Vấn đề quản lý thực phẩm biến đổi gene qua vụ EC – công nghệ sinh học trong khuôn khổ WTO và những vấn đề có liên quan của Việt Nam

Vấn đề quản lý thực phẩm biến đổi gene qua vụ EC – công nghệ sinh học trong khuôn khổ WTO và những vấn đề có liên quan của Việt Nam

Xem thêm:

• Thực trạng phòng ngừa các hành vi vi phạm pháp luật về an toàn thực phẩm và một số kiến nghị – ThS. Nguyễn Huỳnh Bảo Khánh
• Giấy chứng nhận cơ sở đủ điều kiện an toàn thực phẩm: nhìn từ khía cạnh quản lý nhà nước và quyền lợi người tiêu dùng – ThS. Nguyễn Tuấn Vũ
• Sử dụng phụ gia thực phẩm tại Việt Nam: Thực trạng và giải pháp kiểm soát – ThS. Nguyễn Thị Ngọc Lan
• Trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng do thực phẩm không an toàn gây ra cho người tiêu dùng – ThS. Lê Thị Hồng Vân
• Cần thí điểm thành lập ban quản lý an toàn thực phẩm tại các thành phố trực thuộc trung ương – TS. Thái Thị Tuyết Dung
• Quyền đảm bảo sức khỏe trong WTO – ThS. Lê Thị Ánh Nguyệt
• Phân tích quy chế Amicus Curiae trong cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO – TS. Trần Việt Dũng
• Nhìn lại hai dịp Việt Nam tham gia vào quá trình giải quyết tranh chấp trong WTO với vai trò bên đi kiện – “hành” và “học” – TS. Trần Thị Thùy Dương
• Vấn đề bảo vệ môi trường và hiệp định TBT trong khuôn khổ WTO qua vụ tranh chấp Hoa Kỳ – cá ngừ II – TS. Trần Việt Dũng
• Đi tìm điểm cân bằng giữa tuân thủ luật WTO và bảo đảm an toàn thực phẩm: Đáp án nào cho Việt Nam – TS. Trần Thị Thùy Dương

TỪ KHÓA: An toàn thực phẩm, Công nghệ sinh học, Tạp chí khoa học pháp lý Việt Nam, Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 07/2016, Tổ chức thương mại thế giới, WTO

Cùng với sự phát triển của khoa học kỹ thuật, các đối tượng biến đổi gene (Genetically Modified Organisms- GMOs) ngày càng phổ biến hơn trên thị trường khắp các quốc gia trên thế giới, kể cả ở các thị trường có truyền thống phản đối các sản phẩm GMO như Liên minh châu Âu (EU). GMOs làcácsinh vậtđược tạo ra bằng cách lắp ghépgene ngoại lai vào hệ gene của sinh vật khác[1]để tạo ra một dạng chưa hề tồn tại trong tự nhiên. Đến nay, có khá nhiều thực phẩm và sản phẩm được phát triển bởi kỹ thuật biến đổi gene đã được công bố như gạo, bắp, đậu nành hay cây bông vải. Mặc dù các loại thực phẩm này có một số ưu điểm trên nhiều lĩnh vực nông nghiệp, công nghiệp sản xuất thực phẩm hay y học, sự xuất hiện của chúng trên thị trường cũng làm dấy lên mối lo ngại đối với sức khỏe con người và môi trường tự nhiên, đặc biệt là trong bối cảnh chưa có đầy đủ các bằng chứng khoa học về tính an toàn của chúng. Các nguy cơ có thể kể đến là:[2]

– Khả năng các loại cây trồng hoặc thực phẩm GMO trở thành các chất độc hại hoặc gây dị ứng cho con người hoặc động vật;

– Khả năng các cây trồngGMO có thể chuyển giao hệ gene đã bị thay đổi đặc tính di truyền sang cây trồng thông thường hoặc các loài cỏ dại, gây tác động đến đa dạng sinh học;

– Nguy cơ các GMO “lọt” ra môi trường tự nhiên và gây ra các vấn nạn về môi trường như một loài xâm hại;

– Khả năng gây tác hại ngược đối với sức khỏe hoặc môi trường từ việc tăng cường sử dụng hóa chất nông nghiệp gắn với cây trồng biến đổi gene chủ yếu để diệt cỏ …

Những tranh luận về rủi ro tiềm tàng đối với sức khỏe và môi trường gây ra bởi các thực thẩm có nguồn gốc GMO vẫn đang là đề tài nóng không chỉ trên các diễn đàn khoa học mà cả trong lĩnh vực pháp lý. Một quyết định giải quyết tranh chấp được đưa ra trong khuôn khổ Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) đối với quy định của Cộng đồng chung châu Âu – EC liên quan đến việc quản lý nhập khẩu GMO[3]vào năm 2003 làm phát sinh một câu hỏi quan trọng về khả năng và mức độ sử dụng nguyên tắc phòng ngừa (precautionary principle) trong việc ngăn nhập khẩu các sản phẩm này.[4]Theo giải thích từ Ban hội thẩm, EC đã hành động không phù hợp với Điều 5.7 Hiệp định SPS. Ở phạm vi rộng hơn, tranh chấp này thể hiện rõ nét sự phức tạp đan xen giữa các vấn đề pháp lý và chính trị liên quan đến khoa học đánh giá rủi ro. Điểm nổi bật chính là GMO làm phát sinh tất cả các vấn đề xoay quanh chứng cứ khoa học hợp lý và đánh giá rủi ro trong thương mại quốc tế mà một định chế thương mại đa phương như WTO cần phải giải quyết. Tranh chấp này minh họa mối quan hệ giữa khoa học và pháp luật thương mại, đặc biệt khi mà khoa học chưa có câu trả lời rõ ràng về vấn đề cụ thể này.

