Khái quát về Cơ quan hiến định độc lập trong bộ máy nhà nước

Khái quát về Cơ quan hiến định độc lập trong bộ máy nhà nước

Tác giả: Tô Văn Hòa

1. Cơ quan hiến định độc lập là gì?

Việt Nam không phải là quốc gia duy nhất trên thế giới có Hội đồng bầu cử quốc gia và Kiểm toán nhà nước. Trong phân loại các cơ quan nhà nước của bộ máy nhà nước hiện đại, Hội đồng bầu cử quốc gia và Kiểm toán nhà nước được xếp vào một nhóm riêng, được gọi là nhóm các cơ quan hiến định độc lập hay nhóm các thiết chế hiến định độc lập.’ Cùng trong nhóm này còn có một số cơ quan nhà nước khác như Thanh tra quốc hội (Ombudsman), Cơ quan nhân quyền quốc gia (National Human Rights Institution), Ủy ban công vụ (Public Service Commission) v.v..

Về mặt khái niệm, Cơ quan hiến định độc lập hay thiết chế hiến định độc lập là loại hình cơ quan nhà nước độc lập với cấu trúc thực hiện quyền lực nhà nước truyền thống của bộ máy nhà nước hiện đại, được thành lập và hoạt động nhằm bảo đảm quyền lực nhà nước được hình thành và thực hiện một cách đúng đắn, qua đó bảo đảm nhân dân là chủ thể thực sự của quyền lực nhà nước.

Xem thêm bài viết về “Cơ quan hiến định độc lập”

2. Đặc điểm của Cơ quan hiến định độc lập

Trước tiên, Cơ quan hiến định độc lập cũng là các cơ quan nhà nước, có nghĩa rằng chúng là các thiết chế riêng biệt, được thành lập bằng con đường nhà nước, có chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu, tổ chức riêng và thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình dưới danh nghĩa của quyền lực nhà nước. Tuy nhiên, khác với các cơ quan nhà nước khác, Cơ quan hiến định độc lập mang những đặc điểm sau:

2.1. Sự ra đời của Cơ quan hiến định độc lập xuất phát từ nhu cầu và gắn bó chặt chẽ với vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước

Kể từ khi tư tưởng Phân quyền được John Locke và Montesquieu khai sáng vào thế kỉ XVII – XVIII, cấu trúc tổ chức bộ máy nhà nước cho đến bây giờ vẫn bao gồm ba loại cơ quan thực hiện quyền lực nhà nước truyền thống là cơ quan lập pháp (the Legislature), cơ quan hành pháp (the Executive) và cơ quan tư pháp (the Judiciary). Hình thức phổ biến nhất của cơ quan lập pháp là Nghị viện hay Quốc hội; của cơ quan hành pháp là Chính phủ; và của cơ quan tư pháp là Toà án. Hoạt động của các cơ quan này thường tác động trực tiếp và chủ yếu tới xã hội, ví dụ cơ quan lập pháp ban hành các đạo luật để điều chỉnh các hành vi của người dân trong xã hội; cơ quan hành pháp ban hành văn bản pháp quy, các quyết định chấp hành nhằm tác động trực tiếp tới các hành vi và các mặt đời sống xã hội; cơ quan tư pháp xét xử các tranh chấp hoặc các vi phạm pháp luật của người dân trong xã hội. Phân tích một cách triệt để thì các cơ quan trên đây cũng có những hoạt động mang tính kiểm soát quyền lực, ví dụ cơ quan lập pháp tiến hành các hoạt động chất vấn đối với các cơ quan nhà nước ở trung ương hay cơ quan tư pháp tiến hành xét xử các vụ khiếu kiện hành chính qua đó kiểm soát hoạt động của cơ quan hành chính về mặt pháp lí. Tuy nhiên, các hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước này chỉ là một phần chứ không phải toàn bộ chức năng của các cơ quan nói trên.

Khác với các cơ quan thực hiện quyền lực nhà nước truyền thống, Cơ quan hiến định độc lập được thành lập trong bộ máy nhà nước hiện đại và được giao các mảng chức năng khác nhau, song đều nhằm kiểm soát quyền lực nhà nước. Nói cách khác, Cơ quan hiến định độc lập tác động tới quyền lực nhà nước, bảo đảm quá trình giao và thực thi quyền lực nhà nước được thực hiện một cách đúng đắn theo các tiêu chuẩn như dân chủ, minh bạch và pháp quyền. Nhìn một cách tổng thể, đối tượng cuối cùng mà các Cơ quan hiến định độc lập tác động tới luôn là quyền lực nhà nước, hay nói chính xác hơn là quyền lực nhà nước truyền thống, chứ không phải là các hành vi của người dân hay tổ chức trong xã hội.

