Vấn đề bảo vệ môi trường và hiệp định TBT trong khuôn khổ WTO

Bài viết: Vấn đề bảo vệ môi trường và hiệp định TBT trong khuôn khổ WTO qua vụ tranh chấp Hoa Kỳ – cá ngừ II

• Tác giả: Trần Việt Dũng* – Nguyễn Thị Lan Hương**
• Nguồn: Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 03/2013 (76)/2013 – 2013, Trang 63-72

TỪ KHÓA: Bảo vệ môi trường, Tổ chức thương mại thế giới, WTO, Tạp chí Khoa học pháp lý

Cùng với sự quan tâm ngày càng gia tăng của xã hội về bảo vệ môi trường, những tiêu chuẩn kỹ thuật liên quan tới bảo vệ môi trường bắt đầu được các quốc gia phát triển thiết lập và áp dụng ngày càng phổ biến. Tuy nhiên, việc áp dụng các hàng rào tiêu chuẩn kỹ thuật trên cơ sở bảo vệ môi trường nhưng trực tiếp hoặc gián tiếp hạn chế thương mại cũng trở thành một vấn đề nóng trong khuôn khổ WTO. Vụ tranh chấp “Cá ngừ – Cá heo” kéo dài hơn 2 thập kỷ[1] giữa Mexico và Hoa Kỳ liên quan tới biện pháp dán nhãn của Hoa Kỳ đối với sản phẩm cá ngừ nhập khẩu của Mexico được coi là một trong những vụ kiện kinh điển trong lịch sử GATT/WTO thể hiện mối quan hệ phức tạp giữa vấn đề đãi ngộ không phân biệt đối xử trong thương mại với hoạt động đánh bắt cá ngừ và bảo vệ môi trường sống của cá heo. Quyết định của cơ quan giải quyết tranh chấp (GQTC) của WTO trong vụ kiện mới đây (“Hoa Kỳ – Cá ngừ II”)[2] sẽ là một tiền lệ quan trọng trong việc GQTC liên quan tới việc cân bằng các lợi ích thương mại và bảo vệ môi trường trong hệ thống thương mại đa phương của WTO. Bbên cạnh đó, nó cũng thể hiện cách tiếp cận  của cơ quan GQTC WTO trong việc đánh giá quy định dán nhãn cho chu trình sản xuất sản phẩm với mục tiêu bảo vệ môi trường trên cơ sở quy định của Hiệp định về Hàng rào kỹ thuật trong thương mại của WTO (“Hiệp định TBT”). Với tư cách là một quốc gia xuất khẩu hải sản và thường phải đối mặt với các biện pháp hạn chế thương mại tại các thị trường nước ngoài, việc tìm hiểu nội dung và những vấn đề pháp lý phức tạp của vụ tranh chấp Hoa Kỳ – Cá ngừ II có ý nghĩa thực tiễn cao đối với Việt Nam. Bài viết này sẽ cung cấp cái nhìn tổng quan về vụ kiện thông qua việc phân tích nội dung vụ kiện cũng như các vấn đề pháp lý phát sinh từ kết quả phán quyết của cơ quan GQTC.

1. Tóm tắt vụ kiện Hoa Kỳ – Cá ngừ II

Vấn đề tranh chấp trong vụ kiện Hoa Kỳ – Các biện pháp liên quan đến nhập khẩu, tiếp thị và bán cá ngừ và sản phẩm cá ngừ trong khuôn khổ WTO (“Hoa Kỳ – Cá ngừ II”) thực ra được bắt nguồn từ vụ kiện nổi tiếng trong lịch sử GQTC của GATT – vụ Hoa Kỳ – Hạn chế nhập khẩu cá ngừ (“Cá ngừ – Cá heo”)[3], đầu thập niên 1990. Trong vụ việc đó, Mexico đã khiếu nại Hoa Kỳ ra hội đồng GATT do nước này áp dụng lệnh cấm nhập khẩu cá ngừ từ Mexico thông qua Đạo luật Bảo vệ sinh vật biển có vú (Marine Mammal Protection Act) vì lý do các tàu cá Mexico đánh bắt cá ngừ bằng kỹ thuật quây lưới gây tác động tiêu cực tới sự sống của cá heo. Trọng tâm pháp lý của vụ tranh chấp xoay quanh việc áp dụng ngoại lệ quy định tại Điều XX Hiệp định GATT 1947 để Hoa Kỳ hạn chế nhập khẩu sản phẩm cá ngừ của Mexico. Vụ tranh chấp cũng liên quan đến yêu cầu dán nhãn “An toàn cho cá heo” (Dolphin-safe) của Hoa Kỳ trên các sản phẩm cá ngừ theo quy định của Đạo luật Thông tin cho người tiêu dùng về bảo vệ cá heo (Dolphin Protection Consumer Information Act – DPCIA). Hoa Kỳ giải thích DPCIA được ban hành và áp dụng để thực hiện các chiến dịch ngăn chặn tỉ lệ tử vong cao của cá heo trong vùng biển nhiệt đới phía đông Thái Bình Dương, gần bờ biển Mexico, nơi cá ngừ thường sống liên kết với cá heo, và các thuyền cá của Mexico đánh bắt cá ngừ bằng cách quây lưới tất cả các đàn cá trong khu vực (qua đó bắt luôn cả cá heo và làm chúng chết).[4] DPCIA không cho phép việc thêm vào nhãn sản phẩm thuật ngữ “an toàn cho cá heo” nếu cá ngừ này được đánh bắt thông qua hình thức quây [lưới] bắt cá heo trong vùng biển Đông Thái Bình Dương.[5]

Vấn đề đặt ra trong vụ kiện này nhận được sự quan tâm đặc biệt của cộng đồng quốc tế vì nếu biện pháp của Hoa Kỳ được chấp thuận thì sẽ dẫn tới một tiền lệ nguy hiểm là bất kỳ quốc gia nào cũng có thể hạn chế hàng nhập khẩu từ quốc gia khác vì quốc gia xuất khẩu có sự khác biệt về các chính sách môi trường, bảo vệ sức khỏe, xã hội với mình. Việc một quốc gia có thể áp đặt luật quốc nội và tiêu chuẩn quốc nội của mình lên quốc gia khác sẽ có thể dẫn tới ảnh hưởng tiêu cực tới một trong những mục tiêu nền tảng của hệ thống thương mại đa phương – sự minh bạch dễ dự đoán thông qua các quy tắc thương mại quốc tế.

