Một số vấn đề lý luận về Hiệp định thương mại tự do thế hệ mới: Khi mục tiêu không chỉ là tự do hóa thương mại

Một số vấn đề lý luận về Hiệp định thương mại tự do thế hệ mới: Khi mục tiêu không chỉ là tự do hóa thương mại

Xem thêm:

• Các quy định về trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp trong các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới (FTA) của Việt Nam và những vấn đề đặt ra – ThS. Phùng Thị Yến
• Khả năng thực thi các cam kết về lao động trong các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới (FTA) – TS. Ngô Hữu Phước & ThS. Nguyễn Thị Kim Cúc
• Về khả năng thực thi các cam kết lao động trong hiệp định thương mại tự do (FTA) và một số thách thức đối với Việt Nam – TS. Lê Thị Thúy Hương
• Cơ chế giải quyết tranh chấp giữa Chính phủ và nhà đầu tư trong Hiệp định thương mại tự do (FTA) và Hiệp định bảo hộ đầu tư giữa Việt Nam và Liên minh Châu Âu (EVIPA): Những điểm tiến bộ và thách thức khi thực thi – ThS. Nguyễn Thị Nhung
• Quyền tự do lập hội trong các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới (FTA) và những thách thức đặt ra cho Việt Nam – ThS. Ngô Thị Trang

TỪ KHÓA: FTA, Hiệp định thương mại tự do,

1. Lược sử hình thành và phát triển của các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới

Cụm từ Hiệp định Thương mại tự do (Free Trade Agreement, FTA) có lẽ đã không còn quá xa lạ trong bối cảnh hội nhập kinh tế khu vực ngày càng phát triển sâu rộng trong vòng 30 năm trở lại đây. Trên thực tế, những hình thái đầu tiên của các FTA ra đời từ khoảng thế kỷ thứ 18, 19, tức là rất lâu trước khi Hiệp định chung về thuế quan và thương mại (GATT) ra đời và chính thức có hiệu lực vào năm 1948.[1] Tuy vậy, trong khuôn khổ bài viết này, người viết chỉ tập trung phân tích các FTA ra đời từ những năm 1930 trở đi, bởi cũng chính từ thời điểm này các FTA đã phát triển mạnh mẽ và có những bước chuyển mình căn bản làm nền tảng cho sự hình thành của các hiệp định thương mại tự do – FTA thế hệ mới.

1.1. Quá trình phát triển của các hiệp định thương mại tự do

Sự ra đời và phát triển của các FTA trước FTA thế hệ mới cũng gắn liền với quá trình phát triển của thương mại thế giới và có thể được chia thành ba giai đoạn chính: thứ nhất, từ sau cuộc đại khủng hoảng 1929 – 1933 đến trước năm 1947 – khi GATT ra đời; thứ hai, từ năm 1947 đến hết những năm 1980; và thứ ba, từ những năm 1990 đến nay.

Giai đoạn 1: từ những năm 1930 đến trước khi GATT ra đờiBối cảnh lịch sử thế giới hậu thế chiến cũng như hậu quả của cuộc đại khủng hoảng đầu những năm 1930 ảnh hưởng mạnh đến hình thái thương mại quốc tế. Ở giai đoạn này, các quốc gia có xu hướng đi theo chủ nghĩa bảo hộ với nhiều hình thức rào cản thương mại được lập nên.Tuy nhiên, cũng chính việc dựng lên các rào cản này đã khiến cho công cuộc tái thiết nền kinh tế thế giới sau chiến tranh và khủng hoảng gặp nhiều khó khăn. Các FTA trong giai đoạn này có số lượng rất hạn chế, với nội dung chủ yếu hướng tới cắt giảm thuế quan và do các quốc gia gần gũi về vị trí địa lý thỏa thuận trong giao dịch thương mại để tạo các ưu đãi cho nhau. Cùng với các thỏa thuận ưu đãi song phương và nhiều bên, nhu cầu về một hiệp định có tính đa phương trong cắt giảm thuế quan và các rào cản thương mại khác cũng ngày càng gia tăng.