1. Một số quy định có liên quan của Hiệp định về Các biện pháp kiểm dịch động thực vật

Nhằm tạo ra môi trường thương mại tự do, WTO đã xây dựng hệ thống các hiệp định đồ sộ trong lĩnh vực thương mại hàng hóa. Hiệp định SPS được soạn thảo để tìm kiếm sự cân bằng giữa quyền được bảo vệ sức khỏe hoặc sự sống của con người, động thực vật của các Thành viên và sự cần thiết phải hạn chế những tác động tiêu cực của việc thực hiện các quyền đó đối với hoạt động thương mại nói chung. Hiệp định SPS đặt ra những quy định chung về quyền và nghĩa vụ của các Thành viên WTO trong việc ban hành các biện pháp. Theo đó, hiệp định này thừa nhận quyền được áp dụng các biện pháp SPS với điều kiện là các biện pháp đó chỉ được áp dụng với mức độ cần thiết và phải dựa trên các nguyên tắc khoa học và không được duy trì nếu không có bằng chứng khoa học phù hợp (Điều 2.1 và 2.2). Nghĩa vụ phải áp dụng các biện pháp SPS của quốc gia dựa trên bằng chứng khoa học phù hợp bao trùm tất cả các quy định SPS ngoại trừ trường hợp quy định tại Điều 5.7. Các điều kiện này được đặt ra nhằm đảm bảo rằng các biện pháp SPS không tạo ra các hạn chế không cần thiết và trá hình lên thương mại quốc tế.

Nguyên tắc dựa trên bằng chứng khoa học cũng được nhấn mạnh trong Điều 5.1 trên cơ sở yêu cầu các biện pháp SPS phải dựa trên việc đánh giá rủi ro. Cơ quan Phúc thẩm trong vụ EC – Hormone nhấn mạnh rằng “yêu cầu đánh giá rủi ro tại Điều 5.1 cũng như yêu cầu về “bằng chứng khoa học thích hợp” tại Điều 2.2, là cần thiết để duy trì sự cân bằng giữa việc thúc đẩy thương mại quốc tế và việc bảo vệ sự sống và sức khỏe của nhân loại vốn đã được đàm phán cẩn trọng bởi các thành viên WTO”[5]. Điều 5 Hiệp định SPS đặt ra các yêu cầu quan trọng đối với việc áp dụng các biện pháp SPS như sau: các yêu cầu đối với việc đánh giá rủi ro (đoạn 1-3), các yêu cầu về tính nhất quán trong các quy định (đoạn 5), yêu cầu về tính ít hạn chế thương mại nhất (đoạn 6), và khả năng áp dụng các biện pháp SPS trong trường hợp chưa có đủ bằng chứng khoa học liên quan (đoạn 7).

Đáng chú ý là Điều 5.7 Hiệp định nàythừa nhận cáctình huống mà các Thành viên có thể phải hành động (kịp thời) để loại bỏ nguy cơ các rủi ro có thể xảy ra mà không cần chờ đến khi có bằng chứng khoa học đầy đủ về sự tồn tại cũng như mức độ rủi ro chắc chắn sẽ xảy ra. Để có thể duy trì một biện pháp SPS, bốn yêu cầu sau đây cần được đáp ứng theo Điều 5.7:

(1) Chỉ áp dụng trong tình huống mà chứng cứ khoa học liên quan không đầy đủ;

(2) Được ban hành trên cơ sở các thông tin chuyên môn sẵn có;

Các quy định này sẽ không được duy trì trừ khi thành viên đó: Cố gắng tìm kiếm các thông tin bổ sung cần thiết để có sự đánh giá rủi ro khách quan hơn, và tiến hành rà soát lại biện pháp được áp dụng trong thời gian hợp lý.

2. Điều 5.7 Hiệp định về Các biện pháp kiểm dịch động thực vật và mối liên quan với nguyên tắc phòng ngừa qua vụ EC – Công nghệ sinh học

Như đãđề cậpở phần trên, yêucầu về đánh giá rủi ro và dựa trên bằng chứng khoa học phù hợp là yêu cầu chủ yếu mà một biện pháp SPS phải đáp ứng trong khuôn khổ WTO. Trong bối cảnh việc đánh giá và quản lý rủi ro trở thành yếu tố ngày càng được quan tâm trong các quy định về sức khỏe và môi trường, vấn đề đặt ra là quá trình đánh giá đó giải quyết sự không chắc chắn về mặt khoa học như thế nào, như trường hợp của GMO chẳng hạn. Tác giả cho rằng nguyên tắc phòng ngừa nên được áp dụng khi đánh giá rủi ro trong những trường hợp như vậy. Thực tế cho thấy là “các chính phủ cũng thường xử sự từ góc độ phòng ngừa” trong trường hợp phải đối diện với các rủi ro không thể đảo ngược. [6]Ở góc độ này, công cụ mà EC đã sử dụng, Chỉ thị 2001/18/EC,[7]nhấn mạnh nhiều hơn vào việc đánh giá rủi ro hiệu quả, giúp giảm bớt sự không chắc chắn và phòng ngừa, chính là yếu tố trung tâm của quy định này.

Điều 5.7 Hiệp định SPS được đề cập ở phần trên phản ánh các yếu tố của nguyên tắc phòng ngừa vốn có gốc rễ và là vấn đề gây nhiều tranh cãi trong các quy định về quản lý rủi ro.[8]Có thể nói, vai trò quan trọng nhất của tất cả các chính phủ là bảo vệ người dân khỏi các nguy cơ rủi ro khác nhau. Tuy nhiên, trong những tình huống mà các bằng chứng khoa học không đủ để đưa ra câu trả lời rõ ràng thì mức độ mà các chính phủ có thể phản ứng trước những mối nguy hại ấy là điều cần quan tâm. Nguyên tắc phòng ngừa là một lựa chọn trong trường hợp này.[9]Mặc dù bản thân nguyên tắc này vẫn còn là đề tài gây tranh cãi trong giới nghiên cứu, luật gia, các cơ quan soạn thảo luật cũng như các tòa án,[10] điều này không hề làm giảm đi tính mạch lạc tổng thể của khái niệm phòng ngừa vì nó vô cùng cần thiết để giải quyết các mối đe dọa đối với sứckhỏe hoặc môi trường. Để ban hành và duy trì một biện pháp SPS, Hiệp định SPS yêu cầu phải tiến hành đánh giá rủi ro. Tuy nhiên, trên thực tế, một quốc gia khi tiến hành đánh giárủi ro không chỉ căn cứ vào các khía cạnh khoa học thuần tuý mà còn phải cân nhắc các yếu tố chính trị, kinh tế, xã hội cũng như các yếu tố khác. Quốc gia đó có thể chọn hoàn toàn chấp nhận các rủi ro đó hoặc chỉ phản ứng một phần đối với các rủi ro đó mà thôi. Tùy thuộc vào quan điểm của các chính phủ, thông thường các yếu tố như sự nhạy cảm với một nguồn nguy hiểm cụ thể, các chi phí cơ hội và các cân nhắc khác sẽ được xem xét để quyết định mức độ bảo vệ phù hợp. Dù chọn mức độ nào, điều này hoàn toàn phụ thuộc vào quyền hoạch định chính sách của các chính phủ chứ không phải là đối tượng bị xem xét bởi Cơ quan giải quyết tranh chấp của WTO. Chính tại điểm này mà việc sử dụng nguyên tắc phòng ngừa có giá trị nhất.[11]Nhiều thành viên WTO như Liên minh châu Âu, Úc và các quốc gia Bắc Âu đều xem xét việc sử dụng nguyên tắc này trong quá trình ra quyết định và trong việc quyết định mức độ bảo vệ thích hợp trong một số lĩnh vực đặc biệt, chẳng hạn như trong việc kiểm soát các sản phẩn GMO.

