Pháp luật về chu trình ngân sách nhà nước của một số nước trên thế giới – Gợi ý cho Việt Nam

Pháp luật về chu trình ngân sách nhà nước của một số nước trên thế giới – Gợi ý cho Việt Nam

Tác giả: Nguyễn Thị Mai Dung [1] & Phan Đăng Hải [2]

TÓM TẮT

Lập dự toán ngân sách nhà nước, chấp hành dự toán ngân sách đã được phê chuẩn và phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước (còn được gọi là chu trình ngân sách) luôn thu hút được sự quan tâm của các quốc gia trong khu vực và trên thế giới trong đó có Việt Nam. Việc học hỏi kinh nghiệm của các nước trong quá trình xây dựng và tổ chức thi hành có hiệu quả pháp luật về chu trình ngân sách đã và đang được Việt Nam thực hiện nhằm nâng cao chất lượng của hoạt động ngân sách góp phần thực hiện thắng lợi nhiệm vụ của Việt Nam trên mọi mặt của đời sống xã hội. Bài viết tập trung vào hai nôi dung: (1) Khái niệm và nội dung của pháp luật về chu trình ngân sách nhà nước; (2) Quy định pháp luật về chu trình ngân sách nhà nước của một số nước trên thế giới – Gợi ý cho Việt Nam.

1. Khái niệm và nội dung của pháp luật về chu trình ngân sách nhà nước

Khái niệm ngân sách nhà nước

Khoản 13 Điều 4 Luật ngân sách nhà nước (NSNN) năm 2015 quy đinh: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”.

Theo định nghĩa trên, NSNN bao gồm các đặc điểm sau:

Thứ nhất, dưới góc độ kinh tế, NSNN là một kế hoạch tài chính khổng lồ, cần được cơ quan nhà nước có thẩm quyền (Quốc Hội) biểu quyết thông qua trước khi thi hành. Việc lập dự toán NSNN không chỉ là vấn đề kĩ thuật nghiệp vụ kinh tế về các khoản thu, chi trong một năm mà còn là vấn đề mang tính kĩ thuật pháp lí (trải qua giai đoạn xem xét, biểu quyết thông qua tại Quốc hội tương tự như việc ban hành một đạo luật).

Thứ hai, dưới góc độ pháp luật, NSNN là một đạo luật. Sau khi cơ quan hành pháp soạn thảo bản dự toán ngân sách sẽ trình lên cho cơ quan lập pháp xem xét và quyết định và ban bố dưới hình thức một đạo luật (cụ thể có hình thức là Nghị quyết) để thi hành. Xuất phát từ vai trò hết sức đặc biệt quan trọng đối với phát triển kinh tế, xã hội của một đất nước của NSNN, nên bản dự toán NSNN (kèm theo bản Nghị quyết của Quốc hội thông qua về dự toán NSNN) có được giá trị pháp lí như một đạo luật là cần thiết. Các giai đoạn từ lập dự toán NSNN, thi hành dự toán NSNN được cơ quan quyền lực cao nhất phê chuẩn cho đến quyết toán NSNN được gọi là chu trình ngân sách.

Thứ ba, NSNN là kế hoạch tài chính của toàn thể quốc gia được trao cho Chính phủ tổ chức thực hiện và đặt dưới sự giám sát trực tiếp của Quốc Hội. Thông qua hoạt động này, nguy cơ lạm quyền của cơ quan hành pháp trong quá trình thực hiện NSNN sẽ được kiểm soát, góp phần củng cố và đề cao tính dân chủ, công khai, minh bạch, hiệu quả trong hoạt động tài chính của nhà nước.

