Quyền tài phán của quốc gia ven biển trong vùng đặc quyền kinh tế

Mục lục

Quyền tài phán của quốc gia ven biển trong vùng đặc quyền kinh tế theo Công ước Luật Biển năm 1982 về lĩnh vực đánh bắt hải sản và bảo vệ môi trường

TÓM TẮT

Bài viết phân tích quyền tài phán của quốc gia ven biển đối với lĩnh vực đánh bắt hải sản và bảo vệ môi trường tại vùng đặc quyền kinh tế theo Công ước Luật biển năm 1982. Trên cơ sở đó, bài viết trình bày các quy định pháp luật Việt Nam về quyền tài phán đối với hai lĩnh vực nói trên và việc thực thi quyền tài phán, bao gồm quyền kiểm tra, kiểm soát đối với các tàu thuyền nước ngoài hoạt động trong vùng biển Việt Nam, quyền truy đuổi đối với các tàu thuyền vi phạm của lực lượng tuần tra kiểm soát trên biển và các biện pháp chế tài xử lý vi phạm pháp luật về đánh bắt hải sản và bảo vệ môi trường biển.

Xem thêm:

Đánh giá các quy định về bảo vệ môi trường trong hiệp định đối tác toàn diện và tiến bộ xuyên thái bình dương (CPTPP) – Lưu ý cho Việt Nam với tư cách quốc gia tiếp nhận đầu tư – ThS. Ngô Nguyễn Thảo Vy
Vấn đề bảo vệ môi trường và Hiệp định TBT trong khuôn khổ WTO qua vụ tranh chấp Hoa Kỳ – cá ngừ II – TS. Trần Việt Dũng & ThS. Nguyễn Thị Lan Hương
Bảo vệ môi trường biển khỏi ô nhiễm trong quá trình vận hành tàu thuyền – pháp luật Hoa Kỳ và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam – ThS. Chung Lê Hồng Ân
Truất hữu tài sản của nhà đầu tư nước ngoài trong trường hợp làm ô nhiễm môi trường – TS. Trần Việt Dũng
Bảo vệ môi trường từ góc độ giải quyết tranh chấp giữa nhà đầu tư nước ngoài và nhà nước: Kinh nghiệm cho Việt Nam – ThS. Nguyễn Thanh Tú & ThS. Lê Thị Ngọc Hà & ThS. Nguyễn Thị Nhung
Nghĩa vụ hợp tác dẫn độ, tương trợ tư pháp hình sự và quyền tài phán phổ quát của quốc gia theo Công ước chống tra tấn năm 1984 – TS. Ngô Hữu Phước
Nội luật hóa quy định của công ước về chống tra tấn liên quan đến tài phán trong BLHS Việt Nam – ThS. Vũ Thị Thúy

TỪ KHÓA: Bảo vệ môi trường, Công ước Luật Biển, Quyền tài phán, Vùng đặc quyền kinh tế

Xem thêm tài liệu liên quan:

Đánh bắt hải sản và bảo vệ môi trường là hai nội dung thể hiện rõ nét chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán của quốc gia ven biển (QGVB). Bảo vệ môi trường biển là điều kiện cần thiết cho sự tồn tại, phát triển của các nguồn tài nguyên thiên nhiên sinh vật và không sinh vật, cơ sở cho việc thực thi hoạt động đánh bắt hải sản. Các lĩnh vực này đã được quy định một cách cụ thể trong Công ước Luật biển năm 1982 của Liên hợp quốc nhằm đảm bảo quyền và lợi ích biển của các quốc gia ven biển, đồng thời cân bằng giữa việc thực thi chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán của QGVB với quyền tự do biển cả của các quốc gia khác. Thực tiễn luật biển quốc tế đã chứng kiến một số vụ tranh chấp về ngư trường, về quyền tài phán trong lĩnh vực đánh bắt hải sản và bảo vệ môi trường biển.[1] Trong thương mại quốc tế cũng đã có những tranh chấp liên quan đến phạm vi và nội dung thực thi quyền tài phán của quốc gia ven biển.[2] Các vụ tranh chấp này cũng đã đóng góp đáng kể cho sự hình thành, phát triển của các quy định và thực thi quyền tài phán về quyền đánh bắt hải sản cũng như bảo vệ môi trường biển trong luật biển quốc tế.

Các quyền tài phán của QGVB được xác định trong Công ước Luật biển năm 1982 tồn tại một cách tất yếu. Chúng là sự bảo đảm đối với việc thực thi các quyền chủ quyền về kinh tế và nhằm ngăn ngừa các thiệt hại có thể xảy ra đối với các quyền lợi kinh tế của quốc gia. Quyền khai thác chứa trong nó quyền bảo vệ không chỉ đối với các tài nguyên thiên nhiên mà còn đối với cả môi trường phát triển của tài nguyên đó. Quyền chủ quyền và quyền tài phán trong hai lĩnh vực này được thực thi một cách đồng bộ và toàn diện, bao gồm vấn đề lập pháp (đặt ra các quy định và luật lệ), hành pháp (tổ chức thực thi) và tư pháp (xử lý đối với vi phạm).[3]

Đối với Việt Nam, Công ước Luật biển năm 1982 là cơ sở pháp lý quốc tế để Việt Nam ban hành luật và quy định thiết lập quy chế pháp lý của các vùng biển, tạo căn cứ pháp lý hữu hiệu nhằm bảo vệ và thực thi chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán đối với các vùng biển và thềm lục địa (TLĐ), đặc biệt đối với vấn đề đánh bắt hải sản và bảo vệ môi trường biển. Trải qua hơn 23 năm thực thi, hệ thống các luật và quy định của Việt Nam phù hợp với quy định của Công ước Luật biển năm 1982, các tiêu chuẩn và thực tiễn pháp luật biển của nhiều quốc gia trên thế giới.

