Thực trạng pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và một số góp ý cho Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi

Thực trạng pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và một số góp ý cho Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi

Xem thêm:

• Giá trị pháp lý của Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo pháp luật Việt Nam – ThS. Thân Văn Tài & ThS. Nguyễn Thị Phi Yến
• Quyền sử dụng đất – Một số quan điểm tiếp cận và đề xuất hướng giải quyết trong khoa học pháp lý của Việt Nam – TS. Nguyễn Thùy Trang
• Quyền tiếp cận đất đai của nhà đầu tư qua giao dịch quyền sử dụng đất – TS. Lưu Quốc Thái
• Tổ chức, cá nhân nước ngoài và vấn đề xác lập quyền sử dụng đất để kinh doanh bất động sản tại Việt Nam – TS. Đặng Anh Quân
• Hoàn thiện pháp luật về chuyển nhượng quyền sử dụng đất trong điều kiện kinh tế thị trường – TS. Lưu Quốc Thái

TỪ KHÓA: Góp ý sửa đổi Luật, Tạp chí khoa học pháp lý

Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là giai đoạn đầu tiên trong quá trình điều phối đất đai của nhà nước nhằm thực hiện quyền định đoạt của Nhà nước  đối với đất đai cũng như hướng đến mục tiêu tối đa hóa giá trị đất đai, trong đó đất đai phải được sử dụng sao cho có giá trị lớn nhất, vừa đảm bảo mục đích phát triển vừa đảm bảo mục tiêu bảo vệ môi trường. Do đó, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có ý nghĩa quan trọng đáp ứng yêu cầu thống nhất quản lý nhà nước về đất đai, đồng thời là cơ sở pháp lý để bố trí sử dụng đất một cách hợp lý, có hiệu quả, bảo vệ môi trường góp phần thúc đẩy sự phát triển kinh tế – xã hội. Các quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong Luật Đất đai năm 2003 đã có nhiều điểm tiến bộ hơn so với Luật Đất đai năm 1987, Luật Đất đai năm 1993. Tuy nhiên, nhiều quy định còn bất cập, chưa mang tính thống nhất dẫn đến vấn đề thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trên thực tế hiện nay còn nhiều hạn chế, không thể thực hiện được gây nhiều bức xúc trong nhân dân, kìm hãm sự phát triển kinh tế – xã hội.

Hiện nay, Luật Đất đai năm 2003 đang được Quốc hội nghiên cứu sửa đổi[1] sẽ thông qua vào cuối tháng 06 năm 2013. Chính vì lẽ đó, trong phạm vi bài viết này, chúng tôi sẽ nghiên cứu, phân tích thực trạng quy định pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trên cơ sở Luật Đất đai năm 2003 và có sự so sánh đối chiếu với những quy định của Dự thảo nhằm đưa ra những đóng góp cho việc hoàn thiện quy định pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.

1. Về nguyên tắc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

Thứ nhất, Luật Đất đai năm 2003 quy định 08 nguyên tắc phải tuân thủ khi lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất[2]. Trong đó, có nguyên tắc tại khoản 3 Điều 21 về việc “Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cấp trên phải thể hiện nhu cầu sử dụng đất của cấp dưới”, quy định nguyên tắc này theo chúng tôi sẽ dẫn đến cách hiểu là Nhà nước chỉ nhấn mạnh yêu cầu quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cấp trên phải thể hiện nhu cầu sử dụng đất của cấp dưới mà không nhấn mạnh vai trò của quy hoạch sử dụng đất cấp trên đối với quy hoạch sử dụng đất cấp dưới. Trong khi đó, Điều 35 của Dự thảo chỉ nêu ra 07 nguyên tắc, bỏ nguyên tắc tại khoản 3 và khoản 8 Điều 21 Luật Đất đai năm 2003 và bổ sung 01 nguyên tắc mới. Việc bỏ nguyên tắc tại Khoản 3 Điều 21 Luật Đất đai năm 2003 là hợp lý, bởi lẽ, chúng tôi cho rằng việc chỉ cần ghi nhận nguyên tắc “Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cấp dưới phải phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cấp trên; kế hoạch sử dụng đất phải phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định, xét duyệt”[3] như trong Dự thảo là sẽ bao hàm hết những yêu cầu đặt ra đối với mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất các cấp.

Thứ hai, khoản 8 Điều 21 Luật Đất đai năm 2003 quy định “Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của mỗi kỳ phải được quyết định, xét duyệt trong năm cuối của kỳ trước đó”. Chúng tôi cho rằng quy định như vậy không có tính khả thi. Bởi lẽ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của mỗi kỳ cần phải được quyết định, xét duyệt trong năm cuối của kỳ trước đó nhưng đồng thời lại phải dựa trên chiến lược, quy hoạch tổng thể, kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội, quốc phòng, an ninh mà trên thực tiễn, kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội thường được thông qua tại năm đầu của mỗi kỳ kế hoạch. Chính sự mâu thuẫn này đã khiến cho quy hoạch sử dụng đất của nước ta thường được phê duyệt chậm hơn so với kỳ quy hoạch. Ví dụ như đến ngày 15/6/2004, Quốc hội mới ban hành Nghị quyết số 29/2004/QH11 về quy hoạch sử dụng đất đến năm 2010 và kế hoạch sử dụng đất đến năm 2005 của cả nước; Ngày 22/11/2011, Quốc hội mới ban hành Nghị quyết số 17/2011/QH13 về quy hoạch sử dụng đất đến năm 2020 và Kế hoạch sử dụng đất 05 năm (2011-2015) cấp quốc gia.

Thứ ba, thực tế cho thấy việc sử dụng đất ở nhiều nơi còn lãng phí, hiệu quả thấp; nhiều diện tích đất bị thu hồi để thực hiện các dự án đầu tư nhưng tiến độ đầu tư chậm, còn để hoang phí đất đai, gây nhiều bức xúc trong xã hội; nhiều địa phương chưa quan tâm thực hiện cơ chế tạo quỹ đất “sạch” để đấu giá quyền sử dụng đất, tăng nguồn thu cho ngân sách nhà nước nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển bền vững về môi trường, bền vững về kinh tế – xã hội cũng như bảo đảm an ninh lương thực quốc gia[4]. Chính vì vậy, việc phân bố quỹ đất hiện nay phải đáp ứng cho các mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội, quốc phòng, an ninh, riêng quỹ đất nông nghiệp phải đáp ứng yêu cầu bảo đảm an ninh lương thực quốc gia, bảo vệ và phát triển rừng. Còn quỹ đất dành cho công nghiệp, dịch vụ, xây dựng kết cấu hạ tầng, phát triển đô thị được mở rộng, từng bước đáp ứng yêu cầu đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và nhu cầu đô thị hóa.

Dự thảo đã bổ sung nguyên tắc mới là “Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phải đảm bảo ưu tiên quỹ đất cho các mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, an ninh lương thực và bảo vệ môi trường”[5]. Theo chúng tôi, đây là một quy định hợp lý đáp ứng những yêu cầu và mục tiêu của việc phân bổ quỹ đất như đã đề cập ở trên.

2. Về căn cứ lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và nội dung quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

Căn cứ lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được quy định tại Điều 22 Luật Đất đai năm 2003[6]. Quy định này không phân biệt căn cứ lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của từng cấp mà đánh đồng cho tất các các cấp bao gồm: cả nước, cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Trong khi đó, về thực chất, căn cứ để lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cả nước thường phải dựa trên những yêu cầu chung của nền kinh tế, của xã hội có liên quan đến việc sử dụng đất. Còn căn cứ để lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của địa phương lại dựa trên điều kiện thực tế khách quan của chính địa phương lập quy hoạch.

