Lấy phiếu tín nhiệm và bỏ phiếu tín nhiệm tại Quốc Hội: Thực trạng và kiến nghị

Lấy phiếu tín nhiệm và bỏ phiếu tín nhiệm tại Quốc Hội: Thực trạng và kiến nghị

• Quốc hội của Hiến pháp năm 2013 – PGS.TS. Nguyễn Cảnh Hợp & ThS. Đinh Thị Cẩm Hà
• Bàn về mối quan hệ giữa Thủ tướng Chính phủ và Quốc hội theo pháp luật hiện hành – ThS. Trần Thị Thu Hà
• Sửa đổi, bổ sung pháp luật tổ chức và hoạt động của Quốc hội trong việc triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013 – PGS.TS. Vũ Văn Nhiêm

TỪ KHÓA: Bỏ phiếu tín nhiệm, Lấy phiếu tín nhiệm, Quốc hội, Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 08/2018

1. Thực trạng về Lấy và bỏ phiếu tín nhiệm

Khoản 8 Điều 70 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Quốc hội có quyền bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn”. Năm 2014, Quốc hội ban hành Nghị quyết số 85/2014/QH13 về việc lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn. Song vì còn tồn tại nhiều bất cập trong quy định của pháp luật nên trong suốt thời gian qua, hai hoạt động (lấy phiếu tín nhiệm và bỏ phiếu tín nhiệm) vẫn chưa thực sự phát huy vai trò và sứ mệnh của mình trong việc nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội.

1.1. Thực trạng pháp luật về hoạt động lấy phiếu tín nhiệm tại Quốc hội

Lấy phiếu tín nhiệm được quy định tại Điều 12 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 và được cụ thể hóa trong một số văn bản khác.[1] Phương thức này được tiến hành định kỳ một lần trong mỗi nhiệm kỳ. Hậu quả pháp lý của lấy phiếu tín nhiệm là người được lấy phiếu tín nhiệm có quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội đánh giá “tín nhiệm thấp” thì có thể xin từ chức. Trường hợp người được lấy phiếu tín nhiệm có từ hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội trở lên đánh giá “tín nhiệm thấp” thì Ủy ban thường vụ Quốc hội trình Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm. Trong thời gian qua, hoạt động lấy phiếu tín nhiệm đã được tiến hành trên thực tế[2] và đã nhận được sự đồng tình, ủng hộ từ phía nhân dân. Tuy nhiên, hoạt động lấy phiếu tín nhiệm tại Quốc hội hiện nay vẫn còn tồn tại bất cập đặc biệt là về cách thức tiến hành lấy phiếu tín nhiệm. Theo Nghị quyết số 35/2012/QH13, việc lấy phiếu tín nhiệm được tổ chức định kỳ hàng năm kể từ năm thứ hai của nhiệm kỳ. Sau hai lần lấy phiếu tín nhiệm, Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 85/2014/QH13 quy định việc lấy phiếu tín nhiệm được tổ chức một lần trong mỗi nhiệm kỳ vào kỳ họp thường lệ cuối năm thứ ba của nhiệm kỳ. Sự thay đổi này được lý giải bởi những lý do sau:

 Thứ nhất, nếu tổ chức lấy phiếu tín nhiệm hàng năm thì thời gian giữa các lần lấy phiếu tín nhiệm là quá ngắn. Khoảng thời gian này không đủ để phản ánh đúng mức độ biến chuyển trong công tác của đối tượng được lấy phiếu tín nhiệm cũng như không đủ để đối tượng này khắc phục, sửa chữa những sai lầm, khuyết điểm.[3]

 Thứ hai, việc tổ chức lấy phiếu tín nhiệm vào năm thứ ba của nhiệm kỳ Quốc hội sẽ “kết nối” kết quả lấy phiếu tín nhiệm với việc xem xét, đánh giá cán bộ giữa nhiệm kỳ của các tổ chức Đảng, làm cơ sở cho việc quy hoạch, chuẩn bị nhân sự cho khóa tiếp theo.

