Tranh cãi về quy chế pháp lý của các vùng biển theo Luật Biển 1982

Mục lục

Những quy định gây tranh cãi về quy chế pháp lý của các vùng biển theo quy định của Công ước của Liên hợp quốc về Luật Biển năm 1982

TÓM TẮT

Bên cạnh việc tổng quát hóa các nội dung cơ bản của UNCLOS, đặc biệt là các quy định liên quan đến phân định các không gian biển thành các vùng biển thuộc chủ quyền quốc gia (nội thủy và lãnh hải); thuộc quyền chủ quyền và quyền tài phán của quốc gia (tiếp giáp lãnh hải, đặc quyền kinh tế và thềm lục địa) và vùng biển chung của cộng đồng (biển quốc tế và đáy đại dương), bài viết đã nêu và phân tích các quy định còn gây tranh cãi liên quan đến chế độ pháp lý của nội thủy; xác định đường cơ sở; chế độ pháp lý của vùng đặc quyền kinh tế, thềm lục địa; các thực thể địa lý trên biển và quy chế pháp lý của chúng.

Xem thêm:

TỪ KHÓA: Công ước Luật Biển, Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam.

Xem thêm tài liệu liên quan:

1. Quy chế pháp lý của các vùng biển theo quy định của Công ước của Liên hợp quốc về luật biển năm 1982

Sau 5 năm trù bị (1968 -1973) và 09 năm đàm phán chính thức (1973-1982) với 11 khóa họp, ngày 30/4/1982, Công ước của Liên Hợp quốc về luật biển (United Nations Convention on the Law of the Sea – UNCLOS) đã được thông qua tại New York và mở cho các quốc gia ký tại MontegoBay – thủ đô của nước Cộng hòa Jamaica vào ngày 10/12/1982. UNCLOS có hiệu lực vào ngày 16/11/1994[1]. Với 320 điều và 9 Phụ lục, UNCLOS là điều ước quốc tế đồ sộ nhất của luật quốc tế nói chung và luật biển quốc tế nói riêng, được coi là “Hiến pháp quốc tế” về biển và đại dương, là điều ước quốc tế quan trọng nhất của luật biển quốc tế hiện đại, là một trong những thành quả pháp lý lớn nhất của nhân loại trong thế kỷ XX.

Đặc biệt, UNCLOS đã dành vị trí quan trọng nhất với 155/320 điều quy định trực tiếp về các vùng biển thuộc chủ quyền, quyền chủ quyền tài phán của quốc gia, biển quốc tế, đáy đại dương và quy chế pháp lý của chúng. Theo đó, UNCLOS đã xác lập và phân chia không gian biển và đại dương thành 3 vùng có quy chế pháp lý khác nhau bao gồm:

1. Các vùng biển thuộc chủ quyền quốc gia

Các vùng biển thuộc chủ quyền quốc gia là lãnh thổ quốc gia trên biển bao gồm nội thủy và lãnh hải. Trong đó, nội thủy là vùng biển thuộc chủ quyền hoàn toàn và tuyệt đối của quốc gia ven biển. Chủ quyền này là trọn vẹn và không chia sẻ với bất kỳ quốc gia nào trong việc chiếm hữu, sử dụng và định đoạt các vấn đề pháp lý liên quan đến nội thủy và lãnh hải cả về phương diện chủ quyền quốc gia đối với lãnh thổ cũng như việc thực thi chủ quyền quốc gia trên các vùng biển này. Lãnh hải là vùng biển nằm bên ngoài đường cơ sở, chiều rộng không vượt quá 12 hải lý[2], thuộc chủ quyền hoàn toàn và đầy đủ của quốc gia. Điểm khác biệt cơ bản về chủ quyền của quốc gia của lãnh hải so với nội thủy là, ở lãnh hải tàu thuyền của mọi quốc gia đều được hưởng quyền “đi qua không gây hại[3]”. Tuy nhiên, cần lưu ý rằng nếu tàu ngầm và các phương tiện ngầm khác khi “đi qua không gây hại” buộc phải đi nổi và treo cờ của quốc gia mà tàu mang quốc tịch[4]. Ngoài ra, UNCLOS cho phép quốc ven biển có thể định ra, phù hợp với các quy định của UNCLOS và các quy tắc khác của pháp luật quốc tế, các luật và quy định liên quan đến việc đi qua không gây hại ở trong lãnh hải của mình về: An toàn hàng hải và điều phối giao thông đường biển; Bảo vệ các thiết bị và các hệ thống bảo đảm hàng hải và các thiết bị hay công trình khác; Bảo vệ các đường giây cáp và ống dẫn; Bảo tồn tài nguyên sinh vật biển; Ngăn ngừa những sự vi phạm các luật và quy định của quốc gia ven biển liên quan đến việc đánh bắt; Bảo vệ và giữ gìn môi trường của quốc gia ven biển và ngăn ngừa, hạn chế, chế ngự nhiễm môi trường; Nghiên cứu khoa học biển và đo đạc thủy văn; Ngăn ngừa những sự vi phạm các luật và quy định về hải quan, thuế quan, y tế hay nhập cư của quốc gia ven biển[5]. Quốc gia ven biển khi cần bảo đảm an toàn hàng hải có thể đòi hỏi tàu thuyền nước ngoài đi qua không gây hại trong lãnh hải của mình phải đi theo các tuyến đường do mình ấn định và phải tôn trọng các cách bố trí phân chia các luồng giao thông do mình quy định nhằm điều phối việc qua lại các tàu thuyền[6]. Đồng thời, UNCLOS yêu cầu quốc gia ven biển không được cản trở quyền đi qua không gây hại của các tàu thuyền nước ngoài trong lãnh hải, ngoài những trường hợp mà UNCLOS đã trù định. Đặc biệt khi áp dụng UNCLOS, quốc gia ben biển không được áp đặt cho các tàu thuyền nước ngoài những nghĩa vụ dẫn đến việc cản trở hay hạn chế việc thực hiện quyền đi qua không gây hại của các tàu thuyền này; không được phân biệt đối xử về mặt pháp lý hay về mặt thực tế đối với các tàu thuyền chở hàng từ một quốc gia nhất định hay đến quốc gia đó hoặc nhân danh một quốc gia nhất định và quốc gia ven biển thông báo thích đáng mọi nguy hiểm về hàng hải của mình biết trong lãnh hải của mình[7]. Tuy nhiên, quốc gia ven biển có thể thi hành các biện pháp cần thiết trong lãnh hải của mình để ngăn cản mọi việc đi qua có gây hại cũng như có quyền tạm thời đình chỉ việc thực hiện quyền đi qua không gây hại của tàu thuyền nước ngoài tại các khu vực nhất định trong lãnh hải của mình, nếu biện pháp này là cần thiết để bảo đảm an ninh của mình, kể cả để thử vũ khí, nhưng không được phân biệt đối xử về mặt pháp lý hay về mặt thực tế giữa các tàu thuyền nước ngoài[8]. Việc đình chỉ này chỉ có hiệu lực sau khi đã được công bố theo đúng thủ tục[9].

