Về vấn đề thực hiện Điều ước quốc tế theo Luật Điều ước quốc tế 2016

Bàn về vấn đề thực hiện điều ước quốc tế theo Luật Điều ước quốc tế năm 2016.

• Quyền được miễn trừ nghĩa vụ khai báo trong TTHS – quyền cơ bản của công dân, quyền của những người tham gia tố tụng – TS. Lê Nguyên Thanh
• Quy định về “Điều ước quốc tế” trong các bản Hiến pháp của Việt Nam
• Những quy định mới liên quan đến “Điều ước quốc tế” trong Hiến pháp 2013 – TS. Ngô Hữu Phước
• So sánh “Điều ước quốc tế” và “Tập quán quốc tế”
• Áp dụng các quy tắc giải thích điều ước quốc tế đối với các hiệp định đầu tư quốc tế – thực tiễn áp dụng và những kinh nghiệm cho Việt Nam – TS. Trần Thăng Long
• Giải thích điều ước quốc tế qua thực tiễn áp dụng của các cơ quan tài phán quốc tế – những bài học kinh nghiệm cho Việt Nam – TS. Trần Thăng Long
• Góp ý dự thảo sửa đổi Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế – TS. Ngô Hữu Phước
• Nội luật hóa quy định của các điều ước quốc tế về quyền miễn trừ – ThS. Vũ Thị Thúy

Luật điều ước quốc tế năm 2016 (Luật ĐƯQT năm 2016) được Quốc hội khóa XIII, kỳ họp thứ 11 thông qua ngày 09/4/2016, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/7/2016. Luật mới đã khắc phục những hạn chế, bất cập của Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế (ĐƯQT) năm 2005, vốn làm cho việc thực thi ĐƯQT thiếu nhất quán, hiệu quả và hiệu lực không cao, chưa đảm bảo yêu cầu cải cách tư pháp cũng như chưa đáp ứng các đòi hỏi ngày càng cao của tình hình thực tế để thực hiện chủ trương chủ động, tích cực hội nhập quốc tế, thực hiện các cam kết quốc tế của Việt Nam.[1] Đồng thời, Luật ĐƯQT năm 2016 đã cụ thể hóa các quy định mới của Hiến pháp năm 2013 về thẩm quyền của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ trong việc ký kết, gia nhập ĐƯQT.

Nguyên tắc để thực hiện ĐƯQT, giai đoạn quan trọng tiếp theo của quá trình ký kết và ràng buộc hiệu lực đối với ĐƯQT của Việt Nam đó là: việc thực hiện ĐƯQT phải không trái với Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam; tôn trọng độc lập, chủ quyền, toàn vẹn lãnh thổ quốc gia, không sử dụng hoặc đe dọa sử dụng vũ lực, không can thiệp vào công việc nội bộ của nhau, bình đẳng, cùng có lợi và những nguyên tắc cơ bản khác của pháp luật quốc tế; bảo đảm lợi ích quốc gia, dân tộc, phù hợp với đường lối đối ngoại của nước CHXHCN Việt Nam và tuân thủ ĐƯQT mà nước CHXHCN Việt Nam là thành viên (Điều 3 Luật ĐƯQT năm 2016). Vấn đề thực thi các điều ước quốc tế có ý nghĩa quan trọng bởi lẽ nó là nghĩa vụ phải thực thi các cam kết quốc tế của quốc gia, đồng thời nó làm phát sinh trách nhiệm pháp lý quốc tế trong trường hợp không thực thi, hoặc thực thi không đầy đủ các cam kết đó. Trong bối cảnh hội nhập, Việt Nam đã và sẽ tham gia nhiều ĐƯQT và vấn đề thực thi các ĐƯQT phụ thuộc vào việc tuân thủ nguyên tắc pacta sunt servanda trong quá trình nội luật hóa.

Bài viết tìm hiểu những nội dung cơ bản về thực hiện ĐƯQT được quy định trong Luật ĐƯQT năm 2016 và có sự so sánh với các quy định của Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện ĐƯQT năm 2005. Bài viết phân tích những khía cạnh có liên quan đến việc thực thi ĐƯQT tại Việt Nam trên cơ sở tuân thủ nguyên tắc tôn trọng các cam kết quốc tế (pacta sunt servanda) và làm sáng tỏ hơn những vấn đề còn chưa được giải thích một cách đầy đủ, chính xác.

1. Về nguyên tắc thực hiện điều ước quốc tế

Luật ĐƯQT năm 2016 đã thể hiện rõ nguyên tắc tôn trọng các cam kết quốc tế (pacta sunt servanda[1] và được khẳng định tại Điều 12 Hiến pháp năm 2013.[2] Theo Điều 6(1) thì “trường hợp văn bản quy phạm pháp luật và điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của điều ước quốc tế đó, trừ Hiến pháp”. Ngoài ra, Điều 3(4) cũng xác định nguyên tắc ký kết và thực hiện ĐƯQT đó là đảm bảo sự “tuân thủ điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên”.

Nguyên tắc pacta sunt servanda nêu rõ tất cả các ĐƯQT được ký kết một cách hợp pháp, trên cơ sở tự nguyện và bình đẳng và nội dung không trái với các nguyên tắc cơ bản của luật quốc tế phải được các bên tự nguyện thực hiện một cách nghiêm chỉnh và thiện chí (Điều 26 Công ước Vienna 1969). Theo Điều 27 thì không một thành viên nào có thể “viện dẫn các quy định pháp luật trong nước của mình để biện minh cho việc không thực thi một ĐƯQT”. Việc tuyên bố và tuân thủ nguyên tắc pacta sunt servanda là sự thể hiện trách nhiệm của các quốc gia trong việc thực thi một cách tự nguyện, đầy đủ và có thiện chí các nghĩa vụ theo các điều ước mà mình là thành viên. Trong trường hợp quốc gia cho phép áp dụng trực tiếp các ĐƯQT hay thực thi các nghĩa vụ điều ước thông qua pháp luật quốc gia việc tuân thủ nguyên tắc này đòi hỏi đảm bảo sự chính xác, đầy đủ của các cam kết đó.

