơ quan hoạch định chính sách và lãnh đạo chính phủ) của các quốc gia theo mô hình đại nghị, quy định thẩm quyền của nguyên thủ quốc gia trong Hiến pháp 2013 có nhiều tương đồng. Ví dụ, 6 quốc gia quy định quyền chủ tọa nội các cho nguyên thủ quốc gia so với 35 quốc gia theo mô hình đại nghị không quy định quyền này. Tuy nhiên, điều đáng lưu ý là quyền chủ tọa của nguyên thủ quốc gia trong nghiên cứu này được hiểu là quyền tham dự vào việc hoạch định và thực thi chính sách và như vậy, thực chất nó là quyền điều hành hành pháp[16] . Quyền tham dự phiên họp của nguyên thủ quốc gia trong Hiến pháp 2013 không có ý nghĩa hoạch định và thực thi chính sách mà thực chất chỉ là quyền mang tính chất giám sát hành pháp mà thôi.

Như vậy, các Hiến pháp 1959, 1980, 1992, 1992 sửa đổi và Hiến pháp 2013 quy định về vai trò của nguyên thủ quốc gia trong hoạt động hành pháp tương đối hạn chế so với Hiến pháp 1946 và hai hiến pháp của chế độ Việt Nam cộng hòa ở miền Nam trước đây[17] . Điều này được lý giải bởi sự khác biệt giữa hai mô hình chính thể gần với mô hình đại nghị (Hiến pháp 1959, 1980, 1992) và lưỡng thể (Hiến pháp 1946).

Tóm lại, vai trò trong lĩnh vực hành pháp của nguyên thủ quốc gia trong hiến pháp hiện hành đã có thay đổi và sự thay đổi này phần nào phản ánh được chủ trương giám sát quyền lực nhà nước trong lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tư pháp của Đảng cộng sản Việt Nam. Tuy nhiên, thẩm quyền trong hành pháp và thẩm quyền giám sát hành pháp của nguyên thủ quốc gia tương đối hạn chế và vai trò giám sát hoạt động của Chính phủ so với các hiến pháp trước đây cũng hạn chế. Về mặt lý thuyết và thực tiễn, vẫn có thể thiết kế vai trò giám sát hành pháp cho nguyên thủ quốc gia với thẩm quyền cao hơn, thực chất hơn mà không thay đổi, xáo trộn thể chế, ngược lại nó có thể giúp ổn định thể chế chính trị và thể hiện rõ nét chủ trương của Đảng và tinh thần Điều 2 khoản 3 về kiểm soát quyền lực nhà nước trong lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tư pháp.

Thứ tư, quyền ban hành sắc lệnh

Quyền ban hành sắc lệnh của nguyên thủ quốc gia thực sự có ý nghĩa khi nó được quy định đồng thời với vị trí đứng đầu hành pháp và có vai trò quan trọng trong việc hoạch định và thực thi chính sách của nguyên thủ quốc gia. Cộng hưởng với quyền trình dự luật và phủ quyết luật, quyền ban hành sắc lệnh của nguyên thủ quốc gia sẽ gia tăng vị trí, vai trò của nguyên thủ quốc gia trong lĩnh vực lập pháp.

Về quyền ban hành văn bản, Hiến pháp 2013 vẫn quy định: “Chủ tịch nước ban hành lệnh, quyết định để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình”. Tuy nhiên, với vị trí, vai trò là người đứng đầu Nhà nước, đại diện cho nước và không đứng đầu và điều hành hành pháp, không có quyền phủ quyết luật, việc ban hành lệnh, quyết định của Chủ tịch nước được đánh giá như là quyền ban hành một loại văn bản pháp lý thể hiện hình thức hoạt động, thẩm quyền của nguyên thủ quốc gia mà không thể hiện một thẩm quyền trong lĩnh vực hoạch định và thực thi chính sách.

