Chấm dứt hợp đồng làm việc của viên chức – Một số ý kiến trao đổi

Chấm dứt hợp đồng làm việc của viên chức – Một số ý kiến trao đổi

Tác giả: Võ Thị Hoài [1]

TÓM TẮT

Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật cán bộ, công chức và Luật viên chức có hiệu lực từ ngày 01/7/2020, với một trong những nội dung đặc biệt quan trọng là chính thức xóa bỏ chế độ hợp đồng làm việc không xác định thời hạn của đối tượng viên chức xác lập hợp đồng làm việc kể từ ngày 01/7/2020 (trừ một số trường hợp đặc biệt). Quy định mới này cho thấy sự thay đổi mạnh mẽ trong chính sách việc làm của Nhà nước cho đối tượng viên chức Nhà nước. Tuy nhiên, sự thay đổi đó cũng sẽ kéo theo những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu về trình tự, thủ tục, hậu quả pháp lý khi chấm dứt hợp đồng làm việc của viên chức do thời hạn hợp đồng làm việc đã hết. Bài viết phân tích những quy định của pháp luật liên quan tới vấn đề chấm dứt hợp đồng làm việc của viên chức để từ đó cho thấy những khoảng trống còn bỏ ngỏ của pháp luật cần được tiếp tục bổ sung nhằm thực thi có hiệu quả vấn đề này.

Tại Nghị quyết Hội nghị lần thứ bảy Ban chấp hành Trung ương khoá XII về tập trung xây dựng đội ngũ cán bộ các cấp, nhất là cấp chiến lược, đủ phẩm chất, năng lực và uy tín, ngang tầm nhiệm vụ, phần về đổi mới công tác ứng cử, bầu cử, bổ nhiệm, bố trí, sử dụng cán bộ đã chỉ rõ: Có cơ chế cạnh tranh vị trí việc làm để nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức và tiến tới bỏ chế độ “biên chế suốt đời”. Thể chế hóa nội dung chỉ đạo của Đảng, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật cán bộ, công chức và Luật viên chức năm 2019 đã có những nội dung sửa đổi quan trọng về chế độ hợp đồng làm việc của viên chức. Theo đó, các trường hợp viên chức được ký kết hợp đồng làm việc không xác định thời hạn đã thu hẹp lại, chỉ còn các trường hợp sau:

– Viên chức được tuyển dụng trước ngày 01/7/2020;

– Cán bộ, công chức chuyển thành viên chức;

– Người được tuyển dụng làm viên chức làm việc tại vùng có điều kiện kinh tế – xã hội đặc biệt khó khăn.

Đối với những viên chức mới trúng tuyển từ ngày 01/7/2020 đều phải ký hợp đồng làm việc xác định thời hạn với khoảng thời gian từ đủ 12 tháng đến 60 tháng. Quy định này sẽ góp phần xây dựng một đội ngũ viên chức năng động, nỗ lực phấn đấu đáp ứng các yêu cầu của công việc đảm nhận, xóa bỏ tình trạng chạy vạy để vào viên chức với mục đích có một chỗ làm ổn định, yên ổn làm việc và cứ “tà tà” cho hết cuộc đời lao động. Tuy nhiên, sau ngày 01/7/2020, hiện tượng ký hợp đồng, ký lại hợp đồng, chấm dứt hợp đồng do hết thời hạn sẽ diễn ra rất phổ biến. Điều đó đặt ra vấn đề cần phải rà soát, bổ sung quy định về các trường hợp chấm dứt hợp đồng làm việc hợp lý, tránh tranh chấp phát sinh do tồn tại những cách hiểu khác nhau từ sự chưa rõ ràng của quy định pháp luật.

1. Những bất cập trong quy định của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật cán bộ, công chức và Luật viên chức năm 2019 về chấm dứt hợp đồng làm việc

1.1. Bất cập trong quy định về thời gian người đứng đầu đơn vị ra quyết định chấm dứt hợp đồng làm việc của viên chức

Theo quy định tại Luật viên chức năm 2010 cũng như Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật cán bộ, công chức và Luật viên chức năm 2019 (sau đây gọi là Luật viên chức sửa đổi năm 2019), đều có quy định về việc nếu không có nhu cầu tiếp tục sử dụng viên chức, người đứng đầu đơn vị phải đưa ra quyết định trước thời điểm hợp đồng làm việc hết hạn 60 ngày.