Trong quá trình xem xét vụ kiện Cá ngừ-cá heo, Ban hội thẩm GATT đã lên án các biện pháp thương mại của Hoa Kỳ, đặc biệt là lệnh cấm nhập khẩu sản phẩm cá ngừ xuất xứ từ Mexico, vì nó mang tính phân biệt đối xử và không phù hợp với quy định của điều III và XI của GATT.[6] Tuy nhiên, Ban hội thẩm của GATT đã không ban hành kết luận GQTC cuối cùng đối với vấn đề tranh chấp bởi Mexico đã rút đơn kiện và quyết định giải quyết vấn đề tranh chấp thông qua đàm phán song phương cùng Hoa Kỳ.

Năm 1999, Mexico và Hoa Kỳ đã ký Hiệp định về Chương trình Bảo tồn Cá heo Quốc tế (Agreement on the International Dolphin Conservation Program – “AIDCP”)[7] nhằm mục đích cung cấp một chương trình bảo vệ cá heo trong vùng biển Đông Thái Bình Dương (ETP) và hướng dẫn việc dán nhãn đối với các sản phẩm cá ngừ được đánh bắt ở vùng biển này.[8] Tiêu chuẩn kỹ thuật của Hiệp định AIDCP không chặt chẽ và nghiêm ngặt bằng các tiêu chuẩn của DPCIA – cụ thể, hiệp định AIDCP chỉ yêu cầu việc chứng minh yếu tố “không có tác động tiêu cực đáng kể” (“no significant adverse impact”).[9] Về vấn đề này, năm 2002, Bộ Thương mại Hoa Kỳ đã khuyến nghị rằng tiêu chuẩn “không có tác động tiêu cực đáng kể” là đủ để đáp ứng các mục tiêu của Hoa Kỳ trong việc bảo vệ môi trường sống của cá heo.[10] Tuy nhiên, Tòa liên bang khu vực 9 của Hoa Kỳ trong vụ kiện Earth Island Institute v. Hogarth[11] đã bác các khuyến nghị của Bộ Thương mại Hoa Kỳ. Vì vậy, kể từ năm 2009 Hoa Kỳ đã không áp dụng các tiêu chuẩn dán nhãn theo quy định tại AIDCP. Thay vào đó, nước này áp dụng các tiêu chuẩn cụ thể hơn của DPCIA. Do áp lực của các tổ chức bảo vệ môi trường, các doanh nghiệp làm đồ hộp và các nhà phân phối của Hoa Kỳ đã chuyển sang mua các sản phẩm có dán nhãn “an toàn cho cá heo”, qua đó hoàn toàn ngăn cản khả năng tiếp cận thị trường Hoa Kỳ của sản phẩm cá ngừ của Mexico.

Quy định dán nhãn của Hoa Kỳ chính là tâm điểm của vụ tranh chấp Hoa Kỳ – Cá ngừ II do Mexico khởi xướng trong khuôn khổ WTO vào năm 2008. Trong đơn kiện của mình Mexico đã khiếu nại các biện pháp của Hoa Kỳ, bao gồm: (i) nội dung của DPCIA; (ii) việc áp dụng các quy định của DPCIA trong quy trình dán nhãn; và (iii) quyết định của Tòa liên bang Hoa Kỳ hủy bỏ quyết định của Bộ thương mại Hoa Kỳ.

2. Khuyến nghị giải quyết tranh chấp của WTO

Khi tìm hiểu về vụ kiện Hoa Kỳ-Cá ngừ II, điểm đầu tiên cần lưu ý chính là cách tiếp cận của cơ quan GQTC của WTO khi phân tích vấn đề của vụ kiện. Trong vụ kiện này, mặc dù Mexico đã khiếu nại về sự vi phạm nghĩa vụ đãi ngộ không phân biệt đối xử của Hoa Kỳ, cơ quan GQTC đã tập trung phân tích vấn đề của vụ tranh chấp trên cơ sở các quy định của Hiệp định TBT chứ không xem xét từ góc độ Điều I và III của Hiệp định GATT. Có lẽ, cách tiếp cận này được hình thành trên cơ sở lý luận rằng Hiệp định TBT là hiệp định thương mại đa biên trực tiếp điều chỉnh các biện pháp thương mại được coi là các “quy định kỹ thuật”[12] (ngoại trừ các biện pháp liên quan tới kiểm dịch động – thực vật như được quy định tại Phụ Lục A, Hiệp định về vệ sinh dịch tễ và kiểm dịch động thực vật) có ảnh hưởng hạn chế thương mại. Đây là một cách tiếp cận mới, khác với cách tiếp cận truyền thống trong các vụ tranh chấp liên quan tới biện pháp tiêu chuẩn kỹ thuật trước đây của WTO.[13]

Để giải quyết nội dung tranh chấp của vụ kiện, các cơ quan GQTC của WTO đã phân tích bốn vấn đề pháp lý, bao gồm: (i) liệu các biện pháp của Hoa Kỳ có phải là tiêu chuẩn kỹ thuật và chịu sự điều chỉnh của Hiệp định TBT không; (ii) các biện pháp của Hoa Kỳ có tạo nên sự phân biệt đối xử không; (iii) các biện pháp của Hoa Kỳ có làm hạn chế thương mại hơn mức cần thiết không; và (iv) việc từ bỏ áp dụng các quy định trong Hiệp định AIDCP, một điều ước quốc tế đã được Hoa Kỳ ký kết, và thay thế bằng tiêu chuẩn dán nhãn của DPCIA có bất hợp lý và không thể biện minh không.