Thứ tư, NSNN được thực thi, trước hết, vì mục tiêu mưu cầu lợi ích chung cho toàn thể quốc gia. Trên thực tế, vì để thỏa mãn lợi ích chung của toàn thể xã hội mà Chính phủ phải tiến hành những nhiệm vụ chi cấp bách, hỗ trợ kịp thời cho các tổ chức, cá nhân vượt qua khó khăn trước mắt và lâu dài. Một trong những khoản chi kịp thời và vô cùng có nghĩa đó là gói hỗ trợ 62 nghìn tỷ theo Nghị quyết số 42/NQ-CP ngày 9 tháng 4 năm 2020 của Chính phủ, tiếp theo là Quyết định số 15/2020/QĐ- TTg ngày 24 tháng 4 năm 2020 của Thủ tướng Chính phủ về các biện pháp hỗ trợ người dân gặp khó khăn do đại dịch Covid-19. Đến nay các địa phương đã triển khai đồng bộ, quyết liệt, thận trọng và trách nhiệm, bảo đảm nguyên tắc công khai, minh bạch, đúng đối tượng, được nhân dân đồng tình, ủng hộ, góp phần ổn định tình hình chính trị – xã hội tại các địa phương.

Khái niệm về chu trình ngân sách nhà nước và pháp luật về chu trình ngân sách nhà nước

Chu trình là toàn bộ nói chung diễn biến của một quá trình mà lúc kết thúc lại trở về trạng thái ban đầu3.

Như vậy, chu trình ngân sách là toàn bộ hoạt động lập, chấp hành và quyết toán ngân sách của một quốc gia.

Xuất phát từ vai trò của quỹ NSNN là điều kiện quan trọng, không thể thiếu đối với hoạt động của mỗi quốc gia, vì vậy bản dự toán NSNN hàng năm luôn được xây dựng theo những quy định chặt chẽ của pháp luật đồng thời về mặt nghiệp vụ và về mặt pháp lý từ khi lập dự toán cho đến tổ chức thi hành và quyết toán. Các nước trên thế giới đều nghiên cứu và cho ra đời một chu trình riêng để xây dựng bản dự toán NSNN hàng năm được cho là hiệu quả nhất trong một điều kiện kinh tế xã hội cụ thể của năm đó, kết hợp cùng các yếu tố khác nhằm đảm bảo thực hiện bản dự toán NSNN đã được phê chuẩn đạt hiệu quả cao nhất trong việc phục vụ hoạt động của nhà nước trên nhiều mặt khác nhau của đời sống xã hội.

Các hoạt động trong chu trình ngân sách gồm: Thứ nhất, lập dự toán ngân sách nhà nước là quá trình xây dựng và quyết định dự toán thu, chi ngân sách của nhà nước trong thời hạn một năm với sự

tham gia của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Thứ hai, chấp hành ngân sách nhà nước là quá trình sử dụng tổng thể các biên pháp kinh tế – hành chính nhằm biến các chỉ tiêu thu, chi ghi trong bản dự toán NSNN đã được cơ quan có thẩm quyền phê chuẩn thành hiện thực trong thực tế.

Thứ ba, quyết toán ngân sách nhà nước là việc tổng kết, đánh giá kết quả chấp hành NSNN hàng năm đã được phê duyệt theo trình tự luật định. Đây là giai đoạn cuối cùng của chu trình ngân sách. Trong giai đoạn này, các cơ quan quyền lực nhà nước có thẩm quyền thông qua quyết toán NSNN; các cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực quản lý hành chính thực hiện quyết toán ngân sách để rút ra những giải pháp cho công tác xây dựng, chấp hành ngân sách trong giai đoạn tiếp theo. Các đơn vị sử dụng ngân sách thực hiện quyết toán ngân sách nhằm đánh giá hiệu quả hoạt động được giao.

Nội dung pháp luật về chu trình ngân sách

Các hoạt động phát sinh trong các giai đoạn của chu trình ngân sách nhà nước được điều chỉnh bằng pháp luật và tạo thành pháp luật về chu trình ngân sách nhà nước. Như vậy, pháp luật về ngân sách nhà nước gồm:

Thứ nhất, pháp luật về lập dự toán ngân sách nhà nước gồm tổng hợp các quy phạm pháp luật điều chỉnh mối quan hệ phát sinh trong quá trình xây dựng dự toán NSNN và quyết định dự toán NSNN của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Thứ hai, pháp luật về chấp hành ngân sách nhà nước gồm tổng hợp các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong quá trình các cá nhân, tổ chức chấp hành dự toán thu, dự toán chi NSNN và hoạt động điều hành ngân sách của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Thứ ba, pháp luật về kiểm toán, quyết toán ngân sách nhà nước gồm tổng hợp các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình tổng kết, đánh giá chấp hành ngân sách hàng năm.