Tại Khoản 2 Điều 28 Luật viên chức năm 2010 quy định: “Đối với hợp đồng làm việc xác định thời hạn, trước khi hết hạn hợp đồng làm việc 60 ngày, người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập căn cứ vào nhu cầu của đơn vị, trên cơ sở đánh giá khả năng hoàn thành nhiệm vụ của viên chức, quyết định ký kết tiếp hoặc chấm dứt hợp đồng làm việc đối với viên chức”. Trong khi đó Nghị định số 161/2018/NĐ-CP ngày 29/11/2018 khi hướng dẫn để làm rõ vấn đề này nhưng lại quy định, đối với các trường hợp hợp đồng làm việc đã giao kết từ 12 tháng đến 36 tháng thì: “Sau khi hết thời hạn của hợp đồng làm việc theo quy định tại Khoản 1 Điều này, người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập đánh giá kết quả thực thi nhiệm vụ của viên chức và căn cứ vào nhu cầu sử dụng của đơn vị sự nghiệp công lập để quyết định ký tiếp hợp đồng xác định thời hạn hoặc không xác định thời hạn hoặc chấm dứt hợp đồng làm việc đối với viên chức”2.

Như vậy, cùng một vấn đề nhưng theo quy định của Luật thì việc quyết định chấm dứt hợp đồng làm việc phải được đưa ra trước khi hợp đồng còn thời hạn ít nhất 60 ngày, văn bản hướng dẫn thi hành lại quy định sau khi hết thời hạn hợp đồng làm việc, người đứng đầu đơn vị mới phải đưa ra quyết định ký tiếp hay chấm dứt hợp đồng làm việc với viên chức. Sự không thống nhất trong các văn bản quy phạm pháp luật đã tồn tại trong một thời gian dài. Khi sửa đổi năm 2019, Luật viên chức đã quy định “Đối với hợp đồng làm việc xác định thời hạn, trước khi hết hạn hợp đồng làm việc 60 ngày, người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập ký kết tiếp hoặc chấm dứt hợp đồng làm việc với viên chức. Trường hợp đơn vị sự nghiệp công lập còn nhu cầu, viên chức đáp ứng đầy đủ các yêu cầu theo quy định của pháp luật thì người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập phải ký kết tiếp hợp đồng làm việc với viên chức. Trường hợp không ký kết tiếp hợp đồng làm việc với viên chức thì người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập phải nêu rõ lý do bằng văn bản”3.

Như vậy, Luật viên chức sửa đổi tiếp tục giữ lại quy định về thời gian quyết định tiếp tục ký tiếp hợp đồng hay không thì người đứng đầu đều phải thông qua trước khi hợp đồng làm việc hết hạn 60 ngày. Vấn đề cần làm rõ ở đây là quyết định này được hiểu như thế nào? Phải là quyết định bằng văn bản? Có cần gửi cho viên chức? Có thể được hiểu là thủ tục thông báo như trong Bộ luật lao động? Hậu quả pháp lý như thế nào nếu không thực hiện quy định này? Có hệ quả nào phát sinh từ việc đưa ra quyết định chấm dứt hợp đồng quá sớm?

Nếu theo quy định của Bộ luật lao động, áp dụng cho người lao động giao kết hợp đồng lao động, khi người sử dụng lao động chấm dứt hợp đồng lao động do hết thời hạn thì phải thông báo cho người lao động. Quy định này có sự khác nhau qua các thời kỳ. Theo quy định của Bộ luật lao động năm 2012, nếu muốn chấm dứt hợp đồng lao động khi hợp đồng lao động hết thời hạn, người sử dụng lao động có trách nhiệm báo trước bằng văn bản ít nhất 15 ngày. Đến Bộ luật lao động năm 2019 hiện chỉ quy định nghĩa vụ thông báo bằng văn bản cho người lao động về việc chấm dứt hợp đồng lao động mà không có quy định là thông báo trước bao nhiêu ngày4. Nghị định số 145/2020/NĐ-CP ngày 14/12/2020 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Bộ luật lao động về điều kiện lao động và quan hệ lao động cũng không đề cập về nội dung này.

