Hoàn thiện quy định về Thủ tướng Chính phủ trong Hiến pháp 2013

Mục lục

Hoàn thiện một số vấn đề pháp lý nhằm bảo đảm thi hành hiệu quả các quy định về Thủ tướng Chính Phủ trong Hiến pháp năm 2013

TỪ KHÓA: Hiến pháp Việt Nam, Thủ tướng Chính phủ

TÓM TẮT

Thủ tướng Chính phủ là một chức danh quan trọng trong bộ máy nhà nước. Hiến pháp năm 2013 đã có những điểm mới tiến bộ trong việc ghi nhận và mở rộng thẩm quyền cho Thủ tướng Chính phủ. Đe triển khai thi hành hiệu quả các quy định của Hiến pháp năm 2013 về Thủ tướng Chính phủ đòi hỏi hoàn thiện các quy định pháp luật về chủ thể này. Bài viết phân tích một số bất cập trong các quy định pháp luật về Thủ tướng Chính phủ và đề xuất kiến nghị hoàn thiện.

1. Vị trí, tính chất pháp lý của Thủ tướng Chính phủ trong Hiến pháp năm 2013

Ngày 28/11/2013, tại kỳ hợp thứ 6, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thay thế cho Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001). Sự ra đời của Hiến pháp mới là sự kiện chính trị – pháp lý đặc biệt quan trọng, đánh dấu một bước tiến mới trong lịch sử lập hiến của nước ta. Giá trị to lớn của Hiến pháp năm 2013 được thể hiện qua việc kế thừa những tinh hoa của các bản Hiến pháp trước đây, đồng thời hiến pháp hóa nhiều quy định mới tiến bộ, trong đó đáng chú ý là các quy định về vị trí pháp lý, nhiệm vụ và quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ (TTCP).

Xem thêm tài liệu liên quan:

Hiến pháp năm 2013 đã nâng chức danh TTCP lên một tầm cao mới khi lần đầu tiên quy định tư cách “người đứng đầu Chỉnh phủ”của TTCP. Nếu như các bản Hiến pháp trước đây chỉ ghi nhận một cách gián tiếp tư cách “người đứng đầu Chính phủ” của TTCP thông qua các cụm từ như “chủ tọa”, “lãnh đạo công tác” của Chính phủ thì Hiến pháp năm 2013 đã quy định rất rõ ràng: “Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu Chính phủ, chịu trách nhiệm trước Quốc hội về hoạt động của Chính phủ và những nhiệm vụ được giao; báo cáo công tác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước”. Bên cạnh đó, cùng với việc nâng tầm vị trí của Chính phủ trong tổ chức bộ máy nhà nước khi lần đầu tiên đưa chức năng “hành chính nhà nước cao nhất” lên trước chức năng “chấp hành của Quốc hội” và trao cho Chính phủ thực hiện “quyền hành pháp” thì Hiến pháp năm 2013 đã gián tiếp ghi nhận tư cách thứ hai để nâng tầm của TTCP đó là “người đứng đầu hệ thống hành chính”. Như vậy, có thể thấy rằng, Hiến pháp năm 2013 đã trao cho TTCP hai tư cách rất quan trọng, đó là “người đứng đầu Chỉnh phủ” và “người đứng đầu hệ thống hành chính”, cùng với đó là việc mở rộng thêm nhiều nhiệm vụ, quyền hạn mới để TTCP thực sự trở thành trung tâm của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước.

Chính phủ, theo Hiến pháp năm 2013, trước hết là cơ quan thực hiện quyền hành pháp với hai nhiệm vụ cốt yếu: “xây dựng chính sách” và “tổ chức thi hành pháp luật”5, do đó với tư cách là “người đứng đầu Chính phủ – người đứng đầu cơ quan thực hiện quyền hành pháp”, lần đầu tiên Hiến pháp năm 2013 quy định TTCP “lãnh đạo việc xây dựng chính sách và tổ chức thi hành pháp luật” song song với quy định “lãnh đạo công tác của Chính phủ” như các bản Hiến pháp trước đây. Bên cạnh đó, Hiến pháp năm 2013 còn bổ sung quy định TTCP “Lãnh đạo và chịu trách nhiệm về hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương, bảo đảm tính thống nhất và thông suốt của nền hành chính quốc gia”. Điều này cho thấy Hiến pháp năm 2013 đã củng cố và mở rộng thẩm quyền của TTCP với tư cách “người đứng đầu hệ thống hành chính nhà nước”. Bên cạnh đó, Hiến pháp năm 2013 còn trao thêm cho TTCP thẩm quyền “Quyết định và chỉ đạo việc đàm phán, chỉ đạo việc ký, gia nhập điều ước quốc tế thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ; tổ chức thực hiện điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên”. Những bổ sung này của Hiến pháp năm 2013 đã tiếp tục củng cố và nối dài “cánh tay quyền lực” của TTCP, biến chức danh này trở thành một nhân vật rất “thực quyền” trong bộ máy nhà nước.

