Vai trò hiến định của nguyên thủ quốc gia

Vai trò hiến định của nguyên thủ quốc gia: Nguyên thủ quốc gia có vai trò rất quan trọng trong xã hội và bộ máy nhà nước. Nguyên thủ đại diện cho sự thống nhất của quốc gia, dân tộc và nhà nước là biểu tượng chính trị cho đất nước và từ đó tạo niềm tin, sự tôn kính trong xã hội…

• Mối quan hệ giữa nguyên thủ quốc gia với cơ quan hành pháp ở Việt Nam – ThS. Phạm Thị Phương Thảo
• Đánh giá chế định Chủ tịch nước trong Hiến pháp 2013 – TS. Đỗ Minh Khôi

TỪ KHÓA: Nguyên thủ quốc gia, Chủ tịch nước,

1. Vai trò của nguyên thủ quốc gia

Trong mối quan hệ giữa người lãnh đạo và quần chúng, với khung cảnh xã hội và thể chế nhất định, nhìn chung, người lãnh đạo ảnh hưởng đến thái độ, niềm tin, yêu cầu và nhu cầu của quần chúng và ngược lại, quần chúng ảnh hưởng đến niềm tin, động lực, phẩm chất của người lãnh đạo[1]. Với ý nghĩa này, có thể nói lãnh đạo nói chung và nguyên thủ quốc gia nói riêng có vai trò rất quan trọng không chỉ trong bộ máy nhà nước mà còn ở trong đời sống xã hội.

Cách xác định vai trò cụ thể của lãnh đạo nói chung rất khác nhau. Ví dụ, có quan điểm xác định những vai trò này thể hiện qua ba mặt: tạo tính thống nhất, tạo sự thay đổi và tư cách đại diện[2]. Cách tiếp cận khác xác định bốn vai trò cơ bản của lãnh đạo chính trị và những vai trò này gắn với những khung cảnh, điều kiện cụ thể. Ví dụ, vai trò cách mạng, tiên phong (Crusader – thập tự chinh) thể hiện rõ trong điều kiện cần sự thay đổi; vai trò thuyết phục (Salesman – người bán hàng) trong điều kiện hòa bình; vai trò đại diện (Agent) trong điều kiện bất ổn, xung đột lợi ích; trong điều kiện khủng hoảng, vai trò quyết định trong tình trạng khẩn cấp của lãnh đạo sẽ thể hiện rõ (Firefighters – cứu hỏa)[3].

Trong điều kiện hiện đại, sự phụ thuộc giữa các quốc gia tăng lên, sự phát triển của xã hội quốc gia và xã hội toàn cầu ngày càng trở nên mạnh mẽ với những thay đổi diễn ra rất nhanh chóng. Sự phụ thuộc lẫn nhau giữa các quốc gia và sự thay đổi nhanh chóng cũng đồng nghĩa với các bất ổn tiềm ẩn trong xã hội. Do vậy, cần thiết phải có các nhà lãnh đạo mạnh mẽ. Bằng sự phối kết hợp các vai trò, chức năng, giới lãnh đạo cần có khả năng thúc đẩy sự thay đổi, sáng tạo nhằm thách thức sự bảo thủ, lạc hậu, nhưng đồng thời cũng cần phải duy trì sự cân bằng giữa cách mạng, đổi mới và sự ổn định, liên tục trong xã hội. Sự cân bằng này kiến tạo và duy trì sự thống nhất, hài hòa của dân tộc[4].

Nhìn chung, những nghiên cứu về vai trò của lãnh đạo nói chung và nguyên thủ quốc gia nói riêng của các lý thuyết gia cổ điển không được chú ý bởi quan niệm rằng phần lớn những nhà lãnh đạo hành xử không phù hợp với lợi ích của quần chúng. Tuy nhiên, quan niệm này đang dần có sự thay đổi. Lãnh đạo trong xã hội hiện đại không chỉ có vai trò rất quan trọng trong thời kỳ khủng hoảng. Vai trò của lãnh đạo có giá trị thúc đẩy sự phát triển xã hội, đặc biệt trong nửa cuối của thế kỷ 20 khi mà vai trò của nhà nước ngày càng trở nên quan trọng[5].