Giai đoạn 2: từ năm 1947 đến cuối những năm 1980

Kể từ khi GATT ra đời vào năm 1947, thương mại quốc tế có những bước phát triển mạnh mẽ và liên tục theo hướng tự do hóa thông qua các vòng đàm phán. Kết quả của những nỗ lực đó là một lượng lớn các hàng rào thuế quan và sau này là cả các rào cản phi thuế quan đã được dỡ bỏ giữa các bên ký kết GATT. Mặc dù vậy, đến giữa những năm 1970, do phải chịu sự tác động tiêu cực từ cuộc khủng hoảng kinh tế, khủng hoảng dầu mỏ, xu hướng tự do hóa có phần chững lại. Ở giai đoạn này, số lượng các FTA vẫn còn khiêm tốn, một phần là do chủ nghĩa khu vực chưa phát triển mạnh mẽ và quan trọng hơn, các nguyên tắc tự do hóa thương mại đã được bảo đảm chủ yếu bởi GATT năm 1947 nhờ sự tham gia tích cực với số lượng ngày càng tăng lên của các quốc gia trong các vòng đàm phán. Nội dung của các FTA trong giai đoạn này tương tự như các vấn đề được đàm phán trong GATT, chủ yếu vẫn là cắt giảm thuế quan và có mở rộng sang cả các rào cản phi thuế quan khác. Tính đến cuối những năm 1980 mới chỉ có khoảng 40 FTA được ký kết.[2]

Giai đoạn 3: từ những năm 1990 đến nay

Có thể nói, sự bùng nổ về số lượng các FTA bắt đầu diễn ra vào những năm 90 của thế kỷ XX. Giai đoạn này chứng kiến sự ra đời của một loạt các FTA quan trọng và có tầm ảnh hưởng lớn đến các FTA về sau.

Về mặt kinh tế, tự do hóa thương mại khu vực được xem là động lực để đem đến mức tăng trưởng kinh tế đáng kể. Bên cạnh lợi ích kinh tế, các quốc gia cũng có thể có thêm động lực về mặt chính trị trong khi theo đuổi mục tiêu hợp tác kinh tế quốc tế sâu rộng hơn. Ví dụ điển hình là MERCOSUR – một liên minh thuế quan được thành lập năm 1991 với các thành viên ban đầu bao gồm Argentina, Brazil, Paraguay và Uruguay – với mong muốn thúc đẩy nền cộng hòa tại các quốc gia này. Mặt khác, việc số lượng các FTA bùng nổ có thể là do sự bế tắc kéo dài của các cuộc đàm phán đa biên trong khuôn khổ Vòng Doha của WTO. Đây là vòng đàm phán đầu tiên được khởi xướng kể từ khi WTO được thành lập nhưng cho đến nay vẫn chưa có dấu hiệu sẽ sớm kết thúc hay đạt được sự đồng thuận từ các thành viên cho các vấn đề trong chương trình nghị sự. Mặt khác, các FTA còn được mở rộng về không gian địa lý. Nếu như các FTA thời kỳ trước được khuyến khích bởi các quốc gia gần gũi về vị trí địa lý, bước sang giai đoạn này, FTA có thể bao gồm hai hoặc nhiều hơn các thành viên không kề cận về địa lý.

Cùng với sự tăng trưởng về số lượng, các FTA trong giai đoạn này đã trở nên đa dạng hơn, phạm vi điều chỉnh mở rộng sang thương mại dịch vụ, khía cạnh thương mại của quyền sở hữu trí tuệ, đầu tư và thậm chí là các vấn đề phi thương mại khác không thuộc phạm vi điều chỉnh truyền thống của WTO như môi trường và lao động.

1.2. Sự hình thành và phát triển của các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới

Các FTA thế hệ mới bắt đầu hình thành trong giai đoạn thứ ba kể trên, song song với một số FTA truyền thống khác.