2.1. Biện pháp dán nhãn “An toàn cho cá heo” lên sản phẩm cá ngừ có phải là “quy định kỹ thuật” hay không?

Trước khi phân tích các vấn đề pháp lý của vụ việc, Ban hội thẩm phải xác định liệu Hiệp định TBT có thể áp dụng trong việc phân tích các biện pháp của Hoa Kỳ hay không. Theo quy định của Hiệp định TBT, các “quy định kỹ thuật” được hiểu là văn bản quy định các đặc tính của sản phẩm hoặc các quá trình có liên quan đến sản phẩm và phương pháp sản xuất…,mà việc tuân thủ chúng là “bắt buộc”.[14] Một quy định kỹ thuật cũng có thể bao gồm các yêu cầu về việc dán nhãn khi các yêu cầu này “áp dụng cho một sản phẩm, quy trình hoặc phương pháp sản xuất nhất định”.[15] Các quy định kỹ thuật được phân biệt với các “tiêu chuẩn” (standard) ở chỗ các tiêu chuẩn là các quy tắc, hướng dẫn hoặc đặc tính sản phẩm được “sử dụng một cách rộng rãi và nhiều lần” nhưng việc tuân thủ chúng là “tự nguyện”.[16]

Ban hội thẩm cho rằng, trong trường hợp này, việc tuân thủ các đặc tính sản phẩm hoặc các chu trình và phương pháp sản xuất (process and production methods – PPMs) có liên quan là “bắt buộc” nếu các văn bản ghi nhận chúng “có tác dụng tạo ra sự ràng buộc pháp lý hoặc sự bắt buộc” và chỉ định các yêu cầu bắt buộc như: cá hồi được đánh bắt như thế nào trong mối quan hệ với cá heo.[17] Từ đó, Ban hội thẩm kết luận rằng các biện pháp của Hoa Kỳ là các quy định kỹ thuật vì hai lý do: (i) các quy định này “chỉ định và áp đặt các điều kiện mà một sản phẩm có thể được dán nhãn an toàn với cá heo”[18] và các sản phẩm cá ngừ không được đánh bắt theo cách thức được quy định sẽ bị cấm không được xác định và đưa ra thị trường dưới nhãn mác này[19]; và (ii) các quy định này cấm việc ghi nhãn có thông tin về cá heo (bất kể có gây hiểu lầm cho người tiêu dùng hay không) nếu các điều kiện được quy định không được đáp ứng.[20]

Ban hội thẩm giải thích rằng, hầu như bất cứ hành động nào của nhà nước khi đưa ra “một văn bản quy định các đặc tính sản phẩm” hoặc liên quan đến PPMs đều mang tính bắt buộc bất kể văn bản đó có ghi nhận rõ ràng yêu cầu tuân thủ hay không, và do đó đương nhiên là một quy định kỹ thuật. Ở đây, Ban hội thẩm trong vụ Hoa Kỳ – Cá ngừ II đã mở nút thắt một trong những vấn đề lớn còn để ngỏ trong Hiệp định TBT, đó là, liệu “các quy định kỹ thuật” có bao gồm các quy tắc về PPMs không liên quan đến sản phẩm (non–product–related PPMs) hay không (ví dụ như ghi nhãn lên các sản phẩm cá ngừ thông tin rằng cá ngừ sử dụng để sản xuất đã được đánh bắt như thế nào). Ban hội thẩm kết luận rằng đối tượng của biện pháp tranh chấp nằm trong phạm vi định nghĩa “quy định kỹ thuật”.[21]

Cơ quan phúc thẩm cũng đồng tình với lập luận này của Ban hội thẩm khi khẳng định biện pháp của Hoa Kỳ là một “quy định kỹ thuật” vì quy định này tạo thành một phần của pháp luật Hoa Kỳ và có giá trị cưỡng chế thực thi với các điều kiện cần phải đáp ứng để được cấp nhãn này.[22] Hoa Kỳ cho rằng việc thực hiện dán nhãn không mang tính “bắt buộc” vì doanh nghiệp xuất khẩu có thể bán sản phẩm cá ngừ không có nhãn “an toàn cho cá heo” trên lãnh thổ Hoa Kỳ, và như vậy việc dán nhãn không thể là quy định kỹ thuật. Tuy nhiên, Cơ quan phúc thẩm lại phân tích rằng “việc được phép bán sản phẩm trên thị trường không sử dụng một nhãn cụ thể” không có ý nghĩa quyết định trong vấn đề này vì quy định dán nhãn đã thiết lập một định nghĩa pháp lý cụ thể về sản phẩm cá ngừ “an toàn cho cá heo” và không cho phép sử dụng bất cứ một nhãn nào khác trên các sản phẩm cá ngừ không đáp ứng các tiêu trí của quy định khi đưa ra thị trường. Như vậy, biện pháp của Hoa Kỳ mang tính chất “bắt buộc” và là một “quy định kỹ thuật” theo định nghĩa của Hiệp định TBT.

Từ kết luận của Cơ quan phúc thẩm, có thể thấy rằng tại WTO bất cứ đạo luật nào tác động đến việc tiếp cận thị trường, có chứa đựng các điều kiện kỹ thuật mang tính bắt buộc và có khả năng cưỡng chế đều có thể tạo thành một quy định kỹ thuật.

2.2. Sự phân biệt đối xử trong biện pháp dán nhãn của Hoa Kỳ

Theo quy định của Điều 2.1, Hiệp định TBT, “Các thành viên [WTO] phải đảm bảo rằng, đối với các quy định kỹ thuật, các sản phẩm nhập khẩu từ lãnh thổ của bất cứ thành viên khác nào đều được đối xử không kém phần ưu đãi hơn so với hàng hóa tương tự được sản xuất trong nước của Thành viên đó và hàng hóa tương tự có xuất xứ từ bất kỳ nước nào khác”. Trên cơ sở quy định này Mexico cho rằng quy định dán nhãn các sản phẩm cá ngừ trên cơ sở DPCIA là sự phân biệt đối xử de facto vì mặc dù sản phẩm cá ngừ của Hoa Kỳ và của Mexico là tương tự, nhưng vì sự khác nhau trong phương thức đánh bắt cá nên sản phẩm cá ngừ của Hoa Kỳ sẽ luôn được được dán nhãn “an toàn cho cá heo” và qua đó được đối xử thuận lợi hơn sản phẩm có xuất xứ từ Mexico (Mexico đánh bắt ở vùng biển ETP bằng cách quây lưới và dựa trên các nghiên cứu khoa học cách đánh bắt này có khả năng ảnh hưởng trực tiếp và tiêu cực tới cá heo).

