Về hạn mức đất nông nghiệp đối với hộ gia đình, cá nhân theo dự thảo Luật Đất đai sửa đổi

Về hạn mức đất nông nghiệp đối với hộ gia đình, cá nhân theo dự thảo Luật Đất đai sửa đổi

Xem thêm:

Xem thêm:

• Bàn về tư cách chủ thể hộ gia đình và tổ hợp tác trong Bộ luật Dân sự 2005 – TS. Bùi Xuân Hải
• Tư cách tham gia quan hệ dân sự của hộ gia đình, tổ hợp tác, tổ chức khác (chủ thể không có tư cách pháp nhân) theo BLDS năm 2015 – TS. Phan Huy Hồng & ThS. Nguyễn Thanh Tú

TỪ KHÓA: Điểm mới của Luật, Hạn mức đất nông nghiệp, Đất nông nghiệp, Hộ gia đình, Cá nhân, Tạp chí khoa học pháp lý

Xung quanh vấn đề hạn mức đất nông nghiệp đối với hộ gia đình, cá nhân (hạn mức giao đất và hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp) được quy định tại Điều 126, 127 của Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi (sau đây gọi tắt là Dự thảo) hiện nay cũng đã có nhiều ý kiến khác nhau, chủ yếu xoay quanh nên quy định hay việc nên bỏ quy định hạn mức đất nông nghiệp đối với hộ gia đình, cá nhân, nếu quy định thì quy định như thế nào cho hợp lý? Trong phạm vi bài viết này, chúng tôi sẽ phân tích, đánh giá tính hợp lý và những hạn chế của quy định về hạn mức giao đất và hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp đối với hộ gia đình, cá nhân trong Dự thảo Luật đất đai sửa đổi, đồng thời kiến nghị hướng sửa đổi, bổ sung các quy định về vấn đề này.

1. Sự cần thiết phải quy định hạn mức giao đất và hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp đối với hộ gia đình, cá nhân

Trên thế giới, trong lịch sử ngay cả các nước thừa nhận nhiều hình thức sở hữu về đất đai, trong đó có hình thức sở hữu tư nhân về đất đai thì vẫn ban hành quy định về hạn điền như: Nhật Bản, Hàn Quốc, Đài Loan. Ở Việt Nam, Luật Đất đai 1993 quy định hạn mức sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân được hiểu là diện tích đất tối đa mà một hộ gia đình, cá nhân được phép sử dụng dưới hình thức giao (bao gồm cả đất được giao, đất nhận chuyển quyền…) còn theo Luật Đất đai 2003, nhà nước không hạn chế diện tích mà hộ gia đình, cá nhân được phép sử dụng, chỉ hạn chế diện tích đất được giao (hạn mức giao đất) hoặc được nhận chuyển nhượng, tặng cho… (hạn mức nhận chuyển quyền). Lần này, Dự thảo tiếp tục quy định hạn mức giao đất nông nghiệp và hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp đối với hộ gia đình, cá nhân. Chúng tôi cho rằng, quy định về hạn mức giao đất và hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp đối với hộ gia đình, cá nhân trong giai đoạn hiện nay vẫn rất cần thiết vì các lý do sau đây:

– Đất nông nghiệp là tài sản lớn của người nông dân đặc biệt là nông dân nghèo. Vì lý do khó khăn về kinh tế, vì lý do về lịch sử, nếu không có sự hỗ trợ từ nhà nước, người nông dân dễ rơi vào tình trạng không có đất. Việc Nhà nước giao đất cho họ kèm theo ưu đãi về nghĩa vụ tài chính (không phải trả tiền sử dụng đất) suy cho cùng là trao cho họ một tài sản thuộc sở hữu toàn dân. Được giao không phải trả tiền sử dụng đất nhưng hộ gia đình, cá nhân vẫn có những quyền đối với quyền sử dụng đất ở mức rộng nhất đặc biệt quyền giao dịch quyền sử dụng đất (thực hiện tất cả quyền giao dịch quyền sử dụng đất). Chính vì vậy, để bảo đảm việc làm cho người nông dân và đảm bảo bằng thì cần phải có hạn mức giao đất cho từng hộ gia đình, từng cá nhân trên cơ sở quỹ đất nông nghiệp ở từng vùng, khu vực.