Tuy nhiên, cần phải có sự giải thích đầy đủ và cách hiểu rõ ràng về nguyên tắc ký kết và thực hiện ĐƯQT phải “không trái với Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”. Nói cách khác, cần xác định có sự phân biệt giữa nguyên tắc ký kết ĐƯQT với nguyên tắc thực hiện ĐƯQT (phản ánh cụ thể nhất qua nguyên tắc pacta sunt servanda).

Nguyên tắc này trước hết cần được hiểu ở giai đoạn Việt Nam chuẩn bị ký kết, phê chuẩn, phê duyệt, gia nhập một ĐƯQT. Ở giai đoạn này, các cơ quan đề xuất, chủ trì đàm phán, ký kết ĐƯQT phải thực hiện công tác xây dựng kế hoạch, đánh giá, rà soát sơ bộ quy định của pháp luật hiện hành và so sánh với nội dung chính của ĐƯQT dự kiến đàm phán (Điều 9(1)(b); đánh giá về việc áp dụng trực tiếp toàn bộ hoặc một phần ĐƯQT hoặc sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ, ban hành văn bản quy phạm pháp luật để thực hiện ĐƯQT (Điều 16(7)); đánh giá sự phù hợp của ĐƯQT với lợi ích quốc gia, dân tộc, đường lối đối ngoại của nước CHXHCN Việt Nam (Điều 18(2)(c)… Việc ký kết ĐƯQT còn phải đảm bảo tôn trọng độc lập, chủ quyền, toàn vẹn lãnh thổ quốc gia, không sử dụng hoặc đe dọa sử dụng vũ lực, không can thiệp vào công việc nội bộ của nhau, bình đẳng, cùng có lợi và những nguyên tắc cơ bản khác của pháp luật quốc tế, bảo đảm lợi ích quốc gia, dân tộc, phù hợp với đường lối đối ngoại của nước CHXHCN Việt Nam.

Trong trường hợp Việt Nam đã tham gia ĐƯQT (bằng hành vi ký, phê chuẩn, phê duyệt, trao đổi văn kiện cấu thành ĐƯQT hoặc gia nhập) thì nguyên tắc pacta sunt servanda đòi hỏi việc thực thi điều ước phải đảm bảo không trái với cam kết của quốc gia trong ĐƯQT đó. Nguyên tắc thực hiện ĐƯQT “không trái với Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”có thể dẫn đến hai cách hiểu như sau: (i) việc thực hiện ĐƯQT phải không được trái với Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam; và (ii) nếu ĐƯQT trái với Hiến pháp thì ĐƯQT đó sẽ không được thực hiện.

Về vấn đề thứ nhất, để tránh tình trạng xung đột giữa các quy định của pháp luật quốc gia và những nguyên tắc cơ bản được nêu ra trong Hiến pháp thì quá trình đề xuất, rà soát, thẩm tra ĐƯQT các cơ quan có thẩm quyền cần phải dự liệu và loại trừ khả năng có sự mâu thuẫn, không phù hợp với Hiến pháp và có phương án điều chỉnh, bổ sung, bãi bỏ các quy định không phù hợp trước khi chấp nhận sự ràng buộc với ĐƯQT. Nghĩa là trước khi chấp nhận sự ràng buộc hiệu lực đối với một ĐƯQT quốc gia phải loại trừ khả năng trái với các nguyên tắc hiến định và quy định khác trong Hiến pháp hiện hành. Trong trường hợp trái với quy định của Hiến pháp thì các quốc gia đều có quy định phải sửa đổi Hiến pháp, nếu không sửa đổi được Hiến pháp thì quốc gia đó sẽ không thể tham gia ĐƯQT đó.[3] Yêu cầu này cũng giúp nhằm loại trừ khả năng xảy ra vấn đề thứ hai, đó là dẫn đến việc không thực hiện một ĐƯQT nếu sau đó phát hiện có những quy định trái với Hiến pháp nói chung. Bởi lẽ như vậy sẽ dẫn đến thực tế rằng nguyên tắc pacta sunt servanda sẽ không được thực hiện đầy đủ vì tạo ra khả năng viện dẫn pháp luật quốc gia (Hiến pháp) để từ chối không thực hiện ĐƯQT.

Mặt khác, Công ước Vienna 1969 chỉ quy định một bên không thể viện dẫn những quy định của pháp luật trong nước của mình làm lý do để không thi hành một điều ước mà không giải thích khái niệm “quy định của pháp luật trong nước” có bao gồm Hiến pháp hay không? Điều đó dẫn đến hai cách suy luận: (i) các quy định pháp luật của pháp luật trong nước bao gồm các văn bản quy phạm pháp luật do quốc gia ban hành, bao gồm cả Hiến pháp với tư cách là một đạo luật có giá trị pháp lý cao nhất; (ii) các quy định của pháp luật trong nước không bao gồm Hiến pháp mà chỉ bao gồm các văn bản quy phạm pháp luật khác được quốc gia ban hành trên cơ sở tuân thủ Hiến pháp.

