Bàn về nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ theo Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015

Bàn về nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ theo Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015

• Hoàn thiện một số vấn đề pháp lý nhằm bảo đảm thi hành hiệu quả các quy định về Thủ tướng Chính Phủ trong Hiến pháp năm 2013 – ThS. Nguyễn Nhật Khanh
• Bàn về mối quan hệ giữa Thủ tướng Chính phủ và Quốc hội theo pháp luật hiện hành – ThS. Trần Thị Thu Hà
• Lấy phiếu tín nhiệm và bỏ phiếu tín nhiệm tại Quốc Hội: Thực trạng và kiến nghị – ThS. Nguyễn Mạnh Hùng & ThS. Trần Thị Thu Hà
• Những điểm mới của chương “Chính phủ” trong Hiến pháp năm 2013 và việc triển khai thi hành – ThS. Nguyễn Mạnh Hùng

TỪ KHÓA: Luật Tổ chức Chính phủ 2015, Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 04/2016, Thủ tướng Chính phủ

Người đứng đầu Chính phủ nói chung và Thủ tướng Chính phủ (TTCP) ở Việt Nam nói riêng là một thiết chế quyền lực chính trị quan trọng trong bộ máy nhà nước. Quyền lực của TTCP thể hiện ở nhiệm vụ, quyền hạn của chức danh này. Nhiệm vụ, quyền hạn càng lớn, càng phong phú, thẩm quyền và sự ảnh hưởng của TTCP càng trở nên mạnh mẽ. Ở nước ta, từ Hiến pháp năm 1992 trở đi, cùng với việc đề cao vai trò cá nhân người đứng đầu trong một cơ quan vốn luôn hoạt động theo chế độ tập thể, nhiệm vụ, quyền hạn của TTCP đã không ngừng được mở rộng, đưa TTCP thực sự trở thành nhân vật trung tâm của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước. Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 (Luật TCCP năm 2015) trên tinh thần cụ thể hóa những quy định của Hiến pháp năm 2013 đã tiếp nối xu hướng đó đồng thời có những bổ sung quan trọng về vai trò, vị trí pháp lý cũng như nhiệm vụ, quyền hạn của chức danh quan trọng này.

1. Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 đã làm sáng tỏ nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ trên hai cương vị – “người đứng đầu Chính phủ” và “người đứng đầu hệ thống hành chính nhà nước”

Đây là điểm mới đáng ghi nhận, khắc phục sự thiếu rõ ràng về kỹ thuật lập pháp của Luật TCCP năm 2001 khi chỉ quy định theo kiểu “hai trong một”: TTCP “lãnh đạo công tác của Chính phủ, các thành viên Chính phủ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp”và “quyết định các chủ trương, biện pháp cần thiết để lãnh đạo và điều hành hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến cơ sở”.[1] Luật TCCP năm 2015, trên cơ sở nhận diện chức năng và vị trí của TTCP, đã xác định chính xác nhiệm vụ trọng tâm của TTCP để từ đó trao cho thiết chế này những quyền hạn nhất định tương ứng với nhiệm vụ.

Một là, Luật TCCP năm 2015 tiếp tục làm rõ nhiệm vụ, quyền hạn của TTCP trên phương diện người đứng đầu Chính phủ. Nếu như Hiến pháp năm 2013 chỉ quy định một cách khái quát TTCP “lãnh đạo công tác của Chính phủ; lãnh đạo việc xây dựng chính sách và tổ chức thi hành pháp luật”[2] thì khoản 1 Điều 28 Luật TCCP năm 2015 đã chi tiết hóa quy định này thành 6 nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể.

