Một số vấn đề về thu hồi đất theo dự thảo Luật Đất đai sửa đổi

Một số vấn đề về thu hồi đất theo dự thảo Luật Đất đai sửa đổi

Tác giả: ThS. Hoàng Thị Biên Thùy

Xem thêm:

• Bàn về cơ chế xác định giá đất để bồi thường khi nhà nước thu hồi đất trong Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi – TS. Lê Vũ Nam
• Cần bỏ quy định nhà nước thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế nhằm giảm thiểu khiếu nại – ThS. Võ Phan Lê Nguyễn

TỪ KHÓA: Góp ý sửa đổi Luật, Thu hồi, Thu hồi đất, Tạp chí khoa học pháp lý

Luật Đất đai năm 2003 đã được Quốc hội khóa XI kỳ họp thứ 4 thông qua ngày 26 tháng 11 năm 2003 và có hiệu lực thi hành vào ngày 01 tháng 07 năm 2004. Sau gần 10 năm thi hành, Luật Đất đai 2003 đã thể hiện rõ một số nội dung hạn chế, bất cập,  không đáp ứng được nhu cầu điều chỉnh các quan hệ xã hội hiện nay, vì vậy việc sửa đổi và ban hành Luật đất đai mới là yêu cầu tất yếu cho hoạt động quản lý.

Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi[1] (Sau đây gọi tắt là Dự thảo) quy định rất nhiều nội dung mới so với Luật hiện hành, tuy nhiên còn nhiều điều khoản chưa phù hợp. Trong phạm vi bài viết, tác giả đi vào góp ý một số vấn đề về thu hồi đất được quy định tại Mục 1 chương 6 của Dự thảo.

1. Khái niệm thu hồi đất

Đất đai là nguồn tài nguyên quý giá và có giới hạn, bất cứ nhà nước nào cũng muốn khai thác và sử dụng đất một cách tiết kiệm và đạt hiệu quả. Ở nước ta, ngay Hiến pháp 1980 đã khẳng định toàn bộ vốn đất đai đều thuộc sở hữu toàn dân. Quan điểm này được kế thừa và ngày càng hoàn thiện trong Luật Đất đai 1993, Luật Đất đai 2003 và Dự thảo. Tuy nhiên, toàn dân là một thuật ngữ mang tính trừu tượng. Toàn dân với tư cách là chủ sở hữu nhưng không thể trực tiếp thực hiện quyền sở hữu của mình đối với đất đai mà phải thông qua Nhà nước với tư cách là người đại diện cho toàn dân, thay mặt toàn dân thực hiện quyền sở hữu. Đến lượt mình, Nhà nước cũng không thể trực tiếp sử dụng đất đai mà phải thông qua các chủ thể sử dụng đất. Là chủ sở hữu đối với đất đai, Nhà nước có quyền xem xét và đưa ra những điều kiện để tiến hành trao và công nhận quyền sử dụng đất hợp pháp cho các chủ thể thông qua hoạt động giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất hợp pháp của người đang sử dụng đất hay nhận quyền từ người sử dụng đất hợp pháp khác. Và do vậy, khi Nhà nước có nhu cầu sử dụng đất hoặc khi người sử dụng đất không có nhu cầu hoặc có những hành vi không phù hợp với yêu cầu mà Nhà nước đặt ra thì Nhà nước tiến hành “thu” lại quyền sử dụng đất đó. Đây là một hoạt động thể hiện quyền của chủ sở hữu đối với đất đai của Nhà nước và hỗ trợ cho hoạt động điều phối đất đai của Nhà nước. Và chỉ có duy nhất Nhà nước mới có quyền thu hồi đất. Tuy nhiên, như đã phân tích, đối tượng Nhà nước thực hiện chuyển giao hoặc công nhận là quyền sử dụng đất cho từng người sử dụng đất cụ thể chứ không phải là đất. Vì về pháp lý, đất đai vẫn thuộc quyền sở hữu của Nhà nước. Vì vậy, khi đưa ra khái niệm thu hồi đất, Dự thảo quy định “Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước ban hành quyết định để thu lại đất của người đang sử dụng, người được giao quản lý”[2] là chưa phù hợp.