Khi xem xét vấn đề này, Ban hội thẩm đã đồng ý với lập luận của Mexico về tính “tương tự” của các sản phẩm cá ngừ của Mexico với các sản phẩm cá ngừ của Hoa Kỳ và các sản phẩm cá ngừ có nguồn gốc từ các quốc gia khác[23] và rằng việc áp dụng các nhãn đó tạo ra thuận lợi thương mại cho các sản phẩm cá ngừ tuân thủ các quy tắc DPCIA. [24] Tuy nhiên, Ban hội thẩm cho rằng các sản phẩm cá ngừ Mexico đã không bị đối xử kém thuận lợi hơn (các sản phẩm cá ngừ của Hoa Kỳ hoặc các nước khác)[25] vì việc dán nhãn được áp dụng công bằng cho tất cả các đội tàu, không quan tâm đến cờ của tàu[26] và những khác biệt trong việc dán nhãn này xuất phát từ việc lựa chọn phương pháp đánh bắt khác nhau chứ không phải do bản thân biện pháp của Hoa Kỳ.[27]

Cơ quan phúc thẩm bác bỏ lập luận nêu trên của Ban hội thẩm và cho rằng đó là “một cách tiếp cận không đúng” để áp dụng Điều 2.1 Hiệp định TBT[28] vì việc xác định một quy định bất kỳ có mang tính phân biệt đối xử hay không sẽ phải dựa trên bản chất và ảnh hưởng của hành vi của chính phủ đưa ra quy định đó.[29] Theo Cơ quan phúc thẩm, vấn đề mấu chốt trong việc phân tích về sự phân biệt đối xử trong vụ kiện Hoa Kỳ-Cá ngừ II là đánh giá rõ quy định dán nhãn của Hoa Kỳ có làm thay đổi điều kiện cạnh tranh trên thị trường Hoa Kỳ gây thiệt hại cho các sản phẩm cá ngừ của Mexico (so với các sản phẩm cá ngừ của Hoa Kỳ hoặc của các nước khác không). [30] Cơ quan phúc thẩm nhấn mạnh tình tiết Hoa Kỳ áp dụng các quy định dán nhãn “an toàn cho cá heo” khắt khe chỉ đối với sản phẩm cá ngừ được đánh bắt tại vùng ETP, nhưng rất lỏng lẻo đối với quy định dán nhãn cho sản phẩm cá ngừ được đánh bắt ngoài khu vực này, mặc dù các đội thuyền khác đánh bắt trên đại dương có thể sử dụng các kỹ thuật, phương pháp đánh bắt cá cũng có ảnh hưởng tiêu cực tới cá heo.[31] Hoa Kỳ đã không chứng minh được những rủi ro đối với cá heo từ các kỹ thuật đánh bắt khác là không đáng kể và đã bỏ qua việc tìm hiểu sự gia tăng tỉ lệ tử vong của cá heo do các phương pháp đánh bắt khác không phải bằng cách quây lưới ở các vùng biển khác. Cơ quan phúc thẩm cho rằng Hoa Kỳ đã không quan tâm đến những rủi ro cho cá heo được đánh bắt bằng các kỹ thuật khác ở các vùng biển khác.

Cuối cùng, cơ quan này kết luận rằng Hoa Kỳ đã không chứng minh được rằng biện pháp mà nước này áp dụng là công bằng với mọi đối tượng và rằng “tác động bất lợi mà biện pháp này gây ra cho sản phẩm cá ngừ Mexico bắt nguồn từ một sự phân biệt pháp lý hợp pháp” (cụ thể là sự phân biệt giữa cá ngừ bắt bằng cách quây lưới cá heo trong vùng biển ETP và cá ngừ được bắt bằng phương pháp khác bên ngoài vùng biển này)[32] và cũng có nghĩa là quy định dán nhãn đã tạo ra sự phân biệt đối xử đối với sản phẩm cá ngừ Mexico và trái với quy định của Điều 2.1 Hiệp định TBT.[33]

2.3. Hạn chế thương mại hơn mức cần thiết để đạt được các mục tiêu hợp pháp

Theo quy định của Điều 2.2 của Hiệp định TBT, “các thành viên WTO phải đảm bảo rằng các quy định kỹ thuật không được ban hành và áp dụng với mục đích tạo ra các cản trở không cần thiết cho thương mại quốc tế” [và để đạt mục đích này] “các quy định về kỹ thuật không được gây hạn chế cho thương mại hơn mức cần thiết để hoàn tất một mục tiêu hợp pháp, có tính đến các rủi ro có thể nảy sinh từ sự không hoàn tất”.[34] Để xác định một quy định kỹ thuật có đáp ứng yêu cầu về mức độ “cần thiết”, Cơ quan phúc thẩm cho rằng cần phải đánh giá và cân bằng ba yếu tố: (i) mức độ tác động của quy định đối với mục tiêu hợp pháp; (ii) mức độ hạn chế thương mại của quy định liên quan; và (iii) bản chất của các rủi ro và khả năng phát sinh các hậu quả từ việc không đạt được mục tiêu đặt ra.[35] Tuy nhiên, trong nội dung báo cáo của mình các cơ quan GQTC của WTO đã không phân tích “sự cân bằng” cần thiết đó, mà chỉ tập trung chủ yếu phân tích vấn đề những giải pháp thay thế mà Mexico đề xuất có thể đạt được các mục tiêu của Hoa Kỳ đề ra, bao gồm: một mặt, bảo đảm người tiêu dùng không bị nhầm lẫn bởi các nhãn trên sản phẩm, mặt khác bảo vệ cá heo.

Mexico đề xuất tiếp tục áp dụng biện pháp dán nhãn như theo quy định của Hiệp định AIDCP vì quy định dán nhãn này “ít hạn chế thương mại hơn” (“less trade-restrictive”) so với quy định của DPCIA mà vẫn đạt được mục đích của Hoa Kỳ là thông báo cho người tiêu dùng Hoa Kỳ và nhắm tới bảo vệ cá heo. Ban hội thẩm cho rằng việc biện pháp dán nhãn của Hoa Kỳ không áp dụng đối với các sản phẩm cá ngừ đánh bắt ngoài vùng biển ETP không thể đóng góp vào việc bảo vệ các loài cá heo[36] vì vậy chỉ đáp ứng một phần mục tiêu của Hoa Kỳ và đồng thời gây ra hạn chế thương mại hơn mức cần thiết.[37] Tuy nhiên, Ban hội thẩm cũng cho rằng cả biện pháp mà Hoa Kỳ đang sử dụng và biện pháp thay thế mà Mexico đề nghị chỉ có thể làm giảm một mức độ nào đó chứ không loại trừ khả năng người tiêu dùng Hoa Kỳ có thể bị nhầm lẫn. Ban hội thẩm đã kết luận rằng biện pháp thay thế của Mexico không tạo ra rủi ro lớn hơn về việc người tiêu dùng bị nhẫm lẫn so với các quy định dán nhãn “an toàn cho cá heo” đang được Hoa Kỳ áp dụng[38] và vì vậy cơ chế dán nhãn của Hoa Kỳ có thể sẽ ít hạn chế thương mại hơn nếu kết hợp với cơ chế của AIDCP.[39]