Vai trò của lãnh đạo chính trị nói chung và nguyên thủ quốc gia nói riêng có ý nghĩa rất quan trọng, có ảnh hưởng đến thể chế, con người và toàn bộ xã hội. Tuy nhiên, lãnh đạo nói chung và đặc biệt vị trí đứng đầu trong nhánh hành pháp có xu hướng cá nhân hóa nếu địa vị của họ không được thiết lập một cách chặt chẽ và vững chắc trong hiến pháp và pháp luật[6]. Vì vậy, vai trò, chức năng và thẩm quyền của lãnh đạo chính trị và nguyên thủ quốc gia cần phải được hiến định, pháp định.

Sự phân định các vai trò của nguyên thủ quốc gia chủ yếu dựa theo tính chất của lĩnh vực hoạt động và có tính quy ước, tương đối nhưng nó giúp xác định được các hoạt động cơ bản và giá trị, ý nghĩa của vai trò nguyên thủ quốc gia đối với đời sống chính trị và pháp lý. Có một số nghiên cứu chia vai trò nguyên thủ quốc gia thành hai nhóm chính: vai trò trong lĩnh vực chính trị (đại diện, tạo tính chính đáng) và vai trò pháp lý (đứng đầu nhà nước, điều hành hành pháp). Tuy nhiên, sự phân nhóm quá khái quát như vậy không giúp xác định các mặt hoạt động và cũng gây khó đánh giá vai trò nguyên thủ quốc gia về mặt hiến định cũng như thực tiễn. Vì vậy, cần phân nhóm các lĩnh vực hoạt động một cách cụ thể hơn như sau:

Thứ nhất, vai trò đại diện thống nhất quốc gia, dân tộc và nhà nước

Sự tồn tại của một cộng đồng cần phải thể hiện sự thống nhất nội tại giữa các bộ phận, thành phần của nó và sự thống nhất bên ngoài thể hiện trong mối quan hệ với các đối tượng bên ngoài cộng đồng đó. Với các xã hội, quốc gia, sự thống nhất này thể hiện ở hai mức độ: thống nhất dân tộc, xã hội và thống nhất trong bộ máy nhà nước với tư cách là cơ quan quản lý xã hội đó. Nhu cầu thể hiện sự thống nhất này biểu hiện qua hai vị trí: đứng đầu quốc gia, thay mặt cho quốc gia và đứng đầu bộ máy nhà nước.

Có thể nói, nhà vua, nữ hoàng trong chế độ quân chủ và tổng thống, chủ tịch, quốc trưởng…được coi là vị trí thích hợp nhất đảm nhiệm vai trò đứng đầu bộ máy nhà nước và đại diện cho quốc gia. Xét từ góc độ chức năng đại diện, quốc hội, nghị viện với tư cách là cơ quan đại diện cho các tầng lớp, thành phần cư dân khác nhau đã thể hiện tính đại diện rất phổ biến trong nền dân chủ hiện đại. Cơ quan này đại diện cho những ý chí và lợi ích khác biệt của những nhóm xã hội khác nhau. Nói cách khác, đây là sự đại diện cho sự khác biệt trong xã hội. Tuy nhiên, xã hội cũng là một thể thống nhất chứ không chỉ bao gồm sự khác biệt và mâu thuẫn giữa các thành phần cư dân của nó. Ở khía cạnh thống nhất, xã hội cũng cần có sự đại diện, đặc biệt trong quan hệ với các chủ thể bên ngoài xã hội đó. Vì thế, có thể nói, nguyên thủ quốc gia cũng là một dạng đại diện của nền dân chủ hiện đại và đây là vị trí đại diện cho sự thống nhất của quốc gia, của xã hội[7]. Hơn nữa, xu hướng phát triển của nền dân chủ tư pháp (Juristocracy)[8], sự sụt giảm uy tín của nền dân chủ đại nghị và dân chủ đa số[9] trong điều kiện hiện nay cho thấy tầm quan trọng phải nâng cao vai trò đại diện thống nhất của thiết chế nguyên thủ quốc gia cho nền dân chủ hiện đại.

Có thể nói, vai trò đại diện cho sự thống nhất của quốc gia, dân tộc và bộ máy nhà nước quyết định sự hình thành và phát triển chức năng đại diện của nguyên thủ quốc gia, biểu tượng cho quốc gia trong đối nội và đối ngoại. Mặt khác cần phải chú ý rằng, chức năng đại diện của quốc hội hay nghị viện vẫn có vai trò đặc biệt quan trọng và là một cơ chế hoàn toàn khác nhằm mục đích đưa ra những quyết định quan trọng có tác động trực tiếp tới những lợi ích khác nhau trong xã hội. Chức năng đại diện cho sự thống nhất đoàn kết của nguyên thủ quốc gia không những không mâu thuẫn với chức năng đại diện của cơ quan đại diện mà còn đóng vai trò phối hợp, điều hòa với chức năng đại diện của cơ quan đại diện. Nói cách khác, sự thịnh vượng của quốc gia phụ thuộc vào việc giải quyết mâu thuẫn giữa hai mặt: sự khác biệt, xung đột và sự thống nhất, đoàn kết dân tộc. Với ý nghĩa này, vai trò đại diện của quốc hội hay nghị viện hài hòa với vai trò đại diện của nguyên thủ quốc gia.