Nghị định số 181/2003/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai liên quan đến các quy định về nội dung quy hoạch sử dụng đất trong Luật Đất đai năm 2003 cũng chỉ đưa ra nội dung quy hoạch sử dụng đất áp dụng chung cho quy hoạch sử dụng đất của cả nước, của cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã mà không tính đến những nội dung cụ thể cần phải có trong quy hoạch sử dụng đất của mỗi cấp[7]. Việc quy định nội dung quy hoạch sử dụng đất của cả nước tương tự như quy hoạch sử dụng đất của địa phương theo Điều 23 Luật Đất đai năm 2003 và Điều 12 Nghị định số 181/2003/NĐ-CP ngày 29/10/2004 là không hợp lý[8]. Việc hơn 40 chỉ tiêu trong nội dung quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được áp dụng chung cho cả bốn cấp (quốc gia, tỉnh, huyện, xã) sẽ dẫn đến hệ thống chỉ tiêu quy hoạch sử dụng đất của cả nước quá chi tiết, vừa không phù hợp với nền kinh tế thị trường vừa hạn chế quyền chủ động của cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã và không xác định rõ được trách nhiệm của từng cấp trong việc quản lý, tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được duyệt[9].

Nhằm khắc phục những hạn chế đó, Chính phủ đã cho ra đời Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13 tháng 8 năm 2009 quy định nội dung quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của từng cấp[10]. Theo đó, quy hoạch sử dụng đất cấp nào thì thể hiện tập trung nhu cầu sử dụng đất của cấp đó, cụ thể là quy hoạch sử dụng đất cả nước chỉ tập trung vào những nội dung mang tính chiến lược quốc gia. Tuy nhiên, Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13 tháng 8 năm 2009 vẫn chưa quy định căn cứ để lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của mỗi cấp. Hạn chế này đã được khắc phục bởi Dự thảo lần này, trong đó quy định cụ thể căn cứ lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và nội dung quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của từng cấp, từ cấp quốc gia cho đến cấp tỉnh, cấp huyện và quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc phòng, an ninh.

Như vậy, quy định về nội dung quy hoạch sử dụng đất các cấp trong Dự thảo nhìn chung đã hợp lý và đã phân biệt được sự khác nhau cơ bản giữa nội dung quy hoạch sử dụng đất cả nước với nội dung quy hoạch sử dụng đất của địa phương. Cụ thể tại khoản 2, Điều 39 quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh bao gồm 06 nội dung, đòi hỏi phải đảm bảo các chỉ tiêu cứng về diện tích được phân bổ từ quy hoạch cấp trên (cấp quốc gia), đồng thời phải phân bổ các chỉ tiêu cứng cho cấp dưới (cấp huyện)[11] . Quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh không chỉ định hướng việc sử dụng đất mà còn phải khoanh vùng các khu vực sử dụng đất theo chức năng sử dụng[12] . Tương tự như nội dung của quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh, quy hoạch sử dụng đất cấp huyện cũng phải đảm bảo các chỉ tiêu cứng về diện tích được phân bổ từ quy hoạch cấp tỉnh, đồng thời phải xác định diện tích đất cho từng khu vực chức năng cũng như xác định diện tích từng loại đất cho cấp huyện và cấp xã [13]. Ngoài ra, Dự thảo còn yêu cầu xây dựng bản đồ chi tiết đối với khu vực đất trồng lúa và khu vực cho phép chuyển mục đích sử dụng đất cho từng xã.

Có thể thấy rằng, Dự thảo đã quy định chi tiết, phân biệt và cụ thể hóa các căn cứ lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và nội dung quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của từng cấp nhằm đáp ứng cho mục tiêu quản lý, sử dụng đất của từng cấp, từ cấp vĩ mô cho đến vi mô giúp Nhà nước quản lý có hiệu quả hơn nguồn tài nguyên đất đai có hạn của mình.

3. Về hệ thống quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

Thứ nhất, việc Luật Đất đai năm 2003 quy định hệ thống quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất bao gồm 04 cấp (quốc gia, tỉnh, huyện và xã) là không hợp lý. Bởi lẽ hiện nay ở các cấp xã – phường – thị trấn đều đã có quy hoạch xây dựng đô thị, nay nếu có thêm quy hoạch sử dụng đất chi tiết nữa thì sẽ dẫn đến việc các quy hoạch bị trùng lắp hoặc chồng chéo nhau. Quy hoạch xây dựng thì có quy hoạch chung cả nước, quy hoạch chung cấp tỉnh rồi quy hoạch chung cấp huyện để tiếp tục chia nhỏ thành quy hoạch chi tiết 1/2000, 1/500,… Trong khi quy hoạch sử dụng đất cũng có cấp toàn quốc, cấp tỉnh, cấp huyện rồi lại đến phường, xã, thị trấn. Như vậy, cùng một diện tích đất mà có tới hai loại quy hoạch khác nhau điều chỉnh, trước mắt là tốn kém sức người, sức của. Ngoài ra, trên thực tế, quy hoạch chi tiết xây dựng thì thiếu nghiêm trọng, quy hoạch sử dụng đất thì hết hạn chưa biết khi nào ban hành do phải chờ xét duyệt theo trình tự từ trung ương xuống địa phương cho nên việc ở cấp địa phương cuối cùng phải có tới hai loại quy hoạch là không cần thiết và không mấy hiệu quả. Trước khi Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi bỏ quy hoạch sử dụng đất cấp xã thì Bộ Tài nguyên và Môi trường cũng đã có hướng dẫn các địa phương theo hướng không lập quy hoạch sử dụng đất cấp xã bằng Công văn số 2254/BTNMT-TCQLĐĐ ngày 22/6/2010 về hướng dẫn thực hiện Điều 39 Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009 của Chính phủ. Cụ thể, “Đối với khu vực đô thị hiện hữu thuộc quận, phường, thị trấn đã có quy hoạch chi tiết xây dựng được xét duyệt mà trong quy hoạch chi tiết xây dựng được xét duyệt có nội dung quy hoạch sử dụng đất phù hợp với quy định của pháp luật về đất đai thì không nhất thiết phải lập quy hoạch sử dụng đất, mà chỉ lập kế hoạch sử dụng đất, còn trong trường hợp nội dung quy hoạch sử dụng đất trong quy hoạch chi tiết chưa phù hợp quy định của pháp luật đất đai thì vẫn tiến hành lập quy hoạch sử dụng đất của quận, phường, thị trấn; quá trình lập quy hoạch sử dụng đất trong trường hợp này có tổng hợp và sử dụng các nội dung quy hoạch sử dụng đất trong quy hoạch chi tiết xây dựng đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt” [14].

Theo Điều 36 của Dự thảo thì hệ thống quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chỉ còn 03 cấp bao gồm cấp quốc gia, cấp tỉnh và cấp huyện, bên cạnh quy hoạch sử dụng đất quốc phòng và quy hoạch sử dụng đất an ninh. Điều này đồng nghĩa với việc không phải tổ chức lập quy hoạch sử dụng đất cho các xã, phường, thị trấn trong thời gian tới. Theo chúng tôi, việc bỏ quy hoạch sử dụng đất cấp xã là hợp lý vì các lý do nêu trên.