Các hiến pháp ở Việt Nam theo từng chế độ và thời kỳ đã xác định vai trò tác động, hoạch định và thực thi chính sách của nguyên thủ quốc gia rất khác so với Hiến pháp 2013. Tuy không trực tiếp quy định vai trò điều hành hành pháp, hoạch định chính sách nhưng với vai trò đứng đầu hành pháp và quyền phủ quyết luật của Chủ tịch nước (Điều 31) trong Hiến pháp 1946 của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, thẩm quyền ban hành sắc lệnh của nguyên thủ quốc gia có sức mạnh nhất định. Hiến pháp 1959 tuy không quy định một điều riêng về hình thức văn bản của Chủ tịch nước nhưng về cơ bản tương đồng với Hiến pháp 1992 và 2013 về nội dung thẩm quyền ban hành sắc lệnh của nguyên thủ quốc gia. Hiến pháp 1980 đã xác định chế định nguyên thủ quốc gia là tập thể và thẩm quyền nói chung rộng hơn so với Hiến pháp 1992 và 2013. Bên cạnh việc xác định vai trò đứng đầu nhà nước, đại diện cho nước, Hiến pháp đã xác định Hội đồng nhà nước là cơ quan cao nhất hoạt động thường xuyên của Quốc hội, có vai trò giám sát toàn bộ bộ máy nhà nước, giám sát việc thi hành Hiến pháp và pháp luật và hình thức văn bản mà cơ quan này ban hành là nghị quyết và pháp lệnh. Tuy nhiên, Hiến pháp 1980 cũng không quy định quyền phủ quyết luật, vai trò đứng đầu và điều hành hành pháp, cho nên thẩm quyền ban hành văn bản Hội đồng nhà nước chỉ có ý nghĩa thực thi pháp luật do cơ quan lập pháp ban hành.

Các hiến pháp của chế độ cộng hòa ở miền Nam Việt Nam trước đây đã quy định thẩm quyền ban hành sắc lệnh của nguyên thủ quốc gia tương đồng với vai trò đứng đầu hành pháp và điều hành hành pháp, quyền phủ quyết luật và quyền này có giá trị rất lớn trong lĩnh vực lập pháp. Ví dụ, Hiến pháp 1956 quy định Quốc hội ủy quyền ban hành sắc lệnh cho Tổng thống và sắc lệnh này có thể trở thành luật nếu Quốc hội không bác bỏ (Điều 42). Tổng thống cũng có quyền ban hành sắc lệnh trong điều kiện đặc biệt và sắc lệnh về tài khóa, ngân sách nếu Quốc hội không biểu quyết được đạo luật về ngân sách (Điều 43). Hiến pháp 1967 tuy không quy định nhiều điều khoản về thẩm quyền ban hành sắc lệnh của nguyên thủ quốc gia nhưng việc xác định vai trò đứng đầu và điều hành hành pháp (Điều 51), hoạch định chính sách quốc gia (Điều 62) cũng cho thấy vai trò ban hành sắc lệnh của nguyên thủ quốc gia có ảnh hưởng rất lớn.

Như vậy, quyền ban hành sắc lệnh của nguyên thủ quốc gia trong hiến pháp ở Việt Nam phụ thuộc vào vị trí, vai trò hiến định về chính thể và vị trí, vai trò của nguyên thủ quốc gia cũng như các quyền trong lĩnh vực lập pháp như quyền phủ quyết luật, quyền hoạch định và thực thi chính sách. Từ đó, thẩm quyền ban hành sắc lệnh có hai giá trị và sự ảnh hưởng khác nhau. Thẩm quyền ban hành sắc lệnh có thể có nội dung hoạch định và thực thi chính sách, là một loại quyền rất ảnh hưởng trong lĩnh vực lập pháp hoặc có thể chỉ là thẩm quyền ban hành văn bản pháp lý để thực thi chức năng nhiệm vụ mà thôi và quyền này trong hiến pháp hiện hành ở Việt Nam có mức thấp nhất (xem Bảng 1). Nhìn chung,  quy định về hình thức văn bản trong Hiến pháp 2013 là phù hợp với mô hình thể chế. Có lẽ không nên thay đổi nội dung này và nó có khả năng thay đổi mô hình và cách thức vận hành thể chế.