–  Trong nền nông nghiệp hàng hóa, tích tụ đất đai để hình thành những trang trại có quy mô sản xuất lớn là xu hướng có tính quy luật. Quy định hạn mức giao đất đối với hộ gia đình, cá nhân không chỉ dừng lại ở việc giải quyết việc làm cho nông dân và đảm bảo công bằng xã hội, mà còn đảm bảo hiệu quả trong sản xuất nông nghiệp. Thực tế chỉ ra rằng, hiệu quả trong sản xuất nông nghiệp không chỉ do quan hệ sở hữu quyết định mà còn do các hình thức tổ chức sản xuất nông nghiệp quy định. Hiệu quả của các hình thức tổ chức sản xuất nông nghiệp lại phụ thuộc vào trình độ kỹ thuật, công cụ và năng lực sản xuất của nông dân. Vì vậy, Nhà nước phải tham gia điều tiết các mô hình tổ chức sản xuất nông nghiệp phù hợp nhất để phục vụ tốt nhất cho mục tiêu của từng giai đoạn phát triển. Trong Chiến lược phát triển kinh tế-xã hội 2011-2020, Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI cũng đã xác định rõ định hướng cụ thể: “Khuyến khích tập trung ruộng đất; phát triển trang trại, doanh nghiệp nông nghiệp phù hợp về quy mô và điều kiện của từng vùng. Gắn kết chặt chẽ, hài hòa lợi ích giữa người sản xuất, người chế biến và người tiêu thụ, giữa việc áp dụng kỹ thuật và công nghệ với tổ chức sản xuất, giữa phát triển nông nghiệp với xây dựng nông thôn mới.”[1] Và Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 3/10/2012 của BCH TW khóa XI về tiếp tục đổi mới chính sách pháp luật về đất đai tiếp tục xác định “ tiếp tục giao đất, cho thuê đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng có thời hạn theo hướng kéo dài hơn quy định hiện hành… Đồng thời mở rộng hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp phù hợp với điều kiện cụ thể từng vùng, từng giai đoạn để tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình tích tụ, tập trung đất đai, từng bước hình thành những vùng sản xuất hàng hóa lớn trong nông nghiệp…” .

Việc cho phép chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp để đáp ứng nhu cầu tích tụ đất đai là điều tất yếu. Tuy nhiên, bất kỳ quy mô sản xuất nông nghiệp nào được áp dụng đều có thể gây ra những tác động tích cực lẫn tiêu cực[2]. Việc cho phép tích tụ đất đai thông qua hoạt động chuyển quyền sử dụng đất trong khi tổng quỹ đất nông nghiệp không thay đổi có thể dẫn đến tình trạng độc quyền sử dụng đất đai, có thể dẫn đến tình trạng bóc lột quá đáng; cũng có thể làm giảm hiệu quả sử dụng đất nông nghiệp, do chế độ thuê mướn nhân công lao động trong điều kiện sản xuất nông nghiệp mang tính chất thủ công có thể làm tăng chi phí sản xuất, một bộ phận nông dân bị thất nghiệp, bị bần cùng hóa… Cũng có ý kiến cho rằng vấn đề này đều có thể quản lý được, bằng việc nhà nước ban hành pháp luật, chính sách thuế. Nhưng liệu pháp luật có được thực thi đầy đủ? Chính vì vậy, quy định hạn mức giao đất và hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất là giải pháp an toàn.

Ngoài ra, việc Nhà nước quy định hạn mức giao đất, hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp đối với hộ gia đình cá nhân cũng không làm hạn chế khả năng tích tụ đất đai của các chủ thể, ngoài việc được Nhà nước giao đất, cho phép nhận chuyển quyền sử dụng đất, họ còn có thể thuê đất từ Nnhà nước, thuê và thuê lại quyền sử dụng đất từ người sử dụng đất khác.

Như vậy, hiện nay cần thiết phải quy định hạn mức giao đất và hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp đối với hộ gia đình, cá nhân. Tuy nhiên, khi quy định hạn mức cần chú ý đến các ảnh hưởng của quy định về hạn mức có thể mang lại như:  (i) khả năng sản xuất của các hộ gia đình, cá nhân để đáp ứng nhu cầu tự cung, tự cấp của các hộ gia đình cá nhân và có thể bán sản phẩm dư thừa; (ii) khả năng kinh tế của hộ gia đình, cá nhân; (iii) khuyến khích các hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất đai bền vững.