2. Các vùng biển thuộc quyền chủ quyền và quyền tài phán quốc gia

Các vùng biển thuộc quyền chủ quyền và quyền tài phán quốc gia là những vùng biển không phải là lãnh thổ của quốc gia gồm tiếp giáp lãnh hải[10], đặc quyền kinh tế[11] và thềm lục địa[12]. Về quy chế pháp lý, theo quy định của UNCLOS, ở 3 vùng biển này quốc gia ven biển có quyền thuộc chủ quyền về kinh tế như thăm dò, khai thác, bảo tồn và quản lý các nguồn tài nguyên thiên nhiên, sinh vật hoặc không sinh vật, của vùng nước bên trên đáy biển, của đáy biển và lòng đất dưới đáy biển, và những hoạt động khác nhằm thăm dò và khai thác các vùng biển này vì mục đích kinh tế, như việc sản xuất năng lượng từ nước, hải lưu và gió. Đồng thời, quốc gia ven biển có quyền kiểm tra, giám sát và trừng trị các hành vi vi phạm liên quan đến 4 lĩnh vực hải quan, thuế quan, y tế và nhập cư[13] và các quyền tài phán về 3 lĩnh vực: (i) lắp đặt và sử dụng các đảo nhân tạo, các thiết bị và công trình; (ii) nghiên cứu khoa học về biển; (iii) bảo vệ và gìn giữ môi trường biển và được hưởng các quyền và thực hiện các nghĩa vụ khác do UNCLOS quy định[14]. Cần lưu ý rằng, trong các vùng biển này, các quốc gia khác có quyền tự do hàng hải, tự do hàng không, tự do đặt dây cáp và ống dẫn ngầm[15].

3. Các vùng biển chung của cộng đồng

Các vùng biển chung của cộng đồng bao gồm biển quốc tế (biển cả[16]) và đáy đại dương (la zone[17]). Theo quy định của UNCLOS, ở biển quốc tế và đáy đại dương, mọi quốc gia có biển hay không có biển, theo nguyên tắc tự do biển cả đều có các quyền: Tự do hàng hải, tự do hàng không, tự do đặt dây cáp hoặc ống dẫn ngầm, tự do xây dựng các đảo nhân tạo hoặc các thiết bị khác được pháp luật quốc tế cho phép, tự do đánh bắt hải sản và tự do nghiên cứu khoa học.

Theo quy định của UNCLOS, việc sử dụng biển và đại dương phải nhằm mục đích hòa bình. Tinh thần, nội dung của nguyên tắc sử dụng biển và đại dương vào mục đích hòa bình đã được quy định cụ thể tại Điều 88 (sử dụng biển cả vào mục đích hòa bình)[18]; Điều 141(sử dụng vùng hoàn toàn nhằm mục đích hòa bình)[19]; Điều 143 (nghiên cứu khoa học ở vùng nhằm mục đích hòa bình)[20], Điều 147 (các thiết bị được sử dụng trong vùng hoàn toàn nhằm mục đích hòa bình)[21], Điều 240 (nguyên tắc chung chi phối việc chỉ đạo công tác nghiên cứu khoa học biển là nhằm mục đích hòa bình)[22]; Điều 242 (hợp tác nghiên khoa học biển nhằm mục đích hoa bình )[23] và Điều 301 (việc sử dụng biển nhằm mục đích hòa bình)[24].

Có thể nói rằng, với việc phân chia không gian biển thành 3 khu vực như đã đề cập ở trên, về cơ bản UNCLOS đã dung hòa được chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán của quốc gia ven biển với các quyền tự do hàng hải, tự do hàng không, đặt dây cáp, ống dẫn ngầm, quyền nghiên cứu khoa học về biển và các quyền khác được trù định trong UNCLOS như quyền “đi qua không gây hại” trong lãnh hải, quyền tham gia đánh bắt cá dư trong vùng đặc quyền kinh tế của quốc gia ven biển, quyền quá cảnh đi ra biển… của các quốc gia khác.

Tuy nhiên, do được đàm phán, ký kết từ thập niên 70, 80 của thế kỷ XX, khi mà trình độ khoa học, kỹ thuật cũng như thực tiễn quản lý, sử dụng biển và đại dương của các quốc gia lúc bấy giờ còn nhiều hạn chế nên một số quy định của UNCLOS nói chung và các quy định liên quan đến quy chế pháp lý của các vùng biển nói riêng chưa được UNCLOS trù định hoặc không có tính khả thi. Chính vì vậy, cùng với sự phát triển vượt bậc của khoa học kỹ thuật hiện đại cũng như nhu cầu sử dụng biển và đại dương ngày càng tăng thì các quy định đó đã trở thành trở ngại không nhỏ đối với các quốc gia trong quá trình giải thích và áp dụng UNCLOS. Điều đó dẫn đến hệ quả tất yếu là, cách giải thích và áp dụng UNCLOS nói chung và các quy định về quy chế pháp lý của các vùng biển nói riêng của các quốc gia trên thế giới chưa thật sự thống nhất, còn gây tranh cãi và thậm chí là làm phát sinh tranh chấp. Xuất phát từ thực tiễn đó, trong khuôn khổ bài viết này, chúng tôi sẽ nêu và phân tích các quy định này với hy vọng làm sáng tỏ nội dung pháp lý của chúng.