Bằng những nhiệm vụ, quyền hạn nói trên, Luật TCCP năm 2015 đã làm nổi bật vị trí quan trọng của TTCP trong tập thể Chính phủ cũng như vai trò thực sự của TTCP đối với Chính phủ. Vai trò đó được nhấn mạnh bởi các từ, cụm từ: “lãnh đạo”, “lãnh đạo, chỉ đạo”, “chỉ đạo, điều hòa, phối hợp”, “lãnh đạo, chỉ đạo, kiểm tra và xử lý”… Điều này cho thấy TTCP chính là người dẫn dắt Chính phủ, chịu trách nhiệm về con đường chính trị của Chính phủ.[3] Chính phủ, theo Hiến pháp năm 2013, trước hết là cơ quan thực hiện quyền hành pháp với hai nhiệm vụ cốt yếu: “xây dựng chính sách” và “tổ chức thi hành pháp luật”, trong đó tập trung hàng đầu cho việc hoạch định chính sách. Do vậy, Luật TCCP năm 2015 hoàn toàn có lý khi đề cập trước tiên việc TTCP “lãnh đạo, chỉ đạo việc xây dựng các dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội”, “lãnh đạo, chỉ đạo xây dựng các văn bản pháp luật và các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chính sách và các dự án khác thuộc thẩm quyền quyết định của Chính phủ; TTCP”. Điều này hoàn toàn phù hợp với tinh thần đổi mới của Hiến pháp năm 2013, phù hợp với triết lý về một Chính phủ “cầm lái” thay vì “bơi chèo”.[4] Ngoài ra, quy định này còn tạo điều kiện để TTCP có cơ hội bộc lộ tư duy nhìn xa trông rộng cũng như khả năng đưa ra các quyết sách chiến lược của mình với tư cách người đứng đầu cơ quan thực hiện quyền hành pháp.

Đặc biệt, trên tinh thần đổi mới của Hiến pháp năm 2013, Luật TCCP năm 2015 đã có bước tiến khá đáng kể trong việc phân định nhiệm vụ, quyền hạn giữa Chính phủ – cơ quan hành chính nhà nước cao nhất và TTCP – người đứng đầu Chính phủ. Cụ thể, cùng với quy định “Chính phủ làm việc theo chế độ tập thể”, Luật TCCP năm 2015 đã không kế thừa quy định của Luật TCCP năm 2001 “Chính phủ thảo luận tập thể và quyết định theo đa số những vấn đề quan trọng”.[5] Điều đó có nghĩa, từ nay, tất cả các vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ đều phải do tập thể Chính phủ quyết định, TTCP chỉ là một thành viên trong tập thể ấy, lá phiếu của TTCP bình đẳng với lá phiếu của các thành viên còn lại, trừ trường hợp biểu quyết ngang nhau.[6] Như vậy, TTCP chỉ cần tập trung thực hiện tốt nhiệm vụ, quyền hạn dành riêng cho mình với tư cách một thiết chế có tính độc lập tương đối so với Chính phủ mà không còn phải gánh vác cả những vấn đề “ít quan trọng hơn” thuộc thẩm quyền của Chính phủ như trước. Đây là một tín hiệu tích cực bởi một khi TTCP không còn phải “làm thay”, “quyết hộ” Chính phủ, TTCP sẽ thực sự là một “Bộ trưởng thứ nhất” chịu trách nhiệm lãnh đạo, điều hành Chính phủ, thay vì bị nhầm lẫn vào Chính phủ hoặc “lấn sân” Chính phủ.[7] Trên cở sở đó, sự chồng chéo về nhiệm vụ, quyền hạn giữa hai thiết chế quyền lực này chắc chắn sẽ dần được tháo gỡ.

Hai là,Luật TCCP năm 2015 củng cố và mở rộng thẩm quyền của TTCP trên cương vị người đứng đầu hệ thống hành chính nhà nước, người “lãnh đạo và chịu trách nhiệm về hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương, bảo đảm tính thống nhất, thông suốt và liên tục của nền hành chính quốc gia”.[8] Thông qua 9 nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể dành cho TTCP được liệt kê tại khoản 2 Điều 28, Luật TCCP năm 2015 đã xác định rõ “chỗ đứng” thực sự của TTCP trong nền hành chính nhà nước và cho thấy “cây gậy chỉ huy” của người “nhạc trưởng” có thể tác động sâu rộng trong nội bộ hệ thống hành chính nhà nước. Nói cách khác, các nhà làm luật đã trao thêm nhiệm vụ, quyền hạn cho TTCP xuất phát từ câu hỏi: “một người đứng đầu bộ máy hành chính nhà nước cần phải nắm được những gì trong hệ thống đó”? Câu trả lời là TTCP chỉ có thể thực sự là nhân vật trung tâm của hệ thống hành chính nhà nước, có đủ “quyền” và “lực” để điều hành hiệu quả hệ thống đồ sộ này nếu nắm được ba yếu tố chủ đạo: con người, bộ máy và tài chính, ngân sách. Vì vậy, sẽ không có gì ngạc nhiên, khi Luật TCCP năm 2015 có sự bổ sung nhiệm vụ, quyền hạn cho TTCP tập trung trên cả ba mũi nhọn này. Cụ thể là:

Về tài chính, ngân sách, lần đầu tiên Luật TCCP năm 2015 khẳng định TTCP “lãnh đạo, chỉ đạo việc quản lý, điều hành toàn bộ cơ sở vật chất, tài chính và nguồn ngân sách nhà nước để phục vụ cho sự vận hành của bộ máy nhà nước”.[9] Đây chính là một nhiệm vụ, quyền hạn rất đáng kể góp phần làm nên “thực quyền” của TTCP.

Về bộ máy, Luật TCCP năm 2015 không chỉ cho phép TTCP “quyết định các tiêu chí, điều kiện thành lập hoặc giải thể các cơ quan chuyên môn đặc thù, chuyên ngành thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện” mà còn giao TTCP trực tiếp “quyết định thành lập các cơ quan, tổ chức khác thuộc UBND cấp tỉnh”, “quyết định thành lập hội đồng, ủy ban hoặc ban khi cần thiết để giúp TTCP nghiên cứu, chỉ đạo, phối hợp giải quyết những vấn đề quan trọng liên ngành”[10] .

Và đặc biệt,hầu hết các nhiệm vụ, quyền hạn mới của TTCP đều tập trung ở mảng nhân sự. Qua đó, có thể thấy, TTCP gần như nắm trọn nguồn nhân lực của hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương. TTCP không chỉ “chỉ đạo và thống nhất quản lý cán bộ, công chức, viên chức trong hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương”[11] ; “lãnh đạo, chỉ đạo, tổ chức thanh tra, kiểm tra các hoạt động thực thi công vụ của cán bộ, công chức trong hệ thống hành chính nhà nước”[12] ; “lãnh đạo, chỉ đạo việc kiểm tra, thanh tra công tác quản lý cán bộ, công chức, viên chức trong hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương”[13] ; “quyết định việc phân cấp quản lý công chức, viên chức trong các cơ quan hành chính của bộ máy nhà nước” [14] một cách chung chung mà còn có thể đưa ra những quyết định hệ trọng đối với các chức danh chủ chốt của nền hành chính nhà nước cả ở Trung ương và địa phương.

Trước hết là với Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ (gọi chung là Bộ trưởng). Nếu như Luật TCCP năm 2001 chỉ trao cho TTCP quyền trình Quốc hội phê chuẩn đề nghị về việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức, cho từ chức vì lý do sức khỏe hoặc lý do khác đối với Bộ trưởng và quyền đề nghị Chủ tịch nước quyết định tạm đình chỉ công tác của Bộ trưởng trong thời gian Quốc hội không họp[15] thì theo Luật TCCP năm 2015, TTCP có thêm một nhiệm vụ, quyền hạn mới khá ấn tượng. Đó là, trong thời gian Quốc hội không họp, nếu xảy ra tình trạng khuyết Bộ trưởng, TTCP được quyết định giao quyền Bộ trưởngtheo đề nghị của Bộ trưởng Bộ Nội vụ.[16] Đây là một bước đi táo bạo trong việc mở rộng thẩm quyền của TTCP, thậm chí có phần mở rộng hơn so với Hiến pháp 2013, song vẫn ở trong giới hạn được phép. Việc giao “quyền Bộ trưởng” chủ yếu nhằm khắc phục khoảng trống tình thế, dẫu hy hữu nhưng không phải là không thể xảy ra trong thực tiễn. Có trong tay nhiệm vụ, quyền hạn này, TTCP có thể hành động nhanh chóng, phản ứng kịp thời, chủ động ứng phó với tình hình để khắc phục sự khuyết thiếu người đứng mũi chịu sào của một ngành, lĩnh vực nào đó, đảm bảo tính liên tục của hoạt động điều hành, quản lý. Có quan điểm cho rằng nên giải quyết việc khuyết Bộ trưởng trong thời gian Quốc hội không họp tương tự như trường hợp Bộ trưởng vắng mặt,[17] tức là chỉ cần cử một Thứ trưởng tạm thời lãnh đạo công tác của Bộ mà thôi. Nhưng theo chúng tôi, đó không phải là một ý kiến hay. Bởi Thứ trưởng tạm gánh vác công việc thay Bộ trưởng đương nhiên khác “quyền Bộ trưởng”. Thứ trưởng đó làm thay việc của Bộ trưởng nhưng lại không có nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ trưởng, được tham dự phiên họp Chính phủ nhưng không có quyền biểu quyết và chỉ ký ban hành văn bản dưới hình thức “ký thay” (KT.) Bộ trưởng. Trong khi đó, “quyền Bộ trưởng” là Bộ trưởng tạm quyền, thực thi nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ trưởng, dù chỉ trong một khoảng thời gian nhất định. Để TTCP quyết định giao quyền Bộ trưởng, thiết nghĩ là một sự mạnh dạn (bởi chưa từng có tiền lệ ở nước ta) nhưng cần thiết. TTCP vẫn không có quyền bổ nhiệm người đứng đầu cơ quan của Chính phủ, phê chuẩn Bộ trưởng mới vẫn là thẩm quyền của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Song cho phép TTCP chọn ra một người xứng đáng để kịp thời gánh vác trọng trách của Bộ trưởng, thay vì buộc TTCP phải chờ đợi Quốc hội một cách thụ động là đặt niềm tin vào người lãnh đạo, điều hành hệ thống hành chính nhà nước, tạo điều kiện cho họ thể hiện sự năng động, linh hoạt vốn là bản chất của hành pháp, buộc họ phải dám chịu trách nhiệm với sự lựa chọn của mình. Vả lại, bằng việc giao quyền Bộ trưởng trong trường hợp khuyết Bộ trưởng, TTCP có được một khoảng thời gian cần thiết để thử thách và khẳng định nhân tài, từ đó đề nghị Quốc hội phê chuẩn nhân sự Bộ trưởng mới một cách chính xác hơn.