Thứ nhất, trong quan hệ thu hồi này, đối tượng Nhà nước cần lấy lại là quyền sử dụng đất đã được Nhà nước chuyển giao hoặc công nhận. Do đó, ở cụm từ “thu lại đất” tác giả cho rằng sử dụng cụm từ “thu lại quyền sử dụng đất” sẽ hợp lý hơn.

Thứ hai, cụm từ “người được giao quản lý” cần được thay bằng “tổ chức được giao quản lý” bởi vì, khi sử dụng chữ “người” sẽ dễ gây nhầm lẫn là một cá nhân. Trong khi đó, đối tượng được Nhà nước giao đất để quản lý là một tổ chức, cụ thể là UBND cấp xã và Tổ chức phát triển quỹ đất.

Thứ ba, bổ sung thêm cụm từ “hành chính” vào sau từ “quyết định” để chỉ rõ hoạt động thu hồi đất được thực hiện trên cơ sở một quyết định hành chính của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, đồng thời khẳng định tính bắt buộc thi hành đối với đối tượng bị thu hồi.

Từ những lý do đó, theo tác giả, khái niệm này có thể sửa lại như sau: “Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước ban hành quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất của người đang sử dụng hoặc thu lại đất của tổ chức  được giao quản lý”.

2. Các trường hợp thu hồi đất

Khi Nhà nước thu hồi đất, những thiệt hại mà người bị thu hồi đất phải gánh chịu là rất lớn. Bên cạnh quyền sử dụng đất bị Nhà nước thu lại, những tài sản khác gắn liền với đất sẽ bị phá hủy khi giải phóng mặt bằng ngoại trừ một số tài sản có thể di dời được, do đó thiệt hại mà người có đất bị thu hồi còn bao gồm cả những thiệt hại về tài sản. Ngoài ra, bên cạnh những thiệt hại về vật chất có thể tính toán được, thiệt hại mà người bị thu hồi đất gánh chịu còn bao gồm cả những thiệt hại về tinh thần khác. “Đất đai không chỉ đơn thuần là tài nguyên, là tài sản, là tư liệu sản xuất, tư liệu tiêu dùng mà còn là di sản lưu truyền giữa các thế hệ, là sự tiếp nối truyền thống, là hương hỏa, là sợi dây kết nối quá khứ và hiện tại, liên kết các thành viên trong cộng đồng, là tài sản chứa đựng các giá trị nhân văn”[3]. Đó là nơi con người xây dựng nhà cửa để ở, là nơi họ tiến hành các hoạt động sản xuất kinh doanh tạo ra của cải vật chất cho xã hội, là nơi diễn ra các hoạt động vui chơi giải trí, là một yếu tố tạo nên môi trường sinh thái… Tất cả những hoạt động này được phát sinh và duy trì ổn định trong một thời gian dài. Mặt khác, nước ta là một nước Á Đông với những nét văn hóa đặc trưng về truyền thống gia đình, làng bản. Đất đai thường được truyền từ đời này sang đời khác và là nơi thờ cúng, xây dựng mồ mả tổ tiên, ông bà: nó không chỉ là yếu tố vật chất mà còn mang đậm nét tâm linh người Việt. Vì vậy, Nhà nước chỉ được phép ra quyết định thu hồi đất trên cơ sở các trường hợp luật định. Do đó, trong pháp luật của mình, Nhà nước phải thiết kế những trường hợp thu hồi đất thật sự hợp lý để đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất.

Xét về số lượng, Dự thảo có số lượng Điều luật quy định về các trường hợp thu hồi đất nhiều hơn so với Luật Đất đai 2003 hiện hành[4] và tách riêng từng nhóm trường hợp thu hồi đất thành từng điều luật riêng. Việc phân nhóm như vậy sẽ giúp người dân dễ tiếp cận hơn và nắm được đặc điểm chung của các trường hợp thu hồi đất theo từng nhóm. Còn về nội dung, từng nhóm trường hợp thu hồi đất này chủ yếu được kế thừa từ Điều 38, Điều 89 Luật Đất đai 2003 và luật hóa một số trường hợp thu hồi đất được quy định chi tiết tại các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất đai 2003.