Tuy nhiên, Cơ quan giải quyết tranh chấp của WTO có quan điểm riêng trong việc giải thích mối quan hệ giữa nguyên tắc phòng ngừa và các quy định của tổ chức này.[12]Trong vụ EC – Công nghệ sinh học, EC bị khiếu nại bởi Hoa Kỳ, Canada và Argentina về biện pháp được áp dụng bởi cộng đồng này đối với sản phẩm nông nghiệp vàthực phẩm từ ba quốc gia kể trên. Ba biện pháp tranh chấp bao gồm: (1) lệnh cấm chung đối với việc cấp phép cho các sản phẩm công nghệ sinh học, (2) việc không cân nhắc cấp phép cho một số sản phẩm công nghệ sinh học cụ thể, và (3) việc ban hành và duy trì nhiều biện pháp mang tính chất “tự vệ” khác nhau như cấm hoặc hạn chế việc tiếp thị các sản phẩm công nghệ sinh học. Bản thân nguyên tắc phòng ngừa không được thừa nhận trong vụ tranh chấp này và điều này có thể gây khó khăn hơn cho các Thành viên nhập khẩu sau này trong việc biện minh cho một biện pháp SPS mà chưa có các bằngchứngkhoa học chắc chắn. Trong vụ này, EC lặp lại rằng nguyên tắc phòng ngừa là nguyên tắc chung của luật quốc tế[13]và rằng EC coi nguyên tắc này là yếu tố liên quan trong việc giải thích các quy định của Hiệp định SPS. Cụ thể, EC cho rằng nguyên tắc phòng ngừa cần được sử dụng khi đánh giá việc chậm trễ đối với các đơn yêu cầu cấp phép liên quan đến một số sản phẩm GMO cụ thể như quy định trong đoạn 1(a) Phụ lục C.66. Ngoài ra, EC khiếu nại rằng nguyên tắc phòng ngừa yêu cầu thừa nhận Điều 5.7 Hiệp định SPS là một quyền thuộc chủ quyền của quốc gia.[14]

Ban hội thẩm trong vụ EC – Công nghệ sinh học nhắc lại tuyên bố của cơ quan giải quyết tranh chấp trong vụ EC – Hormonesrằng tình trạng pháp lý của nguyên tắc phòng ngừa vẫn chưa được xác định rõ, do đó, họ không giải quyết vấn đề phức tạp này vì việc này không cần thiết để thực hiệnmục đích của vụ tranh chấp.[15]Trong vụ này, Ban hội thẩm đồng ý với quan điểm của EC và đưa ra thừa nhận quan trọng đối với Điều 5.7 là điều khoản này không quy định ngoại lệ đối với Điều 5.1 mà nó thiết lập một quyền hợp pháp riêng biệt.[16]Tuy nhiên, chi tiết này không có nghĩa là không có giới hạn nào trong việc áp dụng biện pháp SPS. Một thành viên không thể trì hoãn vô thời hạn một quyết định chỉ vì thành viên này sử dụng cách tiếp cận này. Thayvàođó, thành viên có nghĩa vụ ra quyết định vào thời điểm cụ thể trên cơ sở đánh giá rủi ro như quy định tại Điều 5.1 hoặc được quy định phù hợp với các quy tắc của Điều 5.7. Tóm lại, cách tiếp cận theo hướng phòng ngừa không thể đảm bảo tính hợp pháp cho việc áp đặt lệnh cấm chungđối vớithủ tục cấp phép trong trường hợp này.[17]

Thực ra, trong vụ tranh chấp này, báo cáo của Ban hội thẩm đã cho thấy điểm yếu ngay từ đầu khi giải quyết mối quan hệ giữa nguyên tắc phòng ngừa và việc diễn giải các thuật ngữ liên quan của Hiệp định SPS. Ở góc độ pháp lý, giải thích của Cơ quan giải quyết tranh chấp là nguyên tắc phòng ngừa không liên quan đến tranh chấp không thực sự thoả đáng. Nếu nguyên tắc này trở thành một bộ phận của luật tập quán quốc tế thì Cơ quan giải quyết tranh chấp của WTO cần xem xét nguyên tắc này khi giải thích quy định của Hiệp định SPS.[18]Một vấn đề khác là mặc dù không thừa nhận vai trò của nguyên tắc phòng ngừa, Ban hội thẩm lại thông qua cách giải thích một số quy định cụ thể có liên hệ với nguyên tắc này trong Hiệp định SPS. Cụ thể, trong ngữ cảnh của Điều 5.1, Ban hội thẩm chấp nhận những ý kiến khoa học thiểu số vẫn có thể là cơ sở hợp pháp cho các biện pháp SPS hoặc linh hoạt thừa nhận những ý kiến đó trong việc đánh giá rủi ro (tức cho phép áp dụng góc tiếp cận phòng ngừa đối với những rủi ro không chắc chắn); điều này phản ánh bản chất của nguyên tắc phòng ngừa. Các nhà nghiên cứu đã đưa ra những phản biện mạnh mẽ đối với cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO và cho rằng cơ chế này trên thực tế đã xem xét nguyên tắc này như một bộ phận của luật tập quán quốc tế nhưng lại không thẳng thắn thừa nhận điều này.[19]

Nhìn chung, những giải thích gần đây của WTO liên quan đến nguyên tắc phòng ngừa cho thấy các quốc gia vẫn có thể ápdụng cácbiện phápmang tính phòng ngừa trong cáchoàncảnh cụ thể nhưng cũng phảiđươngđầuvới những thách thức thật sự khi phải biện minh cho một hành động mang tính phòng ngừa như vậy trước Cơ quan giải quyết tranh chấp của tổ chức này.[20]Trong trường hợp này, vai trò của một thiết chế thương mại đa phương như WTO đã không được phát huy và điều này gây ra khó khăn rất lớn cho các Thành viên có liên quan.