Hiện nay, trong thực tiễn quốc tế cũng không có văn bản pháp lý nào xác định vấn đề trên. Mặc dù vậy, theo quan điểm của các học giả luật quốc tế, khái niệm “các quy định của pháp luật trong nước” bao gồm Hiến pháp, các đạo luật và văn bản luật khác.[4] Theo Điều 13 Dự thảo Tuyên bố về các quyền và nghĩa vụ của các quốc gia năm 1949 thì “mọi quốc gia có nghĩa vụ thực hiện trên tinh thần thiện chí các nghĩa vụ phát sinh từ các điều ước quốc tế và những nguồn khác của luật quốc tế và không thể viện dẫn các quy định trong hiến pháp của mình nhằm bào chữa cho việc không thực hiện nghĩa vụ này”. Do đó, các quy định của pháp luật quốc gia, bao gồm cả Hiến pháp, cũng không thể được viện dẫn để thoái thác thực thi các nghĩa vụ quốc tế.[5] Tại phán quyết của mình trong các vụ Việc đối xử với công dân Ba Lan và những người gốc Ba Lan hoặc nói tiếng Ba Lan tại vùng Danzig (Treatment of Polish Nationals and Other Persons of Polish Origin or Speech in the Danzig Territory),[6] và trong ý kiến tư vấn vụ Các cộng đồng dân cư Hy Lạp – Bulgaria (Greco – Bulgarian Communities),[7] Pháp viện thường trực quốc tế (PCIJ) đã nhấn mạnh về việc một quốc gia không thể sử dụng các quy định hiến pháp của mình nhằm bào chữa cho việc từ chối việc thực thi nghĩa vụ quốc tế.[8] Trong thực tiễn bảo lưu đối với Công ước Vienna 1969 về luật điều ước quốc tế, đã có trường hợp tuyên bố bảo lưu của một quốc gia (Guatemala) đưa ra nhằm mục đích loại trừ khả năng áp dụng của nguyên tắc pacta sunt servanda đối với các quy định của Hiến pháp gặp phải sự phản đối của các quốc gia khác (Áo, Đan Mạch, Phần Lan, Thụy Điển, Costa Rica…) với lý do điều này là trái với mục đích và đối tượng của Công ước Vienna 1969.[9]

Vấn đề đặt ra là các quốc gia cần thiết phải loại trừ khả năng này trước khi ký kết hoặc tham gia ĐƯQT, hoặc là từ chối tham gia, hoặc bảo lưu những điều khoản đó. Quy định tại Điều 6(1) cần thiết phải có sự giải thích một cách rõ ràng và đầy đủ nhằm đảm bảo việc hiểu đúng theo tinh thần nguyên tắc pacta sunt servanda trong việc thực hiện ĐƯQT. Kể từ khi Hiến pháp năm 2013 có hiệu lực (từ ngày 01/01/2016), các ĐƯQT mà Việt Nam đã/sẽ ký kết hoặc tham gia phải đảm bảo không trái với quy định của Hiến pháp và vì thế không thể xảy tra trường hợp phải giải quyết nếu quy định của Hiến pháp và nội dung ĐƯQT có sự khác nhau.

Bên cạnh đó, theo nguyên tắc được nêu tại Điều 6(1) thì “trong trường hợp văn bản quy phạm pháp luật và điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của điều ước quốc tế đó, trừ Hiến pháp”. Nguyên tắc này sẽ được hiểu là các quy định của ĐƯQT về cùng một vấn đề sẽ được áp dụng nếu trong các văn bản pháp luật của Việt Nam có quy định khác. Tuy nhiên, ngay trong trường hợp như vậy, nếu nội dung của ĐƯQT trái với Hiến pháp thì vẫn sẽ không áp dụng các quy định của ĐƯQT đó. Quy định này là nhằm đảm bảo tính tối thượng của Hiến pháp, đạo luật cơ bản của nước CHXHCN Việt Nam, có hiệu lực pháp lý cao nhất (Điều 119 Hiến pháp 2013). Điều này đặt ra một vấn đề cần phải được làm rõ, đó là trong trường hợp ĐƯQT có điều khoản trái với Hiến pháp thì sẽ không áp dụng ĐƯQT đó, nghĩa là sẽ phải áp dụng quy định của Hiến pháp.

Ba là, Luật Ký kết gia nhập và thực hiện ĐƯQT năm 2005 có quy định nguyên tắc “việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải bảo đảm không làm cản trở việc thực hiện điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định về cùng một vấn đề”. Nguyên tắc này đặt ra trách nhiệm của các cơ quan có thẩm quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật đó là phải đảm bảo các quy định trong các văn bản này: (i) không trái, mâu thuẫn với các quy định của ĐƯQT đang có hiệu lực mà Việt Nam là thành viên, dẫn đến vi phạm nguyên tắc pacta sunt servanda; hoặc (ii) không làm cản trở, nghĩa là các quy định này không trái với các ĐƯQT của Việt Nam. Tuy nhiên, việc các quy định này lại dẫn đến kết quả là việc áp dụng các ĐƯQT đang có hiệu lực đối với Việt Nam về cùng một vấn đề trở nên khó khăn. Điều 6 Luật ĐƯQT năm 2016 không còn quy định nguyên tắc này nữa. Thay vào đó, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã xác định nguyên tắc này tại Điều 5, cụ thể việc xây dựng, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật “không làm cản trở việc thực hiện các điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên” bên cạnh quy định về thực hiện nguyên tắc này trong các điều khoản tiếp theo của Luật.

Mặc dù vậy, việc bỏ quy định này cũng là một điều đáng tiếc, bởi lẽ nó xác định rõ một trách nhiệm của các cơ quan có thẩm quyền trong quá trình ký kết ĐƯQT. Bởi lẽ đây là một quy định thể hiện rõ nguyên tắc thực thi điều ước quốc tế của Việt Nam  trong trường hợp nội luật hóa bằng các văn bản quy phạm pháp luật. Bên cạnh việc rà soát, đánh giá các quy định trong các văn bản pháp luật để loại trừ khả năng trái, mâu thuẫn hoặc không phù hợp với các ĐƯQT để kiến nghị sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ hoặc ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhằm thực hiện ĐƯQT, các cơ quan này cần phải xác định khả năng một văn bản quy phạm pháp luật, mặc dù không trái, nhưng lại “cản trở”, tức là làm cho việc thực hiện ĐƯQT của Việt Nam trở nên khó khăn hoặc bị trì hoãn, dẫn đến việc không tuân thủ các cam kết quốc tế một các nhanh chóng, triệt để và có thiện chí, đi ngược với nguyên tắc pacta sunt servanda. Đồng thời, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 cũng cần giải thích cụ thể khái niệm “không làm cản trở việc thực hiện các điều ước quốc tế”.