2. Về hạn mức giao đất nông nghiệp

2.1. Quy định hạn mức giao từng loại đất nông nghiệp

Quy định tại khoản 1, khoản 2 và 3 Điều 126 của Dự thảo

“1. Hạn mức giao đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối cho mỗi hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp như sau:

a) Không quá ba (03) ha cho mỗi loại đất đối với các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thuộc khu vực Đông Nam bộ và khu vực đồng bằng sông Cửu Long;

b) Không quá hai (02) ha cho mỗi loại đất đối với các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương khác.

2. Hạn mức giao đất trồng cây lâu năm cho mỗi hộ gia đình, cá nhân không quá mười (10) ha đối với các xã, phường, thị trấn ở đồng bằng; không quá ba mươi (30) ha đối với các xã, phường, thị trấn ở trung du, miền núi.

3. Hạn mức giao đất cho mỗi hộ gia đình, cá nhân không quá ba mươi (30) ha đối với mỗi loại đất:

a) Đất rừng phòng hộ;

b) Đất rừng sản xuất.”

Nhìn chung, quy định về hạn mức giao đất nông nghiệp tại Điều 126 của Dự thảo Luật đất đai sửa đổi không thay đổi so với quy tại Điều 70 Luật đất đai 2003. Việc quy định hạn mức giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân được xác định theo từng loại đất trong nhóm đất nông nghiệp, dựa trên cơ sở phân bố các loại đất và quỹ đất ở từng khu vực, vùng như vậy là hợp lý.

Tuy nhiên, theo tác giả cách quy định trên có thể dẫn đến những bất cập trong quá trình thực hiện nếu không được kiểm soát tốt. Cụ thể: Quy định về hạn mức giao đất còn mang tính cào bằng, chưa thực sự gắn với năng lực canh tác của người nông dân. Theo Dự thảo, hạn mức giao đất cho hộ gia đình, cá nhân được quy định ngang bằng nhau, luật chỉ đưa ra mức tối đa mà từng hộ gia đình, cá nhân được giao đối với mỗi loại đất. Thực tế cho thấy quy mô sử dụng đất hộ gia đình thông thường lớn hơn cá nhân (về nhu cầu và về khả năng), số lượng thành viên trong hộ có thể thay đổi (tăng hoặc giảm) trong đó có tính đến sự thay đổi do chuyển dịch cơ cấu lao động. Tuy nhiên, với cách quy định này việc hộ gia đình thêm hoặc bớt đi các thành viên không làm thay đổi hạn mức giao cho họ. Vì vậy, sẽ dẫn đến tình trạng hộ gia đình nhiều thành viên sẽ tách thành các hộ nhỏ hoặc đối với trường hợp không có khả năng hoặc không muốn tự mình sản xuất sẽ không đầu tư hoặc không chú trọng đầu tư vào quá trình sử dụng đất. Tất cả điều này đều góp phần làm cho đất đai bị phân tán manh mún và sử dụng kém hiệu quả. Để khắc phục tình trạng này, về lý thuyết, có thể thực hiện bằng các hình thức khác nhau: Nhà nước giao đất cho những người thiếu đất sản xuất (dựa trên quỹ đất của Nhà nước), hoặc cưỡng chế những người có đất nhưng không có khả năng sử dụng chuyển giao cho những người có khả năng nhưng thiếu đất, hoặc thông qua các giao dịch chuyển nhượng, cho thuê quyền sử dụng đất nông nghiệp trên thị trường. Song, chúng ta phải nhìn nhận một thực tế là hiện nay hầu hết hộ gia đình, cá nhân sống trực tiếp bằng sản xuất nông nghiệp đều được Nhà nước giao đất sử dụng và quỹ đất nông nghiệp Nhà nước chưa giao cho các hộ gia đình, cá nhân sử dụng rất hạn chế [3]. Còn nếu thông qua thị trường, không phải hộ gia đình, cá nhân nào cũng có khả năng xác lập quyền sử dụng đất thông qua việc nhận chuyển nhượng, cho thuê mà việc chuyển giao đất thông qua quan hệ thị trường chỉ đặt ra đối với những người có năng lực sản xuất và có đủ khả năng tài chính.