Các trường hợp Nhà nước thực hiện thu hồi đất theo Dự thảo được liệt kê chi tiết tại các Điều như sau:

Điều 60: Các trường hợp thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh

Điều 1: Các trường hợp thu hồi đất để sử dụng vào mục đích lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng

Điều 2: Thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai

Điều 3: Thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật hoặc tự nguyện.

2.1. Nhóm các trường hợp thu hồi đất để phục vụ nhu cầu sử dụng đất của Nhà nước (Điều 60 và Điều 61 Dự thảo)

Đây là hai nhóm được tách ra từ trường hợp thu hồi đất tại khoản 1 Điều 38 Luật Đất đai 2003[5]. Tuy nhiên ở nhóm này, Dự thảo không quy định việc thu hồi đất để thực hiện các dự án đầu tư cho mục đích phát triển kinh tế như quy định của pháp luật hiện hành. Một số trường hợp thu hồi đất cho mục đích phát triển kinh tế theo pháp luật hiện hành được Dự thảo đưa vào trường hợp thu hồi để sử dụng đất vào mục đích lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng[6], bởi về bản chất những trường hợp sử dụng đất cho các mục đích này đều nhằm phục vụ cho lợi ích chung của xã hội.

Nhà nước định hướng chỉ thực hiện thu hồi đất của những người đang sử dụng đất cho nhu cầu của Nhà nước trong một số trường hợp đặc biệt vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích nhà nước và lợi ích công cộng, còn đối với các dự án đầu tư, Nhà nước không thực hiện thu hồi nhằm đảm bảo tính tài sản trong việc sử dụng đất của chủ thể. Trong những trường hợp như vậy, nhà đầu tư muốn có đất để thực hiện dự án đầu tư thì phải thỏa thuận với người sử dụng đất thông qua các giao dịch về quyền sử dụng đất. Bởi thực chất của việc thu hồi đất cho mục đích phát triển kinh tế là việc chuyển giao quyền sử dụng đất từ người đang sử dụng đất sang các nhà đầu tư, tức là từ người sử dụng đất này sang người sử dụng đất khác. Lúc này, người được hưởng lợi ích trước hết là các nhà đầu tư, còn người thiệt hại nhiều nhất chính là những người dân có đất bị thu hồi bởi theo quy định của pháp luật hiện hành và thực tế cho thấy, giá đất để bồi thường cho người dân thấp hơn rất nhiều so với giá cả thực tế giao dịch ngay cả khi chưa có quy hoạch, còn nhà đầu tư sau khi tiến hành dự án được đưa mức giá cho sản phẩm của mình. Do đó, khi thông qua giao dịch, người sử dụng đất có quyền đưa ra mức giá thỏa thuận hợp lý với nhà đầu tư, đảm bảo quyền sử dụng đất được bồi thường tương xứng với giá trị, đồng thời giảm gánh nặng cho Nhà nước khi thực hiện bồi thường, cũng như những khiếu nại liên quan đến công tác này. Tuy nhiên, không phải đến Dự thảo chúng ta mới bắt đầu có các quy định nhà đầu tư phải tự thương lượng với người sử dụng đất để có đất thực hiện dự án, mà vấn đề này đã được quy định từ Luật Đất đai 2003. Theo pháp luật hiện hành, nếu dự án đầu tư không nằm trong nhóm các dự án Nhà nước tiến hành thu hồi đất[7] thì nhà đầu tư phải tự thỏa thuận[8] với người đang sử dụng đất trên cơ sở giao dịch dân sự và Nhà nước không được quyền can thiệp. Việc quá rạch ròi giữa hai thủ tục thu hồi hay tự thỏa thuận đã làm phát sinh những hạn chế nhất định. Trong thủ tục Nhà nước thu hồi thường thời gian giải phóng mặt bằng chậm do giá bồi thường thấp, còn đối với trường hợp tự thỏa thuận, nhà đầu tư không thỏa thuận được với tất cả các chủ thể sử dụng đất nên dẫn đến nhiều dự án không thể tiến hành được hay thực hiện theo dạng “cây thông” hoặc “da beo”. Rõ ràng với những trường hợp như vậy, nhà đầu tư là người bị thiệt hại. Trong khi đó, dưới góc độ quản lý nhà nước, việc thực hiện dự án đầu tư của nhà đầu tư là hoàn toàn phù hợp với quy hoạch, họ sử dụng đất theo đúng định hướng của Nhà nước, đồng thời dự án đầu tư của họ đã được cơ quan nhà nước chấp thuận cho thực hiện tại địa điểm đó nhưng chỉ vì một hoặc một nhóm người sử dụng đất không thống nhất được về giá mà dự án không thực hiện được theo đúng kế hoạch. Xuất phát từ lý do như vậy, nên dù thủ tục thu hồi đất thường chậm, nhà đầu tư vẫn mong muốn trong trường hợp dự án của họ Nhà nước thực hiện thu hồi đất của những người đang sử dụng đất rồi sau đó mới chuyển giao để thực hiện dự án.