Thứ năm, quyền trình dự luật, dự toán ngân sách

Tương tự như quyền ban hành sắc lệnh, quyền trình dự luật, dự toán ngân sách và đặc biệt là các quyền phủ quyết luật, điều hành hành pháp và quyền ban hành sắc lệnh phụ thuộc vào vai trò, vị trí của nguyên thủ quốc gia trong mối quan hệ với các cơ quan khác. Quyền trình dự luật, dự toán ngân sách có giá trị và ảnh hưởng đến cơ quan lập pháp khi nguyên thủ có vai trò đứng đầu và điều hành hành pháp, có quyền phủ quyết luật, ban hành sắc lệnh. Ngược lại, nếu nguyên thủ quốc gia không điều hành hành pháp, hoạch định chính sách thì khó có thể có quyền trình dự toán ngân sách và quyền trình dự luật nếu có quy định cũng tương đương với quyền của các cá nhân thành viên trong cơ quan lập pháp và không thể ảnh hưởng chính sách như cơ quan hoạch định và thực thi chính sách.

Hiến pháp 2013 có quy định về thẩm quyền trình dự luật, pháp luật của Chủ tịch nước (Điều 84). Tuy nhiên, thẩm quyền thực thi các chính sách phần lớn do Chính phủ thực hiện, do vậy khả năng ảnh hưởng chính sách của nguyên thủ quốc gia thông qua quyền trình dự luật, dự toán ngân sách là không lớn[18] .

So với các hiến pháp ở Việt Nam trước đây, đặc biệt với các hiến pháp có mô hình chính thể khác với hiến pháp hiện hành quyền trình dự thảo luật của nguyên thủ quốc gia có rất nhiều khác biệt. Hiến pháp 1946 tuy không trực tiếp quy định thẩm quyền này nhưng với vai trò đứng đầu hành pháp, quyền phủ quyết luật, quyền ban hành sắc lệnh, Chủ tịch nước có thể ảnh hưởng chính sách thông qua quyền trình dự luật của Chính phủ, quyền phủ quyết luật và đặc biệt là vai trò người đứng đầu và tham gia điều hành hành pháp.

Hiến pháp 1959 và Hiến pháp 1980 cũng quy định quyền trình dự thảo luật của nguyên thủ quốc gia. Nhìn chung, quyền trình dự thảo luật của hai hiến pháp này của nguyên thủ tương đương với quyền trình dự luật của các đại biểu khác của Quốc hội mà thôi. Như trên đã phân tích, nếukhông gắn với quyền phủ quyết, quyền điều hành hành pháp, quyền trình dự luật không ảnh hưởng đến hoạt động lập pháp và bộ máy nhà nước nói chung.

Các hiến pháp của chế độ cộng hòa ở miền Nam trước đây quy định quyền trình dự luật gắn liền với vai trò đứng đầu và điều hành hành pháp, quyền phủ quyết luật, quyền ban hành sắc lệnh cho nên quyền trình dự luật và dự toán ngân sách có ảnh hưởng đến hoạt động lập pháp và cơ quan lập pháp.

Thứ sáu, quyền nghi lễ, tượng trưng của nguyên thủ quốc gia

Ngoài những quyền quan trọng được phân tích ở trên, Chủ tịch nước trong Hiến pháp 2013 có những loại quyền mang tính chất nghi lễ, thủ tục, như: thống lĩnh lực lượng vũ trang; chủ tịch hội đồng quốc phòng và an ninh; triệu hồi, cử đại sứ Việt Nam và tiếp nhận đại sứ; công bố quyết định đại xá và tình trạng chiến tranh; ban hành tình trạng khẩn cấp, tổng động viên; quyết định phong hàm sỹ quan cấp tướng và các chức vụ quan trọng trong lĩnh vực quốc phòng; ký kết, phê chuẩn, gia nhập điều ước quốc tế; quyết định đặc xá; quyết định nhập, thôi, trở lại và tước quốc tịch Việt Nam; tặng thưởng huy chương và danh hiệu vinh dự nhà nước.