Thứ hai, vai trò biểu tượng, tạo tính chính đáng, niềm tin và thiêng liêng

Bên cạnh vai trò đại diện cho quốc gia và đứng đầu bộ máy nhà nước, có quan điểm cho rằng, nguyên thủ quốc gia cũng có vai trò nhất định trong việc tạo ra tính vẹn toàn của bộ máy quyền lực và niềm tin của nhân dân vào chính quyền. Niềm tin đối với chính quyền được hình thành và củng cố bởi yếu tố “thiêng liêng”, “sự tôn kính” mà vị trí nguyên thủ quốc gia có thể tạo ra. Niềm tin và sự vẹn toàn này cũng giúp tăng cường tính chính đáng của quyền lực.

Tính toàn vẹn của bộ máy nhà nước nói chung và các nhánh quyền lực nhà nước nói riêng được hiểu là sự thống nhất của các bộ phận trong một chỉnh thể, sự cân đối giữa các loại quyền lực trong bộ máy nhà nước[10]. Niềm tin, sự tôn kính và sự thiêng liêng là rất cần thiết trong điều kiện các hệ giá trị trong xã hội đang dần thay đổi, đặc biệt với các xã hội biến đổi theo hướng đề cao lối sống vật chất, hạ thấp các giá trị đạo đức truyền thống. Nói một cách khái quát hơn, sự lãnh đạo tốt chỉ có thể có được thông qua sự cam kết và trách nhiệm và để duy trì một hệ thống chính trị không thể thiếu vắng niềm tin[11].

Tính chính đáng (legitimacy) được hiểu là sự hợp pháp, hợp lý của quyền cai trị, quyền lực nhà nước. Nói cách khác, quyền của người cai trị, quyền lực nhà nước phải có được sự ưng thuận của người bị trị hoặc nhân dân. Tính chính đáng cũng có thể được củng cố và hình thành dựa trên cơ sở niềm tin trong xã hội, niềm tin vào người đứng đầu quốc gia và bộ máy nhà nước[12]. Ở khía cạnh này, vai trò của nguyên thủ quốc gia có khả năng tạo niềm tin, sự thiêng liêng, tinh thần dân tộc, sự đoàn kết trong xã hội và từ đó góp phần tạo tính chính đáng cho quyền lực nhà nước.

Cũng có quan điểm cho rằng, lý do của sự tồn tại lâu bền của một số nền quân chủ trên thế giới nói chung và ở Anh quốc nói riêng, là do nó tạo tính chính đáng cho hệ thống chính trị, nó tượng trưng cho lòng tôn kính và trật tự thứ bậc xã hội bằng cách đặt nguyên thủ quốc gia lên trên sự cạnh tranh chính trị. Mặt khác, động cơ của một chính khách thường dễ bị nghi ngờ hơn là của vị quân vương trung lập chính trị. Ở khía cạnh khác, sự tôn kính, trật tự và thứ bậc ngăn cản sự cải biến chế độ sang nền cộng hòa nhưng vẫn tạo điều kiện cho sự thay đổi theo hướng hiện đại hóa, và ngược lại, xã hội công nghiệp hiện đại cũng có thể sử dụng chế độ quân chủ để tạo tính chính đáng cho mình. Nhìn chung, chế độ quân chủ vẫn có thể thích nghi để thay đổi trong xã hội hiện đại mặc dù bài học lịch sử cho thấy sự chuyển đổi sang nền cộng hòa cũng trả giá cho sự đau đớn trong thay đổi xã hội mà nước Pháp phải trải qua[13].

Vai trò, chức năng của nguyên thủ trong tình trạng khẩn cấp sẽ có hiệu ứng mạnh mẽ bởi nguyên thủ thể hiện tính chính đáng, niềm tin và tính thiêng liêng của sự thống nhất dân tộc, quốc gia. Nói cách khác, với vị trí đứng đầu nhà nước, thay mặt cho đất nước, đại diện cho sự tập trung, thống nhất, đoàn kết quốc gia, thể hiện tình cảm quốc gia, sự thiêng liêng của tổ quốc, nguyên thủ quốc gia có lợi thế đặc biệt trong việc quyết định trong tình huống khẩn cấp của đất nước.