Thứ hai, quy định của Luật Đất đai năm 2003 tạo ra những bất cập liên quan đến vấn đề mặt bằng trong sản xuất kinh doanh của các doanh nghiệp, một yếu tố quan trọng để thực hiện quyền hiến định về tự do kinh doanh của các tổ chức kinh tế. Hiện nay nhiều doanh nghiệp đang phải sử dụng đất ở, nhà ở để triển khai các hoạt động kinh doanh vì nguồn đất cho thuê của Nhà nước còn quá ít hoặc nhằm tránh việc thuê đất bị cản trở bởi quy hoạch và các thủ tục hành chính rườm rà, phức tạp[15] . Để có được mặt bằng kinh doanh, doanh nghiệp phải chờ Nhà nước ban hành quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong một thời gian rất dài do quy hoạch phải được lập qua nhiều cấp từ cả nước cho đến cấp tỉnh, cấp huyện rồi lại đến cấp xã. Bất cập này đòi hỏi việc sửa đổi, bổ sung theo hướng thay đổi tư duy về quy hoạch sử dụng đất, đặc biệt là hệ thống quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất ở cấp huyện và cấp xã. Như vậy, việc Dự thảo bỏ quy hoạch sử dụng đất cấp xã đã phần nào góp phần thu gọn thủ tục hành chính, tạo điều kiện thuận lợi hơn cho doanh nghiệp tiếp cận quyền sử dụng đất.

4. Về trách nhiệm lập, quyết định, phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

Trách nhiệm lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được quy định trong Luật Đất đai năm 2003 tại Điều 25[16]  và quy định này theo chúng tôi là hợp lý. Dự thảo về cơ bản giữ nguyên các quy định như Luật Đất đai năm 2003 và có một số bổ sung chi tiết như sau:

Thứ nhất, do Dự thảo đã bỏ quy hoạch sử dụng đất cấp xã nên không quy định về trách nhiệm lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp xã đồng thời bỏ quy định về việc quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phải được trình đồng thời với kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội[17] .

Thứ hai, Dự thảo quy định trong quá trình tổ chức lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của tất cả các cấp (cấp quốc gia, cấp tỉnh, cấp huyện), cơ quan có trách nhiệm lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phải tổ chức lấy ý kiến đóng góp của nhân dân chứ không phải chỉ quy hoạch sử dụng đất cấp xã như quy định tại Luật Đất đai năm 2003.

Thứ ba, việc lấy kiến đóng góp của nhân dân ở tất cả các cấp lập quy hoạch là quy định hết sức cần thiết và hợp lý vì khi thực hiện quy hoạch, chúng ta đã tác động đến lợi ích của chính người sử dụng đất cho nên người dân phải được quyền có ý kiến những gì liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp. Hơn thế nữa, những người làm công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất không phải lúc nào cũng có chuyên môn giỏi, kỹ năng cao cho nên khi hoạch định quy hoạch có thể sẽ không phù hợp với thực tế nhưng người dân lại có thể thấy những điểm thiếu sót của quy hoạch để cơ quan có thẩm quyền chỉnh sửa lại cho phù hợp trước khi ban hành quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.

Thứ tư, về thẩm quyền quyết định, phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất[18], Dự thảo đã bổ sung nội dung giao cho Ủy ban nhân dân cấp huyện trực tiếp trình Ủy ban nhân dân cấp tỉnh xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp huyện đối với những địa phương không còn tổ chức Hội đồng nhân dân. Dự thảo cũng dành riêng một điều (Điều 43) để quy định về nội dung thẩm định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và một điều để quy định về hoạt động tư vấn quy hoạch sử dụng đất (Điều 46). Quy định về hoạt động tư vấn quy hoạch sử dụng đất là quy định mới của pháp luật đất đai nhằm tạo ra cơ sở pháp lý cho tổ chức, cá nhân hoạt động tư vấn quy hoạch sử dụng đất.

Nhìn chung, các quy định về thẩm quyền lập, quyết định, phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nhìn chung đã phù hợp với các quy định tương ứng trong Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân[19]. Tuy nhiên, chúng tôi cũng cho rằng Dự thảo chưa dự liệu một số vấn đề phát sinh trong thực tiễn áp dụng pháp luật về thẩm quyền lập, quyết định, phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, cụ thể như sau:

Một là, các đồ án quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã hoàn thành nhưng thủ tục thẩm định, quyết định, phê duyệt quá chậm, đến khi được phê duyệt đưa vào triển khai trên thực tế thì không còn phù hợp, phải điều chỉnh gây tốn kém về tiền bạc, công sức[20]. Đó là chưa thống kê đến việc đã có bao nhiêu quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc các tỉnh đã có quy hoạch sử dụng đất lập được quy hoạch sử dụng đất cấp huyện. Chúng tôi cho rằng pháp luật cần có quy định khống chế về thời gian các cấp phải hoàn thành việc lập quy hoạch sử dụng đất.

Hai là, Dự thảo đã có điểm tiến bộ đáng kể so với Luật Đất đai năm 2003 là quy định việc lấy ý kiến đóng góp của nhân dân ở tất cả các cấp. Cấp quốc gia và cấp tỉnh được thực hiện theo phương thức công khai thông tin và tiếp nhận ý kiến đóng góp, riêng trong quá trình lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp huyện, việc lấy ý kiến đóng góp nhân dân được thực hiện theo phương thức tổ chức hội nghị, lấy ý kiến trực tiếp và qua trang thông tin điện tử theo quy định của Chính phủ. Tuy nhiên, pháp luật chưa quy định về giá trị pháp lý của việc đóng góp ý kiến, các ý kiến đóng góp đó có tác động như thế nào đến việc lập quy hoạch của các cơ quan có thẩm quyền. Cụ thể, nếu người dân phản đối quy hoạch sử dụng đất với tỷ lệ lớn (trên 50% ý kiến đóng góp) thì sẽ phải xử lý như thế nào. Với cách quy định tại Dự thảo như hiện nay thì có thể hiểu rằng, các cấp khi lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chỉ có trách nhiệm công khai thông tin và tiếp nhận ý kiến đóng góp, còn việc có sử dụng ý kiến đóng góp đó hay không thì lại không bắt buộc.

Ngoài ra, thành phần, thủ tục thẩm định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cũng không đề cập đến các giấy tờ chứng minh cơ quan lập quy hoạch có thực hiện việc lấy ý kiến của nhân dân hay không, điều đó dẫn đến quy định này chỉ mang tính hình thức. Trên thực tế, quy định này đã không được thực hiện hoặc thực hiện qua loa do cơ quan lập quy hoạch cho rằng người dân không có đủ trình độ chuyên môn để đóng góp đối với một lĩnh vực chuyên môn phức tạp như quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất[21]. Do đó, chúng tôi cho rằng, pháp luật cần có quy định cụ thể hơn về trình tự, thủ tục lấy ý kiến đóng góp của nhân dân trong việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ở tất cả các cấp để tránh được trường hợp cấp trên lạm dụng quyền lực, tạo ra những sai sót, không phù hợp với thực tế trong quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất.

5. Về kỳ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

Luật Đất đai năm 2003 quy định kỳ quy hoạch sử dụng đất là 10 năm và kỳ kế hoạch sử dụng đất là 05 năm. Quy định này theo chúng tôi là chưa hợp lý, bởi lẽ quy hoạch sử dụng đất phải có tầm nhìn về những thay đổi trong tương lai và định hướng cho sự phát triển kinh tế – xã hội không những trong thời gian 10 năm sắp tới mà còn về lâu dài, cho 20 hoặc 30 năm tiếp theo nhằm tránh sự lãng phí, tốn kém mỗi khi phải lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất mới cũng như điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Khắc phục hạn chế trên, Dự thảo tại Điều 37 đã quy định kỳ quy hoạch sử dụng đất là 10 năm và có bổ sung thêm tầm nhìn 20 năm, kỳ kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia, cấp tỉnh vẫn không thay đổi là 05 năm, kế hoạch sử dụng đất cấp huyện được lập hàng năm.