Tương tự, với Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, Luật TCCP 2015 cho phép TTCP trong thời gian giữa hai kỳ họp của Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp tỉnh, nếu khuyết Chủ tịch UBND cấp tỉnh, được “quyết định giao quyềnChủ tịch UBND cấp tỉnh theo đề nghị của Bộ trưởng Bộ Nội vụ”.[18] Nếu so với thẩm quyền “quyết định giao quyền Bộ trưởng” nói trên thì nhiệm vụ, quyền hạn mới này của TTCP không có gì quá đột phá. Vì với một người vốn đã có thể điều động, cách chức Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thì có thêm thẩm quyền giao quyền Chủ tịch UBND cấp tỉnh khi khuyết chức vụ này cũng là đương nhiên. Vấn đề là, quy định nói trên có tạo nên sự chồng chéo về thẩm quyền giữa TTCP và HĐND cấp tỉnh hay không? Liệu có phải TTCP đang “lấn sân” hoặc “làm thay” cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương? Câu trả lời thiết nghĩ khá rõ ràng. Thẩm quyền giao quyền Chủ tịch UBND cấp tỉnh của TTCP về cơ bản không mâu thuẫn với thẩm quyền bầu Chủ tịch UBND cấp tỉnh của HĐND cùng cấp. TTCP chỉ thực hiện việc giao quyền Chủ tịch UBND cấp tỉnh như một giải pháp tình thế, trong trường hợp đặc biệt: “khuyết Chủ tịch UBND cấp tỉnh” và giữa hai kỳ họp của HĐND. Còn để có một Chủ tịch UBND cấp tỉnh mới, TTCP phải thông báo cho HĐND cấp tỉnh biết về việc giao quyền Chủ tịch UBND để HĐND bầu Chủ tịch UBND mới tại kỳ họp gần nhất.[19] Như vậy, với việc bổ sung nhiệm vụ quyền hạn mới này, một lần nữa Luật TCCP năm 2015 đã đề cao vai trò “tổng tư lệnh” đối với nền hành chính nhà nước của TTCP, trao cho TTCP khả năng hành động mau lẹ, quyết đoán để bộ máy dưới quyền có thể vận hành trôi chảy, liên tục. Điều này có ý nghĩa quan trọng, nhất là trong điều kiện HĐND hoạt động không thường xuyên, UBND làm việc theo chế độ tập thể, quy trình lựa chọn, cân nhắc, giới thiệu nhân sự trên thực tế thường mất nhiều thời gian, mà quản lý hành chính nhà nước lại diễn ra hàng ngày, hàng giờ, luôn luôn đòi hỏi phải có chủ thể lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành và chịu trách nhiệm[20] . Hơn nữa, trao thêm nhiệm vụ, quyền hạn này cho TTCP còn làm gia tăng sự ảnh hưởng của TTCP đối với cấp dưới trực tiếp của mình, củng cố ngày càng chặt chẽ hơn mối quan hệ giữa trung ương và địa phương.