Thứ ba, vai trò đứng đầu bộ máy nhà nước

Về mặt thuật ngữ, nguyên thủ quốc gia (Head of State) đã cho thấy khái niệm này chỉ vị trí đứng đầu bộ máy nhà nước. Với tư cách là một hệ thống, bộ máy nhà nước cần có vị trí đứng đầu thể hiện tính hệ thống và sự thống nhất trong nội tại bộ máy nhà nước và trong quan hệ với các chủ thể khác. Vai trò đứng đầu bộ máy nhà nước có sự khác biệt nhất định với vai trò đại diện cho nhà nước. Vai trò đứng đầu thể hiện trách nhiệm của nhà nước trong mối quan hệ với nhân dân và các nhà nước và các tổ chức khác trong khi vai trò đại diện cho nhà nước nhấn mạnh hơn tính thống nhất trong mối quan hệ với bên ngoài.

Xuất phát từ vai trò đứng đầu nhà nước, nguyên thủ quốc gia có một số chức năng quan trọng trong việc thực hiện các chức năng cơ bản của nhà nước. Ví dụ chức năng trong lĩnh vực lập pháp như đề xuất dự luật, phủ quyết dự luật. Chức năng trong lĩnh vực không phải lập pháp như bổ nhiệm các nhân sự cao cấp trong bộ máy nhà nước, chức năng hành pháp. Tuy nhiên, với những mô hình chính thể khác nhau, vị trí, vai trò và thẩm quyền của nguyên thủ quốc gia với tư cách là người đứng đầu bộ máy nhà nước cũng rất khác nhau. Ví dụ, với chính thể đại nghị, vai trò của nguyên thủ quốc gia trong bộ máy nhà nước có tính chất tượng trưng, nghi lễ, quyền lực mang tính hình thức, thủ tục; trong khi đó nguyên thủ quốc gia trong chế độ tổng thống và tổng thống-nghị viện có vai trò rất lớn trong việc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước.

Với tư cách là người đứng đầu nhà nước, nguyên thủ quốc gia thông thường có vai trò nhất định trong quá trình bổ nhiệm các chức vụ cao cấp trong chính phủ và bộ máy nhà nước nói chung. Đương nhiên, nếu gắn thêm vai trò đứng đầu và điều hành hành pháp, vai trò của nguyên thủ quốc gia trong việc lựa chọn các chức vụ cao cấp sẽ có ảnh hưởng hơn so với các nguyên thủ không đóng vai trò này.

Thứ tư, vai trò trung gian, giám sát, điều hòa, khắc phục

Có thể nói, không ai khác ngoài nguyên thủ quốc gia có thể đóng vai trò trung gian giữa các lực lượng đối lập và xung đột, điều hòa các lợi ích khác nhau trong xã hội, khắc phục những hậu quả của sự khác biệt và xung đột trong xã hội và nhà nước. Nói một cách khác, nếu tiếp cận cấu trúc xã hội với những giai cấp, tầng lớp, lực lượng khác biệt và có thể xung đột, mâu thuẫn với nhau, hiển nhiên xuất hiện nhu cầu điều hòa xung đột, mâu thuẫn đó. Nhu cầu thống nhất, đoàn kết các lực lượng xã hội có lẽ gần gũi với điều kiện tư tưởng tôn trọng trật tự, quyền lực, đề cao tập thể và điều kiện tự nhiên – xã hội của quốc gia nhỏ bé luôn đối mặt với những thách thức lớn từ bên ngoài như trường hợp Việt Nam. Trên phương diện này, cũng đã có nghiên cứu xác định vai trò điều hòa, khắc phục (Corrective Role) của nguyên thủ quốc gia trong bộ máy nhà nước thông qua quyền lực chính trị mà thường là kết hợp giữa các quyền bổ nhiệm, chủ toạ phiên họp nội các, phủ quyết lập pháp và quyền trong lĩnh vực đối ngoại[14].