Với những phân tích trên tác giả kiến nghị vẫn giữ nguyên hạn mức giao các loại đất nông nghiệp như trong dự thảo hiện nay. Tuy nhiên, để đảm bảo hiệu quả của việc áp dụng hạn mức giao đất trên thực tế, cần phải có sự kết hợp chặt chẽ với quy trình giao đất và thu hồi đất. Pháp luật phải có các quy định cụ thể và chặt chẽ về điều kiện giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân và đưa ra các chế tài nghiêm khắc (áp dụng đối với cả người sử dụng đất và người có thẩm quyền quản lý đất đai ở địa phương) nhằm đảm bảo việc thực thi các quy định. Yêu cầu hộ gia đình, cá nhân phải chứng minh nhu cầu và khả năng sử dụng đất khi muốn Nhà nước giao đất đặc biệt đối với hạn mức đất nông nghiệp được giao thêm cho các hộ gia đình, cá nhân (về nghề nghiệp, số nhân khẩu, cách thức canh tác, nguồn vốn phục vụ cho hoạt động sản xuất). Kiên quyết thu hồi đất đối với những trường hợp không có khả năng sử dụng đất hoặc sử dụng đất không có hiệu quả.

2.2. Quy định tại khoản 4 Điều 126 Dự thảo

“4. Trường hợp hộ gia đình, cá nhân được giao nhiều loại đất bao gồm đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối thì tổng hạn mức giao đất không quá năm (05) ha.

Trường hợp hộ gia đình, cá nhân được giao thêm đất trồng cây lâu năm thì hạn mức đất trồng cây lâu năm là không quá năm (05) ha đối với các xã, phường, thị trấn ở đồng bằng; không quá hai mươi lăm (25) ha đối với các xã, phường, thị trấn ở trung du, miền núi.

Trường hợp hộ gia đình, cá nhân được giao thêm đất rừng sản xuất thì tổng hạn mức giao đất rừng sản xuất là không quá hai mươi lăm (25) ha.”

Quy định: “Trường hợp hộ gia đình, cá nhân được giao thêm đất trồng cây lâu năm thì hạn mức đất trồng cây lâu năm là không quá năm (05) ha đối với các xã, phường, thị trấn ở đồng bằng; không quá hai mươi lăm (25) ha đối với các xã, phường, thị trấn ở trung du, miền núi”. Việc dùng cụm từ “thì hạn mức đất” không chính xác. Cụm từ này sẽ gây nên sự hiểu nhầm là luật giới hạn diện tích đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân được sử dụng (trong đó bao gồm cả diện tích đất được giao lần đầu và giao thêm).

Vì thế, tác giả đề nghị sửa lại là: “Trường hợp hộ gia đình, cá nhân được giao thêm đất trồng cây lâu năm thì hạn mức được giao thêm đối với đất  trồng cây lâu năm là không quá năm (05) ha  đối với các xã, phường, thị trấn ở đồng bằng; không quá hai mươi lăm (25) ha đối với các xã, phường, thị trấn ở trung du, miền núi.”

Quy định: “Trường hợp hộ gia đình, cá nhân được giao thêm đất rừng sản xuất thì tổng hạn mức giao đất rừng sản xuất là không quá hai mươi lăm (25) ha”.

Việc sử dụng cụm từ “tổng hạn mức giao đất” chưa chính xác. Tổng hạn mức giao đất được hiểu là toàn bộ diện tích đất được giao bao gồm: giao lần đầu và giao thêm, trong khi khoản 3 Điều 126 trong Dự thảo quy định hạn mức giao đất không quá 30 ha đối với mỗi loại (đất rừng phòng hộ, đất rừng sản xuất). Điều này gây nên sự mâu thuẫn giữa các khoản trong cùng một Điều luật và không hợp lý.

Vì thế, tác giả đề nghị sửa lại là: “Trường hợp hộ gia đình, cá nhân được giao thêm đất rừng sản xuất thì hạn mức được giao thêm đối với đất rừng sản xuất là không quá hai mươi lăm (25) ha”.

2.3 Về hạn mức giao đất trống, đồi núi trọc, đất có mặt nước thuộc nhóm đất chưa sử dụng và hạn mức giao đất nông nghiệp trồng cây hàng năm, trồng cây lâu năm, trồng rừng, nuôi trồng thủy sản, làm muối thuộc vùng đệm của rừng đặc dụng

Khoản 5 , 6 Điều 126 Dự thảo quy định:

“5. Hạn mức giao đất trống, đồi núi trọc, đất có mặt nước thuộc nhóm đất chưa sử dụng cho hộ gia đình, cá nhân đưa vào sử dụng theo quy hoạch để sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối không quá hạn mức giao đất quy định tại các khoản 1, 2 và 3 Điều này và không tính vào hạn mức giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân quy định tại các khoản 1, 2 và 3 Điều này. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định hạn mức giao đất trống, đồi núi trọc, đất có mặt nước chưa sử dụng cho hộ gia đình, cá nhân đưa vào sử dụng theo quy hoạch quy định tại khoản này.