2. Những vấn đề cần tiếp tục hoàn thiện

Bên cạnh những điểm mới đáng ghi nhận nói trên, chúng tôi cho rằng vẫn còn khá nhiều vấn đề cần phải bàn luận xung quanh nhiệm vụ, quyền hạn của TTCP theo Luật TCCP năm 2015.

Trước hết là,về quyền “quyết định giao quyền Bộ trưởng” của TTCP, như đã phân tích, đây là sự bổ sung cần thiết, làm phong phú thêm nhiệm vụ, quyền hạn của người đứng đầu Chính phủ, đứng đầu hệ thống hành chính nhà nước. Song điều đáng suy ngẫm là, “quyền Bộ trưởng” và Bộ trưởng khác nhau như thế nào về địa vị pháp lý? “Quyền Bộ trưởng” đảm đương nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ trưởng trong trường hợp khuyết Bộ trưởng nhưng trên danh nghĩa lại chỉ là người được TTCP chỉ định mà chưa được Quốc hội phê chuẩn. Vậy, khi tham dự phiên họp của Chính phủ, “quyền Bộ trưởng” có quyền biểu quyết như các Bộ trưởng khác hay không? Và nếu có thể biểu quyết thì lá phiếu của một chức danh tạm quyền và những chức danh chính thức khác có bình đẳng với nhau hay không? Thật đáng tiếc vì tất cả những câu hỏi này đều chưa được làm sáng tỏ trong Luật TCCP năm 2015. Theo chúng tôi, để nhiệm vụ, quyền hạn mới nói trên của TTCP thực sự có giá trị, tạo ra sự đổi mới thực chất trong quá trình điều hành của người đứng đầu Chính phủ, tới đây các văn bản hướng dẫn thi hành luật và đặc biệt là Quy chế làm việc của Chính phủ nên quy định “quyền Bộ trưởng” có đầy đủ nhiệm vụ, quyền hạn của một Bộ trưởng trong thời gian được giao quyền. Bởi song hành với nhiệm vụ, quyền hạn là trách nhiệm. Giao “quyền Bộ trưởng” không nhằm giản đơn lấp đi một khoảng trống về “chiếc ghế quyền lực” mà chính là sự bổ sung kịp thời chủ thể lãnh đạo, điều hành và chịu trách nhiệm, đáp ứng yêu cầu của quản lý nhà nước. Đó mới là ý nghĩa sâu xa của vấn đề.

Thứ hai là, về mối quan hệ giữa TTCP và chính quyền địa phương,cùng với việc tăng cường nhiệm vụ, quyền hạn của TTCP trên cương vị người đứng đầu hệ thống hành chính nhà nước, Luật TCCP năm 2015 đã làm cho những ảnh hưởng của TTCP đối với Chủ tịch UBND cấp tỉnh nói riêng và chính quyền địa phương nói chung trở nên mạnh mẽ hơn bao giờ hết. Theo luật mới, TTCP không chỉ có thêm quyền “quyết định giao quyền Chủ tịch UBND cấp tỉnh theo đề nghị của Bộ trưởng Bộ Nội vụ trong trường hợp khuyết Chủ tịch UBND cấp tỉnh” trong thời gian giữa hai kỳ họp HĐND cấp tỉnh mà còn có thể “yêu cầu Chủ tịch UBND cấp tỉnh đình chỉ công tác, cách chức Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND cấp dưới khi không hoàn thành nhiệm vụ được cấp có thẩm quyền giao hoặc vi phạm pháp luật”.[21] Bên cạnh đó, thẩm quyền xử lý văn bản của TTCP cũng đã trở nên mới hơn, dù khoản 8 Điều 28 có vẻ như không có gì thay đổi khi quy định: TTCP “đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ văn bảncủa… UBND, Chủ tịch UBND cấp tỉnh trái với Hiến pháp, luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên…”. Thực ra, điểm mới về thẩm quyền xử lý văn bản của TTCP xuất phát từ sự điều chỉnh của Luật TCCP năm 2015 về nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ trưởng. Cụ thể là, thay vì có quyền đình chỉ việc thi hành, đề nghị TTCP bãi bỏnhững văn bản pháp luật của UBND, Chủ tịch UBND cấp tỉnh trái với các văn bản về ngành, lĩnh vực được phân côngnhư quy định tại Điều 27 Luật 2001, tới đây, Bộ trưởng chỉ có quyền “đề nghị UBND, Chủ tịch UBND cấp tỉnh đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ” chúng vànếu UBND, Chủ tịch UBND cấp tỉnh không chấp hành thì báo cáo TTCP quyết định”.[22] Điều này có ý nghĩa quan trọng, một mặt trao cho UBND, Chủ tịch UBND cấp tỉnh thẩm quyền tự xử lý văn bản, mặt khác đã tập trung thẩm quyền xử lý văn bản trái pháp luật về một đầu mối thống nhất, cho người có nhiệm vụ, quyền hạn lớn nhất đồng thời có trách nhiệm cao nhất trong nền hành chính nhà nước – TTCP.