Với vị trí, vai trò “đứng đầu Nhà nước, thay mặt nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam về đối nội và đối ngoại” và không trực tiếp thành lập và điều hành hành pháp, dù Hiến pháp có quy định thẩm quyền nguyên thủ quốc gia về bổ nhiệm, đề nghị xem xét pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội, quyền trong lĩnh vực bổ nhiệm các chức vụ cao cấp… trên thực tế, các quyền này vẫn mang tính chất tượng trưng, nghi lễ. Được nhiên, điều này hợp lý bởi thiết kế như vậy là tương hợp với mô hình chính thể, với vị trí, vai trò hiến định của nguyên thủ quốc gia.

2. Nhận xét chung

Những thay đổi cơ bản trong thẩm quyền của nguyên thủ theo Hiến pháp 2013 thực chất cũng là những thay đổi về thẩm quyền mang tính chất nghi lễ. Có những thay đổi thu hẹp thẩm quyền, ví dụ, quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, quyền cử, triệu hồi đại sứ đặc mệnh toàn quyền Việt Nam trước đây nay phải “căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội”.

Cũng có những thay đổi làmgia tăng thẩm quyền của nguyên thủ quốc gia, ví dụ quyền “quyết định phong hàm, cấp sĩ quan cấp cao trong các lực lượng vũ trang nhân dân” ở khoản 9 Điều 103 Hiến pháp 1992 sửa đổi được sửa thành: “quyết định phong, thăng, giáng, tước quân hàm cấp tướng, chuẩn đô đốc, phó đô đốc, đô đốc hải quân; bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Tổng tham mưu trưởng, Chủ nhiệm Tổng cục chính trị Quân đội nhân dân Việt Nam”; quyền tham dự phiên họp Chính phủ của Chủ tịch nước: “Khi xét thấy cần thiết, Chủ tịch nước có quyền tham dự các phiên họp của Chính phủ” được sửa thành: “Chủ tịch nước có quyền tham dự phiên họp của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, phiên họp của Chính phủ”. Đặc biệt, một điều chỉnh quan trọng là:“Chủ tịch nước có quyền yêu cầu Chính phủ họp bàn về vấn đề mà Chủ tịch nước xét thấy cần thiết để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước”.

Có thể nói, những thay đổi này không ảnh hưởng nhiều đến việc tổ chức và vận hành quyền lực nhà nước, không dẫn đến thay đổi nhiều về mô hình thể chế, vẫn nằm trong khuôn khổ mô hình tổ chức và vận hành có nhiều nét tương đồng với chế độ đại nghị. Những sửa đổi về cơ bản đã thể hiện được chủ trương của Đảng và tinh thần của khoản 3, điều 2 Hiến pháp 2013 về kiểm soát quyền lực nhưng không làm xáo trộn thể chế nhà nước và thể chế chính trị. Tuy nhiên, so sánh với các quốc gia có nhiều nét tương đồng về mô hình tổ chức và vận hành quyền lực nhà nước (chưa xem xét yếu tố đảng phái chính trị và chế độ bầu cử) cho thấy thẩm quyền của nguyên thủ quốc gia trong Hiến pháp 2013 vẫn có thể mở rộng hơn mà cũng không làm xáo trộn thể chế. Nói cách khác, Hiến pháp 2013 vẫn có thể giữ nguyên vị trí, vai trò của nguyên thủ quốc gia nhưng gia tăng thẩm quyền cho nguyên thủ. Ví dụ, có thể gia tăng quyền trong lĩnh vực bổ nhiệm, giám sát hành pháp không thay đổi, xáo trộn mô hình thể chế bởi vị trí, vai trò điều hành hành pháp, thiết kế và thực thi chính sách vẫn do Chính phủ thực hiện.