Vì vậy, theo tác giả, đối với việc sử dụng đất để thực hiện các dự án đầu tư phát triển kinh tế, Nhà nước yêu cầu nhà đầu tư phải tự thỏa thuận với người đang sử dụng đất là hoàn toàn hợp lý. Tuy nhiên để khắc phục những hạn chế của phương pháp này, các nhà soạn thảo có thể nghiên cứu để đưa ra tỉ lệ hợp lý về sự đồng thuận giữa nhà đầu tư và người sử dụng đất. Theo đó, nếu nhà đầu tư thỏa thuận được với người đang sử dụng đất thấp hơn tỉ lệ này thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu hồi giấy phép đầu tư để tránh tình trạng dự án treo hoặc nếu thực hiện dự án sẽ phá vỡ quy hoạch. Còn ngược lại, khi nhà đầu tư thỏa thuận đạt tỉ lệ mà nếu còn một số người sử dụng đất không thỏa thuận được, Nhà nước cần áp dụng thủ tục thu hồi để hỗ trợ nhà đầu tư, đảm bảo dự án được thực hiện. Trong trường hợp này, khi Nhà nước thu hồi đất, giá bồi thường sẽ được áp dụng theo mức giá mà nhà đầu tư thỏa thuận với các chủ thể đã đồng ý.

Mặt khác, đối với chủ thể sử dụng đất là tổ chức, cá nhân nước ngoài về đầu tư, tổ chức kinh tế liên doanh theo quy định của Dự thảo[9] chỉ được nhận quyền sử dụng đất từ Nhà nước hoặc từ một số giao dịch như nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất, nhận chuyển quyền sử dụng đất theo thỏa thuận trong hợp đồng thế chấp để xử lý nợ và nhận chuyển nhượng vốn đầu tư là giá trị quyền sử dụng đất của tổ chức kinh tế, người Việt Nam định cư ở nước ngoài về đầu tư, tổ chức, cá nhân nước ngoài về đầu tư, tổ chức kinh tế liên doanh. Trong khi đó, chủ thể sử dụng đất phổ biến hiện nay là nhóm chủ thể hộ gia đình, cá nhân trong nước thì họ lại không được nhận quyền. Do vậy, cần phải bổ sung thêm trường hợp Nhà nước thu hồi đất để chuyển giao cho nhóm đối tượng này thực hiện dự án đầu tư nếu dự án không thể thực hiện trong khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế.