2.2. Cơ quan hiến định độc lập có tính độc lập cao trong tổ chức bộ máy nhà nước hiện đại

Cụ thể, các Cơ quan hiến định độc lập thường không có sự lệ thuộc với các cơ quan nhà nước là đối tượng chịu sự kiểm soát của chúng, ví dụ Thanh tra Quốc hội không nằm trong cơ cấu tổ chức của hệ thống hành chính nhà nước, Kiểm toán nhà nước không trực thuộc các cơ quan nhà nước là đối tượng kiểm toán… Trong một bộ máy nhà nước cụ thể, các Cơ quan hiến định độc lập cũng thường được đặt ở vị trí sao cho chúng tránh được những yếu tố về tổ chức, tài chính hay chế độ hoạt động có thể ảnh hưởng tới tính khách quan khi thực hiện nhiệm vụ. Sở dĩ các Cơ quan hiến định độc lập có vị trí độc lập là do yêu cầu của việc thực hiện chức năng kiểm soát quyền lực. Kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước là hoạt động đặc thù với những khó khăn và sự phức tạp lớn hơn nhiều so với việc kiểm soát, bảo đảm sự tuân thủ pháp luật của các cá nhân và tổ chức phi nhà nước. Nếu chủ thể kiểm soát, tức là các Cơ quan hiến định độc lập, không có sự độc lập với đối tượng chịu sự kiểm soát thì sẽ rất dễ bị đối tượng chịu sự kiểm soát thao túng và do đó không thể thực hiện chức năng của mình một cách hiệu quả.

Cần lưu ý rằng, sự độc lập của các Cơ quan hiến định độc lập trên thế giới cũng mang tính tương đối. Sự độc lập là thuộc tính chung của các Cơ quan hiến định độc lập song mức độ độc lập của từng Cơ quan hiến định độc lập cụ thể thì có thể khác nhau, tuỳ thuộc vào phạm vi và nội dung của hoạt động kiểm soát quyền lực mà cơ quan đó thực hiện. Phạm vi hoạt động càng lớn thì tính độc lập của Cơ quan hiến định độc lập càng cao. Trong một số trường hợp, Cơ quan hiến định độc lập độc lập với đối tượng chịu sự kiểm soát nhưng bản thân nó lại lệ thuộc về mặt tổ chức và chịu trách nhiệm trước một cơ quan khác trong bộ máy nhà nước, ví dụ Thanh tra quốc hội ở Thái Lan và Phillippines độc lập với các cơ quan hành chính nhà nước song do Quốc hội thành lập và chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Trong một số trường hợp khác, Cơ quan hiến định độc lập lại có vị trí độc lập hoàn toàn với tất cả các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước, ví dụ trường hợp của Toà án hiến pháp Liên bang của Cộng hoà Liên bang Đức với vai trò kiểm soát tính hợp hiến đối với hoạt động của tất cả các cơ quan nhà nước.

2.3. Cơ quan hiến định độc lập được quy định một cách phổ biến trong hiến pháp thành văn của các quốc gia trên thế giới

Trong Dự án nghiên cứu so sánh hiến pháp thành văn của 185 quốc gia trên thế giới do các giáo sư thuộc Đại học Texas, Đại học Chicago và Đại học London thực hiện từ năm 2013 tới nay đã ghi nhận tới hơn 90 bản hiến pháp có điều khoản quy định về Cơ quan hiến định độc lập như Thanh tra quốc hội, Cơ quan nhân quyền quốc gia và các Cơ quan hiến định độc lập khác. Có những quốc gia dành hẳn một chương hoặc mục riêng trong hiến pháp quy định về các Cơ quan hiến định độc lập ở quốc gia mình, ví dụ Việt Nam và Thái Lan; trong khi đó có những quốc gia quy định về Cơ quan hiến định độc lập trong cùng chương với các vấn đề khác, ví dụ Cộng hoà Liên bang Đức. Mặc dù có mức độ quy định chi tiết khác nhau giữa các bản hiến pháp, song sự hiện diện khá phổ biến của Cơ quan hiến định độc lập trong các hiến pháp thành văn trên thế giới cho thấy sự coi trọng về mặt chính trị dành cho loại cơ quan này trong bộ máy nhà nước hiện đại. Chính sự ghi nhận trong hiến pháp đã làm cho loại cơ quan này có tên gọi là “Cơ quan hiến định độc lập”.

Tuy vậy, đặc điểm này chủ yếu mang tính hình thức, có giá trị bổ sung chứ không quyết định tới việc một cơ quan nào đó được phân loại và nghiên cứu như một Cơ quan hiến định độc lập. Trong thực tiễn ở một số quốc gia có những Cơ quan hiến định độc lập được thành lập theo quy định của luật, tức là luật định, chứ không phải hiến định. Tuy nhiên, căn cứ vào vị trí độc lập của chúng về mặt tổ chức, mà đặc biệt là chức năng của chúng, người ta vẫn có thể xếp chúng vào nhóm các Cơ quan hiến định độc lập trong bộ máy nhà nước hiện đại để tiến hành nghiên cứu. Ví dụ điển hình là Uỷ ban nhân quyền của Malaysia (Human Rights Commission of Malaysia – SUHAKAM) được thành lập theo Luật về Uỷ ban nhân quyền của Malaysia năm 1999.