1. Quyền chủ quyền, quyền tài phán của quốc gia ven biển trong vùng đặc quyền kinh tế về vấn đề đánh bắt hải sản và bảo vệ môi trường biển theo Công ước Luật biển năm 1982

1.1. Các quyền chủ quyền và quyền tài phán

Vùng đặc quyền kinh tế (ĐQKT) là vùng biển có chiều rộng không quá 200 hải lý kể từ đường cơ sở dùng để tính chiều rộng của lãnh hải (Điều 55, 57 Công ước Luật biển năm 1982). Vùng ĐQKT không thuộc chủ quyền của QGVB nhưng cũng không phải là bộ phận của biển quốc tế.[4] Đặc điểm nổi bật của vùng ĐQKT là tồn tại các quyền chủ quyền, quyền tài phán của quốc gia ven biển (Điều 56 (1)) cùng với quyền tự do biển cả của các quốc gia khác (Điều 58 (1), kể cả một số lợi ích dành riêng cho quốc gia không có biển và quốc gia bất lợi về địa lý (Điều 62, 69, 70).[5]

Vùng ĐQKT bao gồm trong nó vùng tiếp giáp lãnh hải có chiều rộng không quá 24 hải lý kể từ đường cơ sở dùng để tính chiều rộng của lãnh hải (Điều 33(2) Công ước Luật biển năm 1982). Vùng tiếp giáp lãnh hải là một vùng biển đặc thù vốn đã tồn tại trong thực tiễn của nhiều quốc gia, ngoài các quyền chủ quyền, quyền tài phán như vùng ĐQKT. Tại đây, QGVB có các quyền chủ quyền, quyền tài phán nhằm mục đích ngăn ngừa và trừng trị (xử phạt) đối với các hành vi vi phạm trên bốn lĩnh vực cụ thể là hải quan, thuế khóa, y tế và nhập cư. Đối với vấn đề đánh bắt hải sản và bảo vệ môi trường biển, mặc dù Mục 4, Điều 33 không đề cập, với tính chất là một “bộ phận” của vùng ĐQKT, các quyền tài phán của QGVB đối với hai lĩnh vực trên căn cứ vào các quyền chủ quyền, quyền tài phán của QGVB trong vùng ĐQKT.

Quyền đánh bắt hải sản trong vùng ĐQKT là đặc quyền của QGVB, điều này loại trừ yêu sách về quyền đánh bắt truyền thống cũng như lịch sử (historic rights) của các quốc gia khác tại đây. Để thực thi quyền chủ quyền trong lĩnh vực này, QGVB có quyền ấn định khối lượng đánh bắt có thể chấp nhận đối với tài nguyên sinh vật (Điều 61(1)); quyền thi hành các biện pháp thích hợp để bảo tồn và quản lý tài nguyên sinh vật (Điều 61(2)); quyền xác định khả năng đánh bắt của mình để ấn định số dư của khối lượng cho phép đánh bắt (Điều 62(2)). QGVB có quyền không chia sẻ và có quyền thi hành các biện pháp thích hợp nhằm bảo tồn và quản lý nhằm duy trì quyền này. Có thể nói, các quyền chủ quyền nói trên là rất đáng kể, đến mức có thể coi như là sự thể hiện “chủ quyền về kinh tế” trong vùng ĐQKT. Ngư dân của các quốc gia khác chỉ có thể tiến hành đánh bắt cá trong vùng ĐQKT của QGVB trên cơ sở được cấp phép đánh bắt (Điều 62(2)), đồng thời phải tuân thủ các quy định nghiêm ngặt, như thủ tục, quy định cấp phép, chủng loại, mùa vụ và khu vực, tuổi và cỡ cá, nghĩa vụ báo cáo thông tin… (Điều 62(4)). Đây cũng là những căn cứ để QGVB thực hiện quyền tài phán của mình trong trường hợp có vi phạm.

Đối với vấn đề bảo vệ môi trường biển, Công ước Luật biển năm 1982 yêu cầu các QGVB có nghĩa vụ ban hành luật lệ và các quy định trong nước cũng như tiến hành các biện pháp cần thiết để thực thi các quy tắc và luật lệ quốc tế trong lĩnh vực này nhằm ngăn chặn và kiểm soát ô nhiễm môi trường biển.[6] Các biện pháp phòng ngừa bao gồm việc thông báo về nguy cơ ô nhiễm biển sắp xảy ra; xây dựng các phương án đối phó, kiểm soát nguy cơ ô nhiễm và đánh giá khả năng gây ô nhiễm biển và nguy cơ gây tác hại một cách đáng kể đến môi trường biển của các hoạt động và thông báo cho các quốc gia khác. QGVB có quyền lập pháp nhằm ngăn chặn ô nhiễm biển bởi tàu thuyền trong vùng ĐQKT (Điều 211(5)) phù hợp với các quy tắc và luật lệ quốc tế. Các yêu cầu này một mặt thể hiện rõ quyền chủ quyền của QGVB, mặt khác thể hiện trách nhiệm của các QGVB đối với cộng đồng quốc tế nhằm mục tiêu phát triển bền vững.