2. Về áp dụng trực tiếp các điều ước quốc tế

Điều 6(2) Luật ĐƯQT năm 2016 quy định “Căn cứ vào yêu cầu, nội dung, tính chất của điều ước quốc tế, Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ khi quyết định chấp nhận sự ràng buộc của điều ước quốc tế đồng thời quyết định áp dụng trực tiếp toàn bộ hoặc một phần điều ước quốc tế đó đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong trường hợp quy định của điều ước quốc tế đã đủ rõ, đủ chi tiết để thực hiện; quyết định hoặc kiến nghị sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ hoặc ban hành văn bản quy phạm pháp luật để thực hiện điều ước quốc tế đó”. Quy định này không có thay đổi so với Điều 6(3) của Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện ĐƯQT năm 2005.

Trong luật ĐƯQT hiện vẫn chưa có định nghĩa về “áp dụng trực tiếp các cam kết quốc tế”. Thực tiễn của các nước cho thấy khái niệm “các quy định có thể áp dụng trực tiếp” là quy định có thể trực tiếp làm phát sinh quyền, nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức và có thể được viện dẫn trước tòa để giải quyết tranh chấp, tương phản với quy định ĐƯQT chỉ làm phát sinh nghĩa vụ đối với Nhà nước. Trong khi đó, theo như quy định của Điều 6 khoản 2 Luật Điều ước quốc tế 2006, ĐƯQT hoặc điều khoản được áp dụng trực tiếp (một phần hoặc toàn bộ) sẽ được hiểu là điều ước hoặc điều khoản của điều ước có nội dung đã đủ rõ ràng, không cần giải thích, hướng dẫn thêm, không cần sửa đổi, bổ sung, ban hành văn bản quy phạm pháp luật.[1]

Vấn đề áp dụng trực tiếp các điều ước quốc tế của Việt Nam được thể hiện qua vấn đề thực thực thi các cam kết theo Điều XVI.4 của Hiệp định WTO.[2] Khi gia nhập WTO, trong đoạn 134 của Báo cáo của Ban công tác, Việt Nam chỉ cam kết đảm bảo các luật, các quy định và các biện pháp khác phù hợp với các nghĩa vụ WTO. Việt Nam cũng đã thông qua Nghị quyết số 71/2006/QH11 ngày 29 tháng 11 năm 2006 phê chuẩn Nghị định thư gia nhập Hiệp định thành lập Tổ chức thương mại thế giới (WTO), trong đó tại điểm 2 nhấn mạnh việc “2. Áp dụng trực tiếp các cam kết của Việt Nam được ghi tại phụ lục đính kèm nghị quyết này và các cam kết khác của Việt Nam với Tổ chức thương mại thế giới được quy định đủ rõ, chi tiết trong Nghị định thư, các phụ lục đính kèm và Báo cáo của Ban công tác về việc Việt Nam gia nhập Hiệp định thành lập Tổ chức thương mại thế giới.”[3]

Trên thực tế, không phải quốc gia nào cũng áp dụng trực tiếp các ĐƯQT vào pháp luật nước mình.[4] Đối với các quốc gia không cho phép áp dụng trực tiếp các ĐƯQT, các ĐƯQT sẽ không có hiệu lực nếu không được nội luật hóa thông qua ban hành các văn bản quy phạm pháp luật trong nước của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền để thực hiện. Các hoạt động thi hành các ĐƯQT, vì thế sẽ được thực hiện bằng việc: (i) ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong đó quy định về hiệu lực và công nhận sự tồn tại của ĐƯQT; hoặc (ii) đưa các nội dung của ĐƯQT vào các văn bản quy phạm pháp luật trong nước và thực thi các nội dung này thông qua việc thực thi các quy định của văn bản pháp luật đó. Trong cả hai phương thức như trên thì quốc gia đều cần phải trải qua một công đoạn đó là chuyển quy phạm điều ước (luật quốc tế) thành quy phạm pháp luật (pháp luật quốc gia).

Trái lại, có những quốc gia cho phép áp dụng trực tiếp các quy định của ĐƯQT vào pháp luật quốc gia. Mặc dù vậy, có hai trường hợp cụ thể, đó là (i) cho phép áp dụng trực tiếp các ĐƯQT như pháp luật quốc gia mà không kèm theo điều kiện nào; hoặc (ii) áp dụng trực tiếp có điều kiện, tức là chỉ cho phép “áp dụng trực  tiếp một  phần” các  điều  ước  quốc tế, ĐƯQT chỉ  được  áp dụng  trực  tiếp  nếu đáp ứng các điều kiện nhất định.

Trường hợp thứ nhất, các ĐƯQT được áp dụng trực tiếp và không cần phải có bất kỳ một văn bản quy phạm pháp luật trong nước để chuyển hóa nhằm thực hiện chúng. Vì vậy, khi quốc gia đã ràng buộc với một ĐƯQT nào đó, thì điều ước này coi như là pháp luật quốc gia của nước đó và được thực thi như một văn bản pháp luật của quốc gia.[5] Trong trường hợp này, các ĐƯQT về phân định lãnh thổ, biên giới quốc gia là những điều ước sẽ được thực hiện trực tiếp toàn bộ nội dung.[6]