Cơ quan phúc thẩm đã bác bỏ lập luận của Ban hội thẩm rằng việc áp dụng cơ chế dán nhãn của Hoa Kỳ liên kết với cơ chế của AIDCP có thể giúp đạt được các mục tiêu của Hoa Kỳ. Lý do là phạm vi áp dụng của các quy định của AIDCP cũng chỉ giới hạn trong khu vực ETP nên ảnh hưởng của giải pháp thay thế của Mexico sẽ không cao hơn hay thấp hơn những kết quả mà Hoa Kỳ đạt được khi áp dụng biện pháp dán nhãn tranh chấp trong so sánh với mục tiêu đề ra. Tuy nhiên, từ góc độ hậu quả tiềm tàng chưa được khảo sát của kỹ thuật quây lưới đối với cá heo (ví dụ như gây thương tích, rối loạn tâm lý, tách cá con khỏi cá mẹ) và thông số thực tế là việc quây lưới đánh bắt cá ngừ đã giết hoặc làm bị thương khoảng 1200 cá heo/năm, Cơ quan phúc thẩm cho rằng tiêu chuẩn chặt chẽ của Hoa Kỳ sẽ bảo vệ cá heo trong vùng biển ETP ở mức độ cao hơn giải pháp của Mexico.[40] Cơ quan phúc thẩm cũng cho rằng Ban hội thẩm không thể so sánh biện pháp dán nhãn của Hoa Kỳ đối với cá ngừ được đánh bắt bên trong và bên ngoài ETP để đánh giá mực độ cần thiết của biện pháp, mà phải tập trung so sánh hai giải pháp dán nhãn trên các sản phẩm cá ngừ được đánh bắt tại vùng biển ETP.

Vì những lý do kể trên, Cơ quan phúc thẩm đã không chấp nhận các kết luận của Ban hội thẩm rằng biện pháp của Hoa Kỳ gây ra hạn chế thương mại hơn mức cần thiết và trái với Điều 2.2 Hiệp định TBT[41] và đồng thời, bác bỏ những khiếu nại của Mexico về vấn đề này.[42]

2.4. Biện pháp dán nhãn của Hoa Kỳ không tuân thủ tiêu chuẩn quốc tế

Điều 2.4 của Hiệp định TBT quy định “khi có các tiêu chuẩn quốc tế”, thành viên WTO sẽ sử dụng chúng làm “cơ sở cho các quy định kỹ thuật của mình trừ khi các tiêu chuẩn quốc tế có liên quan hoặc một phần nào đó của các tiêu chuẩn này là các cách thức không có hiệu quả hoặc không phù hợp cho việc thực hiện các mục tiêu hợp pháp của [nước thành viên].” Mexico cho rằng Hoa Kỳ đã vi phạm Điều 2.4 Hiệp định TBT khi không sử dụng các quy định của AIDCP để làm cơ sở cho nhãn an toàn với cá heo.

Ban hội thẩm đồng ý rằng tiêu chuẩn kỹ thuật được quy định tại AIDCP là tiêu chuẩn quốc tế vì nó được thông qua bởi tổ chức tiêu chuẩn hóa quốc tế (Ban hội thẩm coi AIDCP là tổ chức tiêu chuẩn hóa quốc tế) và được công bố rộng rãi cho công chúng. Như vậy, Hoa Kỳ đã không sử dụng tiêu chuẩn quốc tế có liên quan làm cơ sở cho quy định dán nhãn của mình. Tuy nhiên, theo Ban hội thẩm, Mexico đã không thỏa mãn được yêu cầu về nghĩa vụ chứng minh rằng chỉ mình kế hoạch dán nhãn theo AIDCP cũng là một công cụ hiệu quả để đạt được mục tiêu hợp pháp mà Hoa Kỳ theo đuổi[43] (tiêu chuẩn của Hoa Kỳ thực tế bảo vệ cá heo trong vùng biển ETP tốt hơn tiêu chuẩn của AIDCP).

Cơ quan phúc thẩm đã bác bỏ lập luận của Ban hội thẩm cho rằng AIDCP là “tiêu chuẩn quốc tế”. Cơ quan phúc thẩm cho rằng để một tiêu chuẩn bất kỳ được coi là một “tiêu chuẩn quốc tế” nó phải được thông qua bởi một “cơ quan tiêu chuẩn hóa quốc tế có uy tín”[44] có thẩm quyền thiết lập các tiêu chuẩn quốc tế, nhưng AIDCP không đáp ứng tiêu chuẩn này vì AIDCP có số lượng thành viên hạn chế và điều kiện để trở thành thành viên cũng không “mở” như yêu cầu của Hiệp định TBT. Để củng cố lập luận của mình Cơ quan phúc thẩm đã dẫn chiếu tới hai cơ sở pháp lý: (i) Mục 4 của Phụ lục 1, Hiệp định TBT trong đó định nghĩa “cơ quan quốc tế” là cơ quan “cho phép các cơ quan có liên quan của ít ra là tất cả các thành viên [WTO] có thể trở thành thành viên”; và (ii) Quyết định của Ủy ban TBT[45] về các nguyên tắc và thủ tục mà cơ quan tiêu chuẩn hóa quốc tế phải tuân thủ, theo đó “tư cách thành viên của một cơ quan tiêu chuẩn hóa quốc tế phải được mở rộng [cho các thành viên] trên cơ sở không phân biệt đối xử… trong mọi giai đoạn phát triển của tiêu chuẩn”.[46]

Do đó, Cơ quan phúc thẩm kết luận rằng AIDCP không mở cho tất cả các nước thành viên WTO bởi vì quốc gia chỉ có thể tham gia vào AIDCP khi được “mời” tham gia và Mexico cũng không thể chứng minh được việc chấp nhận xin tham gia “diễn ra một cách tự động”.[47] Cơ quan phúc thẩm kết luận Ban hội thẩm đã sai lầm trong việc mô tả AIDCP như một tổ chức tiêu chuẩn hóa quốc tế và sai lầm trong việc kết luận rằng cơ chế AIDCP là một “tiêu chuẩn quốc tế có liên quan” theo Điều 2.4 Hiệp định TBT. Như vậy, việc áp dụng quy định dán nhãn của của Hoa Kỳ không trái với quy định của Điều 2.4 Hiệp định TBT.[48]