Về kỳ quy hoạch sử dụng đất, pháp luật quy định là 10 năm và tầm nhìn 20 năm, chúng tôi cho rằng quy định này vẫn chưa hợp lý do sự thiếu phù hợp và nhất quán giữa kỳ quy hoạch sử dụng đất với thời hạn giao đất, cho thuê đất dẫn tới những mâu thuẫn phát sinh và gây ra những khó khăn cho các doanh nghiệp vì thời hạn giao đất, cho thuê đất cho các dự án đầu tư của doanh nghiệp thông thường là từ 50 năm đến 70 năm. Nếu cứ mỗi 10 năm lập lại quy hoạch sử dụng đất thì sẽ có rất nhiều doanh nghiệp phải di dời do thay đổi quy hoạch, mục đích sử dụng đất thay đổi cũng như các doanh nghiệp sẽ gặp nhiều khó khăn trong chiến lược kinh doanh của mình nếu như không thể nắm được quy hoạch sử dụng đất[22]. Điều này thường gây ra thiệt hại cho các doanh nghiệp do việc bồi thường không đủ bù đắp chi phí mà doanh nghiệp phải gánh chịu và làm mất cơ hội kinh doanh do doanh nghiệp sẽ phải mất một thời gian dài để xây dựng cũng như ổn định sản xuất kinh doanh. Những thay đổi như vậy sẽ làm cho các doanh nghiệp có tâm lý lo ngại và sẽ phải lựa chọn phương án đầu tư ngắn hạn, dẫn tới tình trạng sử dụng đất thiếu hiệu quả, chính sách thu hút đầu tư nước ngoài vào mục tiêu phát triển kinh tế của Việt Nam cũng không thể có thành công cao.

Bên cạnh đó, mặc dù quy định quy hoạch sử dụng đất có phân kỳ là 10 năm, tuy nhiên, gần như các giai đoạn không thể liền mạch, bị chậm trễ. Trong đó có lý do là phải tuân thủ theo quy trình: quy hoạch sử dụng đất của cả nước do Quốc hội duyệt, sau đó mới đến quy hoạch sử dụng đất của cấp tỉnh do Chính phủ duyệt rồi mới đến cấp huyện[23]. Như đã trình bày ở trên, trên thực tế quy hoạch sử dụng đất của cả nước cũng chỉ mới được duyệt vào cuối năm 2011 nên đến ngày 01/4/2013, mới chỉ có 32 trong 64 tỉnh, thành phố có quy hoạch sử dụng đất đến năm 2020 và kế hoạch sử dụng đất 5 năm kỳ đầu (2011 – 2015). Do đó, chúng tôi cho rằng cần sửa đổi quy định này của Luật Đất đai theo hướng: quy hoạch sử dụng đất khi xây dựng và được phê duyệt phải đảm bảo tính chiến lược và lâu dài, phải có tầm nhìn đến 50 năm phù hợp với thời hạn giao đất cho thuê đất của các doanh nghiệp.

6. Về điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

Do điều kiện cơ sở vật chất, kỹ thuật, kiến thức và kinh nghiệm làm quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ở nước ta còn có những hạn chế, vì vậy chất lượng các phương án quy hoạch sử dụng đất chưa cao do đó điều chỉnh quy hoạch là việc không thể không xảy ra. Ngoài ra, quy hoạch sử dụng đất có đặc điểm quan trọng là phục vụ cho nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội của quốc gia trong từng thời kỳ nhất định, trong khi đó, tình hình chính trị, kinh tế, xã hội ở nước ta có sự thay đổi nhanh chóng, điều đó cũng dẫn đến việc phải điều chỉnh quy hoạch[24]. Như vậy, quy hoạch sử dụng đất không chỉ thực hiện một lần mà phải tiếp tục thực hiện trong những năm tiếp theo, bởi mặc dù nó mang tính ổn định song không phải là bất di, bất dịch.

Về vấn đề này, Luật Đất đai năm 2003 đã quy định các nguyên nhân quan trọng và cấp thiết ảnh hưởng đến việc phải điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất bao gồm[25]:

Một là, do có chủ trương mới về phát triển kinh tế xã hội hoặc do những lý do đặc biệt khác như thiên tai, chiến tranh dẫn đến yêu cầu phải tổ chức lại sản xuất, tổ chức lại ruộng đất, từ đó quy hoạch sử dụng đất phải điều chỉnh, bổ sung để phù hợp với điều kiện thực tế khách quan và yêu cầu chủ quan của nền kinh tế.

Hai là, do có sự thay đổi nội dung quy hoạch sử dụng đất cấp trên liên quan trực tiếp. Trong thực tế, các phương án quy hoạch sử dụng đất theo lãnh thổ hành chính có mối quan hệ chặt chẽ với nhau. Quy hoạch sử dụng đất cấp trên là căn cứ và là định hướng để lập quy hoạch sử dụng đất sử dụng cấp dưới. Quy hoạch sử dụng đất cấp dưới cụ thể hóa một bước quy hoạch sử dụng đất sử dụng của cấp trên. Do vậy khi nội dung của phương án quy hoạch sử dụng đất cấp trên có sự thay đổi sẽ dẫn tới nội dung phương án quy hoạch sử dụng đất cấp dưới liên quan trực tiếp bị thay đổi theo. Điều này dẫn tới việc phải điều chỉnh phương án quy hoạch sử dụng đất cấp dưới trực tiếp có liên quan.

Ba là, có sự điều chỉnh địa giới hành chính của địa phương: sự thay đổi địa giới hành chính sẽ dẫn tới sự thay đổi phạm vi quản lý kinh tế, xã hội, quản lý đất đai, thay đổi mục đích, cơ cấu, vị trí, diện tích sử dụng đất của địa phương. Điều này đòi hỏi các chỉ tiêu quy hoạch sử dụng đất phải được điều chỉnh cho phù hợp với quỹ đất và điều kiện phát triển kinh tế, xã hội mới của địa phương.

Dự thảo đã kế thừa ba nội dung của Luật Đất đai năm 2003 như đã nêu ở trên[26]. Ngoài ra, việc điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất còn dựa trên căn cứ quy định tại khoản 3 Điều 29 Luật Đất đai năm 2003, khoản 3 Điều 48 của Dự thảo[27]. Căn cứ điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất này nhằm hạn chế tình trạng quy hoạch treo cũng như bảo vệ quyền lợi của người sử dụng đất[28].

Tuy nhiên, trên thực tiễn, công tác điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có nhiều điểm bất cập:

Thứ nhất, do điều kiện cơ sở vật chất, kỹ thuật, kiến thức và kinh nghiệm làm quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất còn hạn chế, vì vậy chất lượng các phương án quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chưa cao dẫn đến việc thường xuyên phải thay đổi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Nếu có sự điều chỉnh liên tục và điều chỉnh quá lớn thì chúng lại phá vỡ sự bền vững, ổn định của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất[29]. Chưa kể đến việc, nhiều lần điều chỉnh quy hoạch khiến cho dự án đầu tư bị chậm tiến độ thực hiện ảnh hưởng đến sự phát triển kinh tế, gây lãng phí tiền bạc và thời gian[30]. Bên cạnh đó, nhiều nhà đầu tư do ảnh hưởng tâm lý từ việc điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã không tiến hành đầu tư thêm cho dự án mà chia nhỏ dự án để mua bán trên thị trường nhằm kiếm lời[31].