2. Những quy định gây nhiều tranh cãi trong quá trình giải thích và áp dụng UNCLOS

Qua nghiên cứu các quy định của UNCLOS về quy chế pháp lý của các vùng biển, chúng tôi thấy có 7 vấn đề sau đây đã và sẽ dẫn đến những tranh cãi nhất định trong quá trình giải thích và áp dụng UNCLOS.

2.1. Quy chế pháp lý của nội thủy

Về phương diện lãnh thổ, nội thủy là lãnh thổ thuộc chủ quyền hoàn toàn và tuyệt đối của quốc gia ven biển. Trong nội thủy có hệ thống cảng biển thương mại và quân sự của quốc gia ven biển. Chính vì vậy, ở nội thủy tàu buôn, tàu thương mại nhà nước của các quốc gia thường xuyên ra vào, neo đậu và hoạt động nhằm mục đích thương mại, tàu quân sự và nhà nước hoạt động phi thương mại (tàu công vụ) của các quốc gia thực hiện các hoạt động thăm viếng, giao lưu, hợp tác quốc tế. Nội thủy chính là vùng biển nhộn nhịp nhất và có vai trò quan trọng nhất trong các vùng biển thuộc chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán của gia nhưng UNCLOS không có bất kỳ điều khoản nào quy định về quy chế pháp lý của nội thủy. Bởi lẽ, nội thủy là lãnh thổ thuộc chủ quyền hoàn toàn, tuyệt đối của quốc gia và có quy chế pháp lý như đất liền. Vì vậy, nội luật của quốc gia là cơ sở pháp lý điều chỉnh trực tiếp quy chế pháp lý của nội thủy. Tuy nhiên, điều này đã dẫn đến thực trạng là việc thực thi chủ quyền quốc gia mà cụ thể là quy chế pháp lý của nội thủy sẽ không thống nhất giữa các quốc gia ven biển, đặc biệt là việc thực thi quyền tài phán của quốc gia đối với những hành vi vi phạm pháp luật hình sự xảy ra trên tàu nước ngoài đang hoạt động trong nội thủy do hệ thống pháp luật của các quốc gia là không giống nhau.

2.2. Xác định đường cơ sở

Xác định đường cơ sở là hành vi pháp lý đặc biệt quan trọng mà quốc gia ven biển, quốc gia quần đảo phải thực hiện để hoạch định và thực thi chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán của quốc gia trên các vùng biển theo đúng quy định của UNCLOS. Tuy nhiên, chúng tôi cho rằng, phương pháp xác định đường cơ sở thẳng tại Điều 7 của UNCLOS có 2 quy định chưa rõ dẫn đến việc giải thích và áp dụng không thống nhất:

(1) Khoản 3 Điều 7 của UNCLOS quy định: “Tuyến các đường cơ sở không được đi chệch quá xa hướng chung của bờ biển, và các vùng biển ở bên trong các đường cơ sở này phải gắn với đất liền đủ đến mức đạt được chế độ nội thủy”. Với quy định này thì việc giải thích thế nào là “chệch quá xa hướng chung của bờ biển”, quá xa là bao nhiêu hải lý? Đang là một vấn đề gây ra nhiều tranh cãi vì Điều 7 của UNCLOS lại không quy định cụ thể.

(2) Khoản 5 Điều 7 quy định: “Trong những trường hợp mà phương pháp kẻ đường cơ sở thẳng được áp dụng theo khoản 1[25], khi ấn định một số đoạn đường cơ sở có thể tính đến những lợi ích kinh tế riêng biệt của khu vực đó mà thực tế và tầm quan trọng của nó đã được một quá trình sử dụng lâu dài chứng minh rõ ràng”. Theo quan điểm của chúng tôi, với quy định này, việc bắt đầu hoặc kéo đến một khu vực nào đó theo quy định nói trên để xác định đường cơ sở là do ý chí chủ quan của quốc gia ven biển. Bởi vì, UNCLOS không quy định cụ thể khoảng cách từ các điểm cơ sở khác đến khu vực mà quốc gia ven biển cho rằng ở khu vực đó quốc gia ven biển có “lợi ích kinh tế riêng biệt” là bao nhiêu hải lý.

2.3. Xác định quy chế của vùng nước nội thủy tại khoản 2 Điều 8 của UNCLOS

Theo quy định tại Điều 8 khoản 2 của UNCLOS,“khi vạch đường cơ sở thẳng trên thực tế đã gộp vào nội thủy các vùng nước trước đó chưa được coi là nội thủy thì quyền đi qua không gây hại vẫn tồn tại trong vùng nước đó”. Nếu tuân thủ quy định này thì quốc gia ven biển phải dành quyền “đi qua không hại” cho tàu thuyền nước ngoài tại một số khu vực trong vùng nội thủy của mình. Điều này sẽ ảnh hưởng đến chủ quyền của quốc gia trong nội thủy, một bộ phận cấu thành của lãnh thổ quốc gia thuộc chủ quyền hoàn toàn và tuyệt đối. Chính vì vậy, trong trường hợp này, các quốc gia sẽ bằng mọi cách thực thi chủ quyền hoàn toàn và tuyệt đối của họ trong nội thủy và không cho phép tàu thuyền nước ngoài được thực hiện quyền “đi qua không hại” ở những khu vực mà trước khi xác định đường cơ sở là lãnh hải nhưng sau khi xác định đường cơ sở thì chúng là nội thủy của quốc gia ven biển.