Mặc dù Hiến pháp năm 2013 đã có những quy định khá rõ ràng về vị trí pháp lý, nhiệm vụ và quyền hạn của TTCP, thế nhưng các quy định này chỉ mang tính chất khung và nền tảng, còn các vấn đề cụ thể sẽ phải được quy định rõ ràng trong các văn bản pháp luật khác để thi hành các quy định của Hiến pháp về chức danh TTCP. Tuy nhiên, nội dung của các văn bản pháp luật quy định chi tiết về vị trí pháp lý, nhiệm vụ và quyền hạn của TTCP vẫn còn tồn tại những bất cập nhất định, từ đó làm giảm đi vai trò của chức danh quan trọng này. Bài viết sẽ phân tích các nội dung còn bất cập để góp ý hoàn thiện các quy định pháp luật có liên quan trong việc tổ chức triển khai thi hành các quy định của Hiến pháp năm 2013 về chức danh TTCP.

2. Một số vấn đề pháp lý cần hoàn thiện trong quá trình triển khai thi hành quy định về Thủ tướng Chính phủ trong Hiến pháp năm 2013

2.1. Về vấn đề tuyên thệ của Thủ tướng Chỉnh phủ

Lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến, Hiến pháp năm 2013 quy định: “sau khi được bầu, Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, TTCP, Chảnh án Tòa án nhân dân cao phải tuyên thệ trung thành với Tổ quốc, Nhân dân và Hiến pháp”. Quy định về nghi thức “tuyên thệ” của

những người giữ chức vụ chủ chốt trong bộ máy nhà nước là điều khoản mới phù hợp với thông lệ quốc tế, thể hiện tầm quan trọng cũng như trách nhiệm chính trị của các chủ thể này trước Nhà nước và Nhân dân trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình.

Tham khảo kinh nghiệm quốc tế cho thấy quy định về nghi thức tuyên thệ của các quốc gia trên thế giới thường chỉ dành cho nguyên thủ quốc gia, người đứng đầu Nhà nước, trong khi đó Hiến pháp năm 2013 quy định về nghi thức này cho 04 chức danh: Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, TTCP và Chánh án Tòa án nhân dân tối cao. Việc quy định Chủ tịch nước thực hiện nghi thức tuyên thệ là điều hợp lý vì Chủ tịch nước là người đứng đầu Nhà nước, thay mặt nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam về đối nội và đối ngoại. Đối với các chức danh còn lại là Chủ tịch Quốc hội, TTCP, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, theo tác giả, Hiến pháp năm 2013 hoàn toàn có lý khi quy định các chức danh này cũng phải thực hiện nghi thức tuyên thệ vì họ là người đứng đầu của các cơ quan được trao chức năng thực hiện các bộ phận của quyền lực nhà nước. Cụ thể, Hiến pháp năm 2013 quy định “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Trong đó, Quốc hội là cơ quan được giao thực hiện quyền lập pháp, Chính phủ thực hiện quyền hành pháp và Tòa án thực hiện quyền tư pháp.

Mặc dù đã có quy định về nghi thức tuyên thệ, thế nhưng cách thức, trình tự thực hiện cũng như lời tuyên thệ của các chức danh này như thế nào thì đến nay vẫn chưa có quy định rõ ràng.

Cụ thể, trong buổi lễ nhậm chức TTCP nhiệm kỳ 2011-2016 ngày 07/4/2016, TTCP nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam tuyên thệ: “Trước cờ đỏ sao vàng thiêng liêng của Tổ quốc, trước Quốc hội, trước đồng bào và cử tri cả nước, tôi xin tuyên thệ: Tuyệt đối trung thành với Tố quốc, với Nhân dân, với Hiến pháp của nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam. Tôi nguyện ra sức phấn đấu, rèn luyện để hoàn thành tốt các nhiệm vụ của Đảng, Nhà nước và nhân dân giao phó”. Trong khi đó, TTCP nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam nhiệm kỳ 2016-2021 vào ngày 26/7/2016 lại tuyên thệ như sau: “Dưới cờ đỏ sao vàng thiêng liêng của Tổ quốc, trước Quốc hội và đồng bào, cử tri cả nước, tôi TTCP nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, xin tuyên thệ: Tuyệt trung thành với Tổ quốc, với nhân dân, với Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, nỗ lực công tác tốt để hoàn thành nhiệm vụ của Đảng, Nhà nước và nhân dân giao phó”.

Nghi thức tuyên thệ là một nghi thức thiêng liêng, thể hiện niềm tin của Nhân dân, thông qua Quốc hội để lựa chọn những chức danh chủ chốt của bộ máy nhà nước. Lời tuyên thệ như một lời “thề”, lời cam kết sẽ chịu trách nhiệm về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của người tuyên thệ trước Nhân dân. Do đó, nghi thức tuyên thệ cần phải được cụ thể hóa thành các quy định pháp luật một cách rõ ràng để bảo đảm tính thống nhất trong quá trình thực hiện.