2.2. Nhóm các trường hợp thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai (Điều 63 Dự thảo)

Việc Nhà nước thu hồi đất do có những hành vi vi phạm pháp luật đất đai được xem là những biện pháp chế tài đối với chủ thể vi phạm, thể hiện tính nghiêm minh của pháp luật và răn đe với các chủ thể khác. Tuy nhiên, một số trường hợp thu hồi đất quy định tại Điều 63 Dự thảo chưa phù hợp.Thứ nhất, tại điểm đ khoản 1 Điều 63 có quy định: “Đất không được chuyển quyền sử dụng đất theo quy định của Luật này mà người sử dụng đất do thiếu trách nhiệm để bị lấn, chiếm”. Trường hợp thu hồi này không hợp lý, bở lẽ hành vi lấn, chiếm đất không xuất phát từ ý chí của người sử dụng đất. Trong quan hệ lấn, chiếm đất đó, chính người sử dụng đất là đối tượng bị xâm phạm về quyền lợi từ chủ thể khác nhưng họ lại bị Nhà nước áp dụng chế tài. Mặc dù điều luật cho rằng nguyên nhân để bị lấn chiếm là do sự “thiếu trách nhiệm” của người sử dụng đất, tuy nhiên nguyên nhân mà luật đưa ra khá mơ hồ, thế nào là “thiếu trách nhiệm”? Chẳng hạn, một người có nhiều quyền sử dụng đất ở nhiều tỉnh khác nhau (pháp luật đất đai không yêu cầu người sử dụng đất phải có hộ khẩu và cư trú trên diện tích đất của mình). Ở các địa phương mà cá nhân này không cư trú, quyền sử dụng đất có nguồn gốc được Nhà nước cho thuê trả tiền thuê hàng năm nhưng vì nhiều lý do khác nhau nên để trống chưa đưa vào sử dụng[10] và một chủ thể khác chiếm dụng phần đất để trống này. Trường hợp này có phải người sử dụng đất thiếu trách nhiệm để chủ thể khác chiếm đất của mình? Vì vậy, theo tác giả không nên đưa trường hợp này vào các trường hợp thu hồi đất.

Thứ hai, quy định tại khoản h Điều 63 Dự thảo đưa ra hai phương án:

Phương án 1:

1. h) Đất được Nhà nước giao, cho thuê để thực hiện dự án đầu tư mà không được sử dụng trong thời hạn mười hai (12) tháng liền hoặc tiến độ sử dụng đất chậm hơn hai mươi bốn (24) tháng so với tiến độ ghi trong dự án đầu tư, kể từ khi nhận bàn giao đất trên thực địa mà không được sự chấp thuận bằng văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định giao đất, cho thuê đất; việc chấp thuận chỉ được thực hiện một lần và không quá thời hạn hai mươi bốn (24) tháng, trừ trường hợp do thiên tai, dịch bệnh, hỏa hoạn, khủng hoảng kinh tế, tài chính làm chậm sử dụng đất, chậm triển khai dự án.

Người có đất thu hồi trong các trường hợp quy định tại điểm này được trả lại tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đã nộp nhưng không được thanh toán chi phí đầu tư vào đất còn lại.

Phương án 2:

Đề xuất sửa đổi pháp luật về thuế theo hướng đánh thuế lũy tiến đối với các dự án chậm đưa đất vào sử dụng.

Hiện nay, việc nhà đầu tư xin dự án đầu tư để được Nhà nước giao đất, cho thuê đất mà không thực hiện dự án diễn ra khá phổ biến. Và khi nhà đầu tư được Nhà nước chuyển giao đất, số tiền sử dụng đất, tiền thuê đất họ nộp cho Nhà nước thấp hơn nhiều so với tiền nhận chuyển nhượng theo giá thị trường. Trong khi đó, nếu những diện tích mà Nhà nước thực hiện chuyển giao đang có những người sử dụng đất đang sử dụng thì Nhà nước phải thực hiện thu hồi đất và bồi thường với giá thấp. Do vậy, nhằm thanh lọc các nhà đầu tư thật sự có nhu cầu thực hiện dự án, hay các nhà đầu tư có đủ khả năng về tài chính để thực hiện dự án theo đúng tiến độ, Nhà nước nên áp dụng quy chế thu hồi đối với những diện tích đất đã giao, cho thuê để thực hiện dự án nhưng không sử dụng trong thời hạn luật định hoặc tiến độ sử dụng đất chậm. Chỉ như vậy, chúng ta sẽ hạn chế tình trạng các dự án treo và đồng thời cảnh báo đến các nhà đầu tư khi thực hiện dự án đầu tư cần nghiên cứu kỹ về thị trường cũng như xem xét khả năng tài chính của mình trước khi xin phép đầu tư, bởi Nhà nước sẽ thu hồi nếu không thực hiện được dự án theo tiến độ. Do vậy, trong quy định này, tác giả ủng hộ áp dụng Phương án 1.