Thứ hai, pháp luật không quy định việc điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phải lấy ý kiến đóng góp của nhân dân như ở quá trình lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Điều đó dễ dẫn đến việc tùy tiện điều chỉnh quy hoạch của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền làm ảnh hưởng đến lợi ích chính đáng của người dân.

Mặc dù vậy, nhìn chung, các quy định của pháp luật về điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã có nhiều điểm tiến bộ và hợp lý bên cạnh những hạn chế nêu trên. Cần nâng cao chất lượng của việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, nâng cao trình độ chuyên môn của các cán bộ làm công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nhằm đảm bảo tính ổn định, lâu dài cho quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, tránh việc điều chỉnh tốn kém, lãng phí.

Tóm lại, chúng tôi cho rằng trong quá trình thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất việc điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là việc làm cần thiết và các căn cứ để điều chỉnh quy hoạch là phù hợp. Pháp luật cũng đã có quy định cụ thể, chi tiết về trình tự, nội dung điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cũng như nội dung thẩm định điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của các cấp nhằm hạn chế việc điều chỉnh một cách tùy tiện[32].

7. Về công bố quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

Về công bố quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, Điều 28 Luật Đất đai năm 2003 quy định trong thời hạn không quá ba mươi ngày làm việc, kể từ ngày được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định hoặc xét duyệt, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phải được công bố công khai tại trụ sở Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn, trụ sở của các cơ quan quản lý đất đai các cấp và trên các phương tiện thông tin đại chúng. Các quy định về công bố quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là những quy định rất tiến bộ của pháp luật đất đai. Nếu các quy định này được thực hiện nghiêm chỉnh thì đó chính là một trong những yếu tố bảo đảm tính dân chủ, công khai và minh bạch của hoạt động quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất[33]. Quy định tại Dự thảo về cơ bản giống với quy định tại Luật 2003[34].

Việc công bố thông tin quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất xuất phát từ nguyên tắc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phải mang tính “dân chủ và công khai”. Tính công khai, minh bạch đem lại những hiệu quả cho hoạt động quản lý nhà nước về đất đai như: 1) Tránh phát sinh tiêu cực, tham nhũng trong quản lý nhà nước về đất đai nhất là trong việc giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. 2) Góp phần tích cực, giải quyết tốt mọi tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai, làm người dân tin tưởng hơn vào mọi hoạt động phát triển có liên quan đến sử dụng đất đai. 3) Đảm bảo quyền được thông tin của người dân, và từ đó có được những ý kiến đóng góp để cơ quan có thẩm quyền thực hiện các hoạt động quản lý nhà nước về đất đai một cách hợp lý[35].

Đặc biệt, về mặt kinh tế, việc công khai thông tin còn làm giảm rủi ro cho các nhà đầu tư – một điều kiện thiết yếu trong giao lưu kinh tế quốc tế, một trong những tiêu chí quan trọng để đánh giá chỉ số năng lực cạnh tranh giữa các tỉnh thành ở Việt Nam, một đòi hỏi và là một cam kết quan trọng của Việt Nam khi gia nhập WTO[36]. Trong đó, Nhà nước phải đảm bảo công khai tất cả các văn bản pháp luật trước khi nó có hiệu lực, phải có nghĩa vụ lấy ý kiến công chúng đối với các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, nghĩa vụ công khai các chính sách thương mại, thành lập các điểm hỏi đáp cung cấp thông tin cho các đối tượng có quan tâm.

Tuy nhiên, trên thực tế việc công khai, minh bạch quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất không được thực hiện, hoặc thực hiện nhưng chưa đầy đủ, còn nhiều hạn chế và chỉ mang tính hình thức. Tình trạng bưng bít thông tin liên quan đến đất đai, trong đó có thông tin quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đang gây ra sự mất lòng tin ở người dân. Khiếu nại, tố cáo về đất đai phát triển không ngừng[37]. Bên cạnh đó, tình trạng bất bình đẳng trong việc tiếp cận thông tin giữa những người có thẩm quyền tham gia vào việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và hiện tượng những người nhờ mối quan hệ đặc biệt có thể biết những thông tin về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trước đại bộ phận nhân dân là phần còn lại của xã hội rất dễ xảy ra, nếu như một người nào đó biết trước được những thông tin về quy hoạch sử dụng đất và chuyển giá trị của nó thành lợi ích cá nhân thông qua hành vi chuyển nhượng đón đầu quy hoạch trước khi nó được công khai[38]. Kết quả điều tra chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh ở Việt Nam (PAPI 2010, công bố ngày 31/3/2011) cho thấy có tới 72% người trả lời không biết về vấn đề quy hoạch sử dụng đất ở địa phương, mặc dù họ rất cần được biết vì liên quan đến việc sinh sống của họ[39]. Đó là một trong những nguyên nhân chính dẫn đến hành vi cản trở việc thực hiện quy hoạch, hoặc người dân không biết nên vẫn mua đất đã có quy hoạch của Nhà nước. Và như đã nói ở trên, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất không được công khai hoặc công khai không đầy đủ còn là điều kiện nảy sinh tiêu cực, tham nhũng[40].

Ngoài ra, việc quy định phí tiếp cận thông tin của người dân trong lĩnh vực đất đai quá cao cũng là một trở ngại để người dân tiếp cận thông tin, như Văn phòng Đăng ký quyền sử dụng đất Thành phố Hồ Chí Minh thu 200.000 đồng/lần cho việc cung cấp thông tin quy hoạch[41]. Có thể nói, 200.000 đồng là một số tiền không lớn nhưng cũng không nhỏ, nhất là đối với những người nghèo để được biết những thông tin mà khi cần người dân được quyền biết. Trong khi những thông tin này có thể cập nhật trên mạng công khai, bởi lẽ, công nghệ thông tin đã đi vào từng ngõ ngách của quản lý hành chính.

Mặt khác, thời hạn công bố công khai quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất “không quá 30 ngày, kể từ ngày được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt” như quy định tại Điều 28 Luật Đất đai năm 2003 và Điều 47 Dự thảo là quá dài. Bởi vì khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt thì không có lý do gì để trì hoãn việc công bố[42]. Thực tế cho thấy quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất càng sớm được công bố công khai bao nhiêu thì càng tạo thuận lợi cho việc thực hiện và có lợi cho người dân trong vùng quy hoạch bấy nhiêu. Vì vậy, chúng tôi cho rằng cần rút ngắn thời hạn công bố công khai quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất từ không quá 30 ngày xuống không quá 15 ngày kể từ ngày quy hoạch, kế hoạch được phê duyệt.

Nhìn chung, quy định về công bố công khai thông tin quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là quy định rất tiến bộ và cần thiết cho việc nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng đất. Thông qua đó, người dân biết được việc quy hoạch, sử dụng đất của nhà nước nhằm hướng tới mục đích gì và có hợp lý hay không để từ đó đưa ra những ý kiến đóng góp để cơ quan quản lý nhà nước về đất đai phát hiện và khắc phục được những yếu kém để hoạt động quản lý nhà nước về đất đai ngày càng hiệu quả, thiết thực nhất. Tuy nhiên, do trình tự, thủ tục công bố công khai thông tin quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chưa được pháp luật quy định chi tiết, cụ thể nên quy định này chưa phát huy được hiệu quả cao trên thực tế.