Như vậy, có thể nói, với vai trò “vượt lên trên” những khác biệt, xung đột và đại diện cho sự thống nhất, đoàn kết của dân tộc, xã hội, nguyên thủ quốc gia có ý nghĩa nhất định đối với tổ chức và vận hành quyền lực nhà nước. Đối với một số nhà nước (theo chế độ tổng thống), vai trò này kết hợp với vai trò điều hành hành pháp thể hiện trong một vị trí – tổng thống. Ngược lại, với quốc gia theo chế độ lưỡng thể, hai vai trò này có sự tách biệt, một giao cho tổng thống (đứng đầu nhà nước) và một giao cho thủ tướng (điều hành hành pháp). Dù vậy, vai trò “vượt lên trên” này của nguyên thủ quốc gia vẫn là phổ biến.

Về cơ bản, giám sát giữa các cơ quan nhà nước được thực hiện giữa các cơ quan và hệ thống các cơ quan nhà nước với nhau. Sự giám sát này mang tính chất cân bằng, đối trọng (nếu theo chế độ tổng thống) và giám sát quyền lực mang tính chính trị (chế độ đại nghị) thể hiện sự tương tác giữa các chức năng và quyền lực khác nhau, có thể đối lập nhau. Mặc dù giám sát giữa các hệ thống lập pháp, hành pháp và tư pháp là phương thức giám sát quan trọng nhất trong bộ máy nhà nước nhằm bảo đảm dân chủ, nhưng có lẽ cũng cần phải có sự giám sát của nguyên thủ quốc gia đối với các hệ thống cơ quan trong bộ máy nhà nước. Sự giám sát của nguyên thủ quốc gia bảo đảm sự cân bằng và bổ khuyết cho sự giám sát giữa các cơ quan nhà nước với nhau và giám sát của các đảng phái chính trị với cơ quan nhà nước.

Chức năng điều hòa, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước cũng có thể được thực hiện bởi cơ quan đại diện (đặc biệt với các nước theo mô hình đại nghị) nhưng rất khó thực hiện trong điều kiện một trong các bên xung đột chính là cơ quan đại diện. Với vai trò đại diện cho quốc gia, đứng đầu nhà nước, nguyên thủ quốc gia có ưu thế nhất định trong việc điều hòa, phối hợp giữa các cơ quan và hệ thống cơ quan nhà nước. Tính chính danh, chính đáng của người đứng đầu quốc gia, đứng đầu nhà nước có lợi thế hơn so với cơ quan có tính chất tập thể trong việc điều hòa các khác biệt và xung đột, phối hợp giữa những hệ thống khác nhau.

Có thể có quan điểm cho rằng, nguyên thủ quốc gia sẽ bị chi phối bởi yếu tố đảng phái và do vậy khó có thể đảm nhiệm vai trò điều hòa, phối hợp. Đúng là việc hình thành vị trí này chịu ảnh hưởng của các đảng chính trị nhưng khi trở thành nguyên thủ với vai trò đại diện thống nhất, biểu tượng quốc gia, cá nhân nguyên thủ quốc gia cần thể hiện tính trung lập, vai trò đoàn kết của mình. Do vậy, ảnh hưởng đảng phái đến vị trí nguyên thủ vốn có tính biểu tượng, trong trường hợp này sẽ có tác dụng ngược, có thể làm mất đi uy tín chính trị của đảng cầm quyền. Nếu chính thể áp dụng nguyên tắc phân quyền triệt để, vị trí này đứng đầu hành pháp, có chức năng hoạch định và thực thi chính sách, đương nhiên là vai trò “vượt lên trên” trong bộ máy nhà nước sẽ không có ý nghĩa. Tuy nhiên, dù có vai trò hoạch định và thực thi chính sách như trong chế độ tổng thống, nguyên thủ quốc gia trong chế độ này vẫn có vai trò đại diện thống nhất, điều hòa, bởi theo mô hình này nguyên thủ quốc gia trực tiếp nhận sự ủy thác của nhân dân, thể hiện tính đại diện thống nhất cho toàn thể xã hội. Với nguyên tắc phân quyền, nguyên thủ quốc gia trong chế độ tổng thống vẫn có vai trò điều hòa, phối hợp và vai trò này dựa trên tính đại diện thống nhất và quyền lực mềm, sự thỏa hiệp với các nhánh quyền lực khác[15].

Thứ năm, vai trò đứng đầu, điều hành hành pháp

Có thể nói, vai trò đứng đầu và điều hành hành pháp có ý nghĩa rất quan trọng đối với vị trí nguyên thủ quốc gia. Nếu nguyên thủ quốc gia đồng thời là người đứng đầu và điều hành hành pháp, vị trí này sẽ trở thành trung tâm trong bộ máy nhà nước và mối quan hệ của nó với các cơ quan, hệ thống khác sẽ giúp xác định mô hình chính thể của nhà nước[16].