1.2. Các biện pháp thực thi quyền tài phán của quốc gia ven biển

1.2.1 Kiểm tra, điều tra các vụ vi phạm

Quyền kiểm tra, điều tra vi phạm là một đặc thù của quyền tài phán quốc gia trong luật biển bởi nó cho phép QGVB thực thi ngay cả khi ở vùng biển bên ngoài ranh giới ngoài lãnh hải. Mặt khác, quyền kiểm tra, điều tra vi phạm làm cho quyền tài phán của QGVB mở rộng hơn và đầy đủ hơn. QGVB có thể tiến hành điều tra nhằm xác định hành vi vi phạm mà các tàu thuyền nước ngoài đến các cảng (bao gồm các cảng xa bờ) của mình. Ngoài ra, QGVB còn có quyền cấm tàu thuyền nước ngoài vào cảng nếu vi phạm các quy tắc và luật lệ liên quan đến khả năng đi biển, đe dọa gây thiệt hại cho môi trường, trừ khi sự vi phạm đó đã được xử lý. Đây là những biện pháp mang tính cảnh sát, phòng ngừa nhằm loại trừ vi phạm hoặc nguy cơ xảy ra các vi phạm pháp luật đối với hai lĩnh vực trên. QGVB có thẩm quyền tuyệt đối theo Điều 220 trong việc ngăn chặn sự ô nhiễm môi trường biển trong vùng ĐQKT của mình. QGVB có quyền tiến hành kiểm tra đối với một chiếc tàu nếu có cơ sở rõ ràng để tin rằng có sự vi phạm dẫn đến thiệt hại hoặc đe dọa gây ra ô nhiễm môi trường đáng kể cho môi trường biển (Điều 220(5). Điều đáng nói là những quyền này được thực hiện nhằm ngăn chặn và xử lý những vi phạm trước khi xảy ra trong lãnh thổ (lãnh hải và nội thủy) – điều không thể có được trên đất liền.

1.2.2. Quyền truy đuổi

Quyền truy đuổi có lịch sử lâu dài trong luật biển quốc tế và dựa trên các nguyên tắc của luật tập quán quốc tế. Công ước Luật biển năm 1982 cho phép các QGVB có quyền tiến hành việc truy đuổi để bắt giữ một chiếc tàu nước ngoài nhằm bắt giữ và xử lý, nếu có cơ sở cho rằng chiếc tàu này đã vi phạm các luật và quy định của QGVB về đánh bắt hải sản hoặc bảo vệ môi trường biển của một QGVB, đồng thời mở rộng quyền này đến vùng biển quốc tế.[7] Quyền truy đuổi của QGVB cần phải đáp ứng những điều kiện quan trọng. Thứ nhất, phải có “lý do đúng đắn” để cho rằng chiếc tàu này đã vi phạm các luật và quy định của mình. Thứ hai, chiếc tàu đã vi phạm ở trong nội thủy, trong vùng nước quần đảo, trong lãnh hải hoặc vi phạm trong vùng ĐQKT, TLĐ của quốc gia mình. Thứ ba, việc truy đuổi phải được tiến hành ngay lập tức và có thể được tiếp tục ở ngoài ranh giới của lãnh hải hay vùng tiếp giáp nếu được tiến hành liên tục, không gián đoạn. Thứ tư, việc truy đuổi chỉ bắt đầu sau khi đã phát tín hiệu nghe/ nhìn bắt chiếc tàu dừng lại, ở một cự ly cần thiết có thể nhận biết được.

Các lực lượng truy đuổi của QGVB có quyền sử dụng vũ lực nhằm mục đích buộc chiếc tàu vi phạm dừng lại hoặc không thể tiếp tục bỏ chạy, phải có sự cảnh báo trước bằng các dấu hiệu được công nhận trong luật quốc tế (âm thanh, hình ảnh…) và phải là biện pháp cuối cùng. Đồng thời, việc sử dụng vũ lực không nhằm làm chìm tàu hoặc gây thương vong cho người ở trên tàu và phải giới hạn ở những tiêu chuẩn chung được luật pháp quốc tế công nhận.[8] Như vậy, quyền truy đuổi tạo ra một biện pháp mạnh mẽ để đối phó với những VPPL về đánh bắt và bảo vệ môi trường biển vốn là những dạng hành vi vi phạm phổ biến, bên cạnh các biện pháp hành chính như kiểm tra, khám xét và xử lý vi phạm.

1.2.3. Quyền xử lý vi phạm

Quyền xử lý vi phạm nhằm đảm bảo tuân thủ quy định pháp luật của QGVB trong các vùng biển của mình và thường được coi là nội dung cốt lõi của quyền tài phán. Đối với vấn đề đánh bắt hải sản, mặc dù Công ước Luật biển năm 1982 không quy định một cách cụ thể, quyền xử lý vi phạm được suy diễn mặc nhiên từ đặc quyền của QGVB trong lĩnh vực này và do đó được thực hiện theo đúng các quy định của pháp luật QGVB về lĩnh vực liên quan như pháp luật về thủy sản, đánh bắt, bảo vệ ngư trường… Đối với vấn đề bảo vệ môi trường biển, QGVB có thể tiến hành hoạt động tố tụng khi có bằng chứng đảm bảo rằng những chiếc tàu nước ngoài đã gây ra hoặc có khả năng gây ra ô nhiễm đối với các vùng biển của quốc gia mình (Điều 218 Công ước Luật biển năm 1982). Quy định này đảm bảo các tàu vi phạm có thể bị xử lý ngay cả khi nó đã đi qua và không còn ở trên vùng ĐQKT của QGVB nữa. Tương tự, QGVB có thể bắt giữ chiếc tàu hoặc cho phép chiếc tàu đó tiếp tục hành trình nếu như nó đã đóng tiền thế chân hoặc có các biện pháp tài chính đảm bảo việc tuân thủ nếu việc vi phạm gây ra thiệt hại lớn hoặc đe dọa gây thiệt hại lớn cho bờ biển hoặc các lợi ích liên quan của mình (Điều 220(7)). QGVB có quyền áp dụng các biện pháp chế tài dân sự nhằm khắc phục và đền bù cho những thiệt hại gây ra cho môi trường biển. Các biện pháp chế tài hình sự được áp dụng đối với những vi phạm cố ý và nghiêm trọng trong lãnh hải và chỉ áp dụng các hình thức phạt tiền áp dụng đối với tàu nước ngoài vi phạm ngoài lãnh hải (Điều 230). Những biện pháp xử lý nói trên là khá nghiêm ngặt và không khác nhiều so với việc xử lý đối với các hành vi vi phạm pháp luật trên vùng nội thủy và lãnh hải của QGVB.