Tóm lại: qua nghiên cứu so sánh, đối chiếu những quy định của Luật Đất đai 2003 và Dự thảo Luật đất đai (sửa đổi), chúng tôi đưa ra một số kiến nghị nhằm tiếp tục bổ sung và hoàn thiện Dự thảo liên quan đến nội dung quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất như sau:

Một là, kỳ quy hoạch sử dụng đất nên có thời hạn 10 năm và tầm nhìn 50 năm để đảm bảo tính chiến lược và lâu dài cũng như phù hợp với thời hạn giao đất, cho thuê đất của các doanh nghiệp, vì thời hạn giao đất, cho thuê đất cho các dự án đầu tư của doanh nghiệp thông thường là từ 50 năm đến 70 năm. Quy hoạch sử dụng đất phải tạo tâm lý ổn định cho doanh nghiệp khi đầu tư dài hạn, hạn chế rủi ro cho doanh nghiệp khi đầu tư vào đất, đồng thời góp phần thực hiện thành công chính sách thu hút đầu tư nước ngoài vào mục đích phát triển kinh tế của Việt Nam.

Hai là, kiến nghị bổ sung điều khoản quy định thời gian lập, thẩm định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, như sau: thời gian Chính phủ phải hoàn thành xong việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là trước ngày 01 tháng 06 của năm đầu tiên trong kỳ quy hoạch; thời gian Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện phải hoàn thành xong việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là không quá 10 tháng kể từ ngày quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp trên (cấp quốc gia hoặc cấp tỉnh) được ban hành. Về thời gian thẩm định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, chúng tôi kiến nghị: Hội đồng thẩm định có trách nhiệm thẩm định và thông báo kết quả thẩm định cho cơ quan có trách nhiệm lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong thời hạn 45 ngày kể từ ngày nhận được quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất do cơ quan có trách nhiệm lập chuyển đến. Sở dĩ cần phải có quy định khống chế về thời gian đối với các cấp trong việc hoàn thành quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp mình như đã nêu ở trên là do thủ tục lập, thẩm định, quyết định, phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất hiện nay quá chậm, đến khi được phê duyệt đưa vào triển khai trên thực tế thì không còn phù hợp, phải điều chỉnh gây tốn kém về tiền bạc, công sức.

Ba là, nên quy định rõ trình tự, thủ tục lấy ý kiến đóng góp của nhân dân, giá trị pháp lý của các ý kiến đóng góp và biện pháp chế tài nếu không thực hiện việc lấy ý kiến đóng góp để bảo đảm quyền của nhân dân tham gia trực tiếp vào quản lý nhà nước trong quá trình lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất các cấp. Cụ thể, chúng tôi kiến nghị quy hoạch sử dụng đất cấp quốc gia phải lấy ý kiến của các tổ chức, cá nhân trong cả nước bằng việc công khai đầy đủ, toàn bộ thông tin liên quan đến quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất thông qua trang thông tin điện tử của Chính phủ, đồng thời tiếp nhận ý kiến đóng góp của toàn thể nhân dân. Đối với quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh, cấp huyện thì lấy ý kiến đóng góp của các tổ chức, cá nhân trong phạm vi địa phương thông qua cả 03 phương thức là tổ chức hội nghị, lấy ý kiến trực tiếp và qua trang thông tin điện tử của UBND các cấp. Hình thức lấy ý kiến là bằng miệng và bằng văn bản; địa điểm tiếp nhận ý kiến: tại trụ sở cơ quan quản lý đất đai các cấp hoặc qua các phương tiện thông tin đại chúng; thời gian lấy ý kiến là 30 ngày; cơ quan lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có trách nhiệm xem xét, tiếp thu ý kiến, chỉnh sửa dự thảo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và có báo cáo về việc tiếp thu ý kiến cho cơ quan có thẩm quyền quyết định, phê duyệt. Nếu thống kê trên 50% ý kiến người dân phản đối quy hoạch sử dụng đất thì quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phải được cơ quan có trách nhiệm lập điều chỉnh lại.

Thành phần, thủ tục thẩm định, quyết định, phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phải có các giấy tờ chứng minh cơ quan lập quy hoạch có thực hiện việc lấy ý kiến của nhân dân, báo cáo kết quả thống kê của việc lấy ý kiến, trong đó có báo cáo về việc tiếp thu ý kiến, giải trình đầy đủ để làm cơ sở cho cơ quan có thẩm quyền xem xét, quyết định. Ngoài ra, khi có sự điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất sau này thì cũng phải tuân thủ việc lấy ý kiến đóng góp của nhân dân như đã đề xuất ở trên nhằm tránh sự tùy tiện điều chỉnh quy hoạch của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền làm ảnh hưởng đến lợi ích chính đáng của người dân.

Bốn là, do hầu hết các quy định về công bố quy hoạch còn sơ sài, mang tính hình thức, coi nhẹ công tác thông tin quy hoạch cũng như chưa chú ý tới tính công khai và minh bạch của quy hoạch, dẫn đến việc các tổ chức kinh tế, xã hội, nhà đầu tư, công dân còn gặp nhiều khó khăn trong việc tiếp cận, nghiên cứu và khai thác quy hoạch đã được phê duyệt. Việc quy định cơ quan quản lý đất đai các cấp phải có trách nhiệm công bố công khai quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cùng cấp tại trụ sở cơ quan và trên phương tiện thông tin đại chúng như hiện nay là quá chung chung.

Chúng tôi kiến nghị nên quy định rõ hơn như sau: “Cơ quan quản lý đất đai các cấp phải có trách nhiệm công bố công khai toàn bộ thông tin liên quan đến quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cùng cấp tại trụ sở, trang thông tin điện tử của cơ quan và hình thức cung cấp thông tin theo yêu cầu của người dân”. Có hình thức cung cấp thông tin theo yêu cầu của người dân là vì không phải người dân nào cũng có thể hiểu những thông tin quy hoạch được niêm yết cho nên cần thiết phải cung cấp thông tin bằng văn bản hoặc có cán bộ chuyên trách giải thích, tư vấn cho người dân. Chính phủ cần có quy định chi tiết về các hình thức cung cấp thông tin; quy trình cung cấp thông tin, tiếp cận và khai thác thông tin; quy định về thời hạn, chi phí do việc khai thác thông tin; quy định trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc cung cấp thông tin; các chế tài đối với người có trách nhiệm cung cấp thông tin vi phạm các quy định của pháp luật về cung cấp thông tin, đặc biệt, cần quy định quyền khởi kiện, quyền yêu cầu bồi thường thiệt hại của cá nhân, tổ chức đối với người có trách nhiệm nếu người đó không cung cấp thông tin hoặc cung cấp không đầy đủ, không kịp thời gây thiệt hại cho người yêu cầu.

Đặc biệt, phải chú ý tới thời hạn cung cấp thông tin (chẳng hạn như quy định thời hạn là không quá 30 ngày kể từ ngày nhận được yêu cầu cung cấp của người dân) và chi phí do việc khai thác thông tin phải phù hợp, có thể không thu phí đối với người dân, chỉ thu phí đối với doanh nghiệp, nhà đầu tư. Nếu người có trách nhiệm cung cấp thông tin vi phạm các quy định của pháp luật về cung cấp thông tin thì phải chịu các biện pháp xử lý kỷ luật theo quy định của pháp luật. Mặt khác, thời hạn công bố công khai quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cần rút ngắn, từ không quá 30 ngày xuống không quá 15 ngày kể từ ngày quy hoạch, kế hoạch được phê duyệt vì không có lý do để trì hoãn việc công bố quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất một khi đã được phê duyệt.