Nếu vai trò đứng đầu nhà nước thể hiện tính thống nhất, tính tượng trưng thì vai trò đứng đầu và điều hành hành pháp thể hiện tính thực chất, thực quyền của nguyên thủ quốc gia. Vai trò đứng đầu và điều hành hành pháp thể hiện thực quyền của nguyên thủ quốc gia bởi lẽ hành pháp có thể coi là hệ thống đóng vai trò chủ chốt trong xây dựng và thực thi chính sách, trọng tâm quyền lực của nhà nước và của cả hệ thống chính trị[17]. Có lẽ, với ý nghĩa như vậy, lý thuyết và thực tiễn phân quyền hiện đại đã tập trung không chỉ vào sự phân định giữa các nhánh lập pháp, hành pháp, tư pháp mà còn tập trung vào sự phân định trong nội bộ hành pháp, phân định giữa người đứng đầu hành pháp và người điều hành hành pháp mà thể hiện rõ nhất trong chính thể lưỡng tính.

Tóm lại, nguyên thủ quốc gia có những vai trò cơ bản thể hiện qua các phương diện: đại diện thống nhất; tạo tính chính đáng, tính thiêng liêng của quốc gia, nhà nước; đứng đầu bộ máy nhà nước; trung gian, điều hòa, giám sát và đứng đầu, điều hành hành pháp. Các vai trò của nguyên thủ quốc gia có mối quan hệ rất đa dạng, tùy theo mô hình chính thể. Các vai trò có thể tương thích, hỗ trợ nhau hoặc xung đột nhau. Ví dụ, vai trò trung gian, điều hòa phái sinh và tương thích với vai trò đứng đầu nhà nước nhưng nó lại không tương thích với vai trò đứng đầu hành pháp. Với vai trò đứng đầu hành pháp, nguyên thủ quốc gia có thể đồng thời đảm nhiệm vai trò đứng đầu nhà nước nhưng nếu đảm nhiệm vai trò điều hành hành pháp, nguyên thủ quốc gia khó có thể đóng vai trò trung gian, điều hòa xung đột giữa các cơ quan, hệ thống trong bộ máy nhà nước. Vì vậy, thiết kế thể chế nói chung và định vị vị trí vai trò hiến định của nguyên thủ quốc gia cần phải thận trọng và cũng phải tôn trọng các nguyên lý, quy luật trong việc tổ chức và vận hành quyền lực nhà nước

2. Sửa đổi vai trò hiến định của nguyên thủ quốc gia ở Việt Nam – những yêu cầu cơ bản

Hoàn thiện chế định nguyên thủ quốc gia trong hiến pháp phải đặt trong bối cảnh hoàn thiện bộ máy nhà nước nói chung. Chế định nguyên thủ quốc gia là một bộ phận trong bộ máy nhà nước có mối quan hệ chặt chẽ với các cơ quan và hệ thống trong bộ máy nhà nước. Bởi lẽ, việc điều chỉnh những nhiệm vụ, chức năng, quyền hạn của vị trí này có thể dẫn đến sự thay đổi trong tổ chức và hoạt động của những cơ quan, tổ chức khác trong bộ máy nhà nước.

Một trong những yêu cầu quan trọng là quá trình hoàn thiện chế định nguyên thủ quốc gia cũng như hoàn thiện bộ máy nhà nước không làm thay đổi mô hình thể chế chính trị nói chung và mô hình tổ chức và vận hành quyền lực nhà nước. Việc thay đổi mô hình thể chế chính trị và thể chế nhà nước có thể dẫn đến sự xáo trộn không cần thiết và có thể tạo ra những biến đổi bất lợi, gây bất ổn định xã hội và ảnh hưởng đến sự phát triển bình thường và liên tục của Việt Nam hiện nay. Hơn nữa, chính thể hiện tại cũng không phải là mô hình lạc hậu so với thế giới và mô hình này cũng phù hợp với điều kiện Việt Nam. Nếu cần thay đổi, có lẽ nên có sự thay đổi trong hệ thống chính trị nói chung, đặc biệt là sự lãnh đạo của Đảng cộng sản Việt Nam trong điều kiện mới.