Trường hợp thứ hai, ĐƯQT hoặc một phần nhất định của ĐƯQT có thể được áp dụng, nếu các ĐƯQT đó đáp ứng một số điều kiện nhất định theo quy định của pháp luật nước họ. Việc đưa ra các điều kiện thường căn cứ vào đặc điểm của ĐƯQT hay các điều khoản của ĐƯQT đó hoặc tùy thuộc vào quyền tự quyết định của mỗi quốc gia. Nhìn chung, việc một ĐƯQT có thể được áp dụng trực tiếp hay không tùy thuộc vào: (i) các quy định trong ĐƯQT đó sẽ vẫn có thể thực thi khi không có văn bản quy phạm pháp luật nội luật hóa chúng để thi hành; (ii) cơ quan phê chuẩn, phê duyệt ĐƯQT đó xác định rõ rằng ĐƯQT đó vẫn có hiệu lực như pháp luật trong nước nếu không có văn bản quy phạm pháp luật nội luật hóa để thi hành và (iii) việc áp dụng trực tiếp ĐƯQT được pháp luật trong nước quy định.[7]Đối với trường hợp này, thông thường ĐƯQT hay nội dung của ĐƯQT sẽ được áp dụng trực tiếp nếu chúng được xác định là đủ “rõ ràng”, “chính xác”, “chi tiết”, “vô điều kiện”…[8] Như vậy, một quy định có thể được coi là “đủ rõ ràng” và “đủ chính xác” nếu (i) nội dung của quy định có thể cho phép diễn giải rõ ràng và chính xác và (ii) các khái niệm được nêu tại quy định đó không cho phép các bên tham gia ĐƯQT đó có quyền tự quyết định trong việc áp dụng . Công ước Viên năm 1969 về Luật điều ước quốc tế không có định nghĩa và quy định một quy trình hoặc cách thức cụ thể của việc thực thi đầy đủ các nghĩa vụ quốc tế đã cam kết. Do vậy, một quy định được coi là “vô điều kiện” nếu việc thực thi hay hiệu lực của quy định đó không cần đến bất kỳ quốc gia, cơ quan hay tổ chức nào phải thực hiện bất kỳ  hoạt  động  nào  và cũng  không  phụ  thuộc  vào  phán  quyết  hay  quyền tự quyết định của bất kỳ cơ quan nào.[9]

Luật ĐƯQT 2016 tại Điều 6(2) quy định “… Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ khi quyết định chấp nhận sự ràng buộc của ĐƯQT đồng thời quyết định áp dụng trực tiếp toàn bộ hoặc một phần điều ước quốc tế đó đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân”. Như vậy, quyết định chấp nhận sự ràng buộc sẽ bao gồm nội dung cho phép áp dụng trực tiếp toàn bộ hoặc một phần điều ước. Đây là căn cứ pháp lý để các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thi hành áp dụng các quy định của ĐƯQT trên thực tế. Các điều khoản tiếp theo của Luật ĐƯQT năm 2016 có quy định cụ thể về vấn đề đánh giá khả năng này trong Hồ sơ trình về đề xuất ký ĐƯQT (Điều 16, 20); về việc phê chuẩn, phê duyệt, gia nhập ĐƯQT (Điều 31, 40, 45); và Kế hoạch thực hiện ĐƯQT (Điều 76). Luật ĐƯQT năm 2016 tiếp tục quy định về thẩm định khả năng áp dụng trực tiếp ĐƯQT của Bộ Tư pháp vốn được quy định tại Điều 18 Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện ĐƯQT năm 2005, theo đó Điều 20(2) quy định về Hồ sơ thẩm định ĐƯQT do Bộ Tư pháp chủ trì. Như vậy, để xác định như thế nào là “quy định của điều ước quốc tế đã đủ rõ, đủ chi tiết để thực hiện” cần phải dựa vào các kết luận đánh giá trong hồ sơ trình đề xuất Chủ tịch nước hoặc Chính phủ đàm phán, ký, phê chuẩn, phê duyệt và sự thẩm định của Bộ Tư pháp.

Tuy nhiên, trong Hồ sơ trình về việc đàm phán ĐƯQT (Điều 11) không có nội dung đánh giá về việc áp dụng trực tiếp toàn bộ hoặc một phần ĐƯQT như tại các Điều 16, 20, 31, 40, 45. Điều này là cần thiết vì nó giúp cho các cơ quan đề xuất, chủ trì và các cơ quan liên quan trong giai đoạn triển khai tiếp theo để Chủ tịch nước, Chính phủ có quyết định áp dụng trực tiếp hay không. Ngoài ra, để đảm bảo xác định cụ thể các điều ước, hoặc phần nào của điều ước có thể áp dụng trực tiếp thì cần phải có giải thích cụ thể và tiêu chí để xác định khái niệm “quy định của điều ước quốc tế đã đủ rõ, đủ chi tiết để thực hiện” trong một văn bản hướng dẫn thi hành Luật ĐƯQT ban hành ngay sau khi Luật ĐƯQT năm 2016 có hiệu lực.

3.  Việc đảm bảo sự tuân thủ giữa nội dung của các điều ước quốc tế và các văn bản quy phạm pháp luật thực thi cam kết quốc tế của Việt Nam

Để đảm bảo yêu cầu này, vấn đề giải thích ĐƯQT (hiểu trong bối cảnh giải thích ĐƯQT đơn phương của phía Việt Nam đối với những ĐƯQT mà Việt Nam đã tham gia) là cần thiết. Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện điều quốc quốc tế của Việt Nam năm 2005 có các quy định liên quan đến giải thích ĐƯQT. Cụ thể, Điều 75 (1) quy định “Điều ước quốc tế phải được giải thích phù hợp với tinh thần, mục đích và nội dung của điều ước quốc tế và nghĩa thông thường của những thuật ngữ được sử dụng trong điều ước quốc tế đó”. Điều 76 quy định về thẩm quyền, nội dung quyết định giải thích điều ước quốc tế của Ủy ban thường vụ Quốc hội và Chính phủ. Đây là trường hợp các cơ quan có nhiệm vụ phải ban hành văn bản quy phạm pháp luật để thực thi có sự khi chưa rõ ràng, thống nhất về cách hiểu các quy định tương ứng của ĐƯQT. Do đó, giải thích ĐƯQT là rất quan trọng và cần thiết để đảm bảo vấn đề thực thi.