Ở các quốc gia trên thế giới, nội dung và nghi thức tuyên thệ của những người đứng đầu Nhà nước đã được quy định minh thị ngay trong Hiến pháp. Theo mục 1 Điều II Hiến pháp Mỹ thì trước khi nhậm chức, Tổng thống sẽ tuyên thệ hoặc thề nguyện như sau: “Tôi trân trọng tuyên thệ (hoặc thề) rằng tôi sẽ giữ chức vụ Tổng thống Hoa Kỳ với lòng trung thành và tận dụng hết khả năng của mình để duy trì, giữ gìn và bảo vệ Hiến pháp Hoa Kỳ”. Trong khi đó, theo Điều 130 Hiến pháp Ba Lan thì trong lễ nhậm chức, Tổng thống Cộng hòa Ba Lan phải tuyên thệ trước Quốc hội như sau: “Với mong muốn của nhân dân, nhậm chức Tổng thống Cộng hòa Ba Lan, tôi chính thức tuyên thệ trung thành với các quy định của Hiến pháp; tôi cam kết rằng tôi sẽ kiên trì bảo vệ các giá trị của dân tộc, sự độc lập và an ninh của quốc gia, cũng như những điều tốt đẹp của Tổ quốc và sự phồn vinh của người dân sẽ là nghĩa vụ cao quý của tôi”. Khoản 1, Điều 82 Hiến pháp Liên bang Nga năm 1993 thì quy định khi nhậm chức, Tổng thống Liên bang Nga tuyên thệ: “Tôi xin thề khi thực thi quyền hạn của Tổng thống Liên bang Nga sẽ tôn trọng và bảo vệ các quyền và tự do của con người và công dân, tuân thủ và bảo vệ Hiến pháp Liên bang Nga, bảo vệ chủ quyền, độc lập, an ninh và toàn vẹn của quốc gia, trung thành phục vụ nhân dân”. Điều 91 Hiến pháp Bỉ năm 2014 quy định khi nhậm chức Nhà vua sẽ tuyên thệ như sau: “Tôi xin thề sẽ tuân thủ Hiến pháp và luật pháp của người dân Bỉ, giữ gìn sự độc lập và bảo đảm toàn vẹn lãnh thổ quốc gia’”. Mục 5 Điều 7 Hiến pháp Philippines năm 1987 quy định lời tuyên thệ nhậm chức của Tổng thống như sau: “Tôi xin thề trước mọi người là tôi sẽ thực hiện chu đáo và mọi nhiệm vụ của Tổng thống Philippines, gìn giữ và bảo vệ Hiến pháp Philippines, thi hành luật pháp Philippines, thực hiện công bằng cho mọi người, hiến dâng bản thân phục vụ đất nước, xin Chúa giúp tôi”.

Có thể thấy rằng, ở các quốc gia trên thế giới, nghi thức tuyên thệ thường chỉ dành cho nguyên thủ quốc gia, do vậy việc quy định chi tiết nghi thức tuyên thệ ngay trong Hiến pháp là phù hợp. Trong khi đó, ở nước ta, Hiến pháp năm 2013 quy định nghi thức tuyên thệ dành cho 04 chức danh là Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, TTCP và Chánh án Tòa án nhân dân tối cao nên không thể quy định chi tiết nghi thức tuyên thệ của tất cả các chức danh này trong Hiến pháp. Xuất phát từ lý do này, Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 102/2015/QH13 ngày 24/11/2015 để Ban hành Nội quy kỳ hợp của Quốc hội, trong đó có quy định về nghi thức tuyên thệ của các chức danh kể trên. Điều này được xem là một giải pháp hợp lý, bởi lẽ các chức danh thực hiện nghi thức tuyên thệ đều do Quốc hội bầu ra trong số các vị đại biểu Quốc hội, đồng thời việc tuyên thệ được thực hiện tại Kỳ hợp của Quốc hội.

Tuy nhiên, Nghị quyết số 102/2015/QH13 lại không hướng dẫn một cách chi tiết và cụ thể việc thực hiện nghi thức tuyên thệ của TTCP và các chức danh còn lại mà chỉ hướng dẫn một cách chung chung tại Điều 29 như sau: “Chủ tịch Quốc hội, Chủ tịch nước, TTCP, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao tuyên thệ trung thành với Tổ quốc, Nhân dân và Hiến pháp. Ngoài nội dung trên, người tuyên thệ quyết định nội dung tuyên thệ phù hợp với trách nhiệm được giao. Người tuyên thệ phải đứng trước Quốc kỳ tuyên thệ. Thời gian tuyên thệ không quá 03 phút”.Hướng dẫn này vẫn chưa đầy đủ khi thiếu nội dung “người tuyên thệ đặt một tay lên Hiến pháp”, cách thức đặt tay, giơ tay khi tuyên thệ, nội dung lời tuyên thệ của từng chức danh… Do vậy, tác giả kiến nghị Quốc hội cần xem xét sửa đổi Nghị quyết số 102/2015/QH13 để quy định chi tiết quy trình, cách thức thực hiện nghi thức tuyên thệ của TTCP và các chức danh được Hiến pháp quy định. Đồng thời, để thực hiện thống nhất nghi thức này, bảo đảm tính trang trọng cũng như trách nhiệm của người tuyên thệ với lời tuyên thệ của mình thì Nghị quyết số 102/2015/QH13 nên quy định cụ thể lời tuyên thệ của từng chức danh thay vì trao cho các chức danh quyền chủ động, sáng tạo thực hiện “lời tuyên thệ” của mình.