Nhiều ý kiến cho rằng, việc chỉ lấy phiếu tín nhiệm một lần trong mỗi nhiệm kỳ như hiện nay thì các đối tượng bị đánh giá ở mức tín nhiệm thấp sẽ “mãi mãi bị mang tiếng là phiếu tín nhiệm thấp”,[4] không có cơ hội “sửa sai” và không có “quyền được ghi nhận về nỗ lực khắc phục hạn chế”.[5] Mục đích của lấy phiếu tín nhiệm tại Điều 3 Nghị quyết số 85/2014/QH13 là “giúp người được lấy phiếu tín nhiệm thấy được mức độ tín nhiệm của mình để phấn đấu, rèn luyện, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động”. Vì thế, nếu người bị đánh giá tín nhiệm thấp đã sửa chữa, đã nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động mà lại không có cơ hội để được Quốc hội đánh giá lại mức độ tín nhiệm thì mục đích của lấy phiếu tín nhiệm tại Điều 3 Nghị quyết số 85/2014/QH13 sẽ không đạt được.

1.2. Thực trạng pháp luật về hoạt động bỏ phiếu tín nhiệm tại Quốc hội

Bỏ phiếu tín nhiệm được quy định tại khoản 8 Điều 70 Hiến pháp năm 2013, Điều 13 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 như sau: “nếu có đề nghị của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội hoặc của ít nhất 20% tổng số đại biểu Quốc hội; hoặc người được lấy phiếu tín nhiệm mà có từ hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội trở lên đánh giá tín nhiệm thấp thì Ủy ban thường vụ Quốc hội trình Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm. Người được đưa ra bỏ phiếu tín nhiệm có quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội bỏ phiếu không tín nhiệm có thể xin từ chức, nếu không từ chức thì chủ thể đã giới thiệu Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn chức vụ này sẽ trình Quốc hội miễn nhiệm hoặc phê chuẩn miễn nhiệm”. Thực tế là việc áp dụng quyền bỏ phiếu tín nhiệm ở nước ta có quá nhiều bất cập và rào cản:

Thứ nhất, tên gọi “bỏ phiếu tín nhiệm” là không hợp lý, không phù hợp với quan điểm chung của các quốc gia trên thế giới về vấn đề này. Các quốc gia trên trên thế giới quan niệm bỏ phiếu tín nhiệm là việc Chính phủ chủ động đưa vấn đề tín nhiệm ra trước Quốc hội để Quốc hội xem xét, còn bỏ phiếu bất tín nhiệm là việc Quốc hội chủ động đưa vấn đề tín nhiệm Chính phủ ra xem xét.[6] Do đó, cách thức mà nước ta đang áp dụng hiện nay phải gọi là “bỏ phiếu bất tín nhiệm”.

Thứ hai, về chủ thể yêu cầu bỏ phiếu tín nhiệm: theo Điều 33 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, Điều 19 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 và Điều 11, Điều 12 Nghị quyết số 85/2014/QH13 thì đại biểu Quốc hội có quyền kiến nghị với Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét trình Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn, nhưng phải là kiến nghị bằng văn bản của 20% tổng số đại biểu Quốc hội. Bên cạnh đó, đối với kiến nghị bằng văn bản của ít nhất 20% tổng số thành viên Hội đồng dân tộc, thành viên Ủy ban của Quốc hội về việc xem xét bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn thì thường trực Hội đồng, thường trực Ủy ban có trách nhiệm báo cáo Hội đồng, Ủy ban quyết định. Trong trường hợp có ít nhất 2/3 tổng số thành viên Hội đồng, thành viên Ủy ban bỏ phiếu tán thành đề nghị đó thì Hội đồng, Ủy ban kiến nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét trình Quốc hội quyết định việc bỏ phiếu tín nhiệm.

Như vậy, để Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét trình Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm thì phải có kiến nghị của 20% tổng số Đại biểu Quốc hội, 20% tổng số thành viên Hội đồng dân tộc, thành viên của Ủy ban. Tuy nhiên, pháp luật lại không quy định làm cách nào để thu thập được 20% kiến nghị của đại biểu Quốc hội, thành viên Hội đồng dân tộc và thành viên Ủy ban. Việc để có được kiến nghị bằng văn bản của 20% tổng số đại biểu Quốc hội là không đơn giản. Tổng số đại biểu Quốc hội gần 500 người, vậy để có được kiến nghị của 20% tổng số đại biểu Quốc hội tức là phải có kiến nghị bằng văn bản của gần 100 đại biểu, tương tự cũng rất khó để có được kiến nghị của 20% tổng số thành viên Hội đồng dân tộc, thành viên Ủy ban. Quy định tỷ lệ là một con số cụ thể nhưng lại không có hướng dẫn cụ thể để đạt được tỷ lệ ấy nên sẽ tạo ra sự khó khăn trong việc triển khai thi hành.