2.4. Các quy định về quyền của các quốc gia khác trong vùng đặc quyền kinh tế tại Điều 69 và 70[26] của UNCLOS

Theo Điều 69 và Điều 70 của UNCLOS, các quốc gia không có biển, quốc gia bất lợi về địa lý[27] được tham gia khai thác cá dư trong vùng đặc quyền kinh tế của các quốc gia trong cùng khu vực hoặc tiểu khu vực (phân khu) nhưng với những quy định rất chặt chẽ. Với các quy định này, UNCLOS gần như đã trao cho quốc gia ven biển “toàn quyền quyết định”. Cũng cần lưu ý rằng, trong trường hợp quốc gia ven biển “cố ý” không cho quốc gia không có biển, quốc gia bất lợi về địa lý tham gia khai thác số cá dư trong vùng đặc quyền kinh tế của mình làm phát sinh tranh chấp, thì theo UNCLOS loại tranh chấp này cũng không thể giải quyết theo thủ tục bắt buộc, dẫn đến các quyết định bắt buộc. Bởi lẽ, Điều 297 khoản 3 điểm a của UNCLOS đã quy định, các tranh chấp về đánh bắt hải sản sẽ không được giải quyết theo các thủ tục tài phán được quy định tại Điều 287 (gồm Tòa án Công lý quốc tế, Tòa án quốc tế về luật biển được thành lập theo Phụ lục VI, Tòa trọng tài quốc tế về luật biển được thành lập theo Phụ lục VII và Tòa trọng tài đặc biệt được thành lập theo Phụ lục VIII của UNCLOS) nếu tranh chấp liên quan đến:

(i) Việc xác định khả năng đánh bắt của nước ven biển;

(ii) Việc xác định khối lượng cá cho phép đánh bắt;

(iii) Việc phân bổ cá thừa cho phép quốc gia khác khai thác;

(iv) Việc quyết định thể thức và điều kiện đặt ra trong nội luật về bảo vệ và quản lý nguồn lợi hải sản.

Vì vậy, theo quan điểm của chúng tôi, quyền tham gia đánh bắt cá dư mà UNCLOS dành cho các quốc gia không có biển hoặc bất lợi về địa lý là quy định không có tính khả thi.

2.5. Quy định liên quan đến việc xác lập thềm lục địa của quốc gia ven biển tại Điều 77

Điều 77 của UNCLOS quy định: “Các quyền của quốc gia ven biển đối với thềm lục địa không phụ thuộc vào sự chiếm hữu thực sự hay danh nghĩa, cũng như vào bất cứ tuyên bố rõ ràng nào”. Theo quan điểm của chúng tôi, đây là một quy định không rõ về tính pháp lý. Bởi lẽ, nếu quốc gia ven biển không chiếm hữu thực sự hay danh nghĩa và không có tuyên bố rõ ràng nào thì dựa vào cơ sở pháp lý nào để quốc gia ven biển thực thi quyền chủ quyền và quyền tài phán trên thềm lục địa của mình. Mặt khác, khoản 1 Điều 76 của UNCLOS đã quy định, “thềm lục địa của một quốc gia ven biển bao gồm đáy biển và lòng đất dưới đáy biển bên ngoài lãnh hải của quốc gia đó, trên toàn bộ phần kéo dài tự nhiên của lãnh thổ đất liền của quốc gia đó cho đến bờ ngoài của rìa lục địa, hoặc đến cách đường cơ sở dùng để tính chiều rộng lãnh hải 200 hải lý, khi bờ ngoài của rìa lục địa của quốc gia đó ờ khoảng cách gần hơn”. Và “…nằm cách điểm cơ sở để tính chiều rộng lãnh hải một khoảng cách không vượt quá 350 hải lý hoặc nằm cách đường đẳng sâu 2500m là đường nối liền các điểm có chiều sâu 2500m, một khoảng cách không quá 100 hải lý” (khoản 5 Điều 76). Với các quy định trên, chúng tôi cho rằng, để thực thi quyền chủ quyền và quyền tài phán đối với thềm lục địa thì bắt buộc quốc gia ven biển phải đưa ra tuyên bố rõ ràng về giới hạn thềm lục địa của mình.

2.6. Quy định của UNCLOS về nghĩa vụ đóng góp bằng tiền hoặc hiện vật khi quốc gia khai thác tài nguyên không sinh vật ở thềm lục địa vượt quá 200 hải lý tại Điều 82 của UNCLOS

Theo quy định này, các quốc gia khai thác tài nguyên không sinh vật vượt quá 200 hải lý tính từ đường cơ sở[28] phải đóng góp cho cơ quan quyền lực được thành lập theo UNCLOS. Cụ thể, các khoản đóng góp được nộp hàng năm tính theo toàn bộ sản phẩm thu hoạch được ở một điểm khai thác nào đó, sau năm năm đầu khai thác điểm đó. Năm thứ 6 tỉ lệ đóng góp là 1% của giá trị hay của khối lượng sản phẩm khai thác được ở điểm khai thác. Sau đó, mỗi năm tỷ lệ này tăng lên 1% cho đến năm thứ 12 và bắt đầu từ năm thứ 12 trở đi tỷ lệ đó ở mức 7%. Sản phẩm không bao gồm các tài nguyên được dùng trong khuôn khổ của việc khai thác[29]. Chúng tôi cho rằng, quy định này không có tính khả thi. Bởi vì, việc tìm ra cơ chế nào để kiểm soát việc khai thác này cũng như lợi ích từ việc khai thác đó để tính toán khoản đóng góp cho phù hợp là rất khó thực hiện trên thực tế. Mặt khác, nếu quốc gia ven biển không đóng góp tiền hoặc hiện vật khi khai thác tài nguyên không sinh vật ở thềm lục địa vượt quá 200 hải lý[30] thì cơ chế xử lý như thế nào? Cho đến nay, theo nghiên cứu của chúng tôi vẫn chưa có thống kê nào về số lượng các quốc gia khai thác tài nguyên vượt quá 200 hải lý ở thềm lục địa và cũng chưa có quốc gia nào thực hiện nghĩa vụ này.