Năm là, những quy định hiện hành về công tác kiểm tra, giám sát thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất còn quá chung chung, chế tài xử lý vi phạm không đủ sức răn đe, dẫn đến tình trạng các bộ, ngành, địa phương chưa coi trọng công tác giám sát, kiểm tra thực hiện quy hoạch; không phát hiện kịp thời những vấn đề phát sinh khi thực hiện quy trình lập, thẩm định, phê duyệt, công bố quy hoạch. Do đó, cần xây dựng các tiêu chí giám sát, đánh giá kết quả thực hiện quy hoạch, duy trì và thực hiện nghiêm túc chế độ thông tin báo cáo định kỳ về kết quả thực hiện quy hoạch.

Chúng tôi kiến nghị việc quy định trách nhiệm của các cơ quan tổ chức trong công tác giám sát, kiểm tra, thanh tra thực hiện quy hoạch; đặc biệt là trách nhiệm của Ủy ban nhân dân các cấp, tổ chức kinh tế, doanh nghiệp có dự án đầu tư sử dụng đất, hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất trong việc tuân thủ quy hoạch sử dụng đất. Đồng thời, có quy định về xử lý các trường hợp vi phạm quy hoạch sử dụng đất bằng những biện pháp xử lý hành chính và các biện pháp xử lý hậu quả cụ thể do hành vi vi phạm quy hoạch từ phía cơ quan quản lý nhà nước, người ký quyết định vi phạm quy hoạch, người sử dụng đất không đúng quy hoạch. Muốn vậy, bên cạnh những biện pháp tăng cường chất lượng quy hoạch thì việc tham gia của cộng đồng trong quản lý, theo dõi, giám sát quá trình thực hiện quy hoạch là giải pháp hiệu quả. Đồng thời, hình thành một cơ quan quản lý quy hoạch chung, có đủ thông tin và thẩm quyền để thực thi nhiệm vụ giám sát việc thực hiện quy hoạch.

CHÚ THÍCH

* TS Luật học, giảng viên Khoa Luật Quốc tế, Trường ĐH Luật Tp. Hồ Chí Minh.

** Học viên lớp Cao học Luật khóa 16, Trường ĐH Luật Tp. Hồ Chí Minh.

[1] Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) ngày 22/4/2013, nguồn tại website của Bộ Tài nguyên và Môi trường. Trong bài viết này, Dự thảo Luật đất đai (sửa đổi) sẽ được gọi tắt là “Dự thảo”.

[2] Xem Điều 21 Luật Đất đai năm 2003.

[3] Xem khoản 2 Điều 35 Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi.

[4] Tờ trình số 222/TTr-CP ngày 06 tháng 09 năm 2012 của Chính phủ về Dự án Luật Đất đai sửa đổi.

[5] Khoản 7 Điều 35 Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi.

[6] Xem Điều 22 Luật Đất đai năm 2003.

[7] Phạm Hữu Nghị (2008), “Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất theo pháp luật đất đai Việt Nam: thực trạng và kiến nghị”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, Viện nhà nước và pháp luật, (10), tr. 28 – 35.

[8] Xem thêm Điều 23 Luật Đất đai năm 2003, Điều 12 đến Điều 14 Nghị định số 181/2003/NĐ-CP ngày 29/10/2004 .

[9] ‘Trình Quốc hội Quy hoạch sử dụng đất 10 năm tới: Giữ vững chỉ tiêu 3,81 triệu ha đất lúa vào 2020’, http://www.monre.gov.vn/v35/default.aspx?tabid=428&CateID=3&ID=109422&Code=2PSJ109422.

[10] Xem Điều 3 đến Điều 7 Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13 tháng 8 năm 2009 chủa Chính phủ quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư.

[11] a) Xây dựng định hướng sử dụng đất; b) Xác định diện tích các loại đất bao gồm diện tích đã được phân bổ trong quy hoạch sử dụng đất cấp quốc gia và diện tích theo nhu cầu sử dụng đất cấp tỉnh; c) Khoanh vùng các khu vực sử dụng đất theo chức năng sử dụng; d) Phân bổ diện tích các loại đất đã xác định tại điểm b khoản này đến từng đơn vị hành chính cấp huyện; đ) Xây dựng bản đồ quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh; e) Giải pháp thực hiện quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh.

[12] Những điểm mới về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong Dự thảo Luật đất đai (sửa đổi), www.baoangiang.com.vn/bieumau/chuyende-Nhungdiemmoitrongvieclapquyhoach.

[13]Khoản 2, Điều 40 Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi.

[14]Cẩm Tú (19/02/2013, 07:05, GMT+7), Quy hoạch sử dụng đất: Tiếp tục dài cổ chờ!, http://phapluattp.vn/20130218111045891p0c1085/quy-hoach-su-dung-dat-tiep-tuc-dai-co-cho.htm.

[15] Trần Quang Huy, Dự thảo Báo cáo rà soát Luật Đất đai, http://luatsuadoi.vibonline.com.vn/Baocao/Luat-Dat-dai-11.aspx.

[16] Xem thêm Điều 25 Luật Đất đai năm 2003.

[17] Xem thêm Điều 42 Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi.

[18] Xem Điều 44 Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi.

[19] Phạm Hữu Nghị (2008), “Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất theo pháp luật đất đai Việt Nam: thực trạng và kiến nghị”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, Viện nhà nước và pháp luật, (10), tr. 28 – 35.

[20] Chẳng hạn như, vào ngày 22/11/2011, Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 17/2011/QH13 về quy hoạch sử dụng đất đến năm 2020 và Kế hoạch sử dụng đất 05 năm (2011-2015) cấp quốc gia nhưng tính đến ngày 01/4/2013, tức là gần 2 năm tính từ thời điểm có quy hoạch sử dụng đất cấp quốc gia, cả nước mới chỉ có 32 trong 64 tỉnh, thành phố có quy hoạch sử dụng đất đến năm 2020 và kế hoạch sử dụng đất 5 năm kỳ đầu (2011 – 2015). Cụ thể Bao gồm các tỉnh, thành phố: Ninh Bình, Đồng Nai, Thanh Hóa, Vĩnh Long, Hà Nội, Bắc Ninh, Tuyên Quang, Lạng Sơn, Cà Mau, Hậu Giang, Sơn La, Cao Bằng, Tây Ninh, Nam Định, Bắc Giang, Hà Giang, Bắc Kạn, Quảng Ninh, Lai Châu, Bến Tre, Sóc Trăng, Thái Nguyên, Hà Nam, Quảng Bình, Vĩnh Phúc, Thái Bình, Phú Thọ, Ninh Thuận, Hải Dương, Hòa Bình, Hải Phòng, Bình Định (theo http://www.chinhphu.vn/portal/page/portal/chinhphu/hethongvanban).

[21] Lê Văn Bình (03/2013), “Hoàn thiện các quy định của pháp luật đất đai về quy hoạch sử dụng đất”, Thông tin Khoa học lập pháp, (01).

[22] Trần Quang Huy, Dự thảo Báo cáo rà soát Luật Đất đai, http://luatsuadoi.vibonline.com.vn/Baocao/Luat-Dat-dai-11.aspx.

[23] Cẩm Tú (19/02/2013, 07:05, GMT+7), Quy hoạch sử dụng đất: Tiếp tục dài cổ chờ!, http://phapluattp.vn/20130218111045891p0c1085/quy-hoach-su-dung-dat-tiep-tuc-dai-co-cho.htm.

[24] Nguyễn Hữu Ngữ – Nguyễn Thị Hải (2013), Giáo trình Quy hoạch sử dụng đất, Trường Đại học Nông lâm – Huế, Nxb Nông Nghiệp, tr. 70.

[25] Xem Điều 27 Luật Đất đai năm 2003.

[26] Xem thêm Điều 45 Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi.