Tuy nhiên, Luật ĐƯQT năm 2016 đã bỏ các quy định về giải thích ĐƯQT ở mục II Chương VII) với lý do các nội dung quy định tại các Điều 74-79 Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện điều quốc quốc tế năm 2005 đã được Công ước Viên năm 1969 về Luật ĐƯQT quy định. Chúng chỉ là sự giải thích đơn phương của riêng Việt Nam để áp dụng trong nước, chưa bao giờ được áp dụng, không có ý nghĩa khi đưa vào Luật ĐƯQT điều chỉnh quan hệ trong nước hoặc chỉ mang tính chất giải thích, có ý nghĩa về học thuật, nghiên cứu hơn là ý nghĩa quy phạm pháp luật. Thay vào đó Luật ĐƯQT năm 2016 có quy định về trách nhiệm của cơ quan đề xuất phối hợp với Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp và các cơ quan, tổ chức liên quan kiến nghị Thủ tướng Chính phủ quyết định cách hiểu và áp dụng quy định của ĐƯQT trong trường hợp có ý kiến khác nhau.[1]

Giải thích điều ước là một quá trình làm sáng tỏ nội dung thật sự của các quy phạm điều ước.[2] Mục đích của việc giải thích điều ước là nhằm giúp cho các bên tham gia quan hệ điều ước thực hiện điều ước một cách đầy đủ và chính xác nhất, tránh sự hiểu lầm và mâu thuẫn phát sinh trong quá trình thực hiện điều ước. Do đó, giải thích điều ước sẽ giúp các bên nhận thức đúng để thực hiện đúng tinh thần nội dung của điều ước mà các quốc gia đã ký kết.[3]

Chính vì thế, việc thiếu vắng một nguyên tắc cơ bản trong việc giải thích ĐƯQT – bước đầu tiên của việc thực thi ĐƯQT – là một hạn chế. Việc giải thích điều ước vẫn có ý nghĩa quan trọng trong việc thực thi điều ước ở phạm vi quốc gia, bởi lẽ nó tạo điều kiện cho việc áp dụng đúng và đầy đủ ngay từ giai đoạn lập pháp. Bên cạnh đó, việc giải thích còn có thể đặt ra trong trường hợp giải thích để các tổ chức cơ quan trong nước, các pháp nhân, thể nhân nước ngoài hoạt động tại Việt Nam áp dụng phù hợp với pháp luật Việt Nam. Trên thực tế đã có tình trạng quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật Việt Nam (cụ thể là các văn bản nội luật hóa các cam kết ĐƯQT của Việt Nam) có sự hiểu và vận dụng chưa chính xác các quy định tương ứng trong ĐƯQT mà Việt Nam là thành viên. Xem xét hai ví dụ sau đây:

Ví dụ thứ nhất: Công ước của Liên hợp quốc về Luật Biển năm 1982 quy định tại Điều 17 về quyền đi qua không gây hại như sau: “… tàu thuyền của tất cả các quốc gia, có biển hay không có biển, đều được hưởng quyền đi qua không gây hại trong lãnh hải”.  Theo Điều 24 quốc gia ven biển “không được cản trở quyền đi qua không gây hại của các tàu thuyền nước ngoài trong lãnh hải, ngoài những trường hợp mà Công ước đã trù định”. Luật Biển Việt Nam 2012 tại Điều 12(2) về chế độ pháp lý của lãnh hải có quy định “…Đối với tàu quân sự nước ngoài khi thực hiện quyền đi qua không gây hại trong lãnh hải Việt Nam, thông báo trước cho cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam”. Khái niệm “thông báo trước” không thể hiểu đồng nghĩa với khái niệm “xin phép”, nghĩa là việc thông báo khác với xin phép. Luật biển Việt Nam năm 2012 chỉ quy định thông báo trước các thông tin liên quan, do đó không phải là sự cản trở hay hạn chế việc thực hiện quyền đi qua không gây hại của tàu quân sự nước ngoài. Tuy nhiên, thực tế này lại chứng minh một vấn đề bất cập trong việc nội luật hóa các quy định của ĐƯQT và cần phải có sự giải thích cụ thể để tránh hiểu sai, hoặc những quan điểm không nhất quán về nội dung của chúng. Điều này cũng có thể dẫn đến khả năng áp dụng chúng (thông qua các quy định tương ứng của pháp luật Việt Nam) một cách không chính xác.

Ví dụ thứ hai: Công ước Luật Biển năm 1982 tại Điều 56 quy định, trong vùng đặc quyền về kinh tế của mình, quốc gia ven biển có (i) các quyền thuộc chủ quyền về việc thăm dò khai thác, bảo tồn và quản lý các tài nguyên thiên nhiên, sinh vật hoặc không sinh vật, quyền tiến hành những hoạt động khác nhằm thăm dò và khai thác vùng này vì mục đích kinh tế, và (ii) quyền tài phán về việc lắp đặt và sử dụng các đảo nhân tạo, các thiết bị và công trình, nghiên cứu khoa học về biển, bảo vệ và gìn giữ môi trường biển cũng như các quyền và các nghĩa vụ khác do Công ước quy định. Bộ luật Hình sự (BLHS) năm 2015 (Luật số 100/2015/QH13, ngày 27/11/ 2015) tại Điều 5 về Hiệu lực của BLHS đối với những hành vi phạm tội trên lãnh thổ nước CHXHCN Việt Nam có quy định “Bộ luật Hình sự được áp dụng đối với mọi hành vi phạm tội thực hiện trên lãnh thổ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Quy định này cũng được áp dụng đối với hành vi phạm tội hoặc hậu quả của hành vi phạm tội xảy ra trên tàu bay, tàu biển mang quốc tịch Việt Nam hoặc tại vùng đặc quyền kinh tế, thềm lục địa của Việt Nam”.