2.2. Thẩm quyền quyết định nhân sự của Thủ tướng Chính phủ

Với tư cách là “người đứng đầu Chính phủ” và “người đứng đầu hệ thống hành chính”. TTCP có quyền hạn rất lớn trọng việc quyết định các nhân sự của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước. Cụ thể:

Thứ nhất, đối với Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ (gọi tắt là Bộ trưởng) bên cạnh các quyền hạn mang tính truyền thống như trình Quốc hội phê chuẩn đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Bộ trưởng; trong thời gian Quốc hội không hợp, trình Chủ tịch nước quyết định tạm đình chỉ công tác của Bộ trưởng thì lần đầu tiên Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 quy định cho TTCP một quyền hạn mới đó là “Trong thời gian Quốc hội không hợp, quyết định giao quyền Bộ trưởng theo đề nghị của Bộ trưởng Bộ Nội vụ trong trường hợp khuyết Bộ trưởng”.Việc Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 quy định cho TTCP thẩm

quyền “giao quyền Bộ trưởng” là một bước đi táo bạo trong việc mở rộng thẩm quyền của TTCP, thậm chí có phần mở rộng hơn so với Hiến pháp năm 2013, song vẫn ở trong giới hạn được phép. Việc “giao quyền Bộ trưởng” chủ yếu nhằm khắc phục khoảng trống tình thế, dẫu hy hữu nhưng không phải là không thể xảy ra trong thực tiễn. Với nhiệm vụ, quyền hạn này, TTCP có thể hành động nhanh chóng, phản ứng kịp thời, chủ động ứng phó với tình hình để khắc phục sự khuyết thiếu người đứng đầu của một ngành, lĩnh vực nào đó, bảo đảm tính liên tục của hoạt động điều hành, quản lý16.

Triển khai thực hiện quy định mới của Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, trong bối cảnh Bộ Thông tin và Truyền thông bị khuyết chức danh Bộ trưởng do Bộ trưởng đương nhiệm bị tạm đình chỉ công tác17, TTCP đã ban hành Quyết định số 900/QĐ-TTg ngày 25/7/2018 để giao quyền Bộ trưởng Bộ Thông tin và Truyền thông cho người khác. Mặc dù việc “giao quyền Bộ trưởng” chỉ mang tính chất tạm thời nhưng lại hết sức cần thiết để kịp thời lãnh đạo công tác của Bộ Thông tin và Truyền thông trong thời gian khuyết Bộ trưởng. Đe TTCP quyết định giao quyền Bộ trưởng, thiết nghĩ là một sự mạnh dạn (bởi chưa từng có tiền lệ ở nước ta) nhưng cần thiết. TTCP vẫn không có quyền bổ nhiệm người đứng đầu cơ quan của Chính phủ, phê chuẩn Bộ trưởng mới vẫn là thẩm quyền của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Song cho phép TTCP chọn ra một người xứng đáng để kịp thời gánh vác trọng trách của Bộ trưởng, thay vì buộc TTCP phải đưa ra Quốc hội xem xét, phê chuẩn là tạo điều kiện cho TTCP thể hiện sự năng động, linh hoạt vốn là bản chất của hành pháp, phải dám chịu trách nhiệm với sự lựa chọn của mình. Bên cạnh đó, bằng việc giao quyền Bộ trưởng trong trường hợp khuyết Bộ trưởng, TTCP có được một khoảng thời gian cần thiết để thử thách và kiểm chứng năng lực của người được giao quyền, từ đó đề nghị Quốc hội xem xét phê chuẩn nhân sự Bộ trưởng mới một cách chính xác hơn. Tuy nhiên, quy định về việc “giao quyền Bộ trưởng” của TTCP vẫn còn tồn tại một số vấn đề cần hoàn thiện để việc thực hiện thẩm quyền “đặc biệt” này đạt được mục đích như mong đợi.

Về mặt quy định pháp luật, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 chưa làm rõ mối quan hệ cũng như sự khác biệt về địa vị pháp lý giữa “Quyền Bộ trưởng” và “Bộ trưởng”. Mặc dù thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn như Bộ trưởng, tuy nhiên Quyền Bộ trưởng chỉ là chức danh “tạm quyền” và chưa được Quốc hội phê chuẩn, do đó địa vị pháp lý của “Quyền Bộ trưởng” có thể sánh bằng với các Bộ trưởng khác khi thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn hay không là một câu hỏi còn bỏ ngỏ. Bởi song hành với nhiệm vụ, quyền hạn là trách nhiệm. Giao “quyền Bộ trưởng” không nhằm giản đơn lấp đi một khoảng trống về “chiếc ghế quyền lực” mà chính là sự bổ sung kịp thời chủ thể lãnh đạo, điều hành và chịu trách nhiệm, đáp ứng yêu cầu của quản lý hành chính nhà nước.