Thứ ba, đối tượng bị bỏ phiếu tín nhiệm là những chức danh do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn là quá rộng, khó có thể thực thi bởi lẽ, chức danh do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn là một số lượng không nhỏ nếu đem ra bỏ phiếu tín nhiệm. Trong số những chức danh do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn có những chức danh mà quyền ra quyết định của họ ảnh hưởng trực tiếp đến đời sống xã hội (Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ). Tuy nhiên, cũng có những chức danh mà quyền ra quyết định của họ chỉ mang tính gián tiếp, ảnh hưởng không đáng kể đến các mối quan hệ xã hội (Chủ tịch Hội đồng dân tộc, Chủ nhiệm các ủy ban của Quốc hội). Nếu tiến hành bỏ phiếu tín nhiệm cho cả những chức danh này thì liệu có thật sự cần thiết?

Trong khi các quốc gia trên thế giới quan niệm cơ chế tín nhiệm và bất tín nhiệm chỉ được áp dụng trong chính thể đại nghị và một phần Chính phủ (Thủ tướng và các bộ trưởng) trong chính thể cộng hòa hỗn hợp thì pháp luật của Việt Nam quy định Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm với tất cả các chức danh do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn là không khả thi. Ngoài ra, pháp luật Việt Nam chỉ quy định bỏ phiếu tín nhiệm đối với từng cá nhân thành viên của Chính phủ mà không quy định đối với tập thể Chính phủ cũng là điều không hợp lý.[7]

Thứ tư, về hậu quả pháp lý của bỏ phiếu tín nhiệm: theo quy định của pháp luật hiện hành, người được đưa ra bỏ phiếu tín nhiệm có quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội bỏ phiếu không tín nhiệm có thể xin từ chức, nếu không từ chức thì chủ thể đã giới thiệu Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn chức danh này sẽ trình Quốc hội miễn nhiệm hoặc phê chuẩn miễn nhiệm. Như vậy, theo quy định trên, việc từ chức hay không từ chức là do chính người được bỏ phiếu tín nhiệm quyết định. Trong khi đó, với thực trạng văn hóa từ chức chưa phổ biến ở nước ta hiện nay thì quy định này rất khó áp dụng trên thực tế.[8] Ngoài ra, quy định về việc chủ thể có thẩm quyền trình Quốc hội quyết định việc bãi miễn có thể dẫn đến trường hợp: một thành viên của Chính phủ bị đưa ra bỏ phiếu tín nhiệm và có quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội bỏ phiếu không tín nhiệm nhưng khi đưa ra Quốc hội xem xét, quyết định việc miễn nhiệm thì lại không được quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành.[9] Nói cách khác, quy định này có thể dẫn đến nghịch lý là: “một thành viên của Chính phủ không được Quốc hội tín nhiệm nhưng lại không bị Quốc hội bãi nhiệm”.[10]

2. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật về lấy và bỏ phiếu tín nhiệm

2.1. Kiến nghị hoàn thiện quy định của pháp luật về hoạt động lấy phiếu tín nhiệm tại Quốc hội

Trên cơ sở phân tích các bất cập trên, theo chúng tôi, pháp luật nên quy định tổ chức lấy phiếu tín nhiệm ba lần trong mỗi nhiệm kỳ Quốc hội: lần thứ nhất vào kỳ họp thường lệ thứ 3 nhằm mục đích đánh giá mức độ tín nhiệm và đưa ra lời cảnh báo của Quốc hội đối với các thành viên Chính phủ sau hơn một năm hoạt động; lần thứ hai vào kỳ họp thường lệ thứ 6 nhằm mục đích ghi nhận những nỗ lực và chuyển biến; lần thứ ba vào kỳ họp thường lệ thứ 9 nhằm mục đích quy hoạch, chuẩn bị nhân sự cho khóa mới. Sau hai lần lấy phiếu tín nhiệm được công bố công khai trước toàn dân vào năm 2013 và 2014, phương thức kiểm soát này đã được cử tri đánh giá là “có tác động tích cực đến hiệu quả quản lý điều hành và đến đời sống nhân dân”.[11] Vì vậy, phương thức này nên được thực hiện thường xuyên như “lời nhắc nhở” những chức danh do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn về trách nhiệm của họ đối với “sứ mệnh” đang đảm trách.[12]