3. Các biện pháp kiểm dịch động thực vật dưới góc độ của quốc gia đang phát triển

Hiệp định SPS tạo ra những tác động khác nhau đối với các thành viên WTO. Đối với một số thành viên, hiệp định này có tác động tích cực trong khi đối với một số thành viên khác, việc thực thi hiệp định này có tác động đồng thời tích cực và tiêu cực; tiến trình này cũng diễn ra chậm rãi hơn tại nướcđang phát triển.[21]Áp dụng các biện pháp SPS chính là minh họa rõ rệt cho khoảng cách giữa các quốc gia phát triển và đang phát triển trong hệ thống thương mại đa phương của WTO. Trong hầu hết các vụ tranh chấp liên quan đến các biện pháp SPS được đề cập đến trong bài viết này, cả bên khởi kiện lẫn bên bị kiện đều là quốc gia phát triển. Dễ nhận thấy, việc thực thi Hiệp định SPS đòi hỏi một hệ thống tổ chức tốt và quy trình đánh giá rủi ro hiệu quả, việc quản lý thông tin cũng như việc tham gia vào quy trình xây dựng các tiêu chuẩn cũng cần được đảm bảo. Các điều kiện này thường rất khó được đáp ứng do cơ sở hạ tầng và trình độ phát triển hạn chế tại các nước đang phát triển.

Ngày nay, hầu hết các nước đang phát triển đều bị mắc kẹt trong cuộc xung đột giữa EU và Hoa Kỳ về lĩnh vực GMO, điều cũng cản trở cả các cơ quan điều phối thương mại quốc tế bao gồm cả WTO, Codex Alimentarius[22]và Nghị định thư Cartagena về an toàn sinh học. Thực tế cho thấy các quốc gia đang phát triển rất khó thành công trong việc viện dẫn các quy định về đối xử đặc biệt vàkhácbiệtđối với cácthành viênđang cả khi khởi kiện một quy định hạn chế đối với sản phẩm GMO của một quốc gia khác lẫn khi tự biện minh cho các quy định của mình.

Trong nghiên cứu này, tác giả đề xuấtWTO cần quan tâmhơnđến cácquy định về đối xử đặc biệt và khác biệt đối với các thành viên đang phát triển trong các hiệp định của mình, đặc biệt trong các tranh chấp liên quan đến an toàn thực phẩm. Việc hỗ trợ các thành viên đang phát triển nói riêng cũng như các thành viên WTO nói chung trong lĩnh vực quản lý GMO là cần thiết vì các sản phẩm này ngày càng trở nên phổ biến trên thị trường thế giới và có ý nghĩa quan trọng đối với các thành viên đang phát triển. Ngoài ra, WTO có thể đưa ra các hướng dẫn cơ bản làm rõ những vấn đề chưa rõ ràng liên quan đến đối tượng này như sau: (1) ở phạm vi nào mà một thành viên có thể đặt ra các quy định quản lý các sản phẩm GMO mà không cần tiến hành việc đánh giá rủi ro, hoặc (2) ở phạm vi hay mức độ nào mà các “thông tin liên quan” hoặc “thông tin bổ sung cần thiết” theo Điều 5.7 sẽ được chấp nhận vì các thành viên đang phát triển thường thiếu khả năng và nguồn lực để thu thập và phân tích các thông tin này. Khi giải thích Điều 5.7, WTO cũng nên chấp nhận phạm vi ápdụngrộng hơn của nguyên tắc phòng ngừa và thừa nhận những rủi ro cho cộng đồng là cơ sở hợp pháp đối với các quy định liên quan đến quản lý GMO. Sự thừa nhận này có thể mang lại cho các thành viên đang phát triển quyền tự chủ nhiều hơn để loại trừ hay hạn chế các sản phẩm GMO mà không cần phải đáp ứng các yêu cầu đánh giá rủi ro cứng nhắc của hiệp định này.[23]

Ngoài ra, Hiệp định SPS đã thành lập một Hội đồng về các Biện pháp kiểm dịch động thực vật (Hội đồng SPS) để tạo ra một diễn đàn chính thức về vấn đề an toàn thực phẩm hoặc các biện pháp bảo vệ sức khỏe của con người và động thực vật có ảnh hưởng đến hoạt động thương mại cũng như để đảm bảo việc thực thi Hiệp định SPS. Một trong những chức năng của hội đồng này là khuyến khích, tham vấn và điều phối các đàm phán giữa các thành viên về các vấn đề SPS cụ thể. Tác giả cho rằng các thành viên WTO chịu ảnh hưởng hoặc quan tâm đến việc khai thác các sản phẩm GMO nên đưa vấn đề này vào thảo luận trong các cuộc họp của hội đồng này. Nhờ đó, các nhóm nhà khoa học, các hội đồng khoa học có thể được thành lập để kiểm tra các khía cạnh kỹ thuật hoặc khoa học liên quan đến lĩnh vực này. Hội đồng cũng có thể viện đến các hỗ trợ kỹ thuật cũng như các nghiên cứu của các tổ chức quốc tế như Hội đồng Codex Alimentarius hay Nghị định thư Cartagena về an toàn sinh học nếu thấy rằng vấn đề đang xem xét cần tham khảo thêm ý kiến của các cơ quan chuyên môn. Ngoài ra, Hội đồng SPS cũng có thể đưa ra các giải thích hoặc phụ lục về những thuật ngữ còn mơ hồ trong Hiệp định SPS nhằm giúp các thành viên tuân thủ đúng các yêu cầu liên quan đến việc áp dụng các biện pháp SPS cũng như giúp cơ quan giải quyết tranh chấp có thêm cơ sở khi xem xét các biện pháp được áp dụng bởi các thành viên. Cáchọc giả trên thế giới cũng đề xuất cơ quan giải quyết tranh chấp của WTO nên cung cấp góc nhìn rõ ràng hơn về cách tiếp cận của tổ chức này và tại sao cách tiếp cận này phù hợp với bối cảnh tranh chấp giữa các mục tiêu thương mại và sức khỏe, vốn còn chưa được làm rõ trong Hiệp định SPS.[24]