Về mặt tổ chức thực hiện, quyết định giao quyền Bộ trưởng Bộ Thông tin và Truyền thông có thể coi là ví dụ điển hình đầu tiên về việc thực hiện thẩm quyền “giao quyền Bộ trưởng” của TTCP, thế nhưng ngay trong lần đầu thực hiện thì quyết định này vẫn còn những vấn đề cần hướng dẫn thêm về căn cứ ban hành quyết định và nơi nhận quyết định.

Do đó, để việc “giao quyền Bộ trưởng” có thể thực hiện với đầy đủ ý nghĩa của nó, thiết nghĩ các văn bản triển khai thi hành Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, đặc biệt là quy chế làm việc của Chính phủ cần bổ sung quy định “quyền Bộ trưởng” có đầy đủ nhiệm vụ, quyền hạn của một Bộ trưởng trong thời gian được giao quyền. Đồng thời, để việc ban hành quyết định giao quyền đúng văn phong, thể thức của một quyết định hành chính đòi hỏi Chính phủ cần phải xem xét ban hành biểu mẫu về quyết định giao quyền để bảo đảm tính thống nhất và chính xác khi TTCP thực hiện việc giao quyền Bộ trưởng trong tương lai.

Thứ hai, về quyền quyết định nhân sự đối với Chủ tịch Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh. Với tư cách là “người đứng đầu hệ thống hành chính”, Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 đã trao cho TTCP quyền phê chuẩn việc bầu, miễn nhiệm và quyết định điều động, đình chỉ công tác, cách chức Chủ tịch UBND cấp tỉnh19. Ngoài ra, trong thời gian giữa hai kỳ hợp Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, TTCP có quyền quyết định giao quyền Chủ tịchUBND cấp tinh theo đề nghị của Bộ trưởng Bộ Nội vụ trong trường hợp khuyết Chủ tịch UBND cấp tỉnh. Đây cũng là quy định mới về thẩm quyền của TTCP đối với việc quyết định nhân sự Chủ tịch UBND cấp tỉnh, tuy nhiên so với việc “giao quyền Bộ trưởng” thì việc “giao quyền Chủ tịch UBND cấp tỉnh” không mang tính đột phá. Nếu như TTCP không có toàn quyền để quyết định nhân sự Bộ trưởng mà phải phụ thuộc vào Quốc hội và Chủ tịch nước thì việc quyết định nhân sự Chủ tịch UBND cấp tỉnh thuộc thẩm quyền của TTCP khi có quyền phê chuẩn việc bầu, miễn nhiệm và quyết định điều động, đình chỉ công tác, thậm chí là cách chức, vì thế việc TTCP có thể giao quyền Chủ tịch UBND là điều dễ chấp nhận. Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 và Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 chỉ trao một cách hạn chế qua việc quy định quyền phê chuẩn kết quả bầu Chủ tịch UBND cấp tỉnh của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Mặc dù có những quyền hạn nhất định đối với chức danh Chủ tịch UBND cấp tỉnh, thế nhưng quyền hạn của TTCP bị hạn chế bởi sự lựa chọn của HĐND cấp tỉnh, việc phê chuẩn đã đặt TTCP vào thế “đã rồi” nhiều hơn là quyền “quyết định” nhân sự, vì thế chưa thể hiện một cách trọn vẹn tư cách “người đứng đầu hệ thống hành chính” của TTCP.

Tư tưởng về việc trao quyền mạnh dạn cho TTCP đã được đề cập trong các văn bản của Đảng, cụ thể Nghị quyết số 17-NQ/TW ngày 01/8/2007 Hội nghị lần thứ năm Ban chấp hành Trung ương khóa X về đẩy mạnh cải cách hành chính nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước có quy định “Trường hợp cần thay đổi Chủ tịch UBND mà nhân sự là người phải điều động từ nơi khác đến thì sau khi trao đổi với cấp ủy cùng cấp và được cấp có thẩm quyền quản lý cán bộ đồng ý, TTCP bổ nhiệm Chủ UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp trên bổ nhiệm Chủ tịch UBND cấp dưới trực tiếp”. Tiếc rằng, Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 và Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 chưa mạnh dạn để luật hóa nội dung này. Theo tác giả, việc trao cho TTCP quyền “bổ nhiệm” Chủ tịch UBND cấp tỉnh là việc làm hết sức cần thiết, bởi lẽ quy định hiện hành không bảo đảm tính logic của vấn đề khi TTCP có toàn quyền trong việc sử dụng nhân sự Chủ tịch UBND cấp tỉnh qua quyền điều động, đình chỉ công tác, thậm chí có quyền xóa bỏ chức danh Chủ tịch UBND cấp tỉnh qua quyền cách chức nhưng lại không được trực tiếp quyết định việc hình thành chức danh Chủ tịch UBND cấp tỉnh qua quyền bổ nhiệm. Do đó, để thật sự xứng tầm với tư cách là “người đứng đầu hệ thống hành chính”, thiết nghĩ cần sửa đổi các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan để trao cho TTCP quyền bổ nhiệm Chủ tịch UBND cấp tỉnh thay vì quyền phê chuẩn việc bầu như quy định hiện hành.