2. Quyền chủ quyền và quyền tài phán của Việt Nam về đánh bắt hải sản và bảo vệ môi trường biển

Trên cơ sở Tuyên bố ngày 12/5/1977 về lãnh hải, tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của Việt Nam, Luật Biển Việt Nam năm 2012 nhấn mạnh trong vùng ĐQKT, nhà nước thực hiện quyền chủ quyền về việc thăm dò, khai thác, quản lý và bảo tồn tài nguyên thuộc vùng nước bên trên đáy biển, đáy biển và lòng đất dưới đáy biển; về các hoạt động khác nhằm thăm dò, khai thác vùng này vì mục đích kinh tế; quyền tài phán quốc gia về lắp đặt và sử dụng đảo nhân tạo, thiết bị và công trình trên biển; nghiên cứu khoa học biển, bảo vệ và gìn giữ môi trường biển; các quyền và nghĩa vụ khác phù hợp với pháp luật quốc tế. Quy định này của Luật Biển Việt Nam năm 2012 là tương tự như các quy định của Công ước Luật biển năm 1982, tạo cơ sở pháp lý cho việc thực thi quyền đánh bắt hải sản và bảo vệ môi trường.[1] Về cơ bản, quyền chủ quyền, quyền tài phán của Việt Nam bao gồm khía cạnh lập pháp, hành pháp và tư pháp. Các quyền tài phán đối với vấn đề đánh bắt hải sản và bảo vệ môi trường được thể hiện cụ thể thông qua quy định về hoạt động của các tàu thuyền nước ngoài trên vùng biển Việt Nam (Nghị định 30-CP ngày 29/01/1980) và các quy định về hoạt động thủy sản của tàu cá nước ngoài.

Về vấn đề đánh bắt hải sản, đây là hoạt động hoàn toàn thuộc đặc quyền của Việt Nam. Do đó, mọi hành vi khai thác của tàu cá nước ngoài nếu không có sự đồng ý hay cho phép của Việt Nam là trái phép, xâm phạm đến quyền chủ quyền của Việt Nam trong vùng đặc quyền kinh tế. Như vậy, Việt Nam hoàn toàn có quyền tài phán đối với những hành vi vi phạm này. Các quy định cụ thể của Việt Nam được quy định tại một số văn bản luật, bao gồm: Luật Thủy sản năm 2003 về quy định cho phép tàu thuyền nước ngoài khai thác và thẩm quyền của các cơ quan chức năng của Việt Nam trong việc thực hiện quyền này; Nghị định số 32/2010/NĐ-CP ngày 30/3/2010 của Chính phủ quy định cụ thể về điều kiện, thủ tục cấp, gia hạn giấy phép hoạt động thủy sản của tàu cá nước ngoài (Điều 5-11), quyền và trách nhiệm của chủ tàu nước ngoài (Điều 12-13), kiểm tra, kiểm soát hoạt động thủy sản của tàu cá nước ngoài trong vùng biển Việt Nam (Điều 22) và đặc biệt là quy định việc xử phạt vi phạm hành chính đối với tàu cá nước ngoài (Điều 23). Như vậy, các quy định này đã tạo ra cơ sở pháp lý quan trọng cho các cơ quan chức năng của Việt Nam thực thi quyền tài phán đối với vấn đề đánh bắt hải sản trong vùng ĐQKT của mình.

Trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, cơ sở pháp lý cho việc thực hiện quyền tài phán là Luật Biển Việt Nam năm 2012 và Luật Bảo vệ môi trường năm 2014. Trong đó, Luật Biển Việt Nam năm 2012 có quy định cụ thể về những hành vi bị nghiêm cấm (Điều 7), bảo vệ môi trường biển và hải đảo (Chương V), xử lý vi phạm (Điều 160), bồi thường thiệt hại về môi trường (Chương XIX). Những văn bản này là cơ sở cho các cơ quan, đơn vị chức năng thực hiện quyền tài phán của mình trong các lĩnh vực bảo vệ môi trường và là cơ sở pháp lý quan trọng nhằm ngăn ngừa, khắc phục hậu quả xảy ra đối với môi trường biển nói chung và trong vùng ĐQKT nói riêng.

3. Thực thi quyền tài phán của Việt Nam về vấn đề đánh bắt cá và bảo vệ môi trường biển

3.1. Quyền kiểm tra, kiểm soát

Theo Nghị định 30-CP, tàu thuyền nước ngoài phải chịu sự giám sát và sự kiểm soát của các lực lượng Việt Nam có thẩm quyền nhằm bảo đảm sự tôn trọng và chấp hành các luật lệ, chế độ, quy định khác có liên quan (Điều 2). Các lực lượng tuần tra, kiểm soát trên biển của Việt Nam bao gồm các lực lượng có thẩm quyền thuộc Quân đội nhân dân, Công an nhân dân, các lực lượng tuần tra, kiểm soát chuyên ngành khác cũng như các lực lượng được huy động khi cần thiết bởi các cơ quan có thẩm quyền (Điều 47 Luật Biển Việt Nam năm 2012). Theo Điều 23 Nghị định 30-CP, nội dung quyền kiểm tra, giám sát đối với tàu thuyền nước ngoài về vấn đề đánh bắt hải sản và bảo vệ môi trường biển bao gồm: (i) yêu cầu trả lời những câu hỏi nhằm xác minh về những dấu hiệu khả nghi xâm phạm đến các quyền của Việt Nam trong vùng ĐQKT và TLĐ Việt Nam; (ii) yêu cầu tàu dừng lại để kiểm tra, khám xét khi có dấu hiệu khả nghi xâm phạm đến chủ quyền và các quyền khác của Việt Nam trong các vùng biển Việt Nam; (iii) cảnh cáo hoặc ra lệnh buộc các tàu thuyền nước ngoài đó phải thay đổi hướng đi, hoặc rời khỏi vùng biển Việt Nam; (iv) lập biên bản, bắt giữ tàu thuyền và người phạm pháp, thu thập mọi tang chứng của vụ vi phạm và dẫn giải tàu thuyền đó về các cảng hoặc bến đậu để giao cho cơ quan có thẩm quyền xử lý; (v) khi cần thiết, dùng biện pháp quân sự đối với những tàu thuyền phạm pháp không chịu tuân theo mệnh lệnh, hoặc có ý định chống lại mệnh lệnh bằng vũ lực; áp dụng quyền truy đuổi những tàu phạm pháp bỏ chạy.[1] Đây là những quy định phù hợp với luật quốc tế về thẩm quyền và hoạt động của các lực lượng chấp pháp trên biển, là cơ sở để thực thi quyền tài phán trên vùng biển ĐQKT.