[27] “Diện tích đất ghi trong kế hoạch sử dụng đất đã được công bố phải thu hồi để thực hiện dự án, công trình hoặc phải chuyển mục đích sử dụng đất mà sau ba (03) năm chưa có quyết định thu hồi đất hoặc chưa được phép chuyển mục đích sử dụng đất thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt kế hoạch sử dụng đất phải điều chỉnh hoặc hủy bỏ và phải công bố việc điều chỉnh hoặc hủy bỏ việc thu hồi phần diện tích đất ghi trong kế hoạch sử dụng đất”.

[28] Trên thực tế, đã có một số địa phương, ví dụ như tỉnh Đồng Nai và Lạng Sơn nghiêm túc thực thi việc rà soát quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất để tiến hành việc điều chỉnh. Tỉnh Đồng Nai đã thực hiện rà soát các dự án chậm triển khai để kiến nghị Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh xử lý, trong đó đã đề nghị hủy bỏ quy hoạch hoặc chuyển sang thực hiện sau năm 2010 là 371 dự án với tổng diện tích 7.389 ha, trong đó có 74 dự án xin chuyển sang sau năm 2010 và 297 dự án đề nghị hủy bỏ. Xem Nguyễn Thị Phi (7/3/2010, 19h25p, GMT+7), “Thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất – Vẫn còn nhiều doanh nghiệp có đất chậm đưa vào sử dụng và nhiều dự án đề nghị hủy bỏ” http://hdnd.dongnai.gov.vn/anpham/mlnewsfolder.2010-03-07.7164688127/mlnews.2010-03-07.5560313981. Còn tại tỉnh Lạng Sơn, trong giai đoạn từ năm 2000 đến năm 2010 đã có 3 lần lập và điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất, đó là các năm 2000, 2006 và 2009, kết quả thực hiện đến hết năm 2010 đa số các chỉ tiêu sử dụng đất đều xấp xỉ các chỉ tiêu được phê duyệt như: Đất nông nghiệp điều chỉnh quy hoạch đến năm 2010 được duyệt là 580.481 ha, thực hiện đến 31/12/2010 được 667.148 ha, đạt 115% so với quy hoạch. Xem Hồ Xuân Hương (26/3/2013, 7h11p, GMT+7), http://www.monre.gov.vn/v35/default.aspx?tabid=428&cateID=4&id=126275&code=VOOB126275.

[29] Phạm Hữu Nghị (2008), “Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất theo pháp luật đất đai Việt Nam: thực trạng và kiến nghị”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, Viện nhà nước và pháp luật, (10), tr. 28 – 35.

[30] Ví dụ như “Dự án khu đô thị Nam Trung Yên (quận Cầu Giấy, Thành phố Hà Nội). Đây là dự án Khu đô thị tái định cư tập trung đầu tiên của thành phố, quy mô lớn (56,4 ha). Quy hoạch chi tiết được Ủy ban nhân dân thành phố phê duyệt cuối năm 2001. Nhưng đến nay, dự án này đã có tám lần điều chỉnh”. (Còn nhiều bất cập (02/4/2013, 8h28ph, GMT+7), http://www.diaoconline.vn/tin-tuc/thi-truong-dia-oc-c18/con-nhieu-bat-cap-i38578).

[31] Ví dụ như “Dự án Khu đô thị mới Nam An Khánh nằm trên Đại lộ Thăng Long, thuộc xã An Khánh, huyện Hoài Đức, Hà Nội đã được Ủy ban nhân dân tỉnh Hà Tây (cũ) giao cho Công ty Cổ phần Đầu tư Phát triển đô thị và khu công nghiệp Sông Đà (Sudico) làm chủ đầu tư từ năm 2008. Sau gần 3 năm, qua nhiều lần điều chỉnh quy hoạch, đến nay dự án vẫn chưa được Ủy ban nhân dân Thành phố phê duyệt quy hoạch 1/500, nhưng đã được chia nhỏ để bán cho nhiều nhà đầu tư cấp hai, thứ cấp. Qua những vụ mua bán đó, các nhà đầu tư thứ cấp đã kiếm lời hàng trăm tỷ đồng qua nhiều vòng mua đi, bán lại mà Khu đô thị vẫn chưa được đầu tư gì thêm”. (Minh Nhật (20/4/2011, 16h28p, GMT+7), Dự án Nam An Khánh: Chỉ… béo cò!, http://tinnhanhchungkhoan.vn/GL/N/CGBAFD/du-an-nam-an-khanh:-chi-beo-co.html).

[32] Xem Thông tư số 19/2009/TT-BTNMT ngày 02 tháng 11 năm 2009 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định chi tiết việc lập, điều chỉnh và thẩm định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.

[33] Phạm Hữu Nghị (2008), “Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất theo pháp luật đất đai Việt Nam: thực trạng và kiến nghị”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, Viện nhà nước và pháp luật, (10), tr. 28 – 35.

[34] Điều 47 Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi.

[35] Nguyễn Thị Hồng (08/2009), “Quyền tiếp cận thông tin trong các giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất”, Nghiên cứu lập pháp, (15), tr. 44-48.

[36] Lê Thị Hồng Nhung (2009), “Quyền tiếp cận thông tin từ góc độ xã hội học quyền con người”, Nghiên cứu lập pháp, (24), tr. 18-23.

[37] Ví dụ như “vụ khiếu tố lãnh đạo một tỉnh ở phía Nam, cho mở một đường phố cong, uốn lượn chỉ vì để qua nhà mình hoặc như người dân Quận Tây Hồ (Hà Nội) khiếu tố con đường kè dạo quanh Hồ Tây không đúng quy hoạch ban đầu, nắn chỉnh để qua nhà hai cán bộ”. (Kiên Long (truy cập lúc 12:00 ngày 13/4/2013), Quy hoạch và tham nhũng, http://www.tonghoixaydungvn.org/Default.aspx?Tab=121&Tinso=5864).

[38] Phạm Văn Võ (2012), Chế độ pháp lý về sở hữu và quyền tài sản đối với đất đai, Nxb Lao Động, Thành phố Hồ Chí Minh, tr. 166-167.

[39] Minh Cường (21/10/2011, 00h25ph, GMT+7), Công khai, minh bạch: “Vắc-xin” ngừa tham nhũng, http://phapluattp.vn/2011102010529824p0c1013/cong-khai-minh-bach-vacxin-ngua-tham-nhung.htm.

[40] “Có những địa phương, cơ quan nhà nước không quy định việc cung cấp các thông tin tài liệu đất đai ở địa phương và người dân cũng không hề biết mình có quyền tiếp cận các tài liệu về đất đai, nên họ phải đi “xin” hoặc “nhờ” cán bộ, công chức; đi lại rất nhiều lần, có thể bị “hành”, người dân mới lấy được những thông tin mình cần” (Nguyễn Thị Hồng (08/2009), “Quyền tiếp cận thông tin trong các giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất”,  Nghiên cứu lập pháp, (15), tr. 44 – 48).

[41] Thông báo số 19591/TTĐK-HC ngày 21/6/2007 của Trung tâm Thông tin Tài nguyên Môi trường và Đăng ký nhà đất (nay là Văn phòng Đăng ký quyền sử dụng đất) về việc ban hành danh mục và bảng giá thực hiện dịch vụ cung cấp thông tin.

[42] http://moj.gov.vn/ct/tintuc/Pages/nghien-cuu-trao-doi.aspx?ItemId=4561.

• Tác giả: TS. Trần Thăng Long & ThS. Trần Duy Thảo Ly
• Nguồn: Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số Đặc san 01/2013 – 2013, Trang 13-24
• Nguồn: Fanpage Tạp chí Khoa học pháp lý