Nội dung của các FTA thế hệ mới đã được mở rộng để không chỉ dừng lại ở các cam kết truyền thống về thúc đẩy tự do hóa thương mại hàng hóa, dịch vụ mà còn có cả các nội dung, yêu cầu mới mà thế hệ các FTA trước đó hay cả trong khuôn khổ GATT/ WTO cũng chưa quy định. Phạm vi cam kết của FTA đã bao gồm cả những lĩnh vực như thuận lợi hóa thương mại, hoạt động đầu tư, mua sắm chính phủ, chính sách cạnh tranh, các biện pháp phi thuế quan, thương mại dịch vụ, quyền sở hữu trí tuệ, các cơ chế giải quyết tranh chấp được đổi mới, những quy định về lao động, môi trường, thậm chí còn có cả vấn đề dân chủ, nhân quyền, chống tham nhũng… Những FTA như vậy được biết đến như một thế hệ các FTA mới. Xu thế hiện tại cho thấy các FTA thế hệ mới sẽ ngày càng phát triển mạnh mẽ cả về số lượng và các lĩnh vực mà nó điều chỉnh, nhất là khi cuộc chiến thương mại Mỹ – Trung chưa có hồi kết và nỗ lực tự do hóa thương mại trong khuôn khổ WTO vẫn chưa có dấu hiệu khởi sắc.

2. Khái niệm và các đặc trưng cơ bản của hiệp định thương mại tự do thế hệ mới

2.1. Khái niệm

FTA có thể được hiểu là một thỏa thuận giữa các bên ký kết nhằm cắt giảm và xóa bỏ rào cản trong hoạt động thương mại (hàng hóa và dịch vụ) giữa các quốc gia, dẫn đến việc thành lập một khu vực mậu dịch tự do mà trong đó, các bên ký kết vẫn giữ nguyên những chính sách thương mại đối với các bên thứ ba không là thành viên của khu vực mậu dịch tự do.[3] Trên cơ sở đó, FTA thế hệ mới được hiểu là các FTA chứa đựng các quy định vượt ra khỏi khuôn khổ pháp lý điều chỉnh hoạt động thương mại hiện tại. Các quy định này có thể được chia thành hai nhóm: một là, nhóm cam kết sâu hơn những quy định đã có trong khuôn khổ WTO và các FTA trước đây (WTO plus/ WTO+); và hai là, nhóm cam kết đối với những nội dung nằm ngoài phạm vi điều chỉnh của WTO hoặc các vấn đề phi thương mại khác (WTO-extra/ WTO-X). Theo đó, các FTA chứa đựng các yếu tố WTO-X hoặc có thể có thêm yếu tố WTO+ được gọi với cái tên là FTA thế hệ mới.

Về cơ bản, thuật ngữ FTA thế hệ mới được sử dụng là hoàn toàn mang tính tương đối để chỉ những FTA có nội dung điều chỉnh mở rộng ra ngoài phạm vi “truyền thống”. Ở một chừng mực nhất định, việc sử dụng thuật ngữ như vậy chưa phản ánh được phạm vi điều chỉnh sâu và rộng của các FTA này. Các học giả thường sử dụng FTA như là tên gọi chung nhất cho các loại hiệp định quốc tế có mục tiêu hướng tới tự do hóa thương mại, còn cụm từ “hiệp định thương mại tự do thế hệ mới” được xem là sự phát triển đi lên của các hiệp định thương mại tự do/ ưu đãi truyền thống. Trên thực tế, các quốc gia có thể ký kết các hiệp định có cùng mục tiêu như vậy với rất nhiều tên gọi khác nhau như: Hiệp định đối tác kinh tế (Economic Partnership Agreement); Hiệp định Hợp tác kinh tế (Closer Economic Coorperation Agreement); Hiệp định khung về hợp tác kinh tế toàn diện (Framework Agreement on Comprehensive Economic Cooperation)…