Về lĩnh vực đánh bắt hải sản, theo Nghị định số 102/2012/NĐ-CP ngày 29/11/2012 thì lực lượng Kiểm ngư có nhiệm vụ tuần tra, kiểm tra, kiểm soát, thanh tra, phát hiện và có quyền xử lý các vi phạm pháp luật về thủy sản và có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính, áp dụng các biện pháp ngăn chặn đối với hành vi vi phạm pháp luật thủy sản của tổ chức, cá nhân trong nước và nước ngoài hoạt động thủy sản trên các vùng biển Việt Nam (Điều 4(2), (3)).

Liên quan đến vấn đề bảo vệ môi trường biển, Nghị định số 71/2015/NĐ-CP về quản lý hoạt động của người, phương tiện trong khu vực biên giới biển nước Việt Nam thì các lực lượng tuần tra, kiểm soát chuyên ngành có quyền tiến hành kiểm tra, tạm giữ người, phương tiện vi phạm và xử lý theo quy định của pháp luật Việt Nam (Điều 15). Các hành vi vi phạm cụ thể bao gồm việc thải, nhấn chìm hay chôn lấp các loại chất độc hại, chất thải công nghiệp, chất thải hạt nhân hoặc các loại chất thải độc hại khác gây ô nhiễm môi trường; bắn, phóng, thả các chất gây hại hoặc có nguy cơ gây hại cho quốc phòng, an ninh, kinh tế, sức khỏe của con người, môi trường, an toàn xã hội (Điều 16 (2)) và nghiên cứu, điều tra, khảo sát, thăm dò, khai thác khi chưa được phép của cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam (Điều 16(3)).

Theo Pháp lệnh Cảnh sát biển Việt Nam năm 2008,[2] lực lượng cảnh sát biển Việt Nam (CSBVN) có nhiệm vụ kiểm tra, kiểm soát chính nhằm bảo vệ quyền chủ quyền, quyền tài phán; bảo vệ tài nguyên, phòng, chống ô nhiễm môi trường trong vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng ĐQKT và TLĐ (Điều 7). Đây cũng là quy định tương tự với thực tiễn của nhiều nước hiện nay đó là tuần tra và thực thi chủ quyền, quyền chủ quyền, quyền tài phán trong các vùng biển của mình, trong đó có lĩnh vực đánh bắt hải sản và bảo vệ môi trường biển.[3] CSBVN được dừng tàu, thuyền để kiểm tra, kiểm soát khi: (i) trực tiếp phát hiện dấu hiệu, có tin báo của cơ quan chuyên trách thuộc CSBVN hoặc của cá nhân, tổ chức về vi phạm pháp luật của đối tượng vi phạm (ii) người vi phạm tự giác khai báo về vi phạm pháp luật và các trường hợp khác theo quy định của pháp luật (Điều 8). Đối tượng của việc kiểm soát là các loại giấy tờ chứng minh tính hợp pháp về người, tàu, thuyền, hàng hóa và hành lý trên tàu, thuyền bị kiểm tra, người, tàu, thuyền, hàng hóa và hành lý hiện có trên tàu, thuyền bị kiểm tra, kiểm soát (Điều 7).[4] Về cơ bản, các quy định trên là tương đối nhất quán, phù hợp với quy định của Công ước Luật biển năm 1982, Nghị định 30-CP, Luật Biển Việt Nam năm 2012 tương tự thực tiễn của các nước khác và thông lệ quốc tế.

3.2. Quyền truy đuổi

Quyền truy đuổi được quy định khá cụ thể và phù hợp với quy định của Công ước Luật biển năm 1982. Theo Luật Biển Việt Nam năm 2012, trong vùng ĐQKT, các lực lượng tuần tra, kiểm soát trên biển của Việt Nam có quyền truy đuổi tàu thuyền nước ngoài vi phạm các quy định về đánh bắt cá hoặc gây ô nhiễm môi trường biển nếu đáp ứng đầy đủ điều kiện: (i) về cơ sở pháp lý: các tàu thuyền nước ngoài đã đánh bắt cá hoặc gây ô nhiễm môi trường biển trên vùng nước ĐQKT; (ii) về vị trí: các chiếc tàu này đã có hành vi vi phạm trong vùng ĐQKT và TLĐ Việt Nam; (iii) về điều kiện: quyền truy đuổi được tiến hành sau khi lực lượng tuần tra, kiểm soát trên biển đã phát tín hiệu yêu cầu tàu thuyền vi phạm hay có dấu hiệu VPPL dừng lại để tiến hành kiểm tra nhưng tàu thuyền đó không chấp hành; (iv) về tính liên tục: việc truy đuổi có thể được tiếp tục ở ngoài ranh giới của lãnh hải hay vùng tiếp giáp lãnh hải Việt Nam nếu được tiến hành liên tục, không ngắt quãng; (v) về kết thúc quyền truy đuổi: việc truy đuổi của các lực lượng tuần tra, kiểm soát Việt Nam chấm dứt khi tàu thuyền bị truy đuổi đi vào lãnh hải của quốc gia khác (Điều 41).