Kết luận cuối cùng của Cơ quan phúc thẩm là mặc dù cơ chế dán nhãn của Hoa Kỳ không gây ra “hạn chế thương mại hơn mức cần thiết” (không vi phạm Điều 2.2 Hiệp định TBT) cũng như không vi phạm quy định về việc áp dụng tiêu chuẩn quốc tế theo Điều 2.4 TBT,  nhưng cơ chế này lại đối xử kém thuận lợi hơn đối với sản phẩm cá ngừ từ Mexico (trái với Điều 2.1 Hiệp định TBT). Do đó, khuyến nghị được đưa ra là Hoa Kỳ phải điều chỉnh biện pháp của mình phù hợp các nghĩa vụ theo Hiệp định TBT.[49]

Nhận xét và kết luận

Báo cáo của Ban hội thẩm và Cơ quan phúc thẩm WTO trong vụ kiện Hoa Kỳ – Cá ngừ II đã lần đầu tiên áp dụng quy định của Hiệp định TBT lên một biện pháp môi trường nội địa. Báo cáo GQTC trong vụ kiện này không chỉ khơi lại một số vấn đề đã từng được đề cập trong các tranh chấp về môi trường – thương mại vào thập niên 1990, mà còn thể hiện sự chấp nhận và xem xét chúng một cách hệ thống. Các nội dung khuyến nghị của Cơ quan phúc thẩm trong vụ kiện này có ý nghĩa quan trọng trong GQTC đối với các vấn đề tiêu chuẩn kỹ thuật liên quan tới môi trường. Trước hết, nó đã khẳng định phạm vi áp dụng của Hiệp định TBT đối với các biện pháp dán nhãn trên các sản phẩm. Bên cạnh đó nó cũng làm rõ ý nghĩa và nguyên tắc diễn giải nội dung các điều khoản cơ bản của Hiệp định TBT – Điều 2.1 và 2.2. Cơ quan phúc thẩm đã phân tích các vấn đề liên quan tới tiêu chuẩn kỹ thuật trên cơ sở của Hiệp định TBT nhưng luôn bám sát mạch của các quy định của GATT. Từ các phân tích của Cơ quan phúc thẩm, có thể thấy sự tương tự của Điều 2.1 của Hiệp định TBT với Điều I và III:1 của GATT (bao gồm cả nghĩa vụ đãi ngộ Tối huệ quốc và Đãi ngộ quốc gia); trong khi Điều 2.2 của Hiệp định TBT có ý nghĩa gần với nội dung của Điều XX GATT. Điều cần lưu ý ở đây là, khi xem xét khiếu nại về vi phạm Điều 2.2 Hiệp định TBT về việc biện pháp đang bị tranh chấp tạo ra “những cản trở không cần thiết cho thương mại quốc tế”, Cơ quan phúc thẩm tập trung đánh giá “mức độ” mà giải pháp thay thế đạt được mục tiêu hợp pháp của biện pháp được bên bị đơn theo đuổi, và vấn đề này sẽ được định nghĩa theo nghĩa hẹp (tương tự như cách tiếp cận truyền thống đối với vấn đề liên quan trong các tranh chấp về Điều XX của GATT).[50] Như vậy, việc chứng minh vi phạm Điều 2.2 của Hiệp định TBT sẽ rất khó cho bên nguyên đơn.

Ngoài ra, khuyến nghị cũng làm rõ mối quan hệ giữa điều ước quốc tế về môi trường và  nghĩa vụ của các thành viên WTO. Quyết định của Cơ quan phúc thẩm không công nhận quy định của AIDCP là một “tiêu chuẩn quốc tế” có thể nhìn nhận như cơ sở để xúc tiến sự minh bạch và các quy trình tiêu chuẩn hóa quốc tế (trên bình diện toàn cầu). Mặc dù vậy, tiêu chí “mở” [cho tất cả các thành viên WTO] mà Cơ quan phúc thẩm đề ra dường như không thực tế vì nếu như cơ quan tiêu chuẩn hóa quốc tế phải bảo đảm sự tham gia của tất cả các thành viên WTO, bao gồm cả những nước không quan tâm tới bảo vệ các heo ở vùng ETP, các nỗ lực bảo vệ các sinh vật trong vùng biển này sẽ bị cản trở. Có lẽ sẽ khó có một tổ chức tiêu chuẩn môi trường quốc tế nào bao gồm tất cả các thành viên của WTO. Bản thân chính WTO cũng không đáp ứng được tiêu chí “mở” và “tự động” kết nạp thành viên mà Cơ quan phúc thẩm đề ra (Việt Nam đã phải mất 12 năm đàm phán mới có thể gia nhập WTO). Vì vậy, cách tiếp cận này của Cơ quan phúc thẩm làm hạn chế khả năng áp dụng của Điều 2.4 Hiệp định TBT.

Nhìn chung, kết quả giải quyết tranh chấp dường như chưa thỏa mãn được các bên liên quan. Báo cáo của Ban hội thẩm và Cơ quan phúc thẩm cho thấy hình ảnh của một chiếc túi được trộn lẫn giữa kẻ thắng và người thua. Mục tiêu tiên quyết của Mexico là buộc Hoa Kỳ phải cho sản phẩm cá ngừ của Mexico được tiếp cận thị trường Hoa Kỳ với nhãn “an toàn cá heo” theo tiêu chuẩn của Hiệp định AIDCP. Các khuyến nghị của Ban hội thẩm có lợi Mexico nhưng lại bị Cơ quan phúc thẩm bác bỏ. Theo quyết định của Cơ quan phúc thẩm, Hoa Kỳ được quyền loại trừ quy định tiêu chuẩn AIDCP đối với việc dán nhãn “an toàn cho cá heo” trên sản phẩm cá ngừ của Mexico với điều kiện Hoa Kỳ phải thắt chặt hơn các tiêu chuẩn dán nhãn “an toàn cho cá heo” đối với các sản phẩm cá ngừ được đánh bắt bên ngoài vùng biển ETP. Bên cạnh đó, Hoa Kỳ cũng phải thực hiện quy chế dán nhãn đối với sản phẩm cá ngừ trên cơ sở không phân biệt đối xử để phù hợp với Điều 2.1 Hiệp định TBT. Nếu muốn tiếp tục theo đuổi các mục tiêu hợp pháp của biện pháp dán nhãn “an toàn cá heo” trên các sản phẩm cá ngừ, Hoa Kỳ cần dung hòa một cách khôn ngoan giữa mục tiêu đó và các nghĩa vụ ràng buộc với tư cách thành viên WTO, điều này là không hề đơn giản.