Trong các giai đoạn của chu trình ngân sách, những vấn đề quan trọng được tập trung nghiên cứu đó là thẩm quyền của các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân được nhà nước trao nhằm lập dự toán NSNN, phê chuẩn dự toán NSNN, tổ chức thi hành NSNN và kiểm toán, quyết toán NSNN cùng trình tự, thủ tục chặt chẽ theo quy định của pháp luật.

2. Pháp luật của các nước trên thế giới về chu trình ngân sách

2.1. Khung pháp lý về quản lý ngân sách nói chung và chu trình ngân sách nhà nước nói riêng

Khung pháp lý về quản lý ngân sách nhà nước có sự đa dạng rất lớn giữa các nước trên thế giới.

Ngay cả giữa các nước có thể chế chính trị giống nhau, mô hình tổ chức bộ máy nhà nước như nhau và có quan hệ chặt chẽ về mặt tài chính – tiền tệ (ví dụ như các nước trong khu vực đồng Euro) thì vẫn có sự khác biệt trong khung pháp lý về quản lý NSNN.

Tuy nhiên, do vấn đề quản lý tài chính – ngân sách nhà nước là những nội dung lớn, tác động sâu sắc đến sự ổn định và phát triển, nên phần lớn các nước đều có những quy định mang tính nguyên tắc về quản lý ngân sách trong Hiến pháp. Tại Phần Lan, Hiến pháp thậm chí còn dành trọn một chương quy định về tài chính nhà nước. Tại Nhật và Hàn Quốc, Hiến pháp cũng quy định một số nguyên tắc ngân sách cơ bản. Bên cạnh đó, tại những nước như Anh, New Zealand, Israel, không có một văn bản cụ thể nào được gọi là Hiến pháp, các vấn đề cơ bản về NSNN do nhiều luật khác nhau điều chỉnh. Tại một số quốc gia, có luật cơ bản (Hiến pháp) hoặc luật chung, có vị trí pháp lý cao hơn các luật thông thường, được ưu tiên áp dụng trong trường hợp có sự khác biệt với luật thông thường ngay cả trong trường hợp các luật thông thường được ban hành sau. Luật cơ bản đòi hỏi quy trình thông qua khắt khe hơn luật thông thường. Chẳng hạn, Pháp có Luật Ngân sách căn bản (còn được gọi là “Hiến pháp Tài chính”); Tây Ban Nha có các Luật Ngân sách chung,

Luật Ổn định ngân sách chung, Luật Ngân sách căn bản bổ sung cho Luật Ổn định ngân sách chung.

Một số quốc gia, đặc biệt là các nước theo thể chế liên bang, có mô hình luật khung, trong đó quy định luật liên bang có giá trị cao hơn luật của cấp bang. Thí dụ, ở Đức, Luật khung về ngân sách quy định về các nguyên tắc về ngân sách cần được áp dụng ở tất cả các cấp chính quyền khác nhau, đồng thời cụ thể hóa các cơ chế nhằm điều phối các chính sách ngân sách giữa các cấp chính quyền. Trên cơ sở Luật khung về ngân sách, liên bang và từng bang lại có các Luật Ngân sách riêng của mình.

Tại hầu hết các quốc gia, thường có một hoặc một số luật chủ yếu quy định về quản lý ngân sách. Các luật này có giá trị pháp lý ngang nhau, quy định về các vấn đề khác nhau của hệ thống ngân sách. Số lượng các luật ở mỗi nước là khác nhau, chẳng hạn như Phần Lan chỉ có duy nhất một Luật Ngân sách nhà nước, trong khi nhiều nước như Úc, Ca-na-đa, Nhật Bản, Hàn Quốc, Mỹ,… có nhiều luật khác nhau quy định về ngân sách.

Vai trò của các văn bản dưới luật cũng rất khác nhau. Một số nước, chẳng hạn như Anh, New Zealand, hoặc ngay cả Trung Quốc, các văn bản luật chỉ quy định các nguyên tắc chung cơ bản nhất, các nội dung cụ thể thường được quy định trong các văn bản dưới luật do các cơ quan hành pháp như Chính phủ, Bộ Tài chính ban hành.