2.2. Kiến nghị hoàn thiện quy định của pháp luật về hoạt động bỏ phiếu tín nhiệm tại Quốc hội

Thứ nhất, các nước trên thế giới sử dụng phổ biến là thuật ngữ “bỏ phiếu bất tín nhiệm” vì bỏ phiếu bất tín nhiệm là xuất phát từ Quốc hội, các đại biểu Quốc hội, thể hiện thái độ không đồng tình của Quốc hội đối với những động thái, chính sách cụ thể nào đó hoặc dự luật của Chính phủ. Thuật ngữ “bỏ phiếu bất tín nhiệm” thể hiện sự tin tưởng hay không tin tưởng của nhân dân và đại biểu Quốc hội vào các chức danh do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn. Do đó, nên thay thuật ngữ “bỏ phiếu tín nhiệm” bằng thuật ngữ “bỏ phiếu bất tín nhiệm” để bảo đảm tính khách quan, hợp lý.

Thứ hai, cần hạn chế đối tượng bị bỏ phiếu tín nhiệm. Theo chúng tôi, chỉ nên bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người có quyền lực thực sự nhằm kiểm soát quyền lực của các đối tượng này. Hiến pháp năm 2013 nên quy định tập trung vào việc Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm đối với các thành viên của Chính phủ và bổ sung trường hợp Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm đối với tập thể Chính phủ.

Thứ ba, cần xác định lại căn cứ tiến hành bỏ phiếu tín nhiệm. Điều 12 Nghị quyết số 85/2014/QH13 quy định: “Trong quá trình giám sát, nếu phát hiện người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn có hành vi vi phạm pháp luật hoặc không thực hiện đúng, đầy đủ nhiệm vụ, quyền hạn được giao, gây thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích hợp pháp của tổ chức, các nhân thì có quyền đưa ra Quốc hội để xem xét tiến hành bỏ phiếu tín nhiệm”. Theo ý kiến của chúng tôi, quy định trên là không phù hợp bởi việc xác định “có hành vi vi phạm pháp luật”, “gây thiệt hại nghiêm trọng” không phải là công việc của Quốc hội mà là nhiệm vụ của các cơ quan tư pháp. Các chức danh do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn hoạt động dựa trên sự tin tưởng và tín nhiệm của Quốc hội. Vì vậy, chỉ cần Quốc hội không còn tin tưởng đối với các chức danh do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn là có thể đưa ra tiến hành bỏ phiếu tín nhiệm.

Thứ tư, cần hoàn thiện thủ tục để tiến hành bỏ phiếu tín nhiệm. Theo chúng tôi, nếu có đề xuất của đại biểu Quốc hội và vẫn giữ nguyên tỷ lệ 20% đại biểu Quốc hội, 20% thành viên Hội đồng dân tộc, thành viên Ủy ban của Quốc hội đề xuất thì phải có hướng dẫn chi tiết về cách thức tiến hành để thu thập đủ 20% ý kiến đề xuất tiến hành bỏ phiếu tín nhiệm. Thiết nghĩ, cách thức phát phiếu là hợp lý hơn cả. Nếu sau khi phát phiếu và có đủ 20% ý kiến thì tiến hành bỏ phiếu tín nhiệm ngay tại Quốc hội.

Sau khi các đại biểu Quốc hội đề xuất đối tượng bị bỏ phiếu tín nhiệm thì phải trình Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, sau đó Ủy ban thường vụ Quốc hội mới trình ra Quốc hội. Như vậy thì trong các chủ thể có quyền yêu cầu Quốc hội tiến hành bỏ phiếu tín nhiệm chỉ có Ủy ban thường vụ Quốc hội là chủ thể có quyền trình trực tiếp ra Quốc hội. Nếu sau khi Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét và quyết định không đề xuất bỏ phiếu tín nhiệm ra Quốc hội hoặc Ủy ban thường vụ Quốc hội “quên lãng” thì sẽ xử lý như thế nào? Vì vậy, nên bỏ thủ tục trình Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét.