Sự kết hợp của ba đặc điểm trên đây tạo thành đặc trưng của Cơ quan hiến định độc lập, giúp phân biệt Cơ quan hiến định độc lập với các cơ quan khác có những điểm tương đồng nhất định trong bộ máy nhà nước hiện đại.

Xem thêm bài viết về “Bộ máy nhà nước”

• Vai trò của chính quyền địa phương trong bộ máy nhà nước – PGS.TS. Tô Văn Hòa
• Chức năng kép (Chức năng tự quản và Chức năng chấp hành) của Chính quyền địa phương trong bộ máy nhà nước – PGS.TS. Tô Văn Hòa
• Vị trí, chức năng của Tòa án nhân dân trong bộ máy nhà nước – PGS.TS. Tô Văn Hòa & ThS. Nguyễn Văn Thái
• Các nguyên tắc hiến định về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam – PGS.TS. Tô Văn Hòa
• Bộ máy nhà nước Việt Nam qua các giai đoạn Hiến pháp (1946, 1959, 1980, 1992 và 2013) – PGS.TS. Tô Văn Hòa

3. Phân biệt giữa Cơ quan hiến định độc lập và Cơ quan kiểm soát độc lập

Trước tiên, cần phân biệt giữa Cơ quan hiến định độc lập và các cơ quan thường được gọi là Cơ quan kiểm soát độc lập (Regulatory bodies), hay còn gọi là các cơ quan hành chính độc lập theo nghĩa của Hoa Kỳ (Administrative agencies), ví dụ Ngân hàng quốc gia, Uỷ ban thương mại quốc tế… Các cơ quan kiểm soát độc lập này có thể có tư cách độc lập nhất định trong bộ máy nhà nước hiện đại, song đối tượng chịu sự kiểm soát của chúng thường là các cá nhân hoặc chủ thể kinh doanh trong một ngành hay lĩnh vực nhất định, ví dụ Ngân hàng quốc gia đưa ra các biện pháp hoặc chính sách nhằm kiểm soát các ngân hàng và tổ chức tài chính, Uỷ ban thương mại quốc tế tiến hành các biện pháp nhằm kiểm soát các hoạt động thương mại bất công bằng v…v..

Cũng cần phân biệt giữa Cơ quan hiến định độc lập với các cơ quan khác có chức năng liên quan tới kiểm soát quyền lực. Trong bộ máy nhà nước hiện đại, Cơ quan hiến định độc lập không phải là cơ quan duy nhất có các hoạt động kiểm soát quyền lực, thậm chí không phải cơ quan duy nhất có chức năng kiểm soát quyền lực. Thông thường, Nghị viện có chức năng giám sát đối với Chính phủ, thể hiện qua hoạt động chất vấn và bỏ phiếu tín nhiệm. Toà án cũng có các hoạt động mang tính chất kiểm soát quyền lực như tiến hành xem xét tính hợp hiến, hợp pháp của các hành vi của cơ quan hành pháp hoặc thậm chí lập pháp. Trong cơ chế “kìm chế, đối trọng” (checks and balances) của bộ máy nhà nước theo mô hình phân quyền “cứng” như Hoa Kỳ, các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp đều có thể có những nhiệm vụ, quyền hạn nhằm chế ước, kiểm soát lẫn nhau. Trong bộ máy nhà nước xã hội chủ nghĩa Việt Nam, các cơ quan như Quốc hội, Hội đồng nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, Thanh tra Chính phủ đều có chức năng giám sát, kiểm sát hoặc thanh tra, những hình thức của kiểm soát quyền lực nhà nước, ở mức độ nhất định. Tuy nhiên, các Cơ quan hiến định độc lập khác biệt với tất cả các cơ quan trên ở chỗ, chúng có chức năng kiểm soát quyền lực là chức năng duy nhất và để thực hiện chức năng đó chúng có tư cách độc lập. Các cơ quan nói trên có thể có chức năng kiểm soát quyền lực, song đó không phải là chức năng duy nhất, ví dụ trường hợp của Nghị viện, Hội đồng nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, Toà án nhân dân; hoặc nếu đó là chức năng duy nhất thì cơ quan đó không độc lập về mặt tổ chức đối với các đối tượng mà nó kiểm soát, ví dụ trường hợp của Thanh tra Chính phủ của Việt Nam./.

Nguồn: Fanpage Luật sư Online