Như vậy, với quy định của Luật viên chức, không thể trả lời cho câu hỏi, liệu Quyết định về việc không ký tiếp hợp đồng làm việc trước khi hợp đồng hết thời hạn ít nhất 60 ngày có phải là nghĩa vụ thông báo cho viên chức để họ nắm rõ tình trạng công việc của mình và có hướng tìm kiếm việc làm mới hay không. Nếu hiểu đây là nghĩa vụ thông báo với viên chức thì đối với các hợp đồng làm việc có thời hạn hợp đồng là 12 tháng, thời gian báo trước 60 ngày có được xem là quá dài hay không? Và liệu nó có thể phát sinh các hậu quả mang tính tiêu cực. Chẳng hạn như do viên chức đã nhận được quyết định chấm dứt hợp đồng làm việc quá sớm nên nảy sinh thái độ chán nản, không tích cực làm việc vì biết mình có làm tích cực hay không thì cũng sẽ không được tiếp tục ký hợp đồng nữa. Và như vậy ngân sách nhà nước hoặc đơn vị sự nghiệp công lập vẫn phải chi trả cho 2 tháng lương và các chế độ khác cho viên chức đó mặc dù công việc không hiệu quả. Về phía người đứng đầu đơn vị, nếu buộc phải quyết định chấm dứt hợp đồng làm việc quá sớm với viên chức thì ngay từ trước khi hợp đồng làm việc chấm dứt 2 đến 3 tháng họ đã phải hạn chế giao việc cho viên chức để tránh tình trạng viên chức cố tình làm việc không hiệu quả hoặc có thể nội dung công việc kéo dài quá thời gian của thời hạn hợp đồng còn lại. Điều đó dẫn tới tình trạng 60 ngày cuối của hợp đồng làm việc hoàn toàn có khả năng viên chức chỉ “ngồi chơi xơi nước”. Chưa nói đến thời gian đưa ra quyết định quá sớm dẫn tới việc đánh giá viên chức không chính xác và không đánh giá hết sự nỗ lực của viên chức. Giả sử như sau 9 – 10 tháng làm việc, đơn vị đánh giá viên chức chưa đáp ứng được yêu cầu của đơn vị nên ra quyết định không ký tiếp hợp đồng làm việc nhưng sau đó viên chức đã có rất nhiều nỗ lực, có nhiều sáng kiến và đóng góp cho đơn vị, vậy liệu quyết định này có thể thay đổi được hay không và liệu có tạo được cảm giác gắn bó của viên chức cho đơn vị nữa hay không là những vấn đề cũng cần phải xem xét lại.

1.2. Vướng mắc về việc giải quyết hậu quả phát sinh nếu hết thời hạn hợp đồng vẫn tiếp tục sử dụng viên chức làm việc

Hậu quả pháp lý sẽ như thế nào nếu đơn vị công lập tiếp tục sử dụng viên chức làm việc sau khi hết hạn hợp đồng làm việc nhưng lại không có ý định tiếp tục giao kết hợp đồng tiếp theo với viên chức cũng là một trong những vấn đề có thể phát sinh mâu thuẫn do chưa có sự thống nhất trong các quy định của pháp luật. Nguyên nhân dẫn đến tình trạng viên chức vẫn tiếp tục làm việc sau thời điểm hợp đồng làm việc chấm dứt có thể từ lý do sai sót hoặc do yêu cầu của công việc. Trường hợp này có thể gọi là trường hợp chuyển hóa loại hợp đồng5. Theo quy định tại Bộ luật lao động năm 2019, áp dụng cho trường hợp các bên giao kết hợp đồng lao động xác định thời hạn, nếu hợp đồng lao động xác định thời hạn hết hạn mà người lao động vẫn tiếp tục làm việc thì trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày hợp đồng lao động hết hạn, hai bên phải ký kết hợp đồng lao động mới; nếu hết thời hạn 30 ngày mà hai bên không ký kết hợp đồng lao động mới thì hợp đồng đã giao kết trở thành hợp đồng lao động không xác định thời hạn6. Đối với hợp đồng làm việc của viên chức do chưa có quy định rõ nên sẽ giải quyết như thế nào, nếu:

Thứ nhất, vì lý do có sự sai sót trong việc gửi Quyết định chấm dứt hợp đồng làm việc trễ cho viên chức dẫn đến sau ngày hợp đồng làm việc hết hạn mà viên chức vẫn đến làm việc. Trong trường hợp này liệu có được hiểu là đương nhiên một hợp đồng mới phát sinh hay không? Nếu thực tế đơn vị không còn nhu cầu sử dụng hoặc viên chức chưa đáp ứng nhu cầu công việc nhưng do sai sót của bộ phận nhân sự trong việc chuyển quyết định chấm dứt hợp đồng làm việc trễ cho viên chức nên hậu quả là đơn vị phải tiếp tục giao kết hợp đồng lại với viên chức là không thỏa đáng. Bởi lẽ tiền lương của viên chức là tiền lương từ quỹ của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật, nên sai sót của người đứng đầu đơn vị hay sai sót của bộ phận phụ trách nhân sự về trình tự thủ tục chấm dứt hợp đồng làm việc khó có thể là cơ sở để vẫn phải nhận lại viên chức khi đơn vị không còn nhu cầu sử dụng hay viên chức không đáp ứng yêu cầu của công việc.

Thứ hai, vì tính chất công việc nên cần sử dụng viên chức một thời gian nhất định sau khi hợp đồng làm việc kết thúc nhưng không có nhu cầu giao kết hợp đồng tiếp theo. Giả định quyết định chấm dứt hợp đồng làm việc đã được gửi cho viên chức đúng hạn nhưng sau khi thời hạn hợp đồng làm việc đã hết viên chức vẫn còn một số công việc dang dở cần tiếp tục hoàn thành nốt để bàn giao nên đã làm thêm một thời gian trước khi kết thúc. Sau đó viên chức cho rằng mặc dù hợp đồng làm việc đã hết nhưng đơn vị vẫn tiếp tục sử dụng viên chức nên đương nhiên đã xác lập một hợp đồng mới.

Trong đối tượng viên chức, chiếm một tỷ lệ rất đông đảo là các giáo viên của các trường công lập. Đối với giáo viên, công việc thường gắn với năm học, một khóa giảng dạy, kèm theo đó còn các công việc như ra đề, coi thi, chấm thi. Giả sử thời hạn hợp đồng làm việc đã hết mà viên chức còn một vài buổi dạy hay còn liên quan đến bài thi phải chấm thì liệu thời gian tiếp tục làm việc sau khi hết hạn hợp đồng làm việc đó có là cơ sở để yêu cầu đơn vị phải tiếp tục giao kết hợp đồng làm việc mới hay không. Liệu có thể thỏa thuận kéo dài thời hạn hợp đồng làm việc? Hiện nay, theo hướng dẫn tại Nghị định số 115/2020/NĐ-CP ngày 25/9/2020 có quy định trường hợp viên chức chưa được giải quyết thôi việc nếu thuộc một trong các trường hợp:

“a) Đang trong thời hạn xử lý kỷ luật, đang bị điều tra, truy tố, xét xử; b) Chưa làm việc đủ thời gian cam kết với đơn vị sự nghiệp công lập  khi  được  cử  đi  đào tạo; c) Chưa hoàn thành việc thanh toán các khoản tiền, tài sản thuộc trách nhiệm của viên chức đối với đơn vị sự nghiệp công lập; d) Do yêu cầu công tác và chưa bố trí được người thay thế”7.

Với quy định tại điểm d Khoản 2 Điều 57 Nghị định số 115/2020/NĐ-CP có thể có hai cách hiểu:

– Chỉ trong tình huống viên chức muốn thực hiện quyền đơn phương chấm dứt hợp đồng làm việc nhưng do yêu cầu công tác và chưa bố trí được người thay thế thì chưa giải quyết cho viên chức thôi việc;

– Trong mọi trường hợp (bao gồm cả tình huống hợp đồng làm việc đã hết) nếu do yêu cầu công việc và đơn vị chưa có người thay thế thì viên chức chưa được phép thôi việc.

Dường như tinh thần điều luật được xây dựng để áp dụng cho trường hợp viên chức thực hiện quyền đơn phương chấm dứt hợp đồng làm việc chứ không hoàn toàn hợp lý để áp dụng cho trường hợp hợp đồng làm việc chấm dứt. Nếu đơn vị sự nghiệp công lập tiếp tục sử dụng viên chức một thời gian sau khi hợp đồng chấm dứt, khi công việc kết thúc, viên chức khởi kiện yêu cầu ký tiếp hợp đồng vì lý do vẫn còn sử dụng viên chức làm việc có nghĩa là “Đơn vị sự nghiệp công lập vẫn còn nhu cầu sử dụng viên chức” là một trong những lý do buộc phải ký tiếp hợp đồng với viên chức theo quy định tại Khoản 3 Điều 2 Luật viên chức sửa đổi năm 2019 thì tranh chấp sẽ rất khó để giải quyết một cách thấu đáo. Đơn vị sử dụng lao động còn nhu cầu được hiểu là nhu cầu vào thời điểm nào cũng chưa được xác định rõ ràng. Nhu cầu vào thời điểm kết thúc hợp đồng; nhu cầu một thời gian ngắn sau khi hợp đồng kết thúc hay nhu cầu kéo dài trong toàn bộ thời hạn của hợp đồng kế tiếp cũng là vấn đề có thể gây tranh cãi.

2. Một số kiến nghị đề xuất nhằm hoàn thiện các quy định về chấm dứt hợp đồng làm việc của viên chức

Từ việc phân tích các quy định của pháp luật và thực tiễn phát sinh, tác giả đề xuất một số kiến nghị nhằm bổ sung các quy định liên quan đến vấn đề chấm dứt hợp đồng làm việc của viên chức như sau:

– Cần có văn bản hướng dẫn chi tiết quy định về việc người đứng đầu đơn vị phải đưa ra quyết định ký hay không tiếp tục ký tiếp hợp đồng làm việc với viên chức trong thời hạn ít nhất là 60 ngày trước khi hợp đồng làm việc của viên chức được hiểu như thế nào. Được hiểu là một quyết định hành chính trong quản lý đội ngũ viên chức và trình lên cơ quan chủ quản hay được hiểu là một quyết định để báo trước với viên chức. Được hiểu theo nghĩa như thế nào thì đối với quan điểm của tác giả đó vẫn là khoảng thời gian quá dài và chưa hợp lý. Vì vậy nên chăng áp dụng theo quy định của Bộ luật lao động năm 2012 về thời gian báo trước chỉ cần ít nhất 15 ngày là đủ. Bởi vì trong tình huống này không phải là trường hợp đơn phương chấm dứt hợp đồng nên cũng không quá bất ngờ với viên chức để nói rằng cần khoảng thời gian chuẩn bị dự liệu tìm kiếm công việc mới. Bởi khi đã xác định viên chức không còn chế độ làm việc suốt đời thì bản thân viên chức trước khi hết hạn hợp đồng làm việc đã lường được khả năng mình có thể hay không thể tiếp tục được ký kết hợp đồng làm việc tiếp theo.

– Sớm có văn bản hướng dẫn cho trường hợp hết thời hạn hợp đồng mà vẫn để viên chức tiếp tục làm việc do sai sót trong thủ tục giao nhận quyết định chấm dứt hợp đồng làm việc cho viên chức theo hướng không buộc phải ký tiếp hợp đồng nếu đơn vị sự nghiệp công lập không có nhu cầu sử dụng hoặc viên chức không đáp ứng yêu cầu công việc.

– Làm rõ hơn những trường hợp áp dụng điểm d Khoản 2 Điều 57 của Nghị định số 115/2020/NĐ-CP;

– Nếu trường hợp sau khi hợp đồng làm việc hết hạn mà còn một số nội dung công việc liên quan đến hợp đồng làm việc đã ký kết chưa thực hiện xong nhưng đơn vị không còn nhu cầu sử dụng hoặc viên chức không đáp ứng yêu cầu của công việc thì đơn vị sự nghiệp công lập có quyền thỏa thuận về việc viên chức hoàn thành nốt những công việc dang dở mà không cần phải ký tiếp hợp đồng mới.

Tóm lại, việc xóa bỏ chế độ hợp đồng làm việc không xác định thời hạn đối với viên chức là một trong những chủ trương lớn, thể hiện một dấu ấn trong công cuộc cải cách nhằm phát huy hiệu quả của đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức nhà nước. Tuy nhiên, thay đổi lớn này sẽ kéo theo việc ký kết, ký kết lại, chấm dứt hợp đồng làm việc diễn ra thường xuyên, liên tục đồng nghĩa với các tranh chấp về vấn đề này cũng sẽ trở nên rất phổ biến. Để giải quyết có hiệu quả những bất đồng có thể phát sinh giữa các bên, cần sớm ban hành các văn bản hướng dẫn cụ thể về trình tự thủ tục chấm dứt hợp đồng làm việc để các đơn vị sự nghiệp công lập nắm vững các quy định pháp luật; viên chức cũng hiểu rõ các quyền và nghĩa vụ của mình tránh các xung đột không đáng có giữa các bên. Các quy định cần được thiết kế một cách hợp lý nhằm giải quyết thấu đáo các trường hợp nảy sinh trên thực tế, đảm bảo hợp lý, hài hòa quyền và lợi ích hợp pháp giữa các bên trong quan hệ việc làm./.

CHÚ THÍCH

1. Thạc sỹ, Giảng viên Khoa Luật, Trường Đại học Sài Gòn.
2. Khoản 2 Điều 18 Nghị định số 161/2018/NĐ-CP ngày 29/11/2018 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số quy định về tuyển dụng công chức, viên chức, nâng ngạch công chức, thăng hạng viên chức và thực hiện chế độ hợp đồng một số loại công việc trong cơ quan hành chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập.
3. Khoản 3 Điều 2 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật cán bộ, công chức và Luật viên chức năm 2019.
4. Điều 45 Bộ luật lao động năm 2019.
5. Giáo trình Luật lao động, Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, Nxb Hồng Đức, năm 2015, tr.163.
6. Khoản 2 Điều 20 Bộ luật lao động năm 2019
7. Khoản 2 Điều 57 Nghị định số 115/2020/NĐ-CP ngày 25/9/2020 của Chính phủ quy định về tuyển dụng, sử dụng và quản lý viên chức.