Tại Việt Nam, pháp luật điều chỉnh quan hệ xã hội phát sinh trong chu trình ngân sách được quy định trong Hiến pháp 2013 (văn bản có giá trị pháp lý cao nhất trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật) (bổ sung điều luật…). Những quy định này trong hiến pháp được cụ thể hóa trong các văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý thấp hơn hiến pháp như: Luật Ngân sách nhà nước năm 2015; Nghị định 163/2016/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ngân sách nhà nước (gọi tắt là NĐ 163); Thông tư số 342/TT-BTC quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định 163/2016/NĐ-CP ngày 21 tháng 12 năm 2016 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 (gọi tắt là Thông tư 342).

2.2. Nội dung pháp luật các nước về chu trình ngân sách – So sánh với quy định pháp luật về ngân sách nhà nước của Việt Nam

Thứ nhất, quy định về năm ngân sách.

Các nước đều quy định năm ngân sách dài 12 tháng.Dự toán luôn được phê chuẩn trước ngày bắt đầu của năm ngân sách mới.Năm ngân sách của các nước khác nhau là khác nhau, thậm chí ngay trong một nước (chẳng hạn như Mỹ), lịch biểu ngân sách của các bang khác nhau cũng có thể khác nhau. Chẳng hạn, năm ngân sách của Bỉ, Lào, Trung quốc, Hà Lan, Pháp, Malaysia, Hàn Quốc, Đức trùng với năm dương lịch (bắt đầu từ 1/1 và kết thúc vào 31/12 hàng năm); nhưng có những nước như Anh, Nhật, Canada, Ấn Độ… năm ngân sách lại bắt đầu vào ¼ năm trước và kết thúc vào 31/3 năm sau; Thái Lan bắt đầu từ 1/10 và kết thúc vào 30/9; Australia bắt đầu từ 1/7 năm trước đến 30/6 năm sau4.

Việt Nam quy định về năm ngân sách dài 12 tháng, bắt đầu từ 1/1 và kết thúc 31/12 hàng năm5. Quy định này phù hợp với các kỳ họp Quốc hội, kỳ họp thứ nhất vào tháng 5 thường xem xét tình hình chấp hành NSNN năm đó; kỳ họp thứ 2 vào tháng 11, 12 để thảo luận và phê chuẩn quyết toán NSNN của năm tiếp theo.

Thứ hai, quy định về dự toán ngân sách.

Một là, về thời gian xây dựng dự toán ngân sách: Thông thường, các nước quy định việc chuẩn bị dự toán được bắt đầu ngay từ tháng thứ 2 của năm ngân sách hiện hành. Cá biệt có nước quy định từ tháng đầu tiên, ngay sau khi dự toán năm trước vừa được Quốc hội phê chuẩn (Malaysia, Nhật Bản, Pháp bắt đầu quy trình lập dự toán ngân sách từ tháng thứ nhất; Thái Lan hướng dẫn dự toán ngân sách được ban hành ngay từ tháng thứ hai; Hàn Quốc ban hành hướng dẫn lập dự toán ngân sách từ tháng thứ ba hàng năm).

Việt Nam, quá trình lập dự toán NSNN được bắt đầu trước ngày 15/5, Thủ tướng chính phủ ban hành quy định về việc xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội, dự toán NSNN năm sau. Căn cứ vào văn bản hướng dẫn của bộ tài chính, UBND cấp tỉnh tổ chức hướng dẫn cho các đơn vị trực thuộc và UBND cấp huyện; UBND cấp huyện hướng dẫn cho các đơn vị trực thuộc và UBND cấp xã6.

Hai là, về thẩm tra, cho ý kiến, thảo luận, quyết định dự toán ngân sách: Quy trình thẩm tra, quyết định dự toán ngân sách ở các nước đều tương tự như nhau: Các cơ quan của Quốc hội thẩm tra, cho ý kiến về dự toán ngân sách. Sau đó, Quốc hội thảo luận và biểu quyết thông qua.Cơ chế này bảo đảm dự toán ngân sách được thẩm tra kỹ bởi các cơ quan chuyên môn của Quốc hội trước khi đại biểu Quốc hội thảo luận, quyết định. Các nước có tổ chức Thượng viện và Hạ viện thì việc thẩm tra, thảo luận, quyết định phê chuẩn được tiến hành theo trình tự do Nghị viện quyết định, nhưng nhìn chung là dự toán ngân sách được thẩm tra và thảo luận ở Hạ viện trước, sau đó chuyển tới Thượng viện. Các nước đều sử dụng Uỷ ban chuyên môn của Quốc hội để thực hiện việc thẩm tra.