Xác định vị trí vai trò của nguyên thủ quốc gia trong hiến pháp hiện hành về cơ bản là hợp lý. Có lẽ, không nên quy định vai trò đứng đầu và trực tiếp điều hành hành pháp cho nguyên thủ quốc gia. Bởi lẽ, quy định vai trò đứng đầu hay trực tiếp điều hành hành pháp cho nguyên thủ quốc gia là sự chuyển đổi chính thể từ mô hình Việt Nam hiện nay (có nhiều tính chất đại nghị) sang mô hình chế độ tổng thống hoặc bán tổng thống. Có thể nói, đây là sự xáo trộn không cần thiết. Nếu xác định vai trò đứng đầu và điều hành hành pháp trong Hiến pháp, điều này có thể thay đổi không chỉ thể chế nhà nước mà cả thể chế chính trị nói chung.

Xuất phát từ chủ trương “kiểm soát quyền lực” trong các Văn kiện Đại hội 10 và 11[18], một trong những phương hướng quan trọng là có thể bổ sung vai trò kiểm soát quyền lực cho nguyên thủ quốc gia nhưng không cần thay đổi quy định về vai trò, vị trí của nguyên thủ quốc gia theo hiến pháp hiện hành (đứng đầu nhà nước, đại diện quốc gia). Có thể vẫn giữ nguyên vai trò, vị trí của nguyên thủ quốc gia như hiện tại nhưng bổ sung các quyền, cơ chế nhằm tăng cường sự giám sát của nguyên thủ quốc gia đối với các lĩnh vực lập pháp và hành pháp, đặc biệt là với Chính phủ. Về nguyên tắc, những hoạt động kiểm soát quyền lực của nguyên thủ quốc gia đối với Chính phủ không cản trở hoạt động bình thường của Chính phủ nhưng có khả năng ngăn chặn sự lạm quyền một cách kịp thời và hiệu quả. Hơn nữa, với đặc trưng của chế độ đại nghị là “trách nhiệm đơn tuyến và gián tiếp”[19], việc kiểm soát quyền lực, nâng cao trách nhiệm hành pháp là rất cần thiết. Có thể nói, tăng cường vai trò kiểm soát của nguyên thủ quốc gia được coi là phương hướng có tính khả thi để triển khai chủ trương của Đảng cộng sản Việt Nam hiện nay về xây dựng cơ chế giám sát quyền lực nhà nước trong lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tư pháp và nó cũng phù hợp với điều kiện không áp dụng nguyên tắc phân quyền triệt để trong bộ máy nhà nước.

Các quyền mang tính chất lễ nghi, thủ tục về cơ bản không thay đổi mô hình thể chế. Ngược lại các quyền trong lĩnh vực lập pháp, hành pháp có ảnh hưởng rất lớn đến việc tổ chức và vận hành quyền lực nhà nước. Do vậy, một trong những phương hướng cơ bản để hoàn thiện chế định nguyên thủ quốc gia trong điều kiện không chuyển đổi mô hình thể chế là tăng cường thẩm quyền nghi lễ, thủ tục cho nguyên thủ quốc gia. Sự tăng cường này nhằm nâng cao tính chính đáng, niềm tin, tinh thần dân tộc, tính thống nhất của bộ máy nhà nước và hệ thống chính trị nhằm thực hiện chủ trương: “Lấy mục tiêu xây dựng một nước Việt Nam hòa bình, độc lập, thống nhất, toàn vẹn lãnh thổ, dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh làm điểm tương đồng; xoá bỏ mặc cảm, định kiến về quá khứ, thành phần giai cấp, chấp nhận những điểm khác nhau không trái với lợi ích chung của dân tộc; đề cao tinh thần dân tộc, truyền thống nhân nghĩa, khoan dung… để tập hợp, đoàn kết mọi người vào mặt trận chung, tăng cường đồng thuận xã hội”[20].

Một nguyên tắc rất quan trọng là quá trình hoàn thiện vị trí hiến định của nguyên thủ quốc gia cần được thực hiện đồng bộ, tương thích với sự thay đổi vị trí, vai trò và quyền hạn của các cơ quan hệ thống khác. Cần phải trù liệu những thay đổi cần thiết trong toàn bộ hệ thống chính trị nói chung, đặc biệt là những thay đổi trong tổ chức và hoạt động của Đảng cộng sản Việt Nam cho tương thích với quá trình hoàn thiện bộ máy nhà nước. Những thay đổi này cần đồng bộ và được phối hợp nhằm tạo một cơ chế đồng bộ nhằm thực hiện những mục tiêu chiến lược của Đảng cộng sản Việt Nam và tuân thủ những nguyên lý cơ bản của việc tổ chức và vận hành quyền lực nhà nước, quyền lực chính trị nói chung.