Nhìn chung, sự khác biệt căn bản giữa các FTA “truyền thống” và FTA “thế hệ mới” đến từ phạm vi điều chỉnh. Thứ nhất, các FTA thế hệ mới có phạm vi điều chỉnh bao gồm cả các nội dung phi thương mại như: lao động, môi trường, cam kết phát triển bền vững, quản trị… . Thứ hai, so với các FTA trước đây và các hiệp định của WTO, các FTA thế hệ mới bao gồm các nội dung mới hơn như: đầu tư, cạnh tranh, mua sắm công, thương mại điện tử, khuyến khích sự phát triển của doanh nghiệp vừa và nhỏ, hỗ trợ kỹ thuật cho các nước đang phát triển cũng như dành thời gian chuyển đổi hợp lý để nước đi sau có thể điều chỉnh chính sách theo lộ trình phù hợp với trình độ phát triển của mình… . Thứ ba, các nội dung đã có trong các FTA trước đây và các hiệp định của WTO nay được xử lý sâu sắc hơn trong các FTA thế hệ mới như: thương mại hàng hóa, thương mại dịch vụ, quyền sở hữu trí tuệ (IPR) (với “TRIPS+/ TRIP plus”), tự vệ thương mại, quy tắc xuất xứ… Ví dụ, trong các FTA thế hệ mới, về thương mại hàng hóa, phần lớn hàng nhập khẩu sẽ được loại bỏ thuế quan; về thương mại dịch vụ và biện pháp đầu tư liên quan đến thương mại, các cam kết đều cao hơn so với cam kết WTO.[4]

2.2. Đặc trưng

Có thể nhận thấy, các FTA thế hệ mới có đặc điểm chung về mức độ tự do hóa sâu, phạm vi cam kết rộng nhưng cũng linh hoạt, có nhiều cam kết về thể chế và cơ chế giải quyết tranh chấp riêng, cơ chế giám sát thực thi chặt chẽ hơn, và các đối tác đều là những nền kinh tế lớn có trình độ phát triển hàng đầu thế giới.

(i) Mức độ tự do hóa thương mại sâu

Các nước tham gia FTA thế hệ mới thường hướng tới mức độ tự do hóa thương mại sâu sắc hơn những cam kết đã có trước đó, kể cả trong khuôn khổ WTO hay các FTA “truyền thống”. Điều này được thể hiện ở nội dung đàm phán và cam kết để xoá bỏ phần lớn các dòng thuế mà quan trọng hơn là xóa bỏ ngay lập tức phần lớn các rào cản thuế quan này tại thời điểm FTA có hiệu lực.

Ở các FTA thế hệ trước, tại thời điểm ký kết, các quốc gia thường không cam kết để lập tức xóa bỏ phần lớn các dòng thuế cho các quốc gia khác trong khối FTA. Tiêu biểu như NAFTA,[5] tại thời điểm có hiệu lực, Mexico mới chỉ xóa bỏ 50% các dòng thuế đối với hàng hóa công nghiệp nhập khẩu từ Mỹ. Trong vòng 10 năm kể từ khi NAFTA có hiệu lực (năm 1994) thì tất cả các dòng thuế quan đối với hàng hóa công nghiệp xuất khẩu mới được xóa bỏ giữa các quốc gia Bắc Mỹ, và một vài dòng thuế đối với hàng nông nghiệp xuất khẩu từ Mỹ sang Mexico được xóa bỏ trong thời hạn lên tới 15 năm.[6] Trong CPTPP, các nước thành viên cam kết xóa bỏ rào cản thuế quan cho Việt Nam ngay sau khi Hiệp định có hiệu lực[7] cho khoảng từ 78 – 95% số dòng thuế trong biểu thuế và đến cuối lộ trình giảm thuế sẽ xóa bỏ đến 97 – 100% số dòng thuế trong biểu thuế. Ngược lại, Việt Nam cũng cam kết ưu đãi thuế quan cho các nước thuộc CPTPP lên tới 65.8% số dòng thuế được loại bỏ (tức thuế suất 0%) ngay khi Hiệp định có hiệu lực, và từ năm thứ 11 thì 97.8% số dòng thuế sẽ có thuế suất bằng 0%.[8] Ngoài ra, Hiệp định EVFTA hướng tới mức độ xóa bỏ thuế nhập khẩu lên tới 99.2% số dòng thuế cho Việt Nam (trong điều kiện hàng hóa xuất khẩu sang EU thỏa mãn quy tắc xuất xứ).[9]