Ở Việt Nam, cơ quan tài chính các cấp chủ trì, tổ chức thảo luận về dự toán NSNN hằng năm với các cơ quan, đơn vị cùng cấp; thảo luận về dự toán ngân sách năm đầu thời kì ổn định ngân sách với UBND cấp dưới trực tiếp để xác định tỉ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu phân chia giữa ngân sách cấp trên và ngân sách cấp dưới, số bổ sung cân đối từ ngân sách cấp cấp trên cho NS cấp dưới để làm cơ sở xây dựng dự toán NS các năm sau7.

Việc thẩm tra, trình Quốc hội quyết định dự toán NSNN và phương án phân bổ ngân sách trung ương được thực hiện như sau:

– Chính phủ thảo luận, cho ý kiến vào dự thảo các báo cáo của Chính phủ do bộ tài chính trình trước khi trình UBTV Quốc hội;

– Uỷ ban tài chính, ngân sách của Quốc hội chủ trì thẩm tra các báo cáo của Chính phủ trình Ủy ban thường vụ Quốc hội, Quốc hội;

– Trên cơ sở ý kiến thẩm tra của Uỷ ban tài chính, ngân sách của Quốc hội và ý kiến của Ủy ban thường vụ Quốc hội Quốc hội, Chính phủ hoàn chỉnh các báo cáo trình Quốc hội

– Quốc hội thảo luận, quyết định dự toán NSNN, phương án phân bổ ngân sách năm sau

Thời gian Quốc hội quyết định dự toán NSNN, phương án phân bổ ngân sách trung ương năm sau là trước ngày 15/11. Trước ngày 20/11, Thủ tướng Chính phủ giao dự toán thu, chi ngân sách năm sau cho từng bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc chính phủ, cơ quan khác ở trung ương và từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương

Trước ngày 31/12, các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc chính phủ, cơ quan khác ở trung ương, UBND các cấp phải hoàn thành việc giao dự toán NSNN cho từng cơ quan, đơn vị trực thuộc và UBND cấp dưới8.

Sự khác nhau về thời gian lập dự toán NSNN của các Bộ, các địa phương giữa Việt Nam và các nước được minh chứng cụ thể dưới đây:

Thứ ba, quy định về chấp hành ngân sách.

Nhiều quốc gia trao quyền cho cơ quan hành pháp ban hành các nghị định hoặc quy định về các quy trình thực hiện ngân sách. Đây là dấu hiệu về việc cơ quan lập pháp tin cậy các cấp có thẩm quyền ngân sách trung ương trong việc thực hiện ngân sách đã phê duyệt và tin cậy cơ quan kiểm toán trong việc trình báo cáo lên cơ quan lập pháp về tình hình thực hiện ngân sách. Tuy nhiên, trong một số vấn đề, Nghị viện có thể tham gia trong suốt quá trình thực hiện ngân sách. Đó là vấn đề về mức độ thẩm quyền của cơ quan hành pháp được phép hủy bỏ hoặc điều chuyển dự toán ngân sách phân bổ đã được cơ quan lập pháp phê duyệt, và trong một số trường hợp đặc biệt (như trường hợp khẩn cấp, sử dụng các nguồn dự phòng) được phép thực hiện chi tiêu trước, và cơ quan lập pháp phê duyệt sau. Hoa Kỳ là điển hình về quốc gia đã thông qua luật chi tiết về các vấn đề này và các vấn đề khác trong thực hiện ngân sách để cơ quan lập pháp có thể giám sát và kiểm soát chặt chẽ những diễn biến ngân sách trong năm.