Quy định này cũng đã được quy định chi tiết tại Nghị định số 71/2015/NĐ-CP. Theo Điều 16, quyền truy đuổi được tiến hành sau khi đã sử dụng tín hiệu yêu cầu người, phương tiện đường thủy nước ngoài dừng lại để tiến hành kiểm tra, nhưng người, phương tiện đó không chấp hành và người chỉ huy lực lượng truy đuổi được quyền sử dụng các công cụ hỗ trợ, vũ khí theo quy định của pháp luật. Tương tự quy định của Luật Biển Việt Nam năm 2012, việc truy đuổi được tiếp tục ở ngoài ranh giới lãnh hải hay vùng tiếp giáp lãnh hải Việt Nam và phải được tiến hành liên tục, không ngắt quãng; chỉ chấm dứt khi phương tiện đường thủy nước ngoài bị truy đuổi đi vào lãnh hải của quốc gia, vùng lãnh thổ khác. Quy định này phù hợp với quy định tại Điều 111 về quyền truy đuổi theo Công ước Luật biển năm 1982 cũng như tương tự với thực tiễn và tập quán quốc tế. Theo Pháp lệnh Cảnh sát biển Việt Nam năm 2008, khi thi hành nhiệm vụ, CSBVN được nổ súng trong các trường hợp: (i) khi người vi phạm dùng vũ khí chống trả hoặc dùng biện pháp khác trực tiếp đe dọa tính mạng và an toàn phương tiện của CSBVN; (ii) nếu không dùng vũ khí thì người và phương tiện đó có thể chạy thoát; (iii) để bảo vệ công dân khi bị người khác trực tiếp đe doạ tính mạng (Điều 15). Quy định này cho phép CSBVN có khả năng áp dụng các biện pháp cưỡng chế mạnh đối với người và phương tiện vi phạm, nâng cao khả năng thực thi pháp luật tại các vùng biển mà lực lượng phụ trách và tương thích với các quy định và tiêu chuẩn chung trong luật biển quốc tế. Bên cạnh đó, theo Pháp lệnh Bộ đội biên phòng năm 1997, khi thực hiện quyền truy đuổi, bắt giữ người, phương tiện VPPL, bộ đội biên phòng được sử dụng các loại phương tiện thông tin liên lạc, phương tiện giao thông (trừ phương tiện của các cơ quan, tổ chức, cá nhân nước ngoài được hưởng quyền ưu đãi, miễn trừ) và có quyền nổ súng sau khi đã bắn cảnh cáo hoặc đã sử dụng các công cụ hỗ trợ để ngăn chặn mà không có kết quả (Điều 17).

3.3. Việc xử lý vi phạm

Pháp luật Việt Nam đã quy định khá cụ thể, chi tiết về các biện pháp xử lý và chế tài áp dụng cho các hành vi vi phạm của cá nhân, tàu thuyền nước ngoài đối với hai lĩnh vực nói trên trong vùng ĐQKT. Việc xử lý vi phạm hành chính (VPHC) được áp dụng theo quy định của pháp luật Việt Nam về quản lý hành chính trên các vùng biển và đều có sự dẫn chiếu đến vấn đề xử lý vi phạm hành chính (VPHC), bao gồm Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 cũng như các văn bản quy phạm pháp luật về xử lý VPHC trong những lĩnh vực khác cụ thể.[5] Theo Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012, cá nhân, tổ chức nước ngoài VPHC trong vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng ĐQKT và TLĐ của Việt Nam sẽ bị xử phạt theo quy định của pháp luật Việt Nam, trừ trường hợp điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên có quy định khác. Các hình thức xử phạt bao gồm cảnh cáo, phạt tiền, tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn; tịch thu tang vật vi phạm hành chính, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính, trục xuất khỏi lãnh thổ Việt Nam đối với người nước ngoài có hành vi VPHC tại Việt Nam (Điều 21) cũng như bị áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả (Điều 28). Bên cạnh đó, thẩm quyền và mức xử phạt VPHC được quy định cụ thể cho các lực lượng chức năng giám sát, tuần tra trên biển, bao gồm: bộ đội biên phòng (Điều 40); cảnh sát biển (Điều 41), hải quan (Điều 42), thanh tra (Điều 46), cảng vụ hàng hải (Điều 47).

Quyền tài phán của Việt Nam trong hai lĩnh vực đánh bắt hải sản và bảo vệ môi trường biển không chỉ giới hạn ở việc xử lý vi phạm hành chính mà còn bao gồm quyền tài phán về hình sự cũng như dân sự. Cụ thể, Bộ luật Hình sự năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2017) cũng có quy định về các tội phạm về môi trường, bao gồm: Tội gây ô nhiễm môi trường (Điều 235); Tội vi phạm quy định về quản lý chất thải nguy hại (Điều 236); Tội đưa chất thải vào lãnh thổ Việt Nam (Điều 239); Tội hủy hoại nguồn lợi thủy sản (Điều 242); Tội điều khiển phương tiện hàng hải vi phạm các quy định về hàng hải của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (Điều 284). Các tàu thuyền nước ngoài hoạt động trong vùng ĐQKT của Việt Nam nếu gây ô nhiễm môi trường sẽ chịu trách nhiệm và phải đền bù mọi thiệt hại trước mắt và lâu dài do việc ô nhiễm gây ra theo pháp luật của Việt Nam về bồi thường thiệt hại dân sự. Quy định này mở rộng phạm vi áp dụng quyền tài phán hình sự và dân sự của nhà nước Việt Nam đối với các hành vi vi phạm được thực hiện ngoài lãnh thổ Việt Nam. Điều này nhằm để bảo vệ các lợi ích về kinh tế, bảo tồn tài nguyên thiên nhiên trong vùng ĐQKT, phù hợp các quy định của Công ước Luật biển năm 1982 và thực tiễn quốc tế.