4. Việt Nam và việc thực hiện Hiệp định về Các biện pháp kiểm dịch động thực vật cũng như quản lý thực phẩm GMO

Tính đến thời điểm này, Việt Nam đã trở thành Thành viên WTO gần mười năm. Theo yêu cầu của Hiệp định SPS và Hiệp định về hàng rào kỹ thuật trong thương mại, Chính phủ đã từng bước ban hành các văn bản cần thiết để quản lý[25]cũng như xây dựng các cổng thông tin, các điểm hỏi đáp[26]để đáp ứng các yêu cầu của cáchiệp định này. Dù vậy, hiệu quả của các công tác này vẫn còn là vấn đề cần xem xét. Cho đến nay có rất ít biện pháp SPS tại biên giới đã từng được Chính phủ áp dụng và các văn bản hành chính liên quan đến các biện pháp hạn chế nhập khẩu với lý do an toàn và vệ sinh dịch tễ cũng không dễ tiếp cận. Theo nghiên cứu của tác giả, đến nay có hai biện pháp đã từng được áp dụng. Thứ nhất là quyết định dừng nhập khẩu các loại nội tạng (bao gồm cả nội tạng trắng và đỏ) theo chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ tại Công văn 1152/TTg-KTTH ngày 07/07/2010. Biện pháp thứ hai liên quan đến việc không cho phép nhập khẩu hoa quả từ Úc. Dù vậy, các lệnh cấm nhập khẩu kể trên có dựa trên bằng chứng khoa học cụ thể và đảm bảo các yêu cầu và thủ tục mà Hiệp định SPS đặt ra hay không lại là điều không rõ ràng vì các văn bản đầy đủ giải trình về lý do và bằng chứng để áp dụng các biện pháp này không được công bố công khai. Điều này vốn không phù hợp với Hiệp định SPS cũng như yêu cầu minh bạch trong khuôn khổ WTO. Trong khi đó, nhiều lô hàng thịt gia súc, gia cầm không rõ nguồn gốc, nhãn hàng hóa không đúng quy định, hết hạn sử dụng vẫn bị phát hiện trên thị trường trong nước. Nhiều lô hàng bị ô nhiễm vi sinh vật vượt quá giới hạn cho phép, có nhiều tạp chất, không đảm bảo vệ sinh thú y vẫn xuất hiện trên thị trường,[27]không loại trừ khả năng chúng có xuất xứ từ nước ngoài. Như vậy, có thể thấy, dù có công cụ này trong tay, Việt Nam, với trình độ phát triển còn hạn chế vẫn gặp rất nhiều khó khăn trong việc thực hiện các yêu cầu mang tính kỹ thuật đặt ra bởi Hiệp định SPSvàdođó, cònchưa thể mạnh dạn sử dụng công cụ này. Chưa kể việc quản lý vấn đề vệ sinh an toàn thực phẩm và quản lý thực phẩm GMO còn liên quan đến nhiều ban ngành như Bộ Công thương, Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn, Bộ Khoa học công nghệ dẫn đến thủ tục hành chính rườm rà và thói quen không công khai các văn bản trong quản lý điều hành vẫn gây phiền hà cho các đối tượng có liên quan.

Riêng trong lĩnh vực thực phẩm biến đổi gene, mặc dù một số văn bản quan trọng đã được ban hành,[28]nhưng việc quản lý nguồn gốc thực phẩm nhập khẩu ở nước ta nhìn chung còn lỏng lẻo. Do đó, không chỉ vấn đề xác định nguồn gốc thực phẩm mà ở cấp độ cao hơn là việc xác định thực phẩm liệu có được sản xuất với sự can thiệp của công nghệ sinh học hay không càng khó.[29]Theo báo cáo của Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn, khối lượng đậu nành nhập khẩu vào Việt Nam từ tháng 01 đến tháng 09/2015 đạt gần 1,2 triệu tấn. Đậu nành được nhập chủ yếu từ Mỹ, Brazil, Canada, Argentina – những nước đứng đầu thế giới về diện tích cây trồng cũng như xuất khẩu đậu nành, bắp biến đổi gene.[30]Vấn đề là với lượng nhập khẩu lớn như vậy, các sản phẩm làm ra từ các loại nguyên liệu này (đậu nành thường được sử dụng để sản xuất sữa, dầu ăn, nước tương, chao,… hoặc bắp thường dùng để chế biến các loại bột dùng trong công nghệ chế biến thực phẩm hay dùng làm thức ăn chăn nuôi) cũng cần được gắn nhãn GMO để người tiêu dùng được biết. Tuy nhiên, hầu hết cácsản phẩm nàytrên thị trường hiện nay đều không có nhãnnày.[31]Ngoài ra, các ngũ cốc nhập khẩu còn được dùng để chế biến thức ăn gia súc vì thường có giá thành rẻ hơn ngũ cốc cùng loại được canh tác trong nước. Cần hiểu rằng, khi gia súc, gia cầm được nuôi bằng ngũ cốc biến đổi gene, chúng cũng được xem là có thành phần biến đổi gene. Và như vậy, rất nhiều sản phẩm trên thị trường hiện nay, không chỉ dầu ăn, nước tương, đậu hũ, … mà cả thịt heo, thịt gà cũng có thể được xem là có thành phần này.