2.3. Nhóm các trường hợp thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật hoặc tự nguyện (Điều 64 Dự thảo)

Đây là nhóm mà việc Nhà nước thu hồi đất xuất phát từ ý chí của người sử dụng đất hoặc khi hết thời hạn sử dụng đất, do vậy việc thu hồi hoàn toàn hợp lý. Tuy nhiên khi quy định từng trường hợp thu hồi cụ thể, Dự thảo thể hiện nhiều điểm hạn chế

Thứ nhất, trường hợp điểm a khoản 1 Điều 64 Dự thảo quy định Nhà nước thực hiện thu hồi đất trong trường hợp “tổ chức được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất, được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất mà tiền sử dụng đất có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước bị giải thể, phá sản, chuyển đi nơi khác, giảm hoặc không còn nhu cầu sử dụng đất; người sử dụng đất thuê của Nhà nước trả tiền thuê đất hàng năm bị giải thể, phá sản, chuyển đi nơi khác, giảm hoặc không còn nhu cầu sử dụng đất”.

Trong trường hợp thu hồi này, Dự thảo sử dụng hai thuật ngữ “tổ chức” và “người sử dụng đất” với ý nghĩa là hai đối tượng sử dụng đất khác nhau. “Tổ chức” là đối tượng tổ chức trong nước, “người sử dụng đất” chỉ tất cả các chủ thể, trong đó bao hàm cả chủ thể là tổ chức. Còn về nguyên nhân bị thu hồi đất là hoàn toàn như nhau. Mặt khác, theo Dự thảo, chủ thể được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất hoặc được  giao đất có thu tiền sử dụng đất mà tiền sử dụng đất có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước trong trường hợp trên chỉ có thể là tổ chức trong nước. Do vậy, không cần thiết phải tách thành hai trường hợp, nên sửa lại như sau: “Người sử dụng đất được Nhà nước cho thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm, được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất, được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất mà tiền sử dụng đất có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước bị giải thể, phá sản, chuyển đi nơi khác, giảm hoặc không còn nhu cầu sử dụng đất.”

Thứ hai, tại điểm d khoản 1 Điều 64 Dự thảo quy định: “Đất được Nhà nước giao, cho thuê có thời hạn nhưng không được gia hạn”. Về nguyên tắc, trong những trường hợp sử dụng đất có thời hạn, người sử dụng đất chỉ có quyền sử dụng đất trong khoảng thời gian mà Nhà nước quy định đối với từng trường hợp cụ thể. Do vậy, khi hết thời hạn sử dụng, Nhà nước thu lại quyền sử dụng đất là hoàn toàn đương nhiên. Tuy nhiên, bên cạnh trường hợp được Nhà nước giao, cho thuê, để có quyền sử dụng đất người sử dụng đất còn có thể được Nhà nước công nhận đối với đất đang sử dụng  hoặc nhận quyền thông qua các giao dịch về quyền sử dụng đất. Chẳng hạn, trong trường hợp nhận quyền thông qua giao dịch về quyền sử dụng đất đối với những diện tích đất có thời hạn thì người nhận quyền cũng chỉ được sử dụng đất trong thời hạn còn lại[11]. Khi hết thời hạn này, người sử dụng đất cũng phải thực hiện thủ tục xin gia hạn để Nhà nước xem xét có tiếp tục cho sử dụng đất hay không cho sử dụng đất. Và như vậy, chúng ta sẽ không có cơ sở để ra quyết định thu hồi đất nếu không cho gia hạn. Tương tự như trong trường hợp Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất của người đang sử dụng đất đối với những loại đất sử dụng có thời hạn.