Theo quy định của luật biển quốc tế đã được khẳng định rất rõ ràng trong Công ước Luật Biển năm 1982 và thực tiễn áp dụng tập quán quốc tế về biển thì ngoài quyền chủ quyền, quyền tài phán như đã đề cập ở Điều 56, quốc gia ven biển không thể thực thi quyền tài phán hình sự đối với chiếc tàu nước ngoài đang đi lại, thậm chí thả neo trong vùng đặc quyền kinh tế (ĐQKT) hoặc trên thềm lục địa (TLĐ) của mình, trừ khi hành vi phạm tội liên quan đến các tội phạm áp dụng quyền tài phán phổ quát (universal jurisdiction).

Do đó, quyền tài phán hình sự của quốc gia Việt Nam không thể mở rộng đến các hành vi phạm tội trên các tàu bay, tàu biển đang hoạt động trên vùng ĐQKT, TLĐ của Việt Nam. Các cơ quan có thẩm quyền không thể áp dụng quyền tài phán hình sự và Tòa án Việt Nam không thể xét xử những hành vi tội phạm xảy tra trên tàu thuyền nước ngoài đang hoạt động tại đây. Vấn đề này cũng đã được quy định khá cụ thể trong Luật Biển Việt Nam năm 2012 trong Điều 30; các quy định về vùng đặc quyền kinh tế (Điều 16, Điều 20), thềm lục địa (Điều 17, điều 20); các quy định về quy định cấm trong vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa Việt Nam (Điều 37). Do đó, cách hiểu và quy định tại Điều 5 BLHS năm 2015 về khả năng áp dụng quyền tài phán về hình sự đối với các hành vi phạm tội trên các tàu thuyền đang hoạt động trên vùng ĐQKT, TLĐ của Việt Nam là không phù hợp với nội dung của Công ước của Liên hợp quốc về luật biển 1982 mà Việt Nam là thành viên kể từ ngày 23/ 6 /1994. Điều này dẫn đến khả năng áp dụng chúng một cách không đúng đắn trong thực tế và trái với tinh thần của nguyên tắc pacta sunt servanda. Việc sử dụng quyền miễn trừ quốc gia để ban hành văn bản pháp luật trong nước nhưng lại cố tình giải thích sai về các nghĩa quốc tế là trái với nghĩa vụ thực thi một cách tận tâm, đầy đủ và thiện chí các cam kết quốc tế của mình.[4]

Kết luận

Việc ban hành Luật ĐƯQT năm 2016 trên cơ sở sửa đổi một cách toàn diện Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện ĐƯQT năm 2005 là cấp thiết nhằm triển khai thực hiện Hiến pháp năm 2013, đảm bảo tính hợp hiến, tính chặt chẽ, nhưng cũng đảm bảo tính linh hoạt của Luật ĐƯQT, phục vụ chủ trương chủ động, tích cực hội nhập quốc tế của Đảng và Nhà nước. Liên quan đến vấn đề thực hiện ĐƯQT, Luật  này đã xây dựng một quy trình nhất quán, liên tục giữa ký kết và thực hiện ĐƯQT, theo đó làm rõ trách nhiệm của cơ quan đề xuất và các cơ quan khác xuyên suốt từ giai đoạn chuẩn bị, tổ chức đàm phán tới chấp nhận sự ràng buộc của ĐƯQT và tổ chức thực hiện ĐƯQT.[5] Để thực hiện đúng đắn và đầy đủ nguyên tắc pacta sunt servanda, cần phải có ngay các văn bản hướng dẫn thi hành cụ thể Luật ĐƯQT năm 2016 về việc triển khai thực thi đầy đủ trong pháp luật Việt Nam các quy định của điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên..

CHÚ THÍCH

* TS Luật học, Phó Trưởng Bộ môn Anh văn Pháp lý, giảng viên Khoa Luật Quốc tế, Trường ĐH Luật TP. Hồ Chí Minh.

[1] Chính phủ, Thuyết minh về Dự thảo Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế (sửa đổi), <http://duthaoonline.quochoi.vn/DuThao/Lists/DT_TAILIEU_COBAN/Attachments/2106/4._Thuyet_minh_dt_Luat_ky_ket,_gia_nhap_DUQT.pdf>.

[2] Đây là nguyên tắc được coi là cổ xưa nhất của luật quốc tế và được đề cập đến trong nhiều án lệ tiêu biểu của Tòa án Công lý quốc tế (ICJ) như Fisheries Jurisdiction case, ICJ Reports, 1973 Nicaragua case, ICJ Reports, 1986; Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons case, ICJ Reports, 1996. Xem thêm Malcolm N. Shaw (2008, 6thed) Interrnational Law, Cambridge.

[3] Điều 12 Hiến pháp năm 2013 quy định “Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam… tuân thủ Hiến chương Liên hợp quốc và điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên”.

[4] Đại học Luật TP. HCM , Giáo trình Công pháp quốc tế, quyển 1, Nxb Hồng Đức, 2012, tr. 134.

[5] Mark. E. Villiger , Commentaty on the 1969 Vienna Convention on the Law of Treaties, Martinus Nijhoff, 2009, tr. 372

[6] Xem Malcolm N. Shaw, tr. 127.

[7] Treatment of Polish Nationals and Other Persons of Polish Origin or Speech in the Danzig Territory, PCIJ, 1932

[8] Greco – Bulgarian Communities, PCIJ Advisory Opinion of 31 July 1930.

[9] Oliver Corten Pierre Klein), The Vienna Convention on the Law of Treaties – A Commentary Volume 1, Oxford, 2011, tr. 693.

[10] Oliver Corten Pierre Klein,tlđd.

[11] Bộ Ngoại giao, “Báo cáo tổng kết thi hành luật ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế” <http://www.mofahcm.gov.vn/vi/mofa/nr150721164727/ns150210152852/Bao%20cao%20tong%20ket%20thi%20hanh%20Luat%20DUQT.docx/download>.

[12] Điều XVI.4 quy định “Mỗi Thành viên phải đảm bảo sự thống nhất các luật, quy định và những thủ tục hành chính với nghĩa vụ của mình được quy định trong các Hiệp định”.