Giao thẩm quyền chi tiêu:Sau khi cơ quan lập pháp phê duyệt dự toán ngân sách phân bổ cho một kỳ 12 tháng, nhiều quốc gia (Ca-na-đa, Pháp, Đức, New Zealand, Tây Ban Nha, Vương quốc Anh) ủy thác cho cơ quan hành pháp tiến hành phân bổ tiếp trong năm – hoặc giao thực hiện dự toán – theo thẩm quyền ngân sách phân bổ. Tại các quốc gia này luật có thể quy định về thẩm quyền phân bổ chung, nhưng không làm rõ về chi tiết. Ngược lại, luật tại Hoa Kỳ quy định về quy trình giao dự toán phân bổ khá chi tiết, theo đó, dự toán phân bổ sẽ được Văn phòng Quản lý và Ngân sách (OMB) giao cho các kỳ trong năm tài khóa hoặc cho các lĩnh vực, hoạt động, dự án và đối tượng. Luật cũng cho phép dự toán được giao tách theo các đơn vị hành chính trong phạm vi tổng mức giao. Các luật tương tự tại Nhật Bản và Hàn Quốc cũng quy định rõ thủ tục giao dự toán.

Hủy bỏ hoặc đình hoãn thẩm quyền ngân sách: Khi thực hiện ngân sách được cơ quan lập pháp phê duyệt, các cơ quan hành pháp có thể hủy bỏ hoặc đình chỉ dự toán phân bổ đã được lập pháp phê duyệt theo các điều kiện quy định tại luật tại nhiều quốc gia OECD. Đối với phần chi tiêu mang tính bắt buộc – do yêu cầu bởi một luật riêng khác với chi tiêu từ dự toán ngân sách hàng năm – cơ quan lập pháp tại hầu hết các quốc gia OECD không được phép hủy bỏ hoặc hạn chế phần chi tiêu đó. Đối với phần chi tiêu được chủ động, hai phần ba các quốc gia OECD không cho phép cơ quan hành pháp giữ lại vốn cho chi tiêu đã phê duyệt. Tại các quốc gia đó, cơ quan hành pháp nhìn chung có quyền tự do đề xuất hủy bỏ qua một ngân sách bổ sung.

Chi tiêu trong trường hợp khẩn cấp và vốn dự phòng: Hiến pháp tại bốn quốc gia OECD (Áo, Phần Lan, Đức và Nhật Bản) cũng như luật về hệ thống ngân sách tại hầu hết các nước khác có các điều khoản liên quan đến thẩm quyền của cơ quan hành pháp về chi tiêu công quỹ ngoài phần ngân sách đã phê duyệt, nếu có các khoản dự phòng cụ thể. Để tránh ảnh hưởng đến thẩm quyền ngân sách của cơ quan lập pháp, một số hạn chế cần thiết được áp dụng.Tại Đức, Hiến pháp cho phép Bộ trưởng Tài chính chuẩn y vượt chi chỉ trong trường hợp cấp thiết và ngoài dự liệu. Tại Pháp, trong các tình huống đặc biệt khẩn cấp, khi lợi ích quốc gia bị đe dọa, Luật Ngân sách Căn bản cho phép cơ quan hành pháp được ghi tăng dự toán phân bổ của Nghị viện bằng nghị định, ngay cả khi điều đó có nghĩa là mục tiêu thâm hụt ngân sách có thể bị ảnh hưởng9.

Với Việt Nam, theo thông lệ, chấp hành NSNN gồm các nội dung: chấp hành dự toán thu, chấp hành dự toán chi NSNN.

Một là, chấp hành dự toán thu NSNN là việc các cấp ngân sách, các tổ chức, cá nhân, trên cơ sở pháp luật, sử dụng những biện pháp phù hợp để thu đủ, kịp thời tất cả các số thu trong dự toán NSNN đã được phân bổ, kể cả số thu từ các nghiệp vụ vay nợ hay nhận viện trợ của nước ngoài.

Hai là, chấp hành dự toán chi NSNN là việc chuyển giao, sử dụng đúng mục đích, đúng kế hoạch dự toán, đúng chế độ, thể lệ hiện hành các nguồn kinh phí từ NSNN, thông qua hoạt động của cơ quan tài chính và các đơn vị sử dụng ngân sách nhằm thực hiện các chương trình hoạt động của nhà nước trong các lĩnh vực khác nhau của năm tài chính10.