6. Hạn mức giao đất nông nghiệp trồng cây hàng năm, trồng cây lâu năm, trồng rừng, nuôi trồng thủy sản, làm muối thuộc vùng đệm của rừng đặc dụng cho mỗi hộ gia đình, cá nhân được thực hiện theo quy định tại các khoản 1, 2, 3, 4 và 5 của Điều này.”

chúng tôi ủng hộ quy định này của dự thảo, vì quy định này khuyến khích việc phát triển quỹ đất nông nghiệp đồng thời khuyến khích hộ gia đình, cá nhân tham gia vào hoạt động sản xuất nông nghiệp, đây cũng là quy định tạo cơ hội cho việc tích tụ đất đai nhằm đáp ứng yêu cầu của việc mở rộng quy mô trong sản xuất nông nghiệp.

2.4. Xác định diện tích đất nông nghiệp trong hạn mức.

Khoản 7, 8 Điều 126 của Dự thảo quy định:

“7- Đối với diện tích đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng ở ngoài xã, phường, thị trấn nơi đăng ký hộ khẩu thường trú thì hộ gia đình, cá nhân được tiếp tục sử dụng, nếu là đất được giao không thu tiền sử dụng đất thì được tính vào hạn mức giao đất nông nghiệp của mỗi hộ gia đình, cá nhân.

Cơ quan quản lý đất đai nơi đã giao đất nông nghiệp không thu tiền sử dụng đất cho hộ gia đình, cá nhân gửi thông báo cho Ủy ban nhân dân cấp xã nơi hộ gia đình, cá nhân đó đăng ký hộ khẩu thường trú để tính hạn mức giao đất nông nghiệp.

8- Diện tích đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân do nhận chuyển nhượng, thuê, thuê lại, nhận thừa kế, được tặng cho quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất từ người khác, nhận khoán, được Nhà nước cho thuê đất không tính vào hạn mức giao đất nông nghiệp quy định tại Điều này.”

Theo tác giả, Dự thảo Luật hóa các quy định trong Nghị định. Đây không phải là quy định mới vì đã được quy định tại Điều 69 của Nghị định 181/2004/NĐ-CP. Vì hạn mức giao đất được quy định nhằm mục đích đảm bảo sự công bằng. Vì vậy, về nguyên tắc nếu hộ gia đình, cá nhân được cơ quan có thẩm quyền giao đất không thu tiền sử dụng đất (kể cả diện tích tại nơi đăng ký hộ khẩu thường trú hoặc ngoài nơi đăng ký hộ khẩu thường trú) vẫn phải tính vào hạn mức giao đất. Tuy nhiên, theo chúng tôi để rõ ràng hơn cần bổ sung thêm một ý vào sau đoạn đầu tiên của khoản 7 Điều 126 (phần chữ in nghiêng) cụ thể:

“7- Đối với diện tích đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng ở ngoài xã, phường, thị trấn nơi đăng ký hộ khẩu thường trú thì hộ gia đình, cá nhân được tiếp tục sử dụng, nếu là đất được giao không thu tiền sử dụng đất thì được tính vào hạn mức giao đất nông nghiệp của mỗi hộ gia đình, cá nhân. Hạn mức giao đất nông nghiệp  được xác định theo hạn mức giao đất nông nghiệp tại xã, phường, thị trấn nơi hộ gia đình, cá nhân đăng ký hộ khẩu thường trú.”

Ngoài ra, Dự thảo có thay đổi đó là: quy định thay cụm từ “Phòng tài nguyên và môi trường”… bằng cụm từ “Cơ quan quản lý đất đai” nơi đã giao đất… Tuy nhiên, sự  thay đổi này không làm ảnh hưởng đến nội dung của Điều luật.

3. Hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp

Điều 127 Dự thảo quy định: “Hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân không quá mười (10) lần hạn mức giao đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân đối với mỗi loại đất quy định tại các khoản 1, 2 và 3 Điều 124 của Luật này.

Chính phủ quy định hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân phù hợp với điều kiện cụ thể theo từng vùng và từng thời kỳ”.