Từ năm 2010, Trung tâm Tiêu chuẩn đo lường chất lượng 3 (Quatest 3) thực hiện một khảo sát các mặt hàng nông sản nguyên liệu và một số sản phẩm chế biến lưu hành tại TP. Hồ Chí Minh theo đơn đặt hàng của Sở Khoa học – Công nghệ TP. Hồ Chí Minh, kết quả có 111/323 (chiếm gần 34,4%) mẫu sản phẩm dương tính với promoter 35S hoặc terminator nos – một dạng biến đổi gene. Trong 111 mẫu nói trên, có 45 mẫu bắp, 29 mẫu đậu nành, 15 mẫu khoai tây, 10 mẫu cà chua.[32]Như vậy, trên thực tế, trong một thời gian dài người tiêu dùng Việt Nam đã vô tình sử dụng các sản phẩm biến đổi gene mà không được thông tin cụ thể. Phải đến năm năm sau khi Nghị định số 69/2010/NĐ-CP và Nghị định số 108/2011/NĐ-CP về An toàn sinh học đối với sinh vật biến đổi gene, mẫu vật di truyền và sản phẩm của sinh vật biến đổi gene được ban hành, cơ quan nhà nước mới ban hành thông tư hướng dẫn ghi nhãn đối với thực phẩm biến đổi gene bao gói sẵn.[33]Điều nàycho thấy sự thiếu quan tâm của cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực này, kể cả ở góc độ quản lý thị trường trong nước lẫn ở góc độ quản lý các sản phẩm nhập khẩu.

Tác giả cho rằng, trong lĩnh vực còn mang tính tranh cãi như quản lý nhập khẩu GMO, với trình độ khoa học còn hạn chế như hiện nay, Việt Nam cần lưu ý một số vấn đề sau:

Thứ nhất, dù chưa phải là nước sản xuất trực tiếp các sản phẩm này, Việt Nam vẫn là nước xuất khẩu các mặt hàng thủy hải sản như cá tra, cá ba sa mà quá trình nuôi cần sử dụng bột bắp, bột đậu nành vốn có thể được chế biến từ ngũ cốc biến đổi gene nhập khẩu. Các cơ quan chuyên môn cần tư vấn và hỗ trợ cho nông dân ý thức về việc sử dụng nguồn thức ăn chăn nuôi phù hợp, đồng thời cần tìm hiểu kỹ về quy định nhập khẩu sản phẩm này ở các thị trường xuất khẩu để tránh các rủi ro không đáng có.

Thứ hai,ở góc độ là quốc gia nhập khẩu, công tác và năng lực kiểm soát nguồn gốc thực phẩm của các cơ quan chức năng cần được nâng cao hơn. Trong một số trường hợp, nếu không có biện pháp phù hợp,cóthể sử dụng cácbiện phápSPS như mộtcông cụ tạm thời hạn chế nhập khẩu vì tại thời điểm hiện tại, vấn đề này vẫn còn đang được xem xét tùytừng vụ việc cụ thể. Hơn nữa, với tư cách là quốc gia đang phát triển, Việt Nam có thể tạm thời biện minh cho sự hạn chế trong việc cung cấp bằng chứng khoa học chặt chẽ. Dù vậy, cần ý thức rằng đây hoàn toàn là biện pháp ngắn hạn. Trong dài hạn, để đảm bảo yêu cầu được bảo vệ chính đáng của người tiêu dùng cũng như thực hiện nghĩa vụ thành viên WTO, Chính phủ cần nâng cao hiệu quả của hệ thống quản lý các biện pháp SPS, nâng cao năng lực của các bộ ban ngành liên quan trong lĩnh vực này, gia tăng đào tạo đội ngũ chuyên gia.

Thứ ba, do khả năng kiểm soát các sản phẩm này trong thị trường nội địa ở thời điểm hiện tại còn hạn chế, Chính phủ cũng cần có cơ chế kiểm tra, giám sát việc dán nhãn GMO đối với các doanh nghiệp kinh doanh các sản phẩm có nguồn gốc GMO trên thị trường nhằm đảm bảo quyền lợi hợp pháp của người tiêu dùng theo quy định tại Điều 8 Luật Bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng năm 2010.[34]Trong tương lai xa, theo xu thế chung của thế giới, các yêu cầu về truy xuất nguồn gốc sản phẩm cũng nên dần được khuyến khích áp dụng, việc này không chỉ mang lại lợi ích thông tin cho người tiêu dùng, nâng cao chất lượng quản lý và chất lượng sản xuất của bản thân doanh nghiệp mà còn giúp đưa các yếu tố này dần tiệm cận với yêu cầu của các thị trường các nước phát triển trên thế giới. Ngoài ra, nếu áp dụng yêu cầu này đối với các sản phẩm được sản xuất trong nước, yêu cầu tương tự cũng có thể đặt ra đối với các đối tượng tương tự nhập khẩu từ các quốc gia khác. Đây được xem là hàng rào hợp pháp trong thương mại quốc tế mà chúng ta có thể tận dụng trong giai đoạn này.

CHÚ THÍCH

*ThS. Luật học, Phó trưởng Bộ môn Luật Thương mại quốc tế, Khoa Luật Quốc tế, Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh.

[1] Jacqueline Peel, The Precautionary Principle in Practice: Environmental Decision-making and Scientific Uncertainty, The Federation Press, 2005, tr. 168.

[2]Parliament of the Commonwealth of Australia, House of Representatives, Gene Technology Bill 2000: Explanatory Guide, 2000, tr. 9.

[3]Vụ EC – Cấp phép và tiếp thị các sản phẩm công nghệ sinh học(EC-Approval and Marketing of Biotech Products (EC-Biotech))2003, WT/DS291/R, WT/DS292/R, WT/DS293/R. Từ đây gọi là vụ EC – Công nghệ sinh học.

[4]Nguyên tắc phòng ngừa đã từng được đề cập trong một số vụ tranh chấp trước đó trong khuôn khổ WTO như vụ EC – Các biện pháp liên quan đến thịt và các sản phẩm từ thịt(EC-Measures Concerning Meat and Meat Products (EC-Hormones)), khiếu nại bởi Hoa Kỳ (18/08/1997): WT/DS26/R/USA, (16/01/1998): WT/DS26/AB/R, khiếu nại bởi Canada (18/08/1997): WT/DS48/R/C; vụ Nhật Bản – Các biện pháp ảnh hưởng đến nhập khẩu táo (Japan-Measures Affecting the Importation of Apples(Nhật Bản – Táo)) 2002, WT/DS245/R và vụ Nhật Bản – Các sản phẩm nông nghiệp (Japan-Agricultural Products),WT/DS76/R.