(ii) Phạm vi cam kết bao trùm, toàn diện

Sự bao trùm, toàn diện của các FTA thể hiện ở những lĩnh vực mà các bên ký kết trong FTA thế hệ mới. So với các FTA “truyền thống” thường chỉ dừng lại ở các cam kết ưu đãi về thương mại hàng hóa hoặc thương mại dịch vụ, các FTA thế hệ mới còn mở rộng phạm vi cam kết tới cả những nội dung phi thương mại ví dụ như thể chế thị trường, doanh nghiệp nhà nước, mua sắm công… nhằm tạo môi trường kinh doanh minh bạch và cạnh tranh công bằng. Các hiệp định này bao gồm cả các nội dung tuy không phải là thương mại trực tiếp nhưng có liên quan đến thương mại, như đấu thầu, môi trường, sở hữu trí tuệ, lao động và công đoàn. Các nội dung này dường như không liên quan nhiều tới vấn đề về thương mại quốc tế, thậm chí vấn đề về tiêu chuẩn lao động và vấn đề môi trường đã từng được đưa ra khỏi Chương trình nghị sự thương mại toàn cầu kể từ Hội nghị Seattle của WTO năm 1999, bởi các nước đang phát triển lúc đó tỏ ra nghi ngại rằng liệu đây có phải là những “hàng rào bảo hộ mới”.[10] Song, với sự phát triển của xu thế toàn cầu hóa và hướng tới việc bảo đảm môi trường cạnh tranh công bằng giữa các bên trong quan hệ thương mại, cũng như nhằm đáp ứng mục tiêu phát triển bền vững của Liên hợp quốc, việc đưa thêm các vấn đề phi thương mại vào đàm phán FTA thế hệ mới đã và đang trở thành xu hướng trên thế giới trong những năm gần đây.

(iii) Các FTA thế hệ mới có yêu cầu cao hơn, cơ chế giám sát chặt chẽ hơn và có cơ chế giải quyết tranh chấp riêng biệt

Các FTA thế hệ mới có mức độ tự do hóa thương mại sâu và phạm vi cam kết rộng, tạo điều kiện cho nền kinh tế trở nên cởi mở hơn bao giờ hết. Đi kèm với đó cũng là những điều kiện vô cùng chặt chẽ để có thể đạt được những ưu đãi mà những hiệp định này đem lại. Ví dụ, EVFTA hướng tới xóa bỏ thuế nhập khẩu lên tới 99.2% số dòng thuế; tuy nhiên, để được hưởng mức ưu đãi này, hàng xuất khẩu sang EU cần thỏa mãn quy tắc xuất xứ. Nếu không, hàng xuất khẩu của Việt Nam sang EU sẽ chỉ được hưởng mức thuế MFN chứ không phải là mức thuế suất 0% theo thoả thuận trong EVFTA.[11] Đối với CPTPP, để bảo đảm việc thực thi đúng và đầy đủ các cam kết, Hiệp định này đưa ra nhiều hình thức kiểm soát quá trình thực thi của các thành viên, trong đó có việc thành lập Hội đồng Đối tác xuyên Thái Bình Dương và thiết lập Cơ chế giải quyết tranh chấp cấp nhà nước. Cũng cần nhấn mạnh rằng CPTPP có cả quy định cụ thể về cơ chế giải quyết tranh chấp cấp nhà nước giữa các nước thành viên CPTPP và giải quyết tranh chấp giữa nhà nước – nhà đầu tư nước ngoài mà cơ chế giải quyết tranh chấp trong WTO chưa có. Bên cạnh đó còn có các nội dung liên quan tới cơ chế giải quyết tranh chấp song phương. Trong một số chương của Hiệp định (ví dụ SPS, TBT, mua sắm công, lao động…) cũng có các hình thức khác để bảo đảm thực thi bên cạnh hình thức chung áp dụng cho toàn bộ các vấn đề thuộc phạm vi điều chỉnh của CPTPP như các ủy ban chuyên môn, cơ chế giải quyết tranh chấp đặc thù…