Về nguyên tắc, xuất phát từ vai trò đại diện thể hiện tính thống nhất, là biểu tượng chính trị của xã hội, quốc gia, nhà nước, nguyên thủ có vai trò rất quan trọng so với Nghị viện, Quốc hội vốn có tính đại diện cho các thành phần cư dân khác nhau. Do vậy, tăng cường vai trò, thẩm quyền giám sát của nguyên thủ trong lập pháp, hành pháp và tư pháp là cần thiết, góp phần đảm bảo sự ổn định của thể chế mà không trái với những nguyên tắc tổ chức và vận hành quyền lực và cũng phù hợp với kinh nghiệm thế giới.

Bảng 1: So sánh các loại quyền quan trọng của nguyên thủ quốc gia

Hiến pháp	1946	1959	1980	1992	2013
Quyền Phủ quyết	3	0	0	0	0
Quyền Bổ nhiệm*	4	1	1	1	1
Quyền Hành pháp	2	0	0	0	0
Quyền Sắc lệnh	1	0	0	0	0
Quyền Trình dự luật	1	0	0	0	0
Tổng	11	1	1	1	1

* Về mặt hình thức, quyền bổ nhiệm trong hiến pháp hiện hành vẫn được đánh giá là có tồn tại nhưng mang tính thủ tục. Do vậy, mức điểm đề xuất là 1.

Bảng 2: Mô tả điểm số ở Bảng 1

Loại quyền	Mức độ	Điểm
Quyền phủ quyết luật	Không có quyền	0
	Đề nghị thảo luận lại	1
	Phủ quyết toàn bộ	2
	Phủ quyết và đề xuất điều khoản	3
Quyền bổ nhiệm	Không có quyền	0
	Bổ nhiệm thủ tục (trên cơ sở nghị quyết)	1
	Bổ nhiệm có chia xẻ quyền	2
	Toàn quyền bổ nhiệm	4
Quyền hành pháp	Không có quyền	0
	Đứng đầu hành pháp thủ tướng điều hành	1
	Chia xẻ quyền hành pháp với thủ tướng	2
	Toàn quyền hành pháp	3
Ban hành sắc lệnh	Quy định về hình thức hoạt động	0
	Quy định về thẩm quyền chính sách	1
Quyền trình dự luật	Không điều hành hành pháp	0
	Chia xẻ quyền điều hành hành pháp	1
	Điều hành hành pháp	2

Bảng 3: So sánh các quyền tượng trưng, thủ tục của nguyên thủ quốc gia qua các bản hiến pháp của Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam

STT	Loại quyền	Hiến pháp 1946	Hiến pháp 1959	Hiến pháp 1980	Hiến pháp 1992	Hiến pháp 2013
01	Chỉ huy lực lượng vũ trang	2	1	1	1	1
02	Chủ tịch Hội đồng QP-AN	0	1	1	1	1
03	Cử, triệu hồi đại sứ	2	1	2	2	2
04	Ký kết điều ước	2	1	2	1	1
05	Đặc xá	2	1	2	2	2
06	Tình trạng khẩn cấp	2	1	2	1	1
07	Phong hàm, cấp	2	0	2	2	2
08	Khen thưởng	2	1	2	2	2
09	Trưng cầu dân ý	0	0	2	0	0
10	Hội nghị chính trị đặc biệt	0	1	0	0	0
	Tổng	14	8	16	12	12

CHÚ THÍCH

[1]  Bài viết này sử dụng một phần kết quả nghiên cứu trong đề tài: Chế định nguyên thủ quốc gia trong hiến pháp, Đỗ Minh Khôi, Vũ Văn Nhiêm, Phạm Thị Phương Thảo, Đại học Luật Thành Phố Hồ Chí Minh, 2013.