2.3. Thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ trong xử phạt phạm hành chính

Xử phạt vi phạm hành chính (VPHC) là việc người có thẩm quyền xử phạt áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi VPHC theo quy định của pháp luật về xử phạt VPHC20. Hình thức của việc xử phạt thể hiện bằng quyết định xử phạt VPHC được ban hành bởi các chủ thể có thẩm quyền. Xử phạt VPHC là một hoạt động áp dụng quy phạm pháp luật cụ thể, tức là một hoạt động thực thi quyền lực nhà nước. Với đặc thù là một biện pháp cưỡng chế hành chính, xử phạt VPHC có khả năng gây ra thiệt hại nhất định cho các đối tượng bị áp dụng. Do đó, quá trình xử phạt và ban hành quyết định xử phạt VPHC phải tuân thủ chính xác và đầy đủ các yêu cầu của pháp luật thì mới bảo đảm được tính hợp pháp của việc xử phạt VPHC.

Điều 66 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (Luật XLVPHC năm 2012) quy định về thời hạn ban hành quyết định xử phạt VPHC như sau: “Người có thẩm quyền xử phạt VPHC phải ra quyết định xử phạt VPHC trong thời hạn 07 ngày, kể từ ngày lập biên bản VPHC. Đối với vụ việc có nhiều tình tiết phức tạp mà không thuộc trường hợp giải trình hoặc đối với vụ việc thuộc trường hợp giải trình theo quy định tại Khoản 2 và Khoản 3, Điều 61 của Luật này thì thời hạn ra quyết xử phạt tối đa là 30 ngày, từ ngày lập biên bản”. Quy định về thời hạn xử phạt VPHC như trên là cần thiết và hợp lý vì từ khi lập biên bản VPHC không phải lúc nào các chủ thể có thẩm quyền cũng ra quyết định xử phạt ngay được, trong những trường hợp nhất định, họ cần thời gian để chuẩn bị, xác minh, thu thập tài liệu,… nhằm đưa ra được quyết định xử phạt VPHC phù hợp với tính chất, mức độ nguy hiểm của hành vi vi phạm. Điều khoản này còn quy định: “Trường hợp vụ việc đặc biệt nghiêm trọng, có nhiều tình tiết phức tạp thuộc trường hợp giải trình theo quy định tại đoạn 2 khoản2 và khoản 3 Điều 61 của Luật này mà cần có thêm thời gian đế xác minh, thu thập chứng cứ thì người có thẩm quyền đang giải quyết vụ việc phải báo cáo thủ trưởng trực tiếp của mình bằng văn bản đế xin gia hạn; việc gia hạn phải bằng văn bản, thời hạn gia hạn không được quá 30 ngày”. Thế nhưng, Luật XLVPHC năm 2012 lại không quy định rõ ràng “thủ trưởng trực tiếp” ở đây là thủ trưởng quản lý trực tiếp hay thủ trưởng có thẩm quyền xử phạt.

Khắc phục thiếu sót này, Nghị định số 97/2017/NĐ-CP ngày 18/8/2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật XLVPHC đã bổ sung quy định giải thích “thủ trưởng trực tiếp” tại Khoản 13, Điều 1. Theo đó, điều khoản này bổ sung Điều 6e vào sau Điều 6đ của Nghị định số 81/2013/NĐ-CP như sau: “Thủ trưởng trực tiếp của người có thẩm quyền đang giải quyết vụ việc theo quy định tại các Điều 66, 77, 125 và 128 Luật XLVPHC là cấp trên trực tiếp trong quan hệ hành chính đối với người đang giải quyết vụ việc”. Mặc dù đã có quy định để “chừa cháy” như trên nhưng trong trường hợp Chủ tịch UBND cấp tỉnh xin gia hạn thì cũng rất khó xác định chủ thể có thẩm quyền gia hạn thời hạn xử phạt VPHC.