So với các cơ chế bảo đảm thực thi của WTO, các cơ chế bảo đảm thực thi trong CPTPP đa dạng hơn và chặt chẽ hơn. Điều này tạo cho các nước thành viên CPTPP khả năng giám sát tốt hơn việc thực thi CPTPP của các nước khác, đồng thời cũng đặt mỗi nước CPTPP dưới sức ép phải thực thi đúng CPTPP.[12]

(iv) FTA thế hệ mới có các thành viên là nền kinh tế lớn hàng đầu thế giới

Đây cũng có thể coi là một đặc trưng của các FTA thế hệ mới, bởi thông thường sẽ có ít nhất một bên trong các hiệp định thế hệ mới này là các nền kinh tế đứng đầu thế giới, chiếm một tỷ trọng lớn trong GDP và thương mại toàn cầu. Có thể kể đến như Mỹ, EU đối với Hiệp định Thương mại tự do xuyên Đại Tây Dương (TTIP) đang trong quá trình đàm phán, chiếm tới 60% GDP toàn thế giới và 33% thương mại hàng hóa trên toàn cầu; hay CPTPP với 11 nước thành viên, chiếm khoảng 13.4% GDP thế giới và là khu vực mậu dịch tự do lớn thứ ba trên thế giới hiện tại, chỉ sau NAFTA và thị trường chung châu Âu.[13] Đối với các cường quốc kinh tế như Mỹ và EU, việc ký kết các FTA thế hệ mới còn là cơ hội để các nước này “áp đặt” những quy định nằm ngoài phạm vi điều chỉnh của WTO lên các đối tác thương mại của mình, sau khi đã không thành công trong việc đưa chúng vào chương trình nghị sự của các cuộc đàm phán trong khuôn khổ WTO.[14]

3. Nội dung và xu hướng phát triển của các hiệp định thương mại tự do trong thời gian tới

3.1. Các nội dung cơ bản của hiệp định thương mại tự do thế hệ mới

Các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới được đánh giá là những hiệp định toàn diện hơn, không chỉ bó hẹp trong thương mại và các biện pháp đầu tư liên quan đến thương mại như các FTA thế hệ cũ, mà hướng tới việc bảo đảm cân bằng lợi ích thông qua những cam kết mở cửa thị trường sâu rộng trên nhiều lĩnh vực nhằm tạo ra một môi trường kinh doanh minh bạch và cạnh tranh công bằng. Bên cạnh các nội dung truyền thống của FTA nói chung, FTA thế hệ mới còn hàm chứa các quy định điều chỉnh các vấn đề thuộc nhóm WTO+ và/ hoặc WTO-X – những nội dung tuy không phải là thương mại trực tiếp nhưng có liên quan đến hoạt động thương mại như đấu thầu, môi trường, sở hữu trí tuệ, lao động và công đoàn. Bàn về phạm vi điều chỉnh của các FTA thế hệ mới, Horn, Mavroidis và Sapir đã tiến hành nghiên cứu trên nhiều hiệp định khác nhau (14 hiệp định của Liên minh châu Âu và 14 hiệp định của Mỹ) trước khi đưa ra danh sách 14 nhóm lĩnh vực trong khuôn khổ WTO+ và 38 lĩnh vực thuộc WTO-X có trong các FTA đó (xem Bảng 1).