Mặc dù vậy, các quy định về thực thi quyền tài phán của Việt Nam ở hai lĩnh vực này cho thấy một số bất cập. Thứ nhất, các quy định này nằm rải rác trong nhiều các văn bản quy phạm pháp luật khác nhau và được ban hành khác nhau về thời gian. Điều này dẫn đến thực tế là các quy định có sự trùng lặp về nội dung, hình thức thể hiện cũng như có sự chồng chéo về quy định và thẩm quyền thực thi của các cơ quan nhà nước. Thứ hai, ngoại trừ Luật Biển Việt Nam năm 2012 và một số luật liên quan khác có giá trị pháp lý là các đạo luật, các quy định về thực thi quyền tài phán của Việt Nam nằm rải rác ở trong các pháp lệnh, nghị định, thông tư liên quan. Do đó, việc xây dựng một văn bản thống nhất về thực thi quyền tài phán trong vùng các vùng biển của Việt Nam là cần thiết. Thứ ba, Nghị định 30-CP về hoạt động của tàu thuyền nước ngoài trên các vùng biển Việt Nam đã được ban hành từ năm 1980 vẫn còn hiệu lực. Do đó, cần cập nhật các nội dung và quy định để đảm bảo sự đồng bộ, tương thích với các luật được ban hành sau này, đặc biệt là Luật Biển Việt Nam năm 2012. Thứ tư, cần nhanh chóng thông qua Luật Cảnh sát biển Việt Nam, trong đó xác định rõ vị trí, tính chất, chức năng, nhiệm vụ của lực lượng này và mối liên hệ giữa lực lượng này và các lực lượng chức năng khác tham gia thực thi quyền chủ quyền, quyền tài phán trên vùng biển ĐQKT như hải quân, bộ đội biên phòng, kiểm ngư… Đồng thời, tên gọi của lực lượng CSBVN cần được thay đổi thành “lực lượng tuần duyên” cho phù hợp với bản chất và chức năng, cũng như phù hợp với thực tiễn chung của nhiều nước.

Thực tế đó đòi hỏi phải có sự nhanh chóng rà soát, đánh giá, cập nhật, sửa đổi, bổ sung cho đồng bộ và nhất quán nhằm đảm bảo việc thực thi đầy đủ và hiệu quả Công ước Luật biển năm 1982, đáp ứng yêu cầu bảo vệ chủ quyền, quyền chủ quyền, quyền tài phán và các lợi ích hợp pháp của Việt Nam trên các vùng biển, đối phó hiệu quả đối với vi phạm pháp luật do tàu thuyền của các nước trong khu vực gây ra. Các lực lượng chức năng, đặc biệt là lực lượng CSBVN, cần phải tích cực và chủ động trong việc thực thi quyền tài phán trên biển, bảo vệ ngư dân đánh bắt hợp pháp trên vùng biển ĐQKT, hỗ trợ ngư dân khi bị truy đuổi trái phép bởi các lực lượng chức năng nước ngoài. Cuối cùng, các cơ quan chức năng cần đẩy mạnh giao lưu đối ngoại với các nước trong khu vực nhằm nâng cao khả năng thực thi quyền tài phán, tránh xung đột, va chạm và ngăn chặn vi phạm pháp luật từ phía ngư dân Việt Nam trong các vùng biển của nước bạn. Trong thời gian gần đây, vai trò các lực lượng chức năng trên biển của Việt Nam đã được thể hiện thông qua việc đấu tranh bảo vệ các quyền chủ quyền, quyền tài phán của Việt Nam trong vụ Trung Quốc hạ đặt giàn khoan Hải Dương 981 năm 2014 và xử lý các vi phạm pháp luật trên các vùng biển Việt Nam.[6]

CHÚ THÍCH

[1] Xem Fisheries Case, United Kingdom v Norway [1951] ICJ 3; ICJ Reports 1951; Fisheries Jurisdiction, Germany v Iceland [1974] ICJ Rep 313… Fisheries Jurisdiction, United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland v. Iceland) [1974] ICJ Rep 3; The Camouco Case, Panama v. France, ITLOS, 2000; The Monte Confurco Case, Seychelles v France (ITLOS, 2000). Xem Advisory Opinion on the Legality of Threat or Use of Nuclear Weapons, I.C.J. Reports 1996; Nuclear Tests Cases [1974] ICJ Rep 253 and 457; Southern Bluefin Tuna cases, New Zealand v Japan, Australia v Japan, ITLOS Nos. 3 & 4, 1999; MOX Plant case Ireland v United Kingdom, ITLOS, No. 10, 2001; The Mox Plant Arbitration, Ireland v United Kingdom, PCA, 2003.

[2] Xem vụ Hoa Kỳ – Hạn chế nhập khẩu cá ngừ (cá ngừ – cá heo) (Mexico v Hoa Kỳ); vụ Hoa Kỳ – Cấm nhập khẩu tôm và các sản phẩm từ tôm (tôm – rùa) (DS58).

[3] Trường ĐH Luật TP. Hồ Chí Minh, Giáo trình Công pháp quốc tế – quyển 1, Nxb. Hồng Đức, 2013, tr. 363.

[4] Xem Leonardo Bernard, “The Effect of Historic Fishing Rights In Maritime Boundaries Delimitation” Papers from the Law of the Sea Institute, UC Berkeley–Korea Institute of Ocean Science and Technology Conference, held in Seoul, Korea, May 2012, tr. 7. Xem Trường ĐH Luật TP. Hồ Chí Minh, tr. 366.

[5] Trước Công ước Luật biển năm 1982, trong luật biển tồn tại khái niệm “vùng đánh cá” có chiều rộng không xác định. Ở đó, QGVB chỉ có quyền ưu tiên khai thác, đánh bắt cá. Xem Viện ĐH Mở Hà Nội, Luật biển quốc tế và luật biển Việt Nam, Hà Nội, 2013, tr. 60-62.

[6] David Anderson, “The Roles of Flag States, Port States, Coastal States and International Organisations in the Enforcement of International Rules and Standards Governing the Safety of Navigation and the Prevention of Pollution from Ships under the UN Convention on the Law of the Sea and Other International Agreements”, Singapore Journal of International and Comparative Law, 1998, tr. 557 – 578.