2.7. Quy chế pháp lý của các thực thể địa lý trên biển

UNCLOS đã dành ít nhất là 5 điều khoản quy định về các vấn đề pháp lý liên quan đến bãi cạn (Điều 7, Điều 11 và Điều 13), bãi đá ngầm (Điều 47), đảo và đá (Điều 121). Theo đó, UNCLOS đã căn cứ vào tiêu chí thủy triều và tiêu chí “con người có thể đến ở” và “đời sống kinh tế riêng” để xác định đâu là đảo, đá, bãi cạn, bãi ngầm nhưng vẫn có quá nhiều tranh cãi về vấn đề này.

(i) Dựa vào tiêu chí thủy triều thì những thực thể nào hoàn toàn nổi trên mặt nước khi thủy triều lên cao nhất sẽ được coi là đảo hoặc đá. Những thực thể nào mà khi thủy triều khi lên cao nhất thì bị nước biển che khuất và chỉ nhô lên khỏi mặt nước khi thủy triều xuống thấp nhất thì đó là bãi cạn lúc chìm lúc nổi. Theo Điều 13 của UNCLOS, khi toàn bộ hay một phần bãi cạn đó ở cách lục địa hoặc một đảo một khoảng cách không vượt quá chiều rộng của lãnh hải, thì ngấn nước triều thấp nhất ở trên các bãi cạn này có thể được dùng làm đường cơ sở để tính chiều rộng của lãnh hải. Khi các bãi cạn lúc chìm lúc nổi hoàn toàn ở cách lục địa hoặc một đảo một khoảng cách vượt quá chiều rộng của lãnh hải (quá 12 hải lý), thì chúng không có lãnh hải riêng.

Theo các quy định nói trên, nếu bãi cạn lúc chìm lúc nổi cách lục địa hoặc một đảo dưới 12 hải lý và trên các bãi cạn đó có các công trình xây dựng thường xuyên nhô trên mặt nước như các đảo và các công trình thiết bị nhân tạo, đèn biển (hải đăng) thì các bãi cạn đó sẽ được coi là các điểm vật chất thực tế để xác định đường cơ sở. Ngược lại, nếu các bãi cạn lúc chìm lúc nổi cách lục địa và đảo quá 12 hải lý và không có công trình xây dựng nào thường xuyên nhô trên mặt nước thì các bãi cạn đó không được xem là một điểm vật chất để xác định đường cơ sở. Trong khi đó, bãi ngầm là những thực thể hoàn toàn bị nước biển che khuất ngay cả khi thủy triều xuống thấp nhất.

(ii) Dựa vào tiêu chí “con người có thể đến ở” và “đời sống kinh tế riêng” được quy định tại Điều 121 khoản 3 thì những đảo, đá nào không thích hợp cho người đến ở hoặc không có đời sống kinh tế riêng thì chúng không có các vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa. Như vậy, những đảo, đá nào thích hợp cho con người đến ở hoặc có đời sống kinh tế riêng thì đảo, đá đó sẽ có các vùng lãnh hải, tiếp giáp lãnh hải, đặc quyền kinh tế và thềm lục địa như đất liền được hoạch định theo đúng quy định của UNCLOS áp dụng cho các lãnh thổ đất liền khác.

Chúng tôi cho rằng, các quy định tại Điều 121 nhằm mục đích là không tạo ra những lợi thế bất công bằng của đảo so với đất liền khi tạo ra các vùng biển bao quanh. Tuy nhiên, trên thực tế việc áp dụng các quy định của Điều 121, đặc biệt khoản 3 là không dễ dàng bởi sự mập mờ, không cụ thể, không rõ ràng của chúng. Với điều kiện thứ nhất “thích hợp cho con người đến ở” tại khoản 3 Điều 121, người ta có thể lập luận rằng, khả năng cho việc cư trú của con người có thể áp dụng cho hiện tại, quá khứ hay tương lai. Con người ở đây cũng không được quy định rõ là dân thường, hay lực lượng quân đội hoặc các nhân viên kỹ thuật cũng được chấp nhận. Cư trú ở đây là việc sinh sống lâu dài hoặc chỉ là cư trú tạm thời cũng được công nhận? Đối với điều kiện thứ hai, “đời sống kinh tế riêng” cũng có thể được lập luận là đời sống kinh tế của chính các đảo hoặc của cả các vùng nước bao quanh.

Những quy định mập mờ như trên để ngõ cho nhiều khả năng giải thích Điều 121. Mặc dù Điều 121 là nhằm hạn chế việc tạo ra các vùng biển từ các đảo so với đất liền nhưng trên thực tế với những quy định mập mờ của Điều 121 thường được các quốc gia sử dụng để tăng thêm các vùng biển cho các đảo như Venezuela đã thực hiện đối với đảo Aves, phía Tây Bắc của quần đảo Hawaii của Mỹ, hoặc Fiji đối với đảo Ceva-i-Ra…[31]. Chính vì vậy, khi muốn mở rộng chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán trên biển thì quốc gia ven biển sẽ tìm cách giải thích đảo, đá đó là “thích hợp cho người đến ở” hoặc “có đời sống kinh tế riêng”. Ngược lại, các quốc gia có thể bị ảnh hưởng bởi việc xác định quy chế pháp lý của đảo, đá nào đó của quốc gia khác thì lại tìm cách bác bỏ[32]. Đặc biệt, hiện nay quần đảo Trường Sa thuộc chủ quyền của Việt Nam[33] nhưng Trung Quốc, Malaysia, Philippines và Đài Loan đang chiếm đóng. Nếu các nước này đều tuyên bố các thực thể địa lý mà họ đang chiếm giữ là đảo theo quy định tại Điều 121 (khoản 1 và khoản 2) thì sẽ dẫn tới sự chồng lấn rất phức tạp các vùng biển trong khu vực quần đảo Trường Sa.