Thứ tư, quy định về quyết toán ngân sách: Tại hầu hết các nước, quyết toán ngân sách đều được bắt đầu từ đơn vị sử dụng ngân sách và liên quan đến trách nhiệm của các cơ quan tài chính, cơ quan dân cử các cấp. Thời gian quyết toán thông thường từ 6 đến 10 tháng sau khi năm ngân sách kết thúc (Hàn Quốc, Trung Quốc, Malaysia: Quốc hội phê chuẩn quyết toán ngân sách sau 10 tháng kể từ khi kết thúc năm tài chính; Ở Pháp, báo cáo quyết toán ngân sách hàng năm do Bộ Tài chính tổng hợp trình Quốc hội Pháp vào 1/6 năm sau). Tuy nhiên, một số nước có thời gian xây dựng quyết toán ngân sách kéo dài trên 12 tháng, thậm chí là 18 tháng như CHLB Đức…, theo quan điểm của CHLB Đức, việc kéo dài thời gian quyết toán như vậy là nhằm phục vụ cho quá trình kiểm toán của cơ quan Kiểm toán nhà nước11. Với Việt Nam, để tiến hành quyết toán NSNN,

các chủ thể có liên quan thực hiện theo trình tự thống nhất. Sau khi chấp hành xong dự toán NSNN, cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực (Chính phủ, ủy ban nhân dân địa phương) phải có trách nhiệm báo cáo với cơ quan quyền lực để cơ quan quyền lực cao nhất nhà nước sẽ phê chuẩn báo cáo quyết toán NSNN.Thời hạn quyết toán NSNN được tính từ thời điểm kết thúc ngày 31/12, các đơn vị dự toán phải khóa sổ kế toán và lập báo cáo quyết toán năm. Giai đoạn này vừa thể hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội đối với việc chấp hành đạo luật ngân sách nhà nước thường niên, vừa là thủ tục công nhận tính hợp lý, hợp pháp của hoạt động chấp hành NSNN. Thông qua quyết toán NSNN giúp cho cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân đánh giá tính hiệu quả, trên cơ sở đó lựa chọn phương án sử dụng công cụ NSNN tốt nhất12.

3. Gợi ý cho Việt Nam trong việc hoàn thiện và thực thi pháp luật về chu trình ngân sách

Từ kết quả nghiên cứu pháp luật về chu trình ngân sách của Việt Nam trong sự tương quan so sánh với quy định pháp luật về lĩnh vực này của một số quốc gia trong khu vực và trên thế giới nhóm tác giả đưa ra những gợi ý nhằm hoàn thiện pháp luật và thực thi có hiệu quả lĩnh vực pháp luật này cho Việt Nam.

Thứ nhất, Việt Nam đang và sẽ tiếp tục chú trọng xây dựng khung pháp lý về quản lý ngân sách nhà nước nói chung và chu trình ngân sách nhà nước nói riêng phù hợp với hệ thống ngân sách nhà nước được xây dựng hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước theo cấu trúc đơn nhất. Theo quy định của pháp luật hiện hành của Việt Nam, mỗi cấp chính quyền là một cấp ngân sách là phù hợp với văn bản có giá trị pháp lý cao nhất là Hiến pháp năm 201313. Theo đó, chính quyền địa phương được trao thẩm quyền quyết định các vấn đề của địa phương trong đó có vấn đề ngân sách địa phương và ngân sách nhà nước. Quy định này đã trao quyền cho chính quyền địa phương có nguồn thu riêng có khả năng đáp ứng nhu cầu chi tiêu của địa phương14.

Thứ hai, do ngân sách nhà nước có vai trò vô cùng quan trọng trong việc thực hiện thành công nhiệm vụ kinh tế – xã hội của đất nước hàng năm cũng như lâu dài, vì vậy Việt Nam có thể lựa chọn phương án lập dự toán NSNN gắn với hiệu quả hoạt động. Cách thức lập dự toán NSNN gắn với hiệu quả hoạt động là cơ chế cấp phát ngân sách cho khu vực công có sử dụng thông tin chính thức về hiệu quả hoạt động để gắn ngân sách với kết quả đầu ra nhằm mục đích nâng cao hiệu quả hoạt động của khu vực này15.