Mặc khác, thủ tục xin gia hạn chỉ được thực hiện khi chủ thể có nhu cầu tiếp tục sử dụng đất. Còn trong trường hợp chủ thể không có nhu cầu sử dụng đất thì họ sẽ không thực hiện thủ tục này, do đó, khi hết thời hạn Nhà nước sẽ ra quyết định thu hồi. Vì vậy, nếu quy định như trong Dự thảo sẽ không có có sở thu hồi đất trong trường hợp này.

Ở điểm này, tác giả đề nghị nên sửa lại như sau: “Quyền sử dụng đất khi hết thời hạn sử dụng đất không được Nhà nước cho gia hạn hoặc người sử dụng đất không thực hiện thủ tục xin gia hạn”.

Thứ ba, khi xem xét chế độ pháp lý đối với cá nhân sử dụng đất thuê trả tiền thuê hàng năm thì cá nhân sử dụng đất không được thực hiện các giao dịch về quyền sử dụng đất. Trường hợp khi cá nhân này chết sẽ giải quyết quyền sử dụng đất như thế nào?

Ở đây, nếu cá nhân sử dụng đất có tài sản trên đất thì họ được để lại thừa kế đối với tài sản đó, người nhận thừa kế tài sản được Nhà nước tiếp tục cho thuê đất theo mục đích đã được xác định[12]. Nhưng nếu trong trường hợp chỉ có quyền sử dụng đất, mà quyền sử dụng đất này lại không được để lại thừa kế để giải quyết quyền sử dụng đất trong trường hợp này, Dự thảo cần bổ sung thêm trường hợp thu hồi đất là “cá nhân sử dụng đất thuê trả tiền thuê hàng năm chết mà trên đất không có tài sản”, tạo cơ sở pháp lý để Nhà nước với tư cách là chủ sở hữu đối với đất đai “thu” quyền sử dụng đất không được thực hiện chuyển quyền khi người sử dụng đất chết.

Tóm lại, các trường hợp thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật hoặc tự nguyện tại Điều 64 Dự thảo có thể được chỉnh sửa và bổ sung như sau:

• a) Người sử dụng đất được Nhà nước cho thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm, được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất, được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất mà tiền sử dụng đất có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước bị giải thể, phá sản, chuyển đi nơi khác, giảm hoặc không còn nhu cầu sử dụng đất;
• b) Cá nhân sử dụng đất chết không có người thừa kế;
• c) Người sử dụng đất tự nguyện trả lại đất;
• d) Quyền sử dụng đất khi hết thời hạn sử dụng đất không được Nhà nước cho gia hạn hoặc người sử dụng đất không thực hiện thủ tục xin gia hạn;
• đ) Cá nhân sử dụng đất thuê trả tiền thuê hàng năm chết mà trên đất không có tài sản.

3. Thẩm quyền thu hồi đất

Thẩm quyền thu hồi đất được quy định cụ thể tại Điều 65 Dự thảo, theo đó thẩm quyền này được trao cho Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp tỉnh và Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp huyện tùy thuộc vào đối tượng sử dụng đất và loại đất bị thu hồi. Cách thức này hoàn toàn khác so với thẩm quyền thu hồi đất theo Luật Đất đai 2003. Luật Đất đai 2003 quy định thẩm quyền thu hồi đất thuộc về Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và Ủy ban nhân dân cấp huyện. Việc Dự thảo quy định thẩm quyền thuộc về Chủ tịch nhằm cá thể hóa và nâng cao trách nhiệm của người đứng đầu trong hoạt động quản lý và điều phối đất đai. Xu hướng này của Dự thảo chúng ta còn bắt gặp trong các hoạt động khác như giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác găn liền với đất. Các hoạt động này đều là những hoạt động tiêu biểu thể hiện quyền của chủ sở hữu đối với đất đai. Tuy nhiên tại Điều 21 Dự thảo quy định cơ quan nhà nước thực hiện đại diện chủ sở hữu về đất đai bao gồm “Quốc hội, Chính phủ, Hội đồng nhân dân các cấp, Ủy ban nhân dân các cấp thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai theo thẩm quyền”. Căn cứ vào quy định này thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân không phải là cơ quan đại diện chủ sở hữu nên không có quyền thực hiện các hoạt động thuộc về quyền hạn của chủ sở hữu được. Do vậy, nhằm phù hợp với quy định mang tính nguyên tắc đó, thẩm quyền thu hồi đất nên được quy định cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện. Đồng thời để khắc phục hạn chế trong việc áp dụng trách nhiệm tập thể, đặc biệt là khi có những sai phạm, pháp luật cần có các quy định cụ thể về cơ chế chịu trách nhiệm của các chủ thể và quy định rõ chủ thể có thẩm quyền nào được tham gia đóng góp và ban hành các quyết định hành chính trong hoạt động quản lý và điều phối đất đai, trong đó có quyết định thu hồi đất.