(iii) UNCLOS cũng không có quy định diện tích của đảo, đá là bao nhiêu, đặc biệt là khi thủy triều lên cao nên dẫn đến thực trạng là diện tích của đảo, đá là rất nhỏ nhưng các quốc gia vẫn tuyên bố các vùng biển là lãnh hải, tiếp giáp lãnh hải, đặc quyền kinh tế và thềm lục địa như đất liền. Dựa vào “khiếm khuyết này” của Điều 121 của UNCLOS, Nhật Bản đã tuyên bố Okinotorishima, cách Tokyo 1700 km về phía nam và cách đảo Okinawa 700 km về phía đông nam, nằm ở Tây Thái Bình Dương là một đảo đáp ứng các quy định theo quy định của Điều 121. Trong khi thực chất Okinotorishima chỉ là một rạn san hô không có người ở, từ đông sang tây là 4,5 km từ và từ bắc tới nam là 1,7 km, bao gồm hai đảo nhỏ là Kita-Kojima (Hòn Bắc) và Higashi-Kojima (Hòn Đông) nằm trong vùng nước xung quanh nó (lagoon). Hầu hết các bộ phận của Okinotorishia chìm dưới mặt biển, ngoại trừ hai đảo nhỏ nói trên là nhô lên mặt nước khi thủy triều lên cao. Cụ thể, đảo Kita-Kojima cao 16 cm và Higashi- Kojima chỉ cao là 6 cm cao so với mực nước biển vào lúc thuỷ triều mùa xuân[34]. Tuy nhiên, Nhật Bản đã tuyên bố vùng đặc quyền kinh tế (EEZ) và thềm lục địa của Okinotorishima theo quy định UNCLOS (có hiệu lực đối với Nhật Bản kể từ năm 1986). Theo đó, Okinotorishima có vùng đặc quyền kinh tế rộng 400.000 km vuông[35], lớn hơn toàn bộ lãnh thổ đất liền của Nhật Bản (380.000 km vuông). Như vậy, vấn đề được đưa ra là Okinotorishima là một hòn đảo (island) hay một đá (rock), vì nó được cho là “không lớn hơn giường nằm khổ lớn (King Size)[36] và không có người sinh sống ở đó. Cũng dựa vào cơ sở pháp lý là UNCLOS, Trung Quốc đã phản đối quyết liệt việc Nhật Bản tuyên bố Okinororishima là một hòn đảo và bác bỏ các tuyên bố của Nhật Bản về việc thiết lập vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của nó như các đảo tự nhiên và đất liền. Bởi vì, theo quan điểm của Trung Quốc, căn cứ Điều 121 của UNCLOS, Okinotorishima chỉ là một tảng đá nên nó không thể có đặc quyền kinh tế và thềm lục địa riêng[37].

(iv) Cuối cùng, các bãi đá ngầm bao quanh các đảo và vành đai san hô, cũng như mọi phần của một nền đại dương có sườn dốc đất đứng, hoàn toàn hay gần như hoàn toàn do một chuỗi đảo đá vôi hay một chuỗi các mỏm đá lúc chìm lúc nổi bao quanh, có thể được coi như là một bộ phận của đất (khoản 7 Điều 47). Theo UNCLOS, các bãi ngầm chỉ có vai trò trong việc xác định tỷ lệ diện tích các vùng nước so với diện tích phần đất trong việc xác định đường cơ sở của quốc gia quần đảo mà thôi chứ chúng không có các vùng biển riêng. Tuy nhiên, từ trước đến nay, một số quốc gia trên thế giới như Hà Lan Nhật Bản, Madives, Các Tiểu Vương quốc Ả Rập Thống nhất đã biến các bãi cạn, rạn san hô thành các đảo nhân tạo, và đặc biệt hiện nay là Trung Quốc đang bồi đắp các bãi cạn, bãi ngầm trên quần đảo Trường Sa thuộc chủ quyền của Việt Nam mà Trung Quốc đã sử dụng vũ lực để chiếm đóng năm 1988 và năm 1995 nhằm để củng cố và mở rộng yêu sách về chủ quyền của nước này trên Biển Đông. Mặc dù Điều 60 khoản 8 của UNCLOS đã quy định,“Các đảo nhân tạo, các thiết bị và công trình không được hưởng quy chế của các đảo. Chúng không có lãnh hải riêng và sự có mặt của chúng không có tác động gì đối với việc hoạch định ranh giới lãnh hải, vùng đặc quyền về kinh tế hoặc thềm lục địa”.