Tuy nhiên, theo chúng tôi, những nhiệm vụ, quyền hạn nói trên vẫn chưa thực sự đủ mạnh đối với một thiết chế đặc biệt như TTCP. Không thể phủ nhận rằng, việc Luật TCCP năm 2015 trao thêm cho TTCP quyền “quyết định giao quyền Chủ tịch UBND cấp tỉnh” trong trường hợp khuyết chức danh này là một tiến bộ. Nhưng điều đó vẫn còn khá khiêm tốn so với chủ trương của Đảng: “Trường hợp cần thay đổi Chủ tịch UBND mà nhân sự là người phải điều động từ nơi khác đến thì sau khi trao đổi với cấp ủy cùng cấp và được cấp có thẩm quyền quản lý cán bộ đồng ý, TTCP bổ nhiệm Chủ tịch UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp trên bổ nhiệm Chủ tịch UBND cấp dưới trực tiếp”.[23] Có thể thấy, Luật TCCP năm 2015 vẫn khá dè dặt trước những khả năng mở rộng thẩm quyền cho TTCP để đạt đến cái gọi là quyền lực thực chất của một chủ thể nắm giữ vị trí trung tâm trong nền hành chính nhà nước. Là người “nhạc trưởng”, lãnh đạo, điều hành toàn bộ hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương song TTCP nước ta lại không được quyền bổ nhiệm Chủ tịch UBND cấp tỉnh – người đứng đầu của một cơ quan được thừa nhận là cầu nối giữa Trung ương và nhân dân địa phương. TTCP bao lâu nay vẫn thực hiện tốt quyền điều động và cách chức người đứng đầu UBND cấp tỉnh, vậy mà lại không được quyền lựa chọn cấp dưới trực tiếp của mình, điều đó thực sự bất hợp lý. Chúng tôi cho rằng, về lâu dài các nhà làm luật nên mạnh dạn trao quyền bổ nhiệm Chủ tịch UBND cấp tỉnh cho TTCP, từ đó sẽ khắc phục được một cách cơ bản tình trạng thiếu kỷ cương hành chính, cục bộ địa phương vốn đã và đang diễn ra trên thực tế, bởi quan niệm Chủ tịch UBND cấp tỉnh do HĐND cấp tỉnh bầu ra và bị bãi miễn bởi HĐND, TTCP chỉ là người phê chuẩn, miễn nhiệm, điều động khi có ý kiến của HĐND cùng cấp. Hơn nữa, khi Chủ tịch UBND cấp tỉnh được bổ nhiệm bởi TTCP, một mặt sẽ “bảo đảm thẩm quyền hành chính theo hướng dân chủ pháp quyền mà ưu thế thuộc về người đứng đầu nền hành chính nhà nước”, mặt khác “tăng cường tính tự chịu trách nhiệm của người đứng đầu UBND, nhất là trong bối cảnh chúng ta đang chủ trương phân cấp mạnh mẽ cho chính quyền địa phương”.[24]