Tóm lại, thu hồi đất là một trong những hoạt động có tầm ảnh hưởng sâu rộng đến nhiều giai tầng trong xã hội mà trong đó chủ thể có đất bị thu hồi là đối tượng chịu sự tác động nhiều nhất và trực tiếp nhất. Đa phần những người bị thu hồi đất phải gánh chịu những tổn thất nhất định từ việc bị mất quyền sử dụng đất và những lợi ích gắn liền với việc sử dụng đất đó.  Do đó, khung pháp lý về thu hồi đất hoàn chỉnh sẽ phát huy tác dụng tích cực trong việc bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của người dân đồng thời hỗ trợ cho Nhà nước trong hoạt động quản lý và điều phối đất đai nhằm đảm bảo đất đai được sử dụng hợp lý nhất, hiệu quả nhất.

CHÚ THÍCH

* ThS. Luật học, giảng viên Khoa Luật Thương mại, Trường ĐH Luật Tp. Hồ Chí Minh.

[1] Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi ngày 17/4/2013.

[2] Khoản 11 Điều 3 Dự thảo.

[3]  Phạm Văn Võ (2012), Chế độ pháp lý về quyền sở hữu và quyền tài sản đối với đất đai, NXB Lao Động, tr. 32.

[4]  Luật Đất đai 2003 chỉ quy định các trường hợp thu hồi đất tại Điều 38.

[5] Nhà nước sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế;

[6] Các trường hợp này bao gồm:

1. Để thực hiện các dự án, công trình quan trọng quốc gia do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư; (tương ứng quy định tại điểm a khoản 1 Điều 34 Nghị Định 84/2007/NĐ-CP).
2. Để xây dựng các khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, khu kinh tế, các dự án, công trình do Thủ tướng Chính phủ chấp thuận chủ trương đầu tư. (tương ứng quy định tại Khoản 1 Điều 40 Luât Đất đai 2003, điểm b khoản 1 Điều 34 Nghị Định 84/2007/NĐ-CP).
3. Để thực hiện các dự án xây dựng khu đô thị mới, khu dân cư nông thôn; chỉnh trang đô thị, khu dân cư nông thôn; (tương ứng quy định tại khoản 2 Điều 34 Nghị Định 84/2007/NĐ-CP).
4. Để thực hiện các dự án đầu tư bằng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA); (tương ứng quy định tại điểm c khoản 2 Điều 36 Nghị Định 181/2004/NĐ-CP).

[7] Các dự án này được liệt kê tại khoản 1 Điều 40 Luật Đất đai 2003, khoản 2 Điều 36 Nghị định 181/2004 được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định 17/2006, Điều 34 Nghị định 84/2007.

[8] Khoản 2 Điều 40 Luật Đất đai 2003.

[9] Điều 165 Dự thảo.

[10] Đất thuê trả tiền thuê hàng năm là những diện tích đất không được phép chuyển quyền,

[11] Điều 125 Dự thảo.

[12] Điểm c khoản 2 Điều 175 Dự thảo.

• Tác giả: ThS. Hoàng Thị Biên Thùy
• Nguồn: Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số Đặc san 01/2013 – 2013, Trang 59-65
• Nguồn: Fanpage Tạp chí Khoa học pháp lý