Kết luận

Mặc dù được coi là “Hiến pháp của cộng đồng quốc tế về biển và đại dương” hay “Bộ luật quốc tế về biển và đại đương”, là công trình pháp lý đồ sộ nhất mà Liên Hợp quốc đã xây dựng nên trong thế kỷ XX. Tuy nhiên, do được đàm phán, ký kết từ thập niên 70, 80 của thế kỷ XX, khi mà trình độ khoa học, kỹ thuật cũng như thực tiễn quản lý, sử dụng biển và đại dương của các quốc gia lúc bấy giờ còn nhiều hạn chế nên một số quy định của UNCLOS nói chung và các quy định liên quan đến quy chế pháp lý của các vùng biển nói riêng chưa được UNCLOS trù định hoặc không có tính khả thi. Chính vì vậy, với sự phát triển vượt bậc của khoa học kỹ thuật hiện đại cũng như nhu cầu sử dụng biển và đại dương ngày càng tăng thì các quy định đó đã trở thành trở ngại không nhỏ đối với các quốc gia trong quá trình giải thích và áp dụng UNCLOS. Điều đó dẫn đến hệ quả tất yếu là việc giải thích, áp dụng UNCLOS cũng như vận dụng các quy định của UNCLOS liên quan đến quy chế pháp lý của các vùng biển của các quốc gia trên thế giới chưa thật sự thống nhất, còn gây tranh cãi và thậm chí là làm phát sinh tranh chấp, xung đột trong quá trình thực thi chủ quyền, quyền chủ quyền, quyền tài phán của quốc gia trên biển cả về nội dung, phạm vi, ý nghĩa và giá trị pháp lý. Chính vì vậy, trong tương lai, cộng đồng quốc tế sẽ phải nổ lực hơn nữa để sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện UNCLOS nhằm hạn chế và loại trừ tranh chấp, xung đột trong quá trình giải thích và áp dụng UNCLOS nhằm hiện thực hóa ý nguyện chung của nhân loại là biến biển và đại dương trở thành không gian sinh tồn hòa bình và thịnh vương chung của nhân loại.

CHÚ THÍCH

* TS Luật học, Trưởng bộ môn Công pháp quốc tế, trường ĐH Luật Tp. Hồ Chí Minh.

[1] Theo qui định tại Điều 308 của Công ước, UNCLOS sẽ có hiệu lực sau 12 tháng kể từ ngày nước thứ 60 phê chuẩn. Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam đã phê chuẩn UNCLOSvào ngày 23/6/1994 và nộp lưu chiểu Liên hợp quốc vào ngày 25/7/1994.

[2] Điều 3 của UNCLOS. Hải lý (ký hiệu M, NM hoặc dặm biển) là một đơn vị chiều dài hàng hải, là khoảng một phút cung của vĩ độ cùng kinh tuyến bất kỳ, nhưng khoảng một phút của vòng cung kinh độ tại đường xích đạo. Theo quy ước quốc tế, 1 hải lý = 1.852 m (khoảng 6.076 feet).

[3] Xem Điều 17, 18 và 19 của UNCLOS.

[4] Điều 20 của UNCLOS.

[5] Điều 21 của UNCLOS.

[6] Điều 22 của UNCLOS.

[7] Điều 2 của UNCLOS.

[8] Điều 25 của UNCLOS

[9] Thủ tục thông báo này được thực hiện đúng quy định của Ủy ban an toàn hàng hải quốc tế của tổ chức hàng hải quốc tế IMO.

[10] Khái niệm, cách xác định và chế độ pháp lý của vùng tiếp giáp lãnh hải được quy định tại Điều 33 và một số quy định liên quan đến các hiện vật khảo cổ và lịch sử được phát hiện ở biển tại Điều 303 của UNCLOS.

[11] Khái niệm, cách xác định và chế độ pháp lý của vùng đặc quyền kinh tế được quy định từ Điều 55 đến Điều 75 của UNCLOS.

[12] Khái niệm, cách xác định và chế độ pháp lý của thềm lục địa được quy định từ Điều 76 đến Điều 85 của UNCLOS.

[13] Điều 33 của UNCLOS.

[14] Điều 56 của UNCLOS.

[15] Điều 58 của UNCLOS.

[16] Khái niệm, cách xác định và chế độ pháp lý của biển quốc tế được quy định từ Điều 86 đến Điều 120 của UNCLOS.

[17] Khái niệm, cách xác định và chế độ pháp lý của Vùng – La zone được quy định từ Điều 133 đến Điều 155 của UNCLOS.

[18] Điều 88 của UNCLOS quy định: “Biển cả được sử dụng vào các mục đích hòa bình”.

[19] Điều 141 của UNCLOS quy định: “Vùng để ngỏ cho tất cả các quốc gia, dù quốc gia có biển hay không có biển, sử dụng vào những mục đích hoàn toàn hòa bình, không phân biệt đối xử và không phương hại đến các điều quy định khác của phần này”.

[20] Điều 143 của UNCLOS quy định: “Việc nghiên cứu khoa học biển trong Vùng được tiến hành nhằm những mục đích hoàn toàn hòa bình và vì lợi ích của toàn thể loài người theo đúng phần XIII”.

[21] Điều 147 khoản 1 điểm của UNCLOS quy định “d) Các thiết bị này được dùng vào những mục đích hoàn hòa bình”

[22] Điều 240 của UNCLOS về các nguyên tắc chung chi phối việc chỉ đạo công tác nghiên cứu khoa học biển quy định: “Công tác này đuợc tiến hành nhằm vào những mục đích hoàn toàn hòa bình”.

[23] Điều 242 của UNCLOS về nghĩa vụ tạo điều kiện thuận lợi cho sự hợp tác quốc tế quy định: “Chấp hành nguyên tắc tôn trọng chủ quyền và quyền tài phán, và trên cơ sở của nguyên tắc có đi có lại về lợi ích, các quốc gia và các tổ chức quốc tế có thẩm quyền tạo điều kiện thuận lợi cho việc hợp tác quốc tế về mặt nghiên cứu khoa học biển vì mục đích hòa bình”.

[24] Điều 301 về việc sử dụng biển vào những mục đích hòa bình quy định: “Trong việc thực hiện các quyền và làm tròn nghĩa vụ của mình theo đúng Công ước, các quốc gia thành viên tránh dựa vào việc đe dọa hay sử dụng vũ lực để xâm phạm toàn vẹn lãnh thổ hay độc lập chính trị của mọi quốc gia hay tránh cùng bất kỳ cách nào khác không phù hợp với các nguyên tắc của pháp luật quốc tế đã được nêu trong Hiến chương Liên hợp quốc”.