Thứ năm, hậu quả pháp lý của bỏ phiếu tín nhiệm nên được thực hiện trực tiếp. Trong thực tế nếu một người đã không được Quốc hội tín nhiệm, không chịu từ chức mà lại thêm “khâu trung gian” là cơ quan, người có thẩm quyền trình Quốc hội xem xét việc miễn nhiệm, phê chuẩn việc miễn nhiệm thì không thật sự hợp lý. Do đó, pháp luật nên quy định “người được đưa ra bỏ phiếu tín nhiệm có quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội bỏ phiếu không tín nhiệm thì phải từ chức”.

CHÚ THÍCH

[1] Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015; Nghị quyết số 85/2014/QH13 ngày 28/11/2014 của Quốc hội về việc lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, Hội đồng nhân dân bầu hoặc phê chuẩn; Nội quy kỳ họp Quốc hội ban hành kèm theo Nghị quyết số 102/2015/QH13 ngày 24/11/2015; Quy chế hoạt động của đại biểu Quốc hội và Đoàn đại biểu Quốc hội ban hành kèm theo Nghị quyết số 08/2002/QH11 của Quốc hội khoá XI; Quy chế hoạt động của Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội ban hành kèm theo Nghị quyết số 27/2004/QH11 của Quốc hội khoá XI.

[2] Quốc hội đã tiến hành lấy phiếu tín nhiệm tại kỳ họp thứ 5 Quốc hội khóa XIII (tháng 6 năm 2013) và kỳ họp thứ 8 Quốc hội khóa XIII (tháng 11 năm 2014).

[3] Phương Thảo, “Bảo lưu đề xuất lấy phiếu tín nhiệm 3 mức, 1 lần/nhiệm kỳ”, 2014, truy cập ngày 23/10/2014.

[4] Lê Kiên, “Căn cứ nào mặc định tất cả được tín nhiệm?”, Tuổi trẻ, 2014, truy cập ngày 08/08/2017.

[5] P. Thảo, “Chỉ lấy phiếu tín nhiệm một lần là tước quyền sửa sai của cán bộ”, 2014, truy cập ngày 21/01/2018.

[6] Minh Thy, “Bỏ phiếu tín nhiệm và bỏ phiếu bất tín nhiệm”, truy cập ngày 26/10/2012.

[7] Theo Điều 94 Hiến pháp năm 2013 quy định Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Điều 95 Hiến pháp năm 2013 quy định Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ cùng các thành viên khác của Chính phủ chịu trách nhiệm tập thể về hoạt động của Chính phủ. Tuy nhiên, đó là trách nhiệm gì và hình thức nào để Quốc hội xem xét trách nhiệm đối với tập thể Chính phủ thì Hiến pháp và pháp luật hiện hành vẫn chưa được quy định rõ.

[8] VOV, “Ở ta văn hóa từ chức chưa phổ biến vì tác động tâm lý”, truy cập ngày 12/09/2017.

[9] Trương Thị Minh Thùy, Kiểm soát của lập pháp đối với hành pháp ở Việt Nam, Luận văn thạc sĩ, Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh, 2018, tr. 59.

[10] Bùi Ngọc Sơn, “Bỏ phiếu tín nhiệm các thành viên Chính phủ nên kế thừa quy định của Hiến pháp 1946”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 11/2006.

[11] P. Thảo, “Chỉ lấy phiếu tín nhiệm một lần là tước quyền sửa sai của cán bộ”, 2014, Báo điện tử Dân trí, truy cập ngày 21/01/2018.

[12] Trương Thị Minh Thùy, tlđd, tr. 71.

Tác giả: TS. Nguyễn Mạnh Hùng – ThS. Trần Thị Thu Hà – Giảng viên ĐH Luật TP. Hồ Chí Minh

Nguồn: Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 08(120)/2018 – 2018, Trang 48-52