Vụ Hoa Kỳ-Cá ngừ II cho thấy sự cạnh tranh giữa các nghĩa vụ pháp lý và các mục tiêu chính sách quốc gia liên quan tới các lợi ích thương mại và phi thương mại tạo ra nhiều tranh cãi giữa các nhóm hoạt động môi trường và các nhóm ủng hộ lợi ích thương mại; tuy nhiên, không thể phủ nhận chúng có sự kết nối với nhau.[51] Vụ kiện liên quan tới việc dán nhãn trên cơ sở các PPMs không liên quan tới sản phẩm ở nước ngoài – tức đánh bắt cá ngừ trên vùng biển quốc tế và trên vùng biển của quốc gia khác. Kết luận cơ chế dán nhãn của Hoa Kỳ không phù hợp với Điều 2.1 Hiệp định TBT của Cơ quan phúc thẩm có thể, về cơ bản, đã đưa ra đặc điểm của một biện pháp kỹ thuật trên cơ sở các PPMs không liên quan đến sản phẩm (là một quy định kỹ thuật mang tính phân biệt đối xử). Tuy nhiên, vụ tranh chấp vẫn để ngỏ việc áp dụng Hiệp định TBT đối với các quy định về PPM nói chung – đây là một điểm quan trọng chưa được giải quyết. Trong khi đó, vấn đề về PPMs đang được quan tâm, đặc biệt đối với các quốc gia đang phát triển như Việt Nam vì các quy định này có thể ảnh hưởng trực tiếp tới khả năng tiếp cận thị trường của các sản phẩm của họ. Như vậy, WTO cần tiếp tục xem xét một cách tiếp cận cân bằng hơn giữa thương mại và các chính sách xã hội giúp giải quyết những mối đe dọa mang tính bền vững tới môi trường của chúng ta, phù hợp với nhu cầu toàn cầu hóa ngày nay.

CHÚ THÍCH

* TS. Luật học, Phó Trưởng Khoa Luật Quốc tế, Trường ĐH Luật Tp. Hồ Chí Minh.

** ThS. Luật học, giảng viên Khoa Luật Quốc tế, Trường ĐH Luật Tp. Hồ Chí Minh.

[1] Xem Elizabeth Truzillo, “The Tuna-Dolphin Encore – WTO Rules on Environmental Labeling”, American Society of International Law Journal, Vol.16, Issue 7 (2012); cũng xem WTO, Mexico etc versus US: Tuna – Dolphine, [http://www.wto.org/english/tratop_e/envir_e/edis04_e.htm] (truy cập lần cuối 10/11/2012).

[2] Báo cáo Ban hội thẩm, Hoa Kỳ – Các biện pháp liên quan đến nhập khẩu, tiếp thị và bán cá ngừ và sản phẩm cá ngừ (United States – Measures Concerning the Importation, Marketing and Sale of Tuna and Tuna Products), WT/DS381/R, (15/9/ 2011).

[3] Báo cáo Ban hội thẩm GATT, Hoa Kỳ – Hạn chế nhập khẩu Cá ngừ (United States – Restrictions on Imports of Tuna, DS21/R, 3 Tháng 9, 1991, không được ban hành, BISD 39S/155 (US – Tuna (Mexico)), United States – Restrictions on Imports of Tuna, DS29/R, 16 Tháng 6, 1994.) (được biết với tên viết tắt là Vụ kiện Hoa Kỳ – Cá ngừ hay Cá ngừ – cá heo).

[4] Báo cáo của Ban hội thẩm, Hoa Kỳ – Cá ngừ II (Mexico), WT/DS381, đoạn 2.35-241.

[5] Báo cáo của Ban hội thẩm, Hoa Kỳ – Cá ngừ II (Mexico), đoạn 7.122; cũng xem Dolphin Protection Consumer Information Act (DPCIA), 16 U.S.C. § 1385 (1990) (d)(1).

[6] Xem Elizabeth Truzillo, chú thích 1.

[7] Hiệp định AIDCP là một hiệp định đa phương được ký kết và phê chuẩn bởi các nước trong khu vực vùng biển Đông Thái Bình Dương, bao gồm Hoa Kỳ, Mexico, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, EU Nicaragua, Panama, Peru, Vanuatu và Venezuela.

[8] Báo cáo của Ban hội thẩm, Hoa Kỳ – Cá ngừ II (Mexico), các đoạn 2.35-2.41.

[9] Bản đệ trình của bên không liên quan Amicus Curiae, Humane Society International American University, Washington College of Law, Program on International and Comparative Environmental Law, Hoa Kỳ – Cá ngừ II (Mexico), WT/DS381 (6/5/2010) (Từ đây gọi tắt là Amicus Curiae Brief), đoạn 27.

[10] Amicus Curiae Brief, xem chú thích 9, các đoạn 26-28.

[11] Earth Island Institute v. Hogarth United States, 484 F.3d 1123 (9th Cir. 2007).

[12] Hiệp định TBT, Điều 2.

[13] Trong năm 2012, WTO đã lần đầu tiên đưa ra khuyến nghị GQTC dựa trên việc phân tích trực tiếp điều khoản của Hiệp định TBT liên tục trong ba vụ kiện liên quan tới vấn đề tiêu chuẩn kỹ thuật, bao gồm vụ Hoa Kỳ-Cá ngừ II, và hai vụ kiện  khác là (i) vụ Hoa Kỳ – Biện pháp ảnh hưởng tới sản xuất và buôn bán sản phẩm thuốc lá tẩm (United States-Measures Affecting the Production and Sale of Clove Cigarettes), (Hoa Kỳ – Thuốc lá tẩm), WT/DS406/AB/R (4/4/2012) và (ii) vụ Hoa Kỳ – Yêu cầu dán nhãn quốc gia xuất xứ (United States-Certain Country of Origin Labelling (COOL) Requirements) (Hoa Kỳ – Dán nhãn COOL), WT/DS384/AB/R (29/6/2012).