CHÚ THÍCH

[1] Joseph Masciulli, Mikhail A Mochanov and W Andy Knight (2009) The Ashgate Research Companion to Political Leadership, Ashagete Press, tr. 7.

[2]  Filipe Teles (2012) Political leader: the paradox of freedom and democracy, Revista Enfoques, Vol. X, N° 16, tr. 113 – 131.

[3] Cathy Gormley (2001), From protagonist to Pragmatist: Political Leadership in Societies in Transition, University of Ulster and United nations University press, tr. 71.

[4] Den Hartog, Deanne and Paull Koopman, Leadership in Organizations, Handbook of Industrial, Work and Organizational Psychology, vol 2, 2001, tr. 181.

[5] Jean Blondel (1987) Political leadership Towards a General Analysis, Sage Publication, tr. 37.

[6] Lewis J. Edinger (1990) Approach to the Comparative Analysis of Political Leadership, The Review of Politics, vol 52 tr. 509 – 523.

[7] Xem thêm: B.Smith, K. (1981) The representative role of the president, Presidential Studies Quarterly, vol 11, no2, tr. 203 – 213.

[8] Ran Hirschl, (2006), The new constitutionalism and the judicialization of the pure politics worldwide, Fordham Law Review, vol 75, tr. 721 – 754. Ran Hirschl, The political Origins of the New constitutionalism, Indianna Journal of global legal studies 11.1 (2004), tr. 71 – 108.

[9] Christopher F. Zurn, Deliberative Democracy and the Institutions of Judicial Review, Cambridge University Press, 2007.

[10] Power, J. (2012) Fiducial Governance: Heads of State and Monitory Branches, Administration & Society, 44, tr 30-63; Power, J. (2010) Fiducial governance: an Australia republic for the new Millennium, The Australian Naitional University Press.

[11] Filipe Teles (2012) Political leader: the paradox of freedom and democracy, Revista Enfoques, Vol. X, N° 16, tr. 113 – 131

[12] Andrew HeyWood, Political Ideal and Concepts: An introduction, (1994) Basingstoke, Macmillan, tr. 95.

[13] Vernon Bogdanor (1995), The Monarchy and the Constitution, Oxford University Press, tr. 301 – 309.

[14] Alan Siaroff (2009), Comparing Political Regimes: a Thematic Introduction to Comparative Politics, Broad View press, tr. 150.

[15] Theo cách nói của Neustardt, quyền lực của Tổng thống là quyền lực thuyết phục, dựa trên khả năng thuyết phục, thỏa hiệp với các cơ quan khác, đặc biệt là Quốc hội. Richard Neustardt, Presidential Power: The Politics of Leadership, Wiley, 1960.

[16] Chính vì vậy mà cách phân loại uy tín nhất đã dựa trên hai trong ba tiêu chí liên quan đến tổng thống. Xem thêm cách phân loại của Cheibub, (Cheibub, J. A. (2007) Presidentialism, Parliamentialism, and Democracy, Cambridge University Press tr. 35).

[17] Cũng có lẽ vì vậy mà có có quan điểm phân định các mô hình chính thể dựa trên một tiêu chí rất hẹp: các thức kiểm soát hành pháp. Xem Robert Elgie (2011).

[18] “Xây dựng và hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát tính hợp hiến và hợp pháp trong các hoạt động và quyết định của các cơ quan công quyền”, “Xây dựng cơ chế phán quyết về những vi phạm Hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp”, “Nghiên cứu xây dựng, bổ sung các thể chế và cơ chế vận hành cụ thể để bảo đảm nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân và nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp” Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá IX tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X của Đảng cộng sản Việt Nam: http://123.30.190.43:8080/tiengviet/tulieuvankien/vankiendang/details.asp?topic=191&subtopic=8&leader_topic=699&id=BT1960657802.

[19] Strøm, K. (2000). “Delegation and Accountability in Parliamentary Democracies.” European Journal of Political Research 37(3): tr. 261 – 89.

[20] Văn kiện Đại hội Đảng 11: http://123.30.190.43: 8080/tiengviet/tulieuvankien/vankiendang/details.asp?topic=191&subtopic=8&leader_topic=699&id=BT1960657802.

Tác giả: TS. Đỗ Minh Khôi – Giảng viên Khoa Luật Hành chính – Nhà nước, Trường ĐH Luật Tp. Hồ Chí Minh

Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số Đặc san 03/2013 – 2013, Trang 11-16