Theo quy định của Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, TTCP là người có quyền quyết định điều động, đình chỉ công tác, cách chức Chủ tịch UBND cấp tỉnh. Do đó, có thể xem TTCP là “thủ trưởng trực tiếp” của Chủ tịch UBND cấp tỉnh vì TTCP chính là “cấp trên trực tiếp trong quan hệ hành chính ”của Chủ tịch UBND cấp tỉnh. Tuy nhiên, quy định pháp luật về thẩm quyền của TTCP lại không trao cho chủ thể này thẩm quyền gia hạn thời hạn ra quyết định xử phạt VPHC. Theo Luật XLVPHC năm 2012 thì TTCP cũng không có quyền xử phạt VPHC. Do đó, câu hỏi đặt ra là TTCP có quyền gia hạn thời hạn xử phạt VPHC của cấp dưới trực tiếp hay không. Câu hỏi này đã không được trả lời rõ ràng trong Luật XLVPHC năm 2012 và các văn bản hướng dẫn thi hành dẫn đến nhiều khó khăn khi thực hiện trong thực tế23.

Do đó, để khắc phục thiếu sót của Luật XLVPHC năm 2012 về chủ thể có thẩm quyền gia hạn thời hạn ra quyết định xử phạt VPHC, tác giả đề xuất cần bổ sung quy định cụ thể TTCP là “thủ trưởng trực tiếp” của Chủ tịch UBND cấp tỉnh làm cơ sở cho việc xác định chủ thể có thẩm quyền gia hạn thời hạn ra quyết định xử phạt VPHC. Đây là vấn đề rất quan trọng, không chỉ có ý nghĩa về mặt lý luận và còn có ý nghĩa về mặt thực tiễn nhằm áp dụng pháp luật thống nhất khi xử phạt VPHC.

2.4. Thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ trong giải quyết khiếu nại

Để bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức trước tác động của các quyết định hành chính, hành vi hành chính của các chủ thể quản lý nhà nước, pháp luật đã quy định về quyền khiếu nại. Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: “Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành ví đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”. Để bảo đảm tính khách quan, công khai, dân chủ và kịp thời của việc giải quyết khiếu nại, Luật Khiếu nại năm 2011 quy định chủ thể thực hiện khiếu nại có quyền khiếu nại hai lần. Khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính là trái pháp luật, xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình thì người khiếu nại khiếu nại lần đầu đến người đã ra quyết định hành chính hoặc cơ quan có người có hành vi hành chính. Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết lần đầu hoặc quá thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khiếu nại lần hai đến Thủ trưởng cấp trên trực tiếp của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu.

Đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch UBND cấp tỉnh thì người khiếu nại khiếu nại lần đầu đến Chủ tịch UBND cấp tỉnh. Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của Chủ tịch UBND cấp tỉnh hoặc hết thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khiếu nại lần hai đến Bộ trưởng quản lý ngành, lĩnh vực. Cụ thể hóa nội dung này, Khoản 3, Điều 23 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định Bộ trưởng (ở đây bao gồm cả Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ) có quyền giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch UBND cấp tỉnh có nội dung thuộc thẩm quyền quản lý nhà nước của Bộ, ngành đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết.

Theo tác giả, quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai của Bộ trưởng đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch UBND cấp tỉnh vừa không phù hợp với quy định của pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước, vừa không bảo đảm tính khả thi khi áp dụng trong thực tiễn, về mặt pháp lý, Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, UBND cấp tỉnh là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Chính phủ. Chủ tịch UBND cấp tỉnh là người đứng đầu UBND cấp tỉnh chịu trách nhiệm trước TTCP. Theo Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 thì TTCP có quyền phê chuẩn việc bầu, miễn nhiệm và quyết định điều động, đình chỉ công tác, cách chức Chủ tịch UBND cấp tỉnh. Trong khi đó, Bộ trưởng hoàn toàn không có những quyền hạn này. Như vậy, xét về thứ bậc hành chính thì TTCP mới là thủ trưởng cấp trên trực tiếp của Chủ tịch UBND cấp tỉnh chứ không phải là Bộ trưởng quản lý ngành, lĩnh vực. Do đó, quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai của Bộ trưởng đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch UBND cấp tỉnh là không phù hợp với nguyên tắc “thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai thuộc về thủ trưởng cấp trên trực tiếp của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu ”được nêu tại Khoản 1, Điều 7 Luật Khiếu nại năm 2011 vì TTCP mới là cấp “thủ trưởng cấp trên trực tiếp” của Chủ tịch UBND cấp tỉnh, do đó thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai này phải được quy định cho TTCP.

Tuy nhiên, đáng tiếc rằng Luật Khiếu nại năm 2011 đã không quy định thẩm quyền giải quyết khiếu nại cho TTCP. Bất cập này đã phần nào hạn chế quyền khiếu nại của người khiếu nại và là nguyên nhân chính dẫn đến những những hạn chế về mặt pháp luật cũng như thực tiễn giải quyết khiếu nại liên quan đến phân cấp thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch UBND cấp tỉnh. Quy định Bộ trưởng quản lý ngành, lĩnh vực giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch UBND cấp tỉnh đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại như đã phân tích vừa không phù hợp với nguyên tắc thứ bậc hành chính, vừa không bảo đảm hiệu quả giải quyết khiếu nại. Bởi lẽ như đã phân tích, TTCP mới là “thú trưởng cấp trên tiếp” của Chủ tịch UBND cấp tỉnh. Do đó, TTCP sẽ không bị vướng tâm lý e ngại và sẽ quyết đoán hon trong việc giải quyết khiếu nại lần hai. Chính vì thế, các quyết định giải quyết khiếu nại của TTCP có hiệu lực thi hành cao, bảo đảm công bằng, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại.