Thứ ba là, về sự phân định nhiệm vụ, quyền hạn giữa Chính phủ và TTCP, TTCP và Bộ trưởng, tiếp tục tinh thần đổi mới của Hiến pháp năm 2013 về cơ chế thực thi quyền lực của Chính phủ, mà chính xác hơn là sự chuyển đổi vai trò lãnh đạo và chịu trách nhiệm về hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước từ Chính phủ sang cho TTCP, các nhà soạn thảo Luật TCCP năm 2015 đã có nhiều nỗ lực nhằm phân tách nhiệm vụ, quyền hạn giữa Chính phủ và TTCP, giữa TTCP và Bộ trưởng. Theo đó, Chính phủ tập trung vào xây dựng, ban hành cơ chế, chính sách, thể chế quản lý; Thủ tướng lãnh đạo và điều hành hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước; Bộ trưởng tổ chức thực thi chính sách, pháp luật trong quản lý ngành, lĩnh vực.[25] Tuy nhiên, xét một cách khách quan, Luật TCCP năm 2015 vẫn chưa (và chưa thể) khắc phục hoàn toàn sự chồng chéo về nhiệm vụ, quyền hạn giữa các chủ thể nói trên. Vẫn còn những nhiệm vụ, quyền hạn được quy định chung chung cho cả Chính phủ và TTCP. Chẳng hạn, theo khoản 4 Điều 23 Luật TCCP năm 2015, Chính phủ “thống nhất quản lý nhà nước về cán bộ, công chức, viên chức và công vụ trong các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp…”, trong khi đó theo điểm b khoản 2 Điều 28 Luật TCCP năm 2015, TTCP “chỉ đạo và thống nhất quản lý cán bộ, công chức, viên chức trong hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương”. Hoặc theo khoản 6 Điều 23, Chính phủ “chỉ đạo thực hiện cải cách hành chính nhà nước, cải cách chế độ công vụ, công chức…”, còn theo điểm h khoản 2 Điều 28, TTCP “lãnh đạo, chỉ đạo công tác cải cách hành chính và cải cách chế độ công vụ, công chức trong hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương”… Những quy định trùng lắp nói trên không chỉ bộc lộ sự hạn chế về kỹ thuật lập pháp mà còn phản ánh sự lúng túng của bản thân nhà làm luật trong việc phân định thẩm quyền của tập thể Chính phủ và cá nhân người đứng đầu. Song chúng tôi cho rằng, điều này không dễ khắc phục, bởi nó liên quan đến mô hình tổ chức và chế độ làm việc của Chính phủ nước ta. Với một cơ quan thực hiện quyền hành pháp, vốn coi trọng tính quyết đoán và tinh thần dám chịu trách nhiệm, mà lại hoạt động theo chế độ tập thể và biểu quyết theo đa số, thì tình trạng chồng chéo nhiệm vụ, quyền hạn và lẫn lộn về trách nhiệm giữa “tập thể lãnh đạo”, “cá nhân phụ trách” là không thể tránh khỏi. Bất cập này, thêm một lần nữa, lại nổi lên như một vấn đề đáng quan ngại trong mối quan hệ giữa TTCP và Bộ trưởng. Luật mới, cùng với việc không kế thừa quy định Chính phủ thảo luận tập thể và quyết định theo đa số những vấn đề quan trọng, đã đòi hỏi từng Bộ trưởng phải phát huy tích cực hơn nữa tư cách thành viên Chính phủ của mình, tham gia giải quyết nhiều hơn các công việc chung của tập thể Chính phủ, có thể chủ động làm việc với TTCP, Phó TTCP về công việc của Chính phủ và các công việc khác có liên quan…, có tiếng nói độc lập hơn trước TTCP. Nhưng đồng thời, Luật TCCP năm 2015 cũng tăng cường nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ trưởng trên phương diện người đứng đầu ngành lĩnh vực, mà với tư cách thứ hai này thì Bộ trưởng lại chịu ảnh hưởng ngày càng mạnh mẽ hơn từ TTCP – cấp trên của Bộ trưởng, “lãnh đạo, chỉ đạo, kiểm tra hoạt động của các Bộ trưởng”.[26] Đây là mâu thuẫn không dễ giải quyết, không chỉ gây khó khăn cho mỗi Bộ trưởng trong quá trình thực thi nhiệm vụ, quyền hạn mà còn đặt Chính phủ trước nguy cơ khó trở thành một tập thể mạnh, đặt TTCP trước nguy cơ điều hành nể nang, thiếu quyết đoán, thiếu triệt để. Bởi vậy, theo chúng tôi, một Chính phủ hoạt động theo chế độ thủ trưởng vẫn là điều mà các chủ thể có thẩm quyền nên nghĩ tới trong tương lai.