[13] Ví dụ xem Phụ lục: Nội dung áp dụng trực tiếp các cam kết của Việt Nam kèm theo Nghị quyết số 71/2006/QH11 của Quốc hội ngày 29 tháng 11 năm 2006.

[14] Xem Đại học Luật TP. HCM, Giáo trình Công pháp Quốc tế, tr. 138-148.

[15] Xem Điều 55 Hiến pháp Cộng hòa Pháp năm 1958; Điều VI, khoản 2, Hiến pháp Hoa Kỳ năm 1787. Vấn đề này đã được Tòa án Tối cao Hoa Kỳ đề cập trong vụ TransWorld Airlines Inc. v. Franklin Mint Corp, 466 U.S 243, 252 (1984. Với quy định này, điều ước quốc tế trở thành một phần của pháp luật quốc gia mà không cần có đạo luật chuyển hóa của quốc gia.Xem Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh, tlđd, tr. 134.

[16] Xem Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh, tlđd.

[17] Stephen I. Vladeck (2004), “Non-Self-Executing Treaties and the Suspension Clause After St. Cyr”, The Yale Law Journal, Vol. 113, No. 8, tr. 2007.

[18] Hoàng Phước Hiệp, “Một số vấn đề thực tiễn xây dựng luật điều ước quốc tế và đôi điều kiến nghị đối với Việt Nam”, <http://duthaoonline.quochoi.vn/DuThao/Lists/DT_DUTHAO_LUAT/View_Detail.aspx?ItemID=1142&TabIndex=3&TaiLieuID=2010>.

[19] Xem Andrew Macnab (2004), “Direct Effect and Supremacy of Community Law”, The Tax Journal, dẫn theo Hoàng Phước Hiệp, tlđd.

[20] Thuyết minh của Chính phủ về Dự thảo Luật Điều ước quốc tế 2016.

[21] Đại học Luật TP. HCM , Giáo trình Công pháp quốc tế, quyển 1, Nxb Hồng Đức, 2012.

[22] Đại học Luật TP. HCM , Giáo trình Công pháp quốc tế, quyển 1, Nxb Hồng Đức, 2012.

[23] Hoàng Phước Hiệp, “Một số vấn đề thực tiễn xây dựng luật điều ước quốc tế và đôi điều kiến nghị đối với Việt Nam”, tlđd.

[24] Thuyết minh của Chính phủ về Dự thảo Luật Điều ước quốc tế năm 2016.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

• Hiến pháp của nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013. [trans: the 2013 Constitution of the Socialist Republic of Viet Nam]
• Hiến pháp Cộng hòa Pháp năm 1958 [trans: Constitution of France of 1958]
• Hiến pháp Hợp chủng quốc Hoa Kỳ năm 1787 [trans: Constitution of the United States of America of 1787]
• Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế của Việt Nam năm 2005 [trans: Law on Conclusion, Accession to and Implementation of International Treaties of 2005]
• Luật Điều ước quốc tế của Việt Nam năm 2016 [trans: Law on International Treaties of 2016]
• Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh, Giáo trình Công pháp Quốc tế, Nxb. Hồng Đức, 2012, quyển 1. [trans: Textbook on Public International Law, Volume 1]
• Chính phủ, Thuyết minh về Dự thảo Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế (sửa đổi) <http://duthaoonline.quochoi.vn/DuThao/Lists/DT_TAILIEU_COBAN/Attachments/2106/4._Thuyet_minh_dt_Luat_ky_ket,_gia_nhap_DUQT.pdf> [trans: Explantion on Draft Law on Conclusion, Accession to and Implementation of International Treaties.(Amendment)] <http://duthaoonline.quochoi.vn/DuThao/Lists/DT_TAILIEU_COBAN/Attachments/2106/4._Thuyet_minh_dt_Luat_ky_ket,_gia_nhap_DUQT.pdf>.
• Bộ Ngoại giao, “Báo cáo tổng kết thi hành luật ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế” [trans: Report on the implementation of Law on Conclusion, Accession to and Implementation of International Treaties] <http://www.mofahcm.gov.vn/vi/mofa/nr150721164727/ns150210152852/Bao%20cao%20tong%20ket%20thi%20hanh%20Luat%20DUQT.docx/download>.
• Hoàng Phước Hiệp, “Một số vấn đề thực tiễn xây dựng luật điều ước quốc tế và đôi điều kiến nghị đối với Việt Nam”, [trans: Some issues relating to the practices of building up Law on International Treaties and proposals for Vietnam],.<http://duthaoonline.quochoi.vn/DuThao/Lists/DT_DUTHAO_LUAT/View_Detail.aspx?ItemID=1142&TabIndex=3&TaiLieuID=2010>.
• Malcolm N. Shaw, Interrnational Law (6th ed), Cambridge, 2008.
• Oliver Corten Pierre Klein (ed), The Vienna Convention on the Law of Treaties – A Commentary Volume 1, Oxford, 2011.
• E. Villiger, Commentaty on the 1969 Vienna Convention on the Law of Treaties, Martinus Nijhoff, 2009.
• Andrew Macnab, ‘Direct Effect and Supremacy of Community Law’, The Tax Journal, 2004.
• Stephen I. Vladeck, ‘Non-Self-Executing Treaties and the Suspension Clause After St. Cyr’, The Yale Law Journal, Vol. 113(8), 2004.
• Fisheries Jurisdiction, ICJ Reports, 1973.
• Case Concerning Military and Paramilitary Activities In and Against Nicaragua, Merits, ICJ Reports, 1986
• Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons, ICJ Reports, 1996.
• Treatment of Polish Nationals and Other Persons of Polish Origin or Speech in the Danzig Territory, PCIJ, 1932
• Greco – Bulgarian Communities, PCIJ Advisory Opinion of 31 July 1930.
• Trans World Airlines Inc. v. Franklin Mint Corp, 466 U.S 243, 252.

Chia sẻ bởi: Tạp chí khoa học pháp lý Việt Nam

Tác giả: Trần Thăng Long* – Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 01(104)/2017 – 2017, Trang 57-65