Trong bài viết này, Hiến pháp sửa đổi 2013 sẽ được viết tắt là Hiền pháp 2013.

[2] Để phân biệt, bài viết này sử dụng Hiến pháp 2013 để chỉ hiến pháp hiện hành.

[3] Tavits, M. (2008) Presidents with Prime Ministers Do Direct Elections Matter?, Oxford University Press Inc, New York, tr. 16.

[4] Tổng hợp từ: André Blais, L. M., Agnieszka Dobrzynska (1997) Direct Presidential Elections: a World Summary, Electoral Studies,16, 441-455 và Cheibub, J. A. (2007) Presidentialism, Parliamentialism, and Democracy, Cambridge University Press, tr. 44-45.

[5] Bài viết này đánh giá các quyền hiến định của nguyên thủ quốc gia trên cơ sở kế thừa phương pháp được chấp nhận nhiều nhất của các tác giả: Carey, M. S. S. a. J. M. (1992); Metcaft, L. K. (2000); Siaroff, A. (2003).

[6] Đánh giá này chia quyền của nguyên thủ thành ba mức 1; 0.5 và 0 điểm. Xem: Krouwel, A. (2003) Measuring presidentialism and parliamentarism: An Application to Central and East European Countries, Acta Politica,38, tr. 333-364.

[7]  Xem: Siaroff, A. (2003) Comparative presidencies: The inadequacy of the presidential, semi-presidential and parliamentary distinction, European Journal of Political Research,42, tr. 287-312.

[8] Xem hai cách này trong: Metcaft, L. K. (2000) Measuring Presidential Power, Comparative Political Studies,33, tr. 660-685.

[9] Chú ý, đối với các chính thể đại nghị theo hình thức quân chủ, quyền của nguyên thủ quốc gia trong bổ nhiệm thấp hơn rất nhiều so với chính thể đại nghị nhưng mang hính thức cộng hòa.

[10] Với quy định hiện hành, quyền bổ nhiệm của Chủ tịch nước trong Hiến pháp 2013 có thể được đánh giá ở thang điểm ¼.

[11] Trừ hiến pháp 1946 và 1956, 1967 của chế độ Việt Nam cộng hòa ở miền Nam trước đây.

[12] Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011), http://123.30.190.43:8080/tiengviet/tulieuvankien/vankiendang/details.asp?topic=191&subtopic=8&leader_topic=989&id=BT531160562

[13] Siaroff, A. (2003) Comparative presidencies: The inadequacy of the presidential, semi-presidential and parliamentary distinction, European Journal of Political Research,42, tr. 287-312.

[14] Rizova, G. T. a. T. P. (2007) Presidential Conditional Agenda Setting in the Fomer Communist Countries, Comparative Political Studies,40, tr. 1155-1182; Tsebelis, E. A. a. G. (2005) The origins of Presidential Conditional Agenda-setting Power in Latin America, Latin American Reasearch Review,40, tr. 396-420.

[15] Như vậy quyền phủ quyết trong bài viét này được đánh giá ở mức 0 trong thang bậc 4 mức (xem bảng 1)

[16] Siaroff, A. (2003) Comparative presidencies: The inadequacy of the presidential, semi-presidential and parliamentary distinction, European Journal of Political Research,42, tr. 287-312.

[17] Quyền nguyên thủ quốc gia trong lĩnh vực hành pháp theo Hiến pháp 2013 được đánh giá ở mức thấp nhất và với thang điểm từ 0-3.

[18] Như vậy, quyền trình dự toán ngân sách, dự án luật của nguyên thủ quốc gia trong bài viết này ở mức thấp nhất (1 điểm) với thang điểm 0-2.

Tác giả: TS. Đỗ Minh Khôi – Giảng viên Khoa Luật Hành chính – Nhà nước, Trường ĐH Luật Tp. Hồ Chí Minh.

Nguồn: Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số Đặc san 01/2014, Trang 48-56

Like Luật sư Online tại: https://www.facebook.com/iluatsu/