CHÚ THÍCH

[1] Khoản 1 Điều 20 Luật TCCP năm 2001.

[2] Khoản 1 Điều 98 Hiến pháp năm 2013.

[3] Vũ Thư, “Quy định của Hiến pháp về Chính phủ: Những vấn đề sửa đổi, bổ sung”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 10/2012, tr. 36.

[4] David Osborne và Ted Gaebler (1997), Đổi mới hoạt động của Chính phủ, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr. 55.

[5] Điều 19 Luật TCCP năm 2001.

[6] Khoản 3 Điều 46 Luật TCCP năm 2015.

[7] Phạm Hồng Thái, “Đôi điều bàn về Chính phủ và Bộ trưởng”, Tạp chí Khoa học Đại học Quốc gia Hà Nội (Kinh tế – Luật) số 24/2008, tr. 202.

[8] Khoản 2 Điều 28 Luật TCCP năm 2015.

[9] Điểm e khoản 2 Điều 28 Luật TCCP năm 2015.

[10] Khoản 10 Điều 28 Luật TCCP năm 2015.

[11] Điểm b khoản 2 Điều 28 Luật TCCP năm 2015.

[12] Điểm c khoản 2 Điều 28 Luật TCCP năm 2015.

[13] Điểm d khoản 2 Điều 28 Luật TCCP năm 2015.

[14] Điểm đ khoản 2 Điều 28 Luật TCCP năm 2015.

[15] Khoản 3 Điều 20 Luật TCCP năm 2001.

[16] Khoản 5 Điều 28 Luật TCCP năm 2015.

[17] Điều 29 Luật TCCP năm 2001; Điều 45 Luật TCCP năm 2015.

[18] Khoản 5 Điều 28 Luật TCCP năm 2015.

[19] Điều 124 Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015.

[20] Quy định này cũng nhằm hợp thức hóa một loại việc mà TTCP đã làm trên thực tế. Đó là, trong thời gian qua, vì nhiều lý do khác nhau (sức khỏe, nghỉ hưu, điều động công tác…) nên ở không ít tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có tình trạng khuyết Chủ tịch UBND cấp tỉnh. Trong khi HĐND cùng cấp chậm tiến hành bầu bổ sung, TTCP đã nhiều lần ra quyết định chỉ định quyền Chủ tịch UBND cấp tỉnh nhằm khắc phục khoảng trống quyền lực, thuận tiện cho việc điều hành (Theo Báo cáo số 148/BC-CP của Chính phủ ngày 06/4/2015 về việc Tiếp thu, giải trình ý kiến của đại biểu Quốc hội và của Ủy ban thường vụ Quốc hội về dự án Luật TCCP sửa đổi, tr. 6).

[21] Khoản 7 Điều 28 Luật TCCP năm 2015.

[22] Khoản 2 Điều 36 Luật TCCP năm 2015.

[23] Nghị quyết số 17-NQ/TW ngày 01/8/2007 Hội nghị lần thứ năm Ban chấp hành Trung ương khóa X về đẩy mạnh cải cách hành chính nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước.

[24] Phạm Tuấn Khải (Chủ nhiệm), Nghiên cứu một số nội dung cơ bản cần sửa đổi, bổ sung Luật Tổ chức Chính phủ, Đề tài khoa học Văn phòng Chính phủ, tháng 11/2014.

[25] Nguyễn Phước Thọ, “Một số điểm mới của Luật Tổ chức Chính phủ”, truy cập ngày 03/9/2015.

[26] Điểm i khoản 2 Điều 28 Luật TCCP năm 2015.

Tác giả: ThS. Trần Thị Thu Hà – Khoa Luật Hành chính – nhà nước, Trường ĐH Luật Tp. Hồ Chí Minh

Nguồn: Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 04(98)/2016 – 2016, Trang 26-32

Fanpage Luật sư Online: https://www.facebook.com/iluatsu/