Bảng 1: Phân loại các lĩnh vực thuộc WTO+ và WTO-X

Các lĩnh vực WTO+	Các lĩnh vực WTO-X	Các lĩnh vực WTO-X
Thuế quan đối với hàng công nghiệp	Chống tham nhũng	Hỗ trợ tài chính
Thuế quan đối với hàng nông nghiệp	Chính sách cạnh tranh	Các vấn đề liên quan tới sức khỏe
Quản lý hải quan	Luật Môi trường	Nhân quyền
Thuế xuất khẩu	Sở hữu trí tuệ (ngoài TRIPs)	Nhập cư bất hợp pháp
Các biện pháp SPS	Các biện pháp đầu tư	Hỗ trợ các dự án hiện đại hóa và tài trợ thương mại
Các doanh nghiệp thương mại nhà nước	Quy định về thị trường lao động	Xã hội thông tin (hợp tác và trao đổi thông tin)
Các biện pháp TBT	Sự lưu chuyển của vốn	Vấn đề liên quan đến các chất cấm, thuốc cấm
Các biện pháp đối kháng	Bảo vệ người tiêu dùng	Vấn đề khai thác mỏ
Chống bán phá giá	Bảo vệ dữ liệu	Vấn đề rửa tiền
Trợ cấp của Chính phủ	Nông nghiệp	An toàn phóng xạ
Mua sắm công	Áp dụng quy tắc quốc tế trong hệ thống luật quốc gia	Đối thoại chính trị
Các biện pháp TRIMs	Dịch vụ nghe nhìn	Quản trị công
GATS	Thực thi các quy tắc hài hòa hóa	Hợp tác khu vực
TRIPs	Các chính sách liên quan đến sáng tạo	Hoạt động nghiên cứu và công nghệ
	Hợp tác văn hóa	Các doanh nghiệp vừa và nhỏ
	Đối thoại chính sách kinh tế	Các vấn đề xã hội (vd: điều kiện làm việc)
	Giáo dục và đào tạo	Số liệu thống kê
	Năng lượng	Thuế và chính sách tài khóa
	Vấn đề khủng bố	Thị thực và tị nạn

Nguồn: Henrik Horn, Petros C. Mavroidis and André Sapir, “Beyond the WTO? An anatomy of EU and US preferential trade agreements”, Bruegel Blueprint Series, Volume VII, 2009, tr. 45-58.

Cũng cần nhấn mạnh thêm rằng, trong một số trường hợp, các nội dung WTO-X có thể không được mô tả trong một chương riêng với tên gọi như được nêu trong danh sách, mà nằm lẫn trong số các điều khoản khác nhau của FTA. Ví dụ như: mặc dù không có hiệp định nào trong số các hiệp định của EC chứa đựng điều khoản “chống tham nhũng”, nhưng vấn đề này lại được tìm thấy trong các điều khoản về minh bạch hóa chính sách nói chung.Nguồn: Henrik Horn, Petros C. Mavroidis and André Sapir, “Beyond the WTO? An anatomy of EU and US preferential trade agreements”, Bruegel Blueprint Series, Volume VII, 2009, tr. 45-58.

3.2. Xu hướng phát triển của các hiệp định thương mại tự do trong thời gian tới: khi mục tiêu không chỉ là tự do hóa thương mại

Trong thời điểm hiện tại, FTA mà cụ thể là các FTA thế hệ mới đang dần chứng minh đây mới là những nhân tố chính dẫn lối cho công cuộc hội nhập kinh tế khu vực và trên toàn thế giới. Có một thực tế là các thành viên WTO sẽ viện dẫn đến các quy tắc của FTA chứ không phải WTO nếu vấn đề đó được FTA điều chỉnh, bởi mức độ tự do hóa theo FTA thường là cao hơn. Với sự bùng nổ của các FTA như hiện nay khi mà hầu hết các thành viên WTO đều tham gia vào ngày càng nhiều hơn các FTA, việc các quy định trong FTA được dẫn chiếu ngày một nhiều hơn không phải điều