Theo tác giả, quy định này đã mở ra cơ hội tích tụ ruộng đất cho hộ gia đình, cá nhân có khả năng và trình độ canh tác. So với quy định tại Nghị quyết 1126/2007/UBTVQH, hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất được Dự thảo quy định cao hơn rất nhiều. Tuy nhiên, vẫn tồn tại nhiều ý kiến khác nhau về quy định này. Có ý kiến cho rằng quy định này vẫn chưa đáp ứng được nhu cầu tích tụ đất đai, ý kiến khác lại cho rằng việc cho phép tích tụ đất đai như vậy là quá nhiều và dẫn đến hiện tượng phát canh thu tô, phân hóa giàu nghèo. Theo tác giả, hạn mức nhận chuyển quyền theo quy định trong Dự thảo là phù hợp bởi các lý do sau:

Thứ nhất, phải dựa trên khả năng  sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân. Trên thực tế, nếu đủ điều kiện áp dụng cơ giới hóa trong sản xuất nông nghiệp thì hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp theo dự thảo không phải là quá nhiều. Thực tế đã có cá nhân sử dụng đến cả hàng trăm ha đất nông nghiệp. Khi nhà nước không cho phép tích tụ đất đai hoặc cho phép tích tụ ở mức thấp, các chủ thể này đã lách các quy định bằng nhiều cách khác nhau: nhờ người đứng tên, thuê lại diện tích đất nông nghiệp vượt hạn mức. Điều này đã cản trở đến việc đầu tư của các chủ thể: không dám đầu tư dài hạn và đầu tư chiều sâu để tăng năng suất và sản lượng. Tuy nhiên, không phải ai cũng có khả năng tích tụ đất đai, việc tích tụ đất đai ở một quy mô lớn phục vụ cho sản xuất nông nghiệp đòi hỏi người tích tụ phải có năng lực thực sự về tài chính, trình độ tổ chức sản xuất và khả năng canh tác.

Thứ hai, chúng ta đang hướng đến một nền sản xuất hàng hóa lớn có năng suất, chất lượng và hiệu quả theo mục tiêu Nghị quyết 19–NQ/TW ngày 3/10/2012 của BCH TW khóa XI đặt ra thì cần phải có sự tích tụ đất đai. Điều này khuyến khích việc tham gia vào hoạt động sản xuất của những người có khả năng. Đồng thời, Chính phủ hướng đến mục tiêu là trong vòng thập kỷ tới, tỉ lệ dân số có thu nhập chủ yếu dựa vào nông nghiệp cơ bản sẽ giảm xuống mức xấp xỉ từ 50% xuống còn 30% dựa trên cơ sở tái cấu trúc nền kinh tế, trong đó có cơ cấu lại nguồn lực lao động. Điều này đồng nghĩa với việc để nâng cao hiệu quả trong sản xuất nông nghiệp chúng ta cần phải có sự sàng lọc, đòi hỏi người sử dụng đất có đầy đủ khả năng về tài chính và trình độ sản xuất.

Thứ ba, vấn đề chúng ta cần phải cân nhắc cẩn thận đó là: tích tụ đất đai, hướng đến nền sản xuất hàng hóa lớn gắn liền với việc chuyển dịch cơ cấu lao động giữa các thành phần kinh tế. Lực lượng lao động nông nghiệp ngày càng giảm, lao động phi nông nghiệp sẽ tăng lên. Vì vậy, hoàn thiện cơ sở hạ tầng nông thôn nhằm đáp ứng điều kiện về việc làm phi nông nghiệp là một vấn đề hết sức quan trọng cần phải được thực hiện. Điều này đòi hỏi tốn nhiều thời gian và chi phí. Bên cạnh đó, chúng ta cần có một hệ thống pháp luật hoàn thiện, đủ mạnh để sẵn sàng can thiệp vào quá trình tích tụ đất đai nhằm đảm bảo việc tích tụ đất đai diễn ra một cách minh bạch. Trong điều kiện hiện nay rõ ràng chúng ta chưa đáp ứng được điều này. Pháp luật thiếu những chế tài nghiêm khắc, đó là chưa kể chúng ta còn e ngại vấn đề pháp luật không được thực thi một cách đầy đủ. Do vậy, việc cho phép tích tụ đất đai thông qua nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp không thể thực hiện một cách ồ ạt và dễ dãi, cần phải thực hiện từng bước và có sự cân nhắc và chuẩn bị các điều kiện cần thiết. Trong giai đoạn hiện nay pháp luật cần phải quy định hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp ở một mức độ nhất định. Chúng ta chưa thể xóa bỏ quy định này, nhưng không thể hạn chế một cách máy móc về hạn mức đất nông nghiệp hộ gia đình, cá nhân được phép nhận chuyển quyền.

Hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất đối với hộ gia đình, cá nhân Chính phủ sẽ quy định phù hợp với điều kiện cụ thể theo từng vùng và từng thời kỳ. Đây là quy định thể hiện sự linh hoạt trongvấn đề tích tụ đất đai. Việc tích tụ đất đai gắn liền mục tiêu phát triển nông nghiệp của đất nước. Mỗi giai đoạn khác nhau, căn cứ vào chiến lược phát triển phải đặt ra những mục tiêu khác nhau đồng thời, ở mỗi vùng khác nhau thì tốc độ đô thị hóa diễn ra khác nhau và vùng chuyên canh khác nhau, vì vậy, cần có quy định hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp cho phù hợp. Hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp không nên quy định cụ thể trong luật mà nên được quy định cụ thể trong văn bản dưới luật do Chính phủ ban hành.

Trên cơ sở các phân tích trên, tác giả có một số kiến nghị cho các quy định cụ thể của Chính phủ về hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp như sau:

– Quy định của Chính phủ cần xác định cụ thể các hình thức chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp cần áp dụng hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp. Theo tác giả, hạn mức nhận chuyển quyền vẫn nên chỉ áp dụng cho các hình thức được quy định tại Nghị quyết 1126/2007/UBTVQH bao gồm: nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất. Quy định như vậy, vừa phù hợp với tính chất của từng hình thức chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp, hạn chế việc lạm dụng hình thức chuyển quyền để tích tụ đất đai thiếu minh bạch vừa đáp ứng được nhu cầu tích tụ đất nông nghiệp đối với hộ gia đình, cá nhân.

– Bên cạnh đó, cần quy định về thuế sử dụng đất đối với diện tích đất do nhận chuyển quyền phải cao hơn so với diện tích đất do được Nhà nước giao đất trong hạn mức.

– Pháp luật cần đưa ra các chế tài xử phạt nghiêm khắc đối với những trường hợp nhận chuyển quyền sử dụng đất để đầu cơ đất đai, không tiến hành tổ chức sản xuất.

 CHÚ THÍCH

* ThS. Luật học, giảng viên Khoa Luật Thương mại, Trường ĐH Luật Tp. Hồ Chí Minh.

[1] Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, tr. 114, NXB Chính trị quốc gia. 2011.

[2] Ví dụ: Trước năm 1989, tất cả các nước CEE và CIS đều có đặc điểm chung là có một khu vực nông trang tập thể quy mô lớn. tập thể hóa được đặt dựa trên một niềm tin về sự vượt trội của các nông trang công nghiệp lớn và tính hiệu quà theo quy mô hiển nhiên của chúng.Thực tế đã không ủng hộ cho niềm tin và sự tồn tại của hiệu quả kinh tế theo quy mô trong sản xuất nông nghiệp. Trong hầu hết các trường hợp của mô hình của nền nông nghiệp tập thể, kết quả sản xuất rất yếu kém. Các hợp tác xã ở Trung Quốc, Cuba, Ethiopia, Nicaragoua, Peru đều gặp phải vấn đề động cơ làm việc, tình trạng trốn việc, thiếu đầu tư… Ngược lại, các hạn chế về quy mô trang trại tối thiểu hoặc các hạn chế đối với việc chia nhỏ không có tác dụng ngăn ngừa tình trạng manh mún đất đai như ở Mexico, Marocco, Brazil . Xem Báo cáo nghiên cứu chính sách của ngân hàng thế giới:  Chính sách đất đai cho tăng trưởng và xóa đói, giảm nghèo, NXB văn hóa thông tin – 2004, tr. 169- 181.

[3] Theo quy định 2282/QĐ –BTNMT ngày 08 tháng 12 năm 2011 của Bộ trưởng Bộ tài nguyên và Môi trường, tính đến  01/01/2011 cả nước có 26226,4 ngàn hecta đất nông nghiệp, trong đó đất đã giao cho các đối tượng sử dụng là 25070,4 ngàn hecta, đất đã giao cho các đốitượng quản lý là 8025,3 ngàn hecta.