[14] Hiệp định TBT, Phục lục 1, Điều 1.

[15] Hiệp định TBT, Phục lục 1, Điều 1.

[16] Hiệp định TBT, Phụ lục 1, Điều 2; cũng xem Hiệp định TBT, Phụ lục 3.

[17] Báo cáo của Ban hội thẩm, vụ Hoa Kỳ – Cá ngừ II, đoạn 7.111.

[18] Báo cáo của Ban hội thẩm, vụ Hoa Kỳ – Cá ngừ II, đoạn 7.131.

[19] Báo cáo của Ban hội thẩm, vụ Hoa Kỳ – Cá ngừ II, đoạn 7.137.

[20] Báo cáo của Ban hội thẩm, vụ Hoa Kỳ – Cá ngừ II, đoạn 7.143.

[21] Báo cáo của Ban hội thẩm, vụ Hoa Kỳ – Cá ngừ II, đoạn 7.78.

[22] Báo cáo của Cơ quan phúc thẩm, vụ Hoa Kỳ – Cá ngừ II (Mexico), United States—Measures Concerning the Importation, Marketing and Sale of Tuna and Tuna Products, WT/DS381/AB/R (16/5/2012), các đoạn 194-195.

[23] Báo cáo của Ban hội thẩm, vụ Hoa Kỳ – Cá ngừ II, đoạn 7.78.

[24] Báo cáo của Ban hội thẩm, vụ Hoa Kỳ – Cá ngừ II, đoạn 7.251.

[25] Báo cáo của Ban hội thẩm, vụ Hoa Kỳ – Cá ngừ II, các đoạn 7.312-334.

[26] Báo cáo của Ban hội thẩm, vụ Hoa Kỳ – Cá ngừ II, đoạn 7.310.

[27] Báo cáo của Ban hội thẩm, vụ Hoa Kỳ – Cá ngừ II, đoạn 7.334.

[28] Báo cáo của Cơ quan phúc thẩm, vụ Hoa Kỳ – Cá ngừ II, đoạn 227.

[29] Báo cáo của Cơ quan phúc thẩm, vụ Hoa Kỳ – Cá ngừ II, các đoạn 236-37.

[30] Báo cáo của Cơ quan phúc thẩm, vụ Hoa Kỳ – Cá ngừ II, đoạn 231.

[31] Báo cáo của Cơ quan phúc thẩm, vụ Hoa Kỳ – Cá ngừ II, đoạn 297

[32] Báo cáo của Cơ quan phúc thẩm, vụ Hoa Kỳ – Cá ngừ II, các đoạn 284, 297.

[33] Báo cáo của Cơ quan phúc thẩm, vụ Hoa Kỳ – Cá ngừ II, các đoạn 297-99.

[34] Hiệp định TBT, Điều 2.2.

[35] Báo cáo của Cơ quan phúc thẩm, vụ Hoa Kỳ – Cá ngừ II, đoạn 321-322.

[36] Báo cáo của Cơ quan phúc thẩm, vụ Hoa Kỳ – Cá ngừ II, đoạn 7.598-7.599. Ban hội thẩm cho rằng quy định dán nhãn của Hoa Kỳ thực ra có thể làm giảm hiệu quả bảo vệ cá heo vì biện pháp dán nhãn không áp dụng đối với các sản phẩm cá ngừ đánh bắt ngoài vùng biển ETP và cũng không cấp cho cá ngừ đánh bắt dưới các điều kiện của AIDCP, điều này khiến cho các đội tàu cá đánh bắt ngoài vùng biển ETP sử dụng phương pháp không phải lưới quây không còn động cơ để sử dụng các kỹ thuật khai thác an toàn hơn.

[37] Báo cáo của Cơ quan phúc thẩm, vụ Hoa Kỳ-Cá ngừ II, các đoạn 7.465, 7.620-7.623.

[38] Báo cáo của Cơ quan phúc thẩm, vụ Hoa Kỳ-Cá ngừ II, đoạn 7.577.

[39] Báo cáo của Ban hội thẩm, vụ Hoa Kỳ-Cá ngừ II, các đoạn 7.577 và 7.578.

[40] Báo cáo của Cơ quan phúc thẩm, vụ Hoa Kỳ-Cá ngừ II, đoạn 229-330.

[41] Báo cáo của Cơ quan phúc thẩm, vụ Hoa Kỳ-Cá ngừ II, các đoạn 328–31.

[42] Báo cáo của Cơ quan phúc thẩm, vụ Hoa Kỳ- Cá ngừ II, các đoạn 341–42.

[43] Báo cáo của Cơ quan phúc thẩm, vụ Hoa Kỳ-Cá ngừ II, các đoạn 7.721-7.740.

[44] Báo cáo của Cơ quan phúc thẩm, vụ Hoa Kỳ-Cá ngừ II, đoạn 356.

[45] TBT Committee Decision on Principles for the Development of International Standards, Guides and Recommendations with Relation to Articles 2, 5, and Annex 3 to the TBT Agreement, G/TBT/1/Rev.10 (9/ 6/2011).

[46] Báo cáo của Cơ quan phúc thẩm, vụ Hoa Kỳ-Cá ngừ II, đoạn 373 (dẫn chiếu tới Quyết định của Ủy ban TBT).

[47] Báo cáo của Cơ quan phúc thẩm, vụ Hoa Kỳ-Cá ngừ II, đoạn 398.

[48] Báo cáo của Cơ quan phúc thẩm, vụ Hoa Kỳ-Cá ngừ II, đoạn 399 và 407.

[49] Báo cáo của Cơ quan phúc thẩm, vụ Hoa Kỳ-Cá ngừ II, đoạn 408.

[50] Cách tiếp cận này cũng được Cơ quan phúc thẩm áp dụng trong hai vụ kiện khác liên quan tới tiêu chuẩn kỹ thuật được giải quyết trong năm 2012 là vụ Hoa Kỳ-Thuốc lá tẩm (WT/DS406/AB/R) và vụ Hoa Kỳ-Dán nhãn COOL (WT/DS384/AB/R).

[51] Jose Alvarez, “The WTO As Linkage Machine”, 96,  American Journal in International Law. 146 (2002).