[7] Baird, Rachel, “Arrests in a Cold Climate (Part 2) – Shaping Hot Pursuit through State Practice”, Antarctic and Southern Ocean Law and Policy Occasional Papers, Vol. 13, 2009, tr. 01-21; Donald Rothwell and Tim Stephens, The International Law of the sea, Hart Publishing, Oxford, 2010, tr. 415; Nicholas Poulantzas, The Right of Hot Pursuit in International Law, Martinus Nijhoff Publishers 2002 (2nd edition) tr. 39-40. Quyền này phát sinh khi chiếc tàu vi phạm bị phát hiện và đang ở trong nội thủy, trong vùng nước quần đảo, trong lãnh hải hay trong vùng tiếp giáp của QGVB và nếu không gián đoạn thì có thể tiếp tục cho đến vùng biển quốc tế và sẽ chấm dứt nếu chiếc tàu vi phạm đi vào vùng lãnh hải của quốc gia mà nó thuộc quyền hay một quốc gia khác. Xem Điều 111 Công ước Luật biển năm 1982. Xem thêm Zhou Zhonghai, “On the Connotation and Practice of the Right of Hot Pursuit”, China Oceans Law Review, Vol. 01, 2006, tr. 557, 560 – 561; Baird, Rachel, tlđd, tr. 04; N Pradeep Rathnayake, “The Condition for Initiating, Maintaining, and Purpose of Hot Pursuit under International Maritime Law: Recommended Reforms for the 21st Century” https://www.academia.edu/10305886/The_condition_for_initiating_maintaining_and_purpose_of_hot_pursuit_under_International_maritime_law_recommended_reforms_for_the_21st_century, truy cập ngày 05/9/2017.

[8] Nicholas Poulantzas, tlđd, tr. 39-40; Zhou Zhonghai, tlđd, tr. 570 – 571; Donald Rothwell, et al (eds), International Law: Cases and Materials with Australian Perspectives, Cambridge University Press, 2011; Malcolm N. Shaw, Interrnational Law (6th ed), Cambridge, 2008; Zhou Zhonghai, tlđd, tr. 570 – 571; Trần Thăng Long, “Tàu Cảnh sát biển tấn công tàu cá Việt Nam: Những cái sai không thể biện minh”, Báo Pháp luật TP. Hồ Chí Minh, http://plo.vn/ho-so-phong-su/nhung-cai-sai-khong-the-bien-minh-580055.html, truy cập ngày 05/9/2017. Xem thêm vụ M/V Saiga giữa Saint Vincent and Grenadines v Guinea năm 1999 do Tòa án Quốc tế về Luật biển ITLOS xét xử.

[9] Theo đó, Việt Nam có sẽ đầy đủ các quyền từ việc khai thác, tự mình định ra khối lượng cá có thể đánh bắt, tự xác định khả năng khai thác, trên cơ sở đó, xác định có hay không lượng cá thừa trong vùng ĐQKT của mình. Việt Nam cũng có toàn quyền cho phép các quốc gia khác khai thác lượng cá thừa cũng như thực hiện quyền tài phán đối với các hoạt động khai thác cá trong vùng ĐQKT của mình.

[10] Đối với các tàu chạy bằng năng lượng nguyên tử và các tàu chuyên chở các chất phóng xạ hoặc mang theo các khí tài có dùng chất phóng xạ, chuyên chở hoặc sử dụng các chất nguy hiểm hay độc hại khác khi đi qua lãnh hải và vùng tiếp giáp lãnh hải Việt Nam, phải sẵn sàng cung cấp cho các nhà chức trách Việt Nam các tài liệu kỹ thuật cần thiết và phải áp dụng các biện pháp chuyên môn phòng ngừa nguy hiểm và độc hại theo đúng các quy định về phòng ngừa độc hại và bảo vệ môi trường và theo đúng các hiệp định quốc tế. Xem Điều 16 Nghị định 30-CP.

[11] Được quy định cụ thể tại các Điều từ 6 đến 10 của Pháp lệnh phù hợp với tính chất chủ quyền đối với từng vùng biển theo quy định của Công ước Luật biển năm 1982 cũng như Luật Biển Việt Nam năm 2012, Chương V các Điều 47 và 48.

[12] Chẳng hạn như lực lượng Tuần duyên Hoa Kỳ (United States Coast Guard – USCG), tuần duyên Nhật Bản (Japan Coast Guard), tuần duyên Hàn Quốc (Korea Coast Guard – KCG), tuần duyên Philippines (Philippine Coast Guard).

[13] Điều 12, Thông tư số 80/2011/TT-BQP của Bộ Quốc Phòng: “căn cứ các trường hợp được dừng tàu, thuyền được quy định tại Điều 8, và hiệu lệnh dừng tàu, thuyền được thể hiện bằng tín hiệu hàng hải hoặc các hình thức khác theo quy định của pháp luật Việt Nam và pháp luật quốc tế”.

[14] Chẳng hạn như Luật Biển Việt Nam năm 2012, Luật Biên giới quốc gia năm 2003, Luật Thủy sản năm 2003… Các hành vi vi phạm về đánh bắt cá và bảo vệ môi trường của các tàu thuyền nước ngoài bị xử lý theo các quy định của Nghị định số 162/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 về xử phạt VPHC trên các vùng biển, đảo và TLĐ của Việt Nam; Thông tư số 130/2014/TT-BQP ngày 24/9/2014 của Bộ Quốc phòng hướng dẫn thực hiện một số điều Nghị định số 162/2013/NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 23/2017/NĐ-CP) của Chính phủ về xử phạt VPHC trên các vùng biển, đảo và TLĐ của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; Nghị định số 41/2017/NĐ-CP ngày 05/04/2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của các nghị định về xử phạt VPHC trong hoạt động thủy sản.

[15] Xem Website lực lượng Cảnh sát biển Việt Nam, mục “thực thi pháp luật”, tài liệu truy cập tại http://canhsatbien.vn/portal/thuc-thi-phap-luat?p=4,.truy cập ngày 05/9/2017.

Tác giả: TS. Trần Thăng Long
Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 07(119)/2018 – 2018, Trang 71-80
Nguồn: Fanpage Tạp chí Khoa học pháp lý