[5]EC – Hormones, chú thích số 4, đoạn 177.

[6]EC – Hormones, chú thích số 4, đoạn 124.

[7]Directive 2001/18/EC on Deliberate release into the environment of genetically modified organisms and repealing.

[8]Rudiger Wolfrum, Peter-Tobias Stoll, và Anja Seibert-Fohr, ed., WTO-Technical Barriers and SPS Measures, Max Planck Institude for Comparative Public Law and International Law, Martinus Nijhoff Publishers, 2007, tr. 458.

[9]Về lịch sử của nguyên tắc này xin tham khảo Sonja Boehmer-Christiansen, “The Precautionary Principle in Germany-Enabling Government”, Interpreting the Precautionary Principle, ed. Timothy O’Riordan and James Camaron, London: Earthsea, 1994, tr. 31. Khái niệm về phòng ngừa, vốn vào thời điểm ban đầu chỉ được sử dụng trong luật môi trường quốc gia và quốc tế, sau này còn xuất hiện trong các lĩnh vực khác, đặc biệt là lĩnh vực bảo vệ cuộc sống và sức khỏe. Xem thêm Lukasz Gruszczynski, Regulating Health and Environmental Risks under WTO Law, Oxford University Press, 2010, tr. 158 – 60.

[10]Xem Jacqueline Peel, The Precautionary Principle in Practice: Environmental Decision-making and Scientific Uncertainty, The Federation Press, 2005, tr. 18.

[11]Ilona Cheyne, “Gateways to the Precautionary Principle in WTO Law”, Journal of Environmental Law 19, no.2 (2007), tr. 155 – 72.

[12]Như đã đề cập tại chú thích 4, vấn đề này đã từng được đề cập đến trong các vụ EC – Hormones, Nhật Bản – Táo, EC – Công nghệ sinh học. Tuy nhiên, với dung lượng hạn chế, bài viết chỉ tập trung phân tích quan điểm và giải thích của cơ quan giải quyết tranh chấp trong vụ EC – Công nghệ sinh họcliên quan đến thực phẩm biến đổi gene mà thôi.

[13]EC – Công nghệ sinh học, xem chú thích 3, đoạn 4.523.

[14]Xem chú thích trên.

[15]EC – Công nghệ sinh học, xem chú thích 3, các đoạn 7.88, 7.89.

[16]EC – Công nghệ sinh học, xem chú thích 3, đoạn 7.3004. Sự thừa nhận này có ý nghĩa quan trọng vì nó sẽ xác định nghĩa vụ chứng minh của các bên tranh chấp liên quan đến điều khoản này. Xác định một quy định cụ thể là quyền (hay là một nghĩa vụ mang tính hành động) sẽ đưa đến yêu cầu là nghĩa vụ chứng minh một vi phạm prima faciesẽ đặt lên vai bên khiếu nại. Ngược lại, nếu đây là một trường hợp ngoại lệ của Điều 5.1, chính bên bị kiện sẽ phải chứng minh rằng biện pháp của mình là hợp pháp vì thuộc trường hợp ngoại lệ đã được quy định. Xem thêm Luzkasz Gruszczynski, chú thích 9, tr. 210.

[17]EC – Công nghệ sinh học, xem chú thích 3, đoạn 7.1529.

[18]Lukasz Gruszczynski, chú thích 9, tr.170.

[19]Xem chú thích trên.

[20].Sabrina Shaw và Risa Schwartz,Trading Precaution: The Precautionary Principle and The WTO, United Nation University Institute of Advance Study 11 (2005) được thực hiện bởi Đại học Hợp chủng quốc và Viện nghiên cứu nâng cao (United Nations University and Institute of Advance Study (UNU-IAS)).

[21]S.A. Neeliah, D. Goburdhun, “Complying with the clauses of the SPS Agreement: Case of a developing country,” Food Control 21, no. 6 (2010), tr. 902-11.

[22]Codex Alimentarius Commission là Ủy ban tiêu chuẩn hóa thực phẩm quốc tế được sáng lập bởi Tổ chức Nông – Lương Liên hợp quốc (FAO) và Tổ chức Y tế Thế giới (WHO)vào năm 1963 để thúc đẩy việc hài hòa hóa tiêu chuẩn quốc tế về thực phẩm. Việt Nam là thành viên chính thức từ năm 1989.

[23]Xem chú thích trên.

[24]Tracey Epps, International Trade and Health Protection-A Critical Assessment of the WTO’s SPS Agreement, Elgar International Economic Law, 2008, tr. 304.

[25]Xem danh mục các văn bản có liên quan tại: http://www.spsvietnam.gov.vn/ht-van-ban.

[26]Xem chi tiết tạihttp://www.spsvietnam.gov.vn/mang-luoi-ho-tro-ky-thuat.

[27]Xem Công văn Số 79/BNN-HTQT ngày 08/01/2013, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn đề xuất cho phép tái nhập khẩu nội tạng trắng đông lạnh.

[28]Nghị định số 69/2010/NĐ-CP ngày 21/06/2010 của Chính phủ về an toàn sinh học đối với sinh vật biến đổi gene, mẫu vật di truyền và sản phẩm của sinh vật biến đổi gen và Nghị định số 108/2011/NĐ-CP ngày 30/11/2011 của Chính phủ sửa đổi một số điều của Nghị định số 69/2010/NĐ-CP.

[29]Thiên Như, “Ào ạt nhập thực phẩm biến đổi gene: Người tiêu dùng làm “chuột bạch”!”,http://vietbao.vn/Suc-khoe/Ao-at-nhap-thuc-pham-bien-doi-gen-Nguoi-tieu-dung-lam-chuot-bach/193048134/248/.

[30]Chí Nhân, “Thực phẩm biến đổi gene “giấu mặt”!”,http://bizlive.vn/hang-hoa/thuc-pham-bien-doi-gen-giau-mat-1375800.html.

[31]Xem chú thích trên.

[32]Xem chú thích trên.