Để khắc phục bất cập trên, Luật Khiếu nại năm 2011 cần bãi bỏ quy định Bộ trưởng giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch UBND cấp tỉnh đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại bởi Bộ trưởng không phải là cấp trên trực tiếp của Chủ tịch UBND cấp tỉnh. Đồng thời, Luật Khiếu nại năm 2011 cần bổ sung thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai cho TTCP đối với các khiếu nại đã được Chủ tịch UBND cấp tỉnh, Bộ trưởng giải quyết lần đầu mà còn khiếu nại. Trên cơ sở sửa đổi Luật Khiếu nại năm 2011, Quốc hội cần tiến hành sửa đổi quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại trong các đạo luật chuyên ngành nhằm bảo đảm tính thống nhất về thẩm quyền giải quyết khiếu nại trong các lĩnh vực tương ứng. Quy định thẩm quyền giải quyết khiếu nại cho TTCP không chỉ tạo niềm tin cho người khiếu nại mà còn bảo đảm chất lượng, hiệu quả trong việc giải quyết dứt điểm các vụ việc khiếu nại phức tạp, kéo dài.

3. Kết luận

Thiết chế TTCP được quy định trong Hiến pháp năm 2013 là một thiết chế “thực chất” và “thực quyền” qua việc trao cho TTCP hai cương vị “người đứng đầu Chính phủ” và “người đứng đầu hệ thống hành chính”. Cùng với việc củng cố và mở rộng các nhiệm vụ, quyền hạn cho TTCP, Hiến pháp năm 2013 và các văn bản pháp luật có liên quan đã trao cho TTCP những công cụ cần thiết để thực sự trở thành “tổng tư lệnh” của Chính phủ và của hệ thống hành chính, hướng đến việc xây dựng một Chính phủ mạnh với vai trò thực hiện quyền hành pháp cũng như bảo đảm tính thông suốt trong hoạt động của nền hành chính quốc gia. Bên cạnh những điểm tích cực đã đạt được, thiết chế TTCP vẫn cần tiếp tục được hoàn thiện để TTCP có thể đảm trách một cách hiệu quả nhất vị trí của mình, trong đó việc làm trước tiên cần phải thực hiện là hoàn thiện hệ thống các quy định pháp luật điều chỉnh về chủ thể này./.

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

Báo Điện tử Chính phủ, Lễ tuyên thệ nhậm chức Thủ tướng Nguyễn Xuân Phúc, tại website: http://baochinhphu.vn/Tieu-diem/Le-tuyen-the-nham-chuc-cua-Thu-tuong-Nguyen-Xuan-Phuc/282614.vgp.
Trần Thị Thu Hà (2016), “Bàn về nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ theo Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015”, Tạp chí Khoa học pháp lý, số 04.
Cao Vũ Minh, Quyết định quản lý nhà nước của Chính phủ – Lý luận và thực tiễn, Nxb. Chính trị quốc gia Sự thật, năm 2017.
Cao Vũ Minh (2017), “Bất cập và hướng hoàn thiện pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực môi trường”, Tạp chí Khoa học pháp lý, số 6.
Cao Vũ Minh (2018), “Hạn chế của Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 từ góc độ kỹ thuật lập pháp”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 03 + 04.
Cao Vũ Minh (2018), “Hoàn thiện các quy định pháp luật về thẩm quyền giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai”,Tạp chí Nghiên cứu khoa học và Phát triển kinh tế, số 01.
Nghị quyết số 102/2015/QH13 ngày 24/11/2015 của Quốc hội về Ban hành Nội quy kỳ họp của Quốc hội.
Nghị định số 97/2017/NĐ-CP ngày 18/8/2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Xử lý vi phạm hành chính.
Quyết định số 1261/QĐ-CTN ngày 23/7/2018 của Chủ tịch nước về việc tạm đình chỉ công tác Bộ trưởng Bộ Thông tin và Truyền thông.
Quyết định số 900/QĐ-TTg ngày 25/7/2018 của Thủ tướng Chỉnh phủ về việc giao quyền Bộ trưởng Bộ Thông tin và Truyền thông.
Hoàng Thùy – Võ Hải, “Ông Nguyễn Xuân Phúc nhậm chức Thủ tướng”, tại website: https://vnexpress.net/tin-tuc/thoi-su/ong-nguyen-xuan-phuc-nham-chuc-thu-tuong-3382546. html, truy cập ngày 06/9/2018

Tác giả: ThS. Nguyễn Nhật Khanh – Giảng viên Trường Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh

Like fanpage Luật sư Online tại: https://www.facebook.com/iluatsu/