Thứ ba, chấp hành dự toán NSNN là việc hiện thực hóa các chỉ tiêu tài chính về thu, chi NSNN đã được ghi trong dự toán ngân sách hằng năm. Hoạt động này gắn với quá trình hình thành, quản lý, sử dụng quỹ NSNN liên quan đến quyền và lợi ích của các cá nhân, tổ chức và toàn xã hôi. Vì vậy, Việt Nam cần tăng cường năng lực kiểm soát chấp hành thu, chi NSNN nhằm đảm bảo thu đúng, thu đủ với chi phí quản lý thấp; cùng với đó, Việt Nam cần tăng cường năng lực kiểm soát chi, ngăn ngừa những trường hợp sử dụng sai mục đích dự toán, vượt chi cùng các sai phạm khác.

Thứ tư, quyết toán ngân sách là hoạt động của tất cả các chủ thể có liên quan đến quá trình xây dựng và thực hiện kế hoạch NSNN trong năm ngân sách. Trong hoạt động này, Việt Nam cần chú trọng nguyên tắc công khai ngân sách nhằm tạo điều kiện cho các cơ quan, đoàn thể, các tổ chức xã hội và nhân dân kiểm tra, giám sát quá trình phân bổ và sử dụng ngân sách, góp phần thực hiện chính sách tiết kiệm, chống lãng phí, phát hiện và ngăn chặn kịp thời vi phạm trong lĩnh vực ngân sách16.

Những kinh nghiệm của các nước trong khu vực và thế giới về chu trình ngân sách đã, đang và sẽ tiếp tục là bài học quí báu giúp Việt Nam hoạch định chính sách, xây dựng pháp luật và tổ chức thi hành có hiệu quả về chu trình ngân sách. Kết quả này sẽ góp phần quan trọng việc thực hiện thành công chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước trên mọi lĩnh vực đưa Việt Nam lên một vị thế mới trên bản đồ của thế giới./.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Bộ Tài chính (2014), Kinh nghiệm quốc tế trong quản lý ngân sách (Tài liệu lưu hành nội bộ).
2. Học viện tài chính (2017), bài giảng gốc pháp luật kinh tế – tài chính 2, NXB tài chính, tr7.
3. Marc Robinson (2013), Sổ tay quốc tế về quản lý tài chính công, sách lưu hành nội bộ của Quốc hội, tr276-300.
4. Minh Tân, Thành Nghi, Xuân Lãm (1998), Từ điển tiếng Việt, NXB Thanh Hóa, tr 216.
5. OECD (2004), Khuôn khổ pháp lý về hệ thống ngân sách: So sánh trên quốc tế, ISBN 1608- 7143, Tr.30.

 CHÚ THÍCH

1. Tiến sỹ, Giảng viên Học viện ngân hàng.
2. Tiến sỹ, Giảng viên Học viện ngân hàng.
3. Minh Tân, Thành Nghi, Xuân Lãm (1998), Từ điển tiếng Việt, NXB Thanh Hóa, tr 216.
4. Học viện Tài chính (2017), bài giảng gốc pháp luật kinh tế – tài chính 2, NXB tài chính, tr7.
5. Điều 14, Luật Ngân sách nhà nước năm 2015.
6. Điều 44, Luật Ngân sách nhà nước năm 2015.
7. Điều 46, Luật Ngân sách nhà nước năm 2015.
8. Điều 44, Luật Ngân sách nhà nước năm 2015.
9. OECD (2004), Khuôn khổ pháp lý về hệ thống ngân sách: So sánh trên quốc tế, ISBN 1608-7143, Tr.30.
10. Điều 55, 56 luật NSNN 2015.
11. Bộ Tài chính (2014), Kinh nghiệm quốc tế trong quản lý ngân sách (Tài liệu lưu hành nội bộ).
12. Điều 69, 70, Luật ngân sách nhà nước năm 2015.
13. Điều 112, Hiến pháp năm 2013.
14. Khoản 2, Điều 12, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.
15. Marc Robinson (2013), Sổ tay quốc tế về quản lý tài chính công, sách lưu hành nội bộ của Quốc hội, tr276-300.
16. David Heald (2013), Sổ tay quốc tế về quản lý tài chính công, sách lưu hành nội bộ của Quốc hội, tr827-859.