[33]Thông tư liên tịch BKHCN ngày 23/11/2015, số 45/2015/TTLT-BNNPTNT- hướng dẫn ghi nhãn đối với thực phẩm biến đổi gene bao gói sẵn. Theo thông tư này, thực phẩm biến đổi gene bao gói sẵn có ít nhất một thành phần nguyên liệu biến đổi gen lớn hơn 5% tổng nguyên liệu được sử dụng đều phải ghi nhãn khi lưu thông tại thị trường Việt Nam. Yêu cầu này chỉ áp dụng đối với những mặt hàng đóng gói sẵn. Các thực phẩm tươi sống, thực phẩm chế biến nhưng không bao gói không phải tuân thủ các quy định này.

[34 Luật Bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng, Luật số: 59/2010/QH12, ngày 17/11/2010. Khoản 2 Điều 8 Luật này quy định một trong các quyền của người tiêu dùng như sau: “Được cung cấp thông tin chính xác, đầy đủ về tổ chức, cá nhân kinh doanh hàng hóa, dịch vụ; nội dung giao dịch hàng hóa, dịch vụ; nguồn gốc, xuất xứ hàng hóa; được cung cấp hóa đơn, chứng từ, tài liệu liên quan đến giao dịch và thông tin cần thiết khác về hàng hóa, dịch vụ mà người tiêu dùng đã mua, sử dụng.”.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

• Luật Bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng, Luật số: 59/2010/QH12, ngày 17/11/2010. [Law No.59/2010/QH12, dated 17/11/2010, Law on Protecting Consumer’s right].
• Công văn số 7080/VPCP-KTTH ngày 06/10/2010 của Văn phòng Chính phủ. [Trans: Official Dispatch No. 7080/VPCP-KTTH, dated 06/10/2010 of the Prime Minister of Vietnam regarding managing imported frozen products].
• Công văn số 2408/BNN-TY do Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn thực hiện Công văn số3793/VPCP-KTTHngày 14/05/2013 của của Văn phòng Chính phủ. [Trans: Official Dispatch No. 2408/BNN-TY of the Ministry of Agriculture and Rural Development implementing Official Dispatch No. 3793/VPCP-KTTH, dated 14/05/2013 of the Prime Minister of Vietnam].
• Công văn số 79/BNN-HTQT ngày 08/01/2013, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn đề xuất cho phép tái nhập khẩu nội tạng trắng đông lạnh. [Trans: Official Dispatch No. 79/BNN-HTQT, dated 08/01/2013, the Ministry of Agriculture and Rural Development on permission for re-import of frozen white organ].
• Thông tư liên tịch BKHCN ngày 23/11/2015,số 45/2015/TTLT-BNNPTNT-hướng dẫn ghi nhãnđối với thực phẩm biếnđổi gene bao góisẵnJoin [Trans: Circular No. 45/2015/TTLT-BNNPTNT-BKHCN, dated 23/11/2015, Guidance on labeling of pre-packed GM foods].
• Nghị định số 69/2010/NĐ-CP ngày 21/06/2010 của Chính phủ về an toàn sinh học đối với sinh vật biến đổi gene, mẫu vật di truyền và sản phẩm của sinh vật biến đổi gen. [Trans: Decree No. 69/2010/NĐ-CP, dated 21/06/2010 on Biosafety for genetically modified organism, genetic specimens and products of genetically modified organism].
• Nghị định số 108/2011/NĐ-CP ngày 30/11/2011 của Chính phủ sửa đổi một số điều của Nghị định số 69/2010/NĐ-CP. [Decree No. 108/2011/NĐ-CP, dated 30/11/2011 to revise some articles of the Decree No. 69/2010/NĐ-CP].
• Chí Nhân, “Thực phẩm biến đổi gene “giấu mặt”!”,http://bizlive.vn/hang-hoa/thuc-pham-bien-doi-gen-giau-mat-1375800.html.[Trans: Chi Nhan, ““Anonymous” genetically modified foods,” 2015, http://bizlive.vn/hang-hoa/thuc-pham-bien-doi-gene-giau-mat-1375800.html].
• EC – Approval and Marketing of Biotech Products, WT/DS291/R, WT/DS292/R, WT/DS293/R.
• Ilona Cheyne, “Gateways to the Precautionary Principle in WTO Law”,Journal of Environmental Law 19, no. 2 (2007).
• Jacqueline Peel, “The Precautionary Principle in Practice: Environmental Decision-making and Scientific Uncertainty”, The Federation Press, 2005.
• Lukasz Gruszczynski, Regulating Health and Environmental Risks under WTO Law, Oxford University Press, 2010.
• Rudiger Wolfrum, Peter-Tobias Stoll, and Anja Seibert-Fohr, ed., WTO-Technical Barriers and SPS Measures, Max Planck Institute for Comparative Public Law and International Law, Martinus Nijhoff Publishers, 2007.
• A. Neeliah, D. Goburdhun, “Complying with the clauses of the SPS Agreement: Case of a developing country,”Food Control 21, no. 6, 2010.
• [Sabrina Shaw, and Risa Schwartz, Trading Precaution: The Precautionary Principle and The WTO, United Nation University Institute of Advance Study 11, 2005.
• Boehmer-Christiansen,.“The Precautionary Principle in Germany-Enabling Government” in Interpreting the Precautionary Principle, ed. Timothy O’Riordan and James Camaron, London: Earthsea, 1994.
• Thiên Như, “Ào ạt nhập thực phẩm biến đổi gene: Người tiêu dùng làm “chuột bạch”!”, http://vietbao.vn/Suc-khoe/Ao-at-nhap-thuc-pham-bien-doi-gen-Nguoi-tieu-dung-lam-chuot-bach/193048134/248/. [Trans: Thiên Như, “Rushing of importing genetically modified food: Consumers being “white mice”!, 2015, http://vietbao.vn/Suc-khoe/Ao-at-nhap-thuc-pham-bien-doi-gene-Nguoi-tieu-dung-lam-chuot-bach/193048134/248/].
• Tracey Epps, International Trade and Health Protection-A Critical Assessment of the WTO’s SPS Agreement, Elgar International Economic Law, 2008.
• Tác giả: ThS. Nguyễn Thị Lan Hương*
• Nguồn: Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 07(101)/2016 – 2016, Trang 54-62
• Nguồn: Fanpage Luật sư Online