[25] “Ở nơi nào bờ biển bị khoét sâu và lồi lõm hoặc nếu có một chuỗi đảo nằm sát ngay và chạy dọc theo bờ biển, phương pháp đường cơ sở thẳng nối liền các điểm thích hợp có thể được sử dụng để kẻ đường cơ sở dùng để tính chiều rộng lãnh hải”.

[26] Điều 69 quy định, “ 1. Một quốc gia không có biển có quyền tham gia, theo một thể thức công bằng, khai thác một phần thích hợp số dư các tài nguyên sinh vật của các vùng đặc quyền về kinh tế của các quốc gia ven biển trong cùng một phân khu vực hoặc khu vực, có tính đến các đặc điểm kinh tế và địa lý thích đáng của tất cả các quốc gia hữu quan…2. Các điều kiện và các thể thức của việc tham gia này được các quốc gia hữu quan ấn định thông qua thỏa thuận tay đôi, phân khu vực hay khu vực…3. Khi khả năng đánh bắt của một quốc gia ven biển cho phép một mình quốc gia đó có thể đánh bắt được hầu như toàn bộ khối lượng đánh bắt có thể chấp nhận, được ấn định cho việc khai thác các tài nguyên sinh vật trong vùng đặc quyền về kinh tế của mình… 4. Các quốc gia phát triển không có biển chỉ có quyền tham gia khai thác các tài nguyên sinh vật theo điều này, trong các vùng đặc quyền về kinh tế của các quốc gia ven biển phát triển ở trong cùng phân khu vực hay khu vực, có tính đến chừng mực mà quốc gia ven biển, khi cho các quốc gia khác vào khai thác tài nguyên sinh vật trong vùng đặc quyền kinh tế của mình, đã xem xét sự cần thiết phải giảm đến mức tối thiểu những tác hại đối với cộng đồng những người đánh bắt cũng như những rối loạn kinh tế trong các quốc gia có công dân vẫn thường tiến hành việc đánh bắt trong vùng. 5. Các quy định nói trên được áp dụng không phương hại đến các thỏa thuận được ký kết nếu có trong các phân khu vực hay khu vực, mà ở đó các quốc gia ven biển có thể dành cho các quốc gia không có biển ở cùng phân khu vực hay khu vực đó những quyền ngang nhau, hoặc ưu tiên để khai thác các tài nguyên sinh vật ở vùng đặc quyền về kinh tế của mình”.

ĐIỀU 70 quy định, “1. Các quốc gia bất lợi về địa lý có quyền tham gia, theo một thể thức công bằng, vào việc khai thác một phần thích hợp số dư của những tài nguyên sinh vật trong các vùng đặc quyền về kinh tế của các quốc gia ven biển ở cùng phân khu vực hay khu vực, có tính đến các đặc điểm kinh tế và địa lý thích đáng của tất cả các quốc gia hữu quan…3. Các điều kiện và thể thức của việc tham gia đó được các quốc gia hữu quan ấn định thông qua con đường thỏa thuận tay đôi, phân khu vực hay khu vực…”.

[27] Khoản 2 Điều 70 của UNCLOS.

[28] “3. Quốc gia đang phát triển nào là nước chuyên nhập khẩu một khoáng sản được khai thác từ thềm lục địa của mình được miễn các khoản đóng góp đối với loại khoáng sản đó”.

[29] Điều 82 khoản 2 của UNCLOS.

[30] Trừ trường hợp được miễn trừ theo quy định tại Điều 82 khoản 3 dành cho, “Quốc gia đang phát triển nào là nước chuyên nhập khẩu một khoáng sản được khai thác từ thềm lục địa của mình được miễn các khoản đóng góp đối với loại khoáng sản đó.”

[31] Xem thêm, Nguyễn Thị Lan Anh, “Quy chế pháp lý của đảo và tranh chấp Biển Đông: Quan điểm nào cho Việt Nam”, tại địa chỉ website: http://nghiencuubiendong.vn/toa-dam-hoi-thao/hoi-thao-trong-nuoc/hi-tho-trong-nc-thang-32009/672-nguyn-th-lan-anh-quy-ch-phap-ly-ca-o-va-tranh-chp-bin-ong-quan-im-ca-vit-nam. Truy cập ngày 26/8/2015.

[32] Liên quan đến vụ việc Trung Quốc hạ đặt giàn khoan Hải Dương 981 trong vùng đặc quyền kinh tế của Việt Nam vào tháng 5/2014, cách bãi cạn Tri Tôn 17 hải lý trong quần đảo Hoàng Sa thuộc chủ quyền của Việt Nam, Việt Nam cho rằng Tri Tôn là bãi cạn nhưng Trung Quốc luôn cho rằng đó là đảo.

[33] Việt Nam đang kiểm soát 21 đảo, Trung Quốc đang chiếm đóng 7, Philippines 10, Malaysia 7 và Đài Loan 2. Theo: https://vi.wikipedia.org/wiki/Danh_sách_thực_thể_bị_chiếm_đóng_ở_quần_đảo_Trường_Sa. Truy cập ngày 26/8/2015.

[34].Xem.tại.<https://nippon.zaidan.info/seikabutsu/2004/00004/contents/0001.htm>.

[35] Xem tại <http://www.mlit.go.jp/en/statistics/white-paper-mlit-index.html>.

[36] on Van Dyke, Letter to the Editor, Speck in the Ocean Meets Law of the Sea, nY tImes, Jan. 21, 1988, xem tại <http://www.nytimes.com/1988/01/21/opinion/l-speck-in-the-ocean-meets-law-of-the-sea-406488.html>.

[37] Xem thêm các thông tin liên quan đến địa lý và pháp lý của đảo Okinotorishima tại địa chỉ website: https://vi.wikipedia.org/wiki/Okino_Tori-shima.

Tác giả: TS. Ngô Hữu Phước
Nguồn: Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 05/2015 (90)/2015 – 2015, Trang 71-80
Nguồn: Fanpage Tạp chí Khoa học pháp lý