Một số vấn đề về trách nhiệm kỷ luật của viên chức

Một số vấn đề về trách nhiệm kỷ luật của viên chức

Tác giả: TS. Cao Vũ Minh & TS. Nguyễn Thị Thiện Trí

Xem thêm:

• Phân tích khái niệm viên chức? Phân biệt viên chức và công chức? – Xóm Luật
• Phân biệt cán bộ, công chức, viên chức? – LS. ThS. Phạm Quang Thanh
• [CÓ ĐÁP ÁN] Trắc nghiệm Luật Viên chức, Luật Giáo dục – LS. Đinh Quỳnh Trang
• Luận bàn về trách nhiệm pháp lý, trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm kỷ luật lao động – TS. Lê Ngọc Thạnh

TỪ KHÓA: Trách nhiệm kỷ luật, Viên chức, Tạp chí Khoa học pháp lý

1. Lời mở đầu

Để đáp ứng nhu cầu chuyên nghiệp hóa lực lượng viên chức cũng như để phù hợp với xu hướng phát triển khả năng cung ứng dịch vụ công của các đơn vị sự nghiệp công lập, những người làm việc trong đơn vị sự nghiệp, bất kể là của Đảng, Nhà nước hay đoàn thể   [1]đã chính thức được gọi là “viên chức” với cơ sở pháp lý là một văn bản luật dành riêng cho viên chức: Luật Viên chức năm 2010. Có thể nói, sự ra đời của Luật Viên chức năm 2010 đã tạo cơ sở pháp lý quan trọng trong việc xây dựng, quản lý đội ngũ viên chức, đáp ứng được yêu cầu ngày càng cao trong quá trình phục vụ nhân dân; đồng thời thể chế hóa chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước đối với việc phát triển đội ngũ viên chức trong thời hiện đại.

Cùng với việc ban hành Luật Viên chức năm 2010, Chính phủ cũng ban hành nhiều văn bản dưới luật nhằm cụ thể hóa, chi tiết hóa Luật Viên chức năm 2010. Trong đó, Nghị định số 27/2012/NĐ-CP của Chính phủ ngày 6/4/2012 về trách nhiệm kỷ luật và trách nhiệm bồi thường, hoàn trả của viên chức là một văn bản pháp lý quan trọng. Đây là văn bản chủ yếu được vận dụng khi xem xét trách nhiệm kỷ luật và trách nhiệm bồi thường, hoàn trả của viên chức ở thời điểm hiện nay.

Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI đã chỉ rõ: “Năng lực, phẩm chất của một bộ phận cán bộ, đảng viên, công chức, viên chức còn bất cập”[2] và “tình trạng suy thoái về chính trị, tư tưởng, đạo đức, lối sống trong một bộ phận không nhỏ cán bộ, đảng viên và tình trạng tham nhũng, lãng phí, quan liêu chưa được ngăn chặn, đẩy lùi mà còn tiếp tục diễn biến phức tạp”[3]. Do đó, vấn đề có tính thực tiễn quan trọng đặt ra là phải xử lý như thế nào đối với đội ngũ cán bộ, công chức nói chung và viên chức nói riêng có hành vi phạm pháp luật, đặc biệt là vi phạm kỷ luật. Mặc dù vừa được ban hành và hứa hẹn sẽ là cơ sở pháp lý hữu hiệu để điều chỉnh việc xử lý kỷ luật viên chức, nhưng Nghị định số 27/2012/NĐ-CP lại chứa đựng nhiều quy định “mù mờ” mà nếu không có giải pháp khắc phục thì sẽ gây khó khăn trong quá trình áp dụng pháp luật.

2. Một số bất cập của quy định pháp luật về trách nhiệm kỷ luật viên chức

2.1. Nghị định số 27/2012/NĐ-CP có quy định mức độ nghiêm trọng của hành vi vi phạm sẽ được sử dụng làm căn cứ quyết định hình thức kỷ luật. Theo đó, hành vi vi phạm ở mức độ nghiêm trọng các quy định của pháp luật về phòng, chống tham nhũng; thực hành tiết kiệm, chống lãng phí; kỷ luật lao động; bình đẳng giới; phòng, chống tệ nạn mại dâm (khoản 11 Điều 11 Nghị định số 27/2012/NĐ-CP) sẽ có hình thức kỷ luật cảnh cáo, tương tự cũng những hành vi trên nhưng ở mức độ “đặc biệt nghiêm trọng” sẽ bị kỷ luật hình thức buộc thôi việc (khoản 6 Điều 13 Nghị định số 27/2012/NĐ-CP). Thế nhưng trong cả Nghị định số 27/2012/NĐ-CP không có bất kỳ quy định nào đưa ra căn cứ để xác định đâu là hành vi vi phạm mức độ nghiêm trọng hay đặc biệt nghiêm trọng. Vậy khi gặp những trường hợp viên chức vi phạm pháp luật về phòng, chống tham nhũng; thực hành tiết kiệm, chống lãng phí; kỷ luật lao động; bình đẳng giới; phòng, chống tệ nạn mại dâm thì Hội đồng kỷ luật sẽ căn cứ vào đâu để đề xuất hình thức kỷ luật với người có thẩm quyền? Thậm chí, với quy định này có thể thấy, trong nhiều trường hợp, người có thẩm quyền cũng sẽ có sự băn khoăn, lo lắng khi đưa ra quyết định kỷ luật của mình. Chính cách sử dụng các tiêu chí “định tính” này làm cho việc quyết định hình thức kỷ luật đối với viên chức gặp nhiều khó khăn, bất cập. Ở khía cạnh tiêu cực, quy định này sẽ dễ bị lợi dụng vào các mục đích bất hợp pháp.

Với những tiêu chí định tính như trên, các quy định về áp dụng hình thức kỷ luật cũng rơi vào hoàn cảnh tương tự. Luật Viên chức năm 2010 và Nghị định số 27/2012/NĐ-CP đưa ra bốn hình thức kỷ luật được áp dụng đối với viên chức theo thứ tự từ nhẹ đến nặng là: khiển trách, cảnh cáo, cách chức, buộc thôi việc. Bên cạnh những tiêu chí định lượng rõ ràng giúp xác định việc áp dụng từng hình thức kỷ luật thì vẫn tồn tại tiêu chí mang tính định tính, không cụ thể, gây khó khăn cho người có thẩm quyền trong việc lựa chọn hình thức kỷ luật phù hợp. Cụ thể, hành vi “không tuân thủ quy trình, quy định chuyên môn, nghiệp vụ, đạo đức nghề nghiệp và quy tắc ứng xử trong khi thực hiện hoạt động nghề nghiệp, đã được người có thẩm quyền nhắc nhở bằng văn bản” sẽ bị khiển trách (khoản 2 Điều 10 Nghị định số 27/2012/NĐ-CP), trong khi đó, cũng hành vi này nhưng “gây hậu quả nghiêm trọng” thì sẽ bị cảnh cáo[4]. Tương tự, hành vi “không chấp hành sự phân công công tác của người có thẩm quyền hoặc không thực hiện công việc, nhiệm vụ đã cam kết trong hợp đồng làm việc mà không có lý do chính đáng” sẽ bị khiển trách (khoản 3 Điều 10 Nghị định số 27/2012/NĐ-CP), nhưng nếu hành vi này có thêm tiêu chí “gây ảnh hưởng đến công việc chung của đơn vị” thì sẽ bị cảnh cáo (khoản 2 Điều 11 Nghị định số 27/2012/NĐ-CP). Vấn đề cần nói là các tiêu chí “gây hậu quả nghiêm trọng” hay “gây ảnh hưởng đến công việc chung của đơn vị” hoàn toàn không mang tính định lượng cụ thể rõ ràng. Việc đưa các tiêu chí định tính làm căn cứ xác định mức độ nặng nhẹ của hành vi vi phạm thiết nghĩ là không phù hợp pháp chế. Tất nhiên, mọi hành vi vi phạm phải bị xử lý kỷ luật, thế nhưng, việc áp dụng hình thức kỷ luật đúng với tính chất, mức độ của hành vi vi phạm có tác dụng răn đe, giáo dục cao hơn là việc áp dụng mang tính tùy tiện, võ đoán. Với các quy định mang tính định tính như vậy, pháp luật chẳng những không giúp cho việc điều chỉnh hiệu quả các quan hệ xã hội mà ngược lại còn cho phép các chủ thể có thẩm quyền tùy tiện trong việc áp dụng pháp luật. Một văn bản quy phạm pháp luật chứa đựng quá nhiều các tiêu chí định tính như vậy vừa thể hiện sự bất lực trong quá trình lập pháp, vừa rất dễ tạo ra sự lạm quyền, tùy tiện, dễ bị lợi dụng trong việc “bao che” hoặc “chèn ép” viên chức vi phạm kỷ luật. Cho dù là bị lợi dụng ít hay nhiều, vì tình hay vì lý thì hậu quả pháp lý bất lợi của sự tùy tiện ấy luôn thuộc về đối tượng tác động của nghị định này. Bên cạnh đó, sự tồn tại của quá nhiều tiêu chí định tính trong văn bản pháp luật sẽ ảnh hưởng rất lớn đến việc xây dựng nhà nước pháp quyền. Nhà nước pháp quyền phải là nhà nước chống lại sự lạm quyền, tùy tiện nhằm mục đích cao nhất là bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mọi người. Trong một nhà nước pháp quyền, các quy định pháp luật không thể “co giãn’’, bởi nếu “co giãn” được, chúng sẽ phá hoại sự chắc chắn của pháp luật[5].

2.2. Trong quá trình thi hành nhiệm vụ, viên chức có thể có hành vi trái pháp luật nhưng nếu hành vi trái pháp luật này được thực hiện không do lỗi của viên chức thì không bị xem là vi phạm pháp luật. Nghị định số 27/2012/NĐ-CP cũng có quy định về các trường hợp được miễn xử lý kỷ luật. Theo đó, Điều 6 Nghị định số 27/2012/NĐ-CP quy định không xem xét trách nhiệm kỷ luật của viên chức trong hai trường hợp sau:

“(1) Được cơ quan có thẩm quyền xác nhận tình trạng mất năng lực hành vi dân sự khi vi phạm pháp luật;

(2) Được cấp có thẩm quyền xác nhận có hành vi vi phạm pháp luật trong tình thế bất khả kháng khi thực hiện công việc, nhiệm vụ.”

Theo quy định pháp luật thì ở nước ta, chỉ có Tòa án mới có thẩm quyền tuyên một người là mất năng lực hành vi dân sự[6]. Như vậy, có thể hiểu cơ quan có thẩm quyền xác nhận viên chức mất năng lực hành vi dân sự khi vi phạm pháp luật là Tòa án. Tuy nhiên, cấp có thẩm quyền xác nhận viên chức vi phạm pháp luật trong tình thế bất khả kháng là cấp nào thì Nghị định số 27/2012/NĐ-CP hoàn toàn bỏ ngỏ và hiện nay cũng không có văn bản pháp luật nào quy định vấn đề này. Cấp có thẩm quyền ở đây có được hiểu là người có thẩm quyền xem xét xử lý kỷ luật viên chức hay không vì chủ thể này chính là người có quyền áp dụng hình thức kỷ luật và chịu trách nhiệm cuối cùng về quyết định xử lý kỷ luật của mình? Khi áp dụng hậu quả pháp lý bất lợi cho một chủ thể nào đó thì cần phải có cơ sở pháp lý rõ ràng, cụ thể chứ không thể chỉ dựa vào những suy đoán cảm tính, dẫu biết rằng trong nhiều trường hợp, suy đoán vẫn có thể mang lại kết quả tích cực.

2.3. Tương tự, nếu viên chức nghiện ma túy có xác nhận của cơ quan y tế có thẩm quyền thì sẽ bị buộc thôi việc (Khoản 4 Điều 13 Nghị định số 27/2012/NĐ-CP), thế nhưng cơ quan y tế nào có thẩm quyền cũng không được giải thích rõ ràng trong Nghị định số 27/2012/NĐ-CP. Nếu căn cứ vào khoản 7, Mục I, Thông tư số 03/2006/TT-BNV ngày 08/2/2006 thì “Cơ quan y tế có thẩm quyền bao gồm bệnh viện đa khoa, chuyên khoa cấp huyện trở lên”. Tuy nhiên, Thông tư số 03/2006/TT-BNV lại là văn bản hướng dẫn cho Nghị định số 35/2005/NĐ-CP chứ không phải hướng dẫn cho Nghị định số 27/2012/NĐ-CP. Hiện nay, Nghị định số 27/2012/NĐ-CP đã thay thế cho Nghị định số 35/2005/NĐ-CP nên việc “giải thích” trong Thông tư số 03/2006/TT-BNV chưa chắc đã phù hợp với tinh thần của Nghị định số 27/2012/NĐ-CP.

Như vậy, với những quy định thiếu  cụ thể, không rõ chủ thể có thẩm quyền sẽ căn cứ vào đâu để xác định hình thức kỷ luật cũng như miễn trách nhiệm kỷ luật cho viên chức. Điều này hoàn toàn không phù hợp với nguyên tắc lập pháp. Theo Điều 8 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì: “Văn bản quy phạm pháp luật phải được quy định cụ thể để khi văn bản đó có hiệu lực thì thi hành được ngay”. Như vậy, Nghị định số 27/2012/NĐ-CP – văn bản quy định chi tiết về vấn đề xử lý kỷ luật đối với viên chức phải quy định cụ thể, rõ ràng chứ không thể chung chung[7]. Với những quy định chung chung như vậy thì Nghị định số 27/2012/NĐ-CP khó có thể điều chỉnh hiệu quả các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động này.

2.4. Đối với người lao động thì tự ý nghỉ việc là một hành vi vi phạm nghiêm trọng, cần phải được xử lý nghiêm minh. Với tư cách chủ thể đặc biệt, ít nhiều thực hiện hoạt động liên quan đến công vụ, việc tự ý nghỉ việc, không có lý do chính đáng của đội ngũ viên chức càng gây ảnh hưởng to lớn đến hoạt động của đơn vị sự nghiệp. Dự liệu được vấn đề này nên Nghị định số 27/2012/NĐ-CP quy định hành vi tự ý nghỉ việc, không có lý do chính đáng sẽ bị xử lý kỷ luật như sau: viên chức“tự ý nghỉ việc, tổng số từ 03 đến dưới 05 ngày làm việc trong một tháng được tính trong tháng dương lịch hoặc từ 03 đến dưới 05 ngày làm việc liên tiếp, mà không có lý do chính đáng” sẽ bị khiển trách (khoản 6 Điều 10 Nghị định số 27/2012/NĐ-CP), nghỉ 05 đến dưới 07 ngày làm việc sẽ bị cảnh cáo (khoản 4 Điều 11 Nghị định số 27/2012/NĐ-CP) và nghỉ từ 07 ngày làm việc trở lên trong một tháng hoặc từ 20 ngày làm việc trở lên trong một năm sẽ bị buộc thôi việc (khoản 5 Điều 13 Nghị định số 27/2012/NĐ-CP). Có thể nhận thấy, cách quy định về ngày nghỉ của viên chức trong Nghị định số 27/2012/NĐ-CP rõ ràng, cụ thể hơn rất nhiều so với quy định về cách tính số ngày tự ý nghỉ việc của công chức trong Nghị định số 34/2011/NĐ-CP. Trong Nghị định số 34/2011/NĐ-CP, nhà làm luật chỉ quy định là “tự ý nghỉ việc, tổng số từ … ngày đến dưới … ngày làm việc trong một tháng”. Tuy nhiên, số ngày nghỉ việc trong một tháng được xác định như thế nào thì không được giải thích cụ thể. Một tháng ở đây là tháng theo lịch công tác hay chỉ cần là 30 ngày cộng dồn liên tiếp thì chưa có cách hiểu thống nhất. Tóm lại, số ngày nghỉ trong một tháng đã được quy định rất cụ thể nhưng cách tính tháng theo phương thức nào thì lại không rõ ràng và chưa có cách hiểu thống nhất. Từ đó, làm cho các quy định này trở nên rất mơ hồ và vì vậy, việc xử lý kỷ luật công chức sẽ gặp không ít khó khăn. Nghị định số 27/2012/NĐ-CP đã thành công ở chỗ quy định cụ thể một tháng được tính là tháng dương lịch hoặc có thể là 30 ngày liên tiếp cộng dồn[8]. Tuy nhiên, Nghị định số 27/2012/NĐ-CP lại “bỏ sót” một số trường hợp tự ý nghỉ việc mà trên thực tế rất phổ biến. Cụ thể, nếu viên chức tự ý nghỉ 03 ngày làm việc ở đầu tháng này và nghỉ 03 ngày làm việc ở cuối tháng kế tiếp sẽ không đủ cơ sở để xử lý kỷ luật cảnh cáo vì không rơi vào trường hợp “nghỉ từ 05 ngày đến dưới 07 làm việc trong một tháng được tính trong tháng dương lịch hoặc từ 05 đến dưới 07 ngày làm việc liên tiếp”. Tương tự, nếu viên chức cứ cách một tháng tự ý nghỉ 3 ngày và có thể nghỉ 06 tháng như thế thì vẫn không bị xử lý kỷ luật dù là cảnh cáo hay buộc thôi việc vì đều không thuộc trường hợp tự ý nghỉ việc từ 05 ngày đến dưới 07 ngày làm việc liên tiếp hay từ 07 ngày làm việc trở lên trong một tháng và cũng không thuộc trường hợp tự ý nghỉ việc 20 ngày làm việc trở lên trong một năm. Rõ ràng, trong trường hợp này, hành vi tự ý nghỉ việc của viên chức là rất nghiêm trọng, thể hiện việc xem thường trách nhiệm kỷ luật và gây ảnh hưởng đến hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập nhưng người có thẩm quyền không thể xử lý kỷ luật vì pháp luật không quy định. Việc xử lý kỷ luật là tốt nhưng quan trọng hơn là mọi hành vi vi phạm phải được phát hiện kịp thời, có chế tài xử lý ngay, không để sót lọt. Có như vậy thì pháp chế mới nghiêm minh và kỷ luật của đơn vị sự nghiệp mới được thực thi hiệu quả.

2.5. Một vướng mắc khá nghiêm trọng trong vấn đề xem xét trách nhiệm kỷ luật của viên chức mà cho đến ngày nay, tuy đã có nhiều văn bản pháp luật điều chỉnh nhưng vẫn chưa thể giải quyết triệt để, đó là quy định hình thức kỷ luật đối với hành vi “sử dụng giấy tờ không hợp pháp để được tuyển dụng vào đơn vị sự nghiệp công lập”. Chúng tôi hoàn toàn đồng ý với quy định của Điều 14 Nghị định số 27/2012/NĐ-CP là áp dụng hình thức xử lý kỷ luật buộc thôi việc đối vời trường hợp này. Tuy nhiên, việc áp dụng hình thức kỷ luật phải bảo đảm tuân thủ nguyên tắc về “thời hiệu”. Nghị định số 27/2012/NĐ-CP thay thế cho Nghị định số 35/2005/NĐ-CP đã có nhiều điểm mới khi quy định về thời hiệu xử lý kỷ luật viên chức. Cụ thể, theo khoản 1 Điều 7 Nghị định số 27/2012/NĐ-CP thì “thời hiệu xử lý kỷ luật là 24 tháng, kể từ thời điểm viên chức có hành vi vi phạm pháp luật cho đến thời điểm người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập có thẩm quyền ra thông báo bằng văn bản về việc xem xét xử lý kỷ luật”. Đối với những hành vi vi phạm khác thì việc đưa ra cách tính thời hiệu như trên là hoàn toàn hợp lý, nhưng với hành vi sử dụng giấy tờ không hợp pháp để được tuyển dụng vào đơn vị sự nghiệp công lập thì rõ ràng không ổn thỏa. Thực tế cho thấy có nhiều hành vi sử dụng văn bằng, chứng chỉ không hợp pháp đã được thực hiện từ nhiều năm trước, đến khi phát hiện thì đã quá thời hiệu xử lý kỷ luật. Trong trường hợp này, về nguyên tắc không thể xử lý bằng hình thức kỷ luật cách chức hay buộc thôi việc. Nếu không thể áp dụng hình thức kỷ luật thì cũng không thể áp dụng các biện pháp “kéo theo” được quy định ở Điều 56 Luật Viên chức năm 2010.

Với những vi phạm khác thì việc không xử lý kỷ luật do quá thời hiệu có thể chấp nhận được, tuy nhiên, đối với hành vi sử dụng giấy tờ không hợp pháp để được tuyển dụng vào đơn vị sự nghiệp công lập mà không bị xử lý kỷ luật thì chẳng khác nào “dung túng” cho hành vi vi phạm. Ngược lại, nếu như chúng ta bất chấp thời hiệu để xử lý kỷ luật thì hoàn toàn trái pháp luật. Như vậy, bất cập này xuất phát từ đâu: từ quy định về thời hiệu hay quy định về hình thức kỷ luật?

Về lý luận lẫn thực tiễn, một quy phạm pháp luật phải chứa đựng quy tắc xử sự chung, thế nhưng việc áp dụng các quy tắc xử sự chung này cho mọi trường hợp, kể cả các trường hợp đặc biệt là điều không thể. Như trên đã nói, Nghị định số 27/2012/NĐ-CP thiếu các quy định mang tính đặc thù. Mục đích của các chế tài pháp luật nói chung là giáo dục, răn đe, trừng phạt. Nếu vì lý do nào đó không thể trừng phạt thì có thể sử dụng các biện pháp mang tính giáo dục và răn đe. Trong chế tài hình sự, hành chính nói chung đều có một biện pháp được áp dụng không phụ thuộc vào thời hiệu, đó là biện pháp “khắc phục hậu quả”. Giá trị của biện pháp này là buộc người vi phạm phải “khắc phục” mọi hậu quả do hành vi vi phạm của mình gây ra và đưa tình trạng vi phạm trở về trạng thái ban đầu bất chấp thời hiệu còn hay hết. Mặc dù được gọi là biện pháp khắc phục hậu quả nhưng tính chất cưỡng chế và mức độ “khắc nghiệt” của nó lại không thua kém các hình thức trách nhiệm pháp lý. Trách nhiệm kỷ luật không bao gồm “biện pháp khắc phục hậu quả” mà chỉ có “các quy định liên quan đến việc kỷ luật viên chức” với những bảo đảm pháp lý nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình xử lý kỷ luật. Tuy nhiên, “các quy định liên quan đến việc kỷ luật viên chức” lại không được áp dụng một cách độc lập mà phải áp dụng kèm theo với hình thức xử lý kỷ luật. Thiết nghĩ, với một loại chế tài quan trọng nhằm bảo đảm trật tự nội bộ cơ quan, đơn vị, bảo đảm hoạt động bình thường của cơ quan mà lại không quy định về biện pháp khắc phục hậu quả thì thật là điều thiếu sót. Theo chúng tôi, để bảo đảm pháp chế thì hành vi sử dụng giấy tờ không hợp pháp nêu trên nếu không thể xử lý kỷ luật được vì quá thời hiệu, vẫn có thể áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả như: buộc chuyển công tác khác (nếu sử dụng giấy tờ không hợp pháp để bổ nhiệm chức vụ) hoặc đình chỉ công việc đang đảm nhiệm (nếu sử dụng giấy tờ không hợp pháp để tuyển dụng vào đơn vị sự nghiệp)… Đây có thể xem là giải pháp hiệu quả đối với trường hợp khá đặc biệt này, vừa không trái nguyên tắc về thời hiệu vừa có thể xử lý hiệu quả các vi phạm.

2.6. Theo quy định, khi truy cứu trách nhiệm kỷ luật đối với viên chức thì phải thành lập Hội đồng kỷ luật. Hội đồng kỷ luật sẽ xem xét tất cả các tình tiết liên quan đến vi phạm và đưa ra kiến nghị về hình thức kỷ luật. Điều 16 Nghị định số 27/2012/NĐ-CP cũng quy định rất cụ thể về nhiệm vụ của Hội đồng kỷ luật là tư vấn về việc áp dụng hình thức kỷ luật đối với viên chức cho người có thẩm quyền. Tiếp theo Điều 14 Nghị định số 27/2012/NĐ-CP chỉ rõ người có thẩm quyền xử lý kỷ luật chính là “người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị”. Một câu hỏi đặt ra là người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị có thể áp dụng hình thức kỷ luật khác với kiến nghị của Hội đồng kỷ luật được không? Câu hỏi này không dễ trả lời vì trong Nghị định số 27/2012/NĐ-CP chỉ quy định: “trong thời hạn 05 ngày làm việc, kể từ ngày nhận được văn bản kiến nghị của Hội đồng kỷ luật, người có thẩm quyền xử lý kỷ luật ra quyết định kỷ luật hoặc kết luận viên chức không vi phạm pháp luật” chứ không có quy định cụ thể về việc người có thẩm quyền áp dụng hình thức kỷ luật khác với kiến nghị của Hội đồng. Nếu so với các quy định về trách nhiệm bồi thường, hoàn trả của viên chức thì đây là một sự “lẩn tránh”. Sở dĩ như vậy vì trong việc xem xét trách nhiệm bồi thường, hoàn trả, nếu ý kiến của người đứng đầu khác với kiến nghị của Hội đồng xử lý trách nhiệm bồi thường, hoàn trả thì người đứng đầu sẽ tự quyết định và chịu trách nhiệm trước pháp luật về quyết định đó[9]. Nếu so sánh với các quy định của Nghị định số 35/2005/NĐ-CP thì đây lại là một sự “thụt lùi” vì Nghị định số 35/2005/NĐ-CP quy định rất rõ ràng: trường hợp kiến nghị của Hội đồng kỷ luật khác với ý kiến của người đứng đầu mà sau khi trao đổi, thảo luận không thống nhất thì người đứng đầu tự quyết định và chịu trách nhiệm về quyết định của mình[10].

2.7. Với hầu hết các loại trách nhiệm pháp lý, việc cho phép “phản hồi” của người bị áp dụng chế tài với người có thẩm quyền nói chung là điều cần thiết. Nó vừa bảo đảm các quyết định truy cứu trách nhiệm khi có hiệu lực nhận được sự đồng tình của người vi phạm vừa là một cam kết về dân chủ, công bằng của các hoạt động có nguy cơ cao xâm hại quyền và lợi ích của cá nhân, tổ chức. Với trách nhiệm kỷ luật công chức nói chung, hai phương thức “phản hồi” được pháp luật quy định là khiếu nại và khởi kiện tại Tòa án. Trước đây, theo quy định của Nghị định số 35/2005/NĐ-CP thì cả công chức và viên chức trong trường hợp giữ chức vụ từ Vụ trưởng hoặc tương đương trở xuống bị kỷ luật hình thức buộc thôi việc đều có quyền khởi kiện vụ án hành chính ra Tòa án nhân dân[11]. Với quy định của pháp luật hiện hành thì công chức vẫn tiếp tục có quyền khởi kiện vụ án hành chính[12] nhưng đối với viên chức, việc có được khởi kiện hay không trong trường hợp bị xử lý kỷ luật thì pháp luật vẫn không quy định cụ thể.

Điều 30 Luật Viên chức năm 2010 quy định trong trường hợp có tranh chấp về hợp đồng làm việc thì sẽ áp dụng pháp luật lao động để giải quyết. Nếu áp dụng pháp luật lao động thì người lao động được khởi kiện vụ án lao động trong trường hợp bị kỷ luật sa thải. Tuy nhiên, cần nhận thức được rằng tranh chấp về hợp đồng lao động và hình thức kỷ luật sa thải có mức độ, tính chất, nội dung rất khác biệt so với tranh chấp về hợp đồng làm việc và hình thức kỷ luật buộc thôi việc đối với viên chức.

Đối với người lao động, hợp đồng lao động là cơ sở duy nhất ràng buộc giữa người lao động và người sử dụng lao động. Đối với viên chức, sự ràng buộc giữa họ với đơn vị sự nghiệp ngoài hợp đồng làm việc còn có quyết định tuyển dụng. Xét về tính ưu thế thì hợp đồng làm việc không đương nhiên được ký kết, thay đổi hay chấm dứt nếu không có quyết định tuyển dụng, quản lý, xử lý kỷ luật viên chức của đơn vị sự nghiệp. Do đó, việc khởi kiện đối với tranh chấp liên quan đến hợp đồng làm việc chỉ giải quyết phần “ngọn” mà không phải giải quyết phần “gốc” của mối quan hệ giữa đơn vị sự nghiệp và viên chức.

Theo Luật Viên chức năm 2010 và các văn bản hướng dẫn thi hành, lý do làm thay đổi hay chấm dứt hợp đồng làm việc hầu như đều xuất phát từ nội dung của các quyết định quản lý viên chức. Đơn cử, theo Điều 29 Luật Viên chức năm 2010 về các trường hợp đơn phương chấm dứt hợp đồng làm việc, Điều 45 Luật Viên chức năm 2010 về chế độ cho thôi việc đối với viên chức và Điều 13 Nghị định số 27/2012/NĐ-CP về các trường hợp viên chức bị áp dụng hình thức kỷ luật buộc thôi việc, có thể nhận thấy, việc chấm dứt hợp đồng làm việc chỉ là hậu quả kéo theo của hai trường hợp: cho thôi việc và kỷ luật buộc thôi việc. Do đó, căn cứ quan trọng nhất để giải quyết tranh chấp giữa viên chức và đơn vị sự nghiệp không phải là ở hợp đồng làm việc mà chính xác là ở các quyết định quản lý. Cụ thể, trong trường hợp này chính là quyết định kỷ luật buộc thôi việc. Đáng tiếc, Luật Viên chức năm 2010 lẫn các văn bản pháp luật liên quan đều không quy định quyền khởi kiện của viên chức tại Tòa án. Bên cạnh đó, theo Luật Tố tụng hành chính năm 2010 thì quyết định kỷ luật buộc thôi việc viên chức cũng không phải là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính[13]. Có thể nói, đây là một bất cập lớn của pháp luật hiện hành về trách nhiệm kỷ luật viên chức. Điều này gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến “quyền bảo vệ quyền” của viên chức khi bị kỷ luật buộc thôi việc. Tại sao pháp luật hiện hành lại không quy định quyền khởi kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc cho viên chức? Có lẽ chỉ những nhà làm luật mới trả lời được câu hỏi này nhưng dẫu sao đây cũng là một sự “né tránh” thiếu cơ sở lý luận lẫn thực tiễn. Theo chúng tôi, việc quy định một cơ chế phản hồi đối với quyết định kỷ luật buộc thôi việc của viên chức là điều cần thiết hơn là giải quyết vấn đề phát sinh từ hợp đồng làm việc[14].

3. Kết luận

Viên chức dù không còn mang danh phận là “người của nhà nước” hoàn toàn nhưng cũng không phải là người lao động. Do đó, việc có một quy chế quản lý riêng dành cho đối tượng đặc thù này là điều cần thiết. Hiện nay, nội dung quản lý viên chức không khác gì so với quản lý người lao động nhưng các quy định về trách nhiệm kỷ luật viên chức lại không khác gì so với quy định về trách nhiệm kỷ luật công chức. Sự “lắp ráp” khiên cưỡng của các quy định dành cho người của nhà nước và các quy định dành cho người lao động đơn thuần đã làm phát sinh nhiều vấn đề nan giải, đặc biệt là vấn đề xử lý kỷ luật. Để giải quyết vấn đề này, cần có sự đánh giá khách quan về tầm quan trọng và vị trí đặc thù trong lao động nghề nghiệp của đội ngũ viên chức nhằm mục đích cao nhất là giữ gìn trật tự kỷ cương trong đơn vị sự nghiệp công lập, góp phần xây dựng thành công nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.

CHÚ THÍCH

* ThS Luật học, Giảng viên Khoa Luật Hành chính, Trường ĐH Luật Tp. Hồ Chí Minh.

** ThS Luật học, Giảng viên Khoa Luật Hành chính, Trường ĐH Luật Tp. Hồ Chí Minh.

[1]Trước Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 1998, sửa đổi, bổ sung năm 2003, mọi người làm việc trong các cơ quan nhà nước, Đảng, đoàn thể từ cấp huyện trở lên, kẻ cả trong các đơn vị sự nghiệp đều được gọi chung là cán bộ, công chức. Chỉ bắt đầu từ Pháp lệnh năm 2003 thì những người làm việc trong các đơn vị sự nghiệp của Nhà nước, Đảng, đoàn thể từ cấp huyện trở lên mới được gọi là viên chức.

[2] Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb. Chính trị quốc gia. Hà Nội, 2011, tr. 180.

[3] Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb. Chính trị quốc gia. Hà Nội, 2011, tr. 173.

[4] Khoản 1 Điều 11 Nghị định số 27/2012/NĐ-CP quy định hình thức kỷ luật cảnh cáo đối với hành vi: “Không tuân thủ quy trình, quy định chuyên môn, nghiệp vụ, đạo đức nghề nghiệp và quy tắc ứng xử trong khi thực hiện hoạt động nghề nghiệp gây hậu quả nghiêm trọng”.

[5] Waldemanr Beson, Gorthard Jasper, “Pháp trị – Pháp luật và công lý ràng buộc mọi quyền lực của nhà nước” trong cuốn  Nhà nước pháp quyền, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2002, tr. 188.

[6] Điều 22 Bộ luật Dân sự năm 2005 quy định: “Khi một người do bị bệnh tâm thần hoặc mắc bệnh khác mà không thể nhận thức, làm chủ được hành vi của mình thì theo yêu cầu của người có quyền, lợi ích liên quan, Tòa án ra quyết định tuyên bố mất năng lực hành vi dân sự trên cơ sở kết luận của tổ chức giám định”.

[7] Khoản 5 Điều 52 Luật Viên chức năm 2010 quy định: “Chính phủ quy định việc áp dụng các hình thức kỷ luật, trình tự, thủ tục và thẩm quyền xử lý kỷ luật đối với viên chức”.

[8] Cụm từ “tháng dương lịch” được nêu trong quy định trên chỉ có ý nghĩa để xác định tháng đó là tháng 30 ngày chứ không có ý nghĩa xác định mốc tính từ thời điểm nào đến thời điểm nào được tính là một tháng. Một tháng có thể hiểu là từ ngày 1 đến ngày 30 nhưng cũng có thể hiểu là ngày được trả lương của tháng này đến ngày được trả lương của tháng sau hoặc tháng được tính từ ngày được tuyển dụng hay ký hợp đồng làm việc áp dụng khác nhau với từng người… Đây đều là những “suy diễn” có cơ sở cho cách tính “một tháng”.

[9] Khoản 2, Điều 36 Nghị định số 27/2012/NĐ-CP.

[10] Khoản 4, Điều 17 Nghị định số 35/2005/NĐ-CP.

[11] Điều 6 Nghị định số 35/2005/NĐ-CP quy định về khiếu nại, khởi kiện:

1- Trường hợp cán bộ, công chức không đồng ý với quyết định xử lý kỷ luật thì có quyền khiếu nại đến cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền theo quy định của pháp luật.

2- Cán bộ, công chức giữ chức vụ từ Vụ trưởng và tương đương trở xuống bị buộc thôi việc, sau khi khiếu nại mà vẫn bị buộc thôi việc thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của pháp luật. Xem thêm Điều 11  Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996, sửa đổi, bổ sung năm 1998 và 2006.

[12] Điều 57 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: “Trường hợp công chức giữ chức vụ từ Tổng cục trưởng và tương đương trở xuống bị kỷ luật buộc thôi việc mà không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật buộc thôi việc hoặc hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu, lần hai theo quy định tại Điều 50 của Luật này mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính”. Xem them Điều 28 Luật tố tụng hành chính năm 2010.

[13] Xem Điều 28 Luật Tố tụng hành chính 2010.

[14] Nguyễn Thị Thiện Trí, “Bàn về hợp đồng làm việc của viên chức theo Luật Viên chức 2010”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 2, tháng 2, năm 2012./.

• Tác giả: TS. Cao Vũ Minh* – TS. Nguyễn Thiện Trí**
• Nguồn: Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 06/2013 (79)/2013 – 2013, Trang 15-21
• Nguồn: Fanpage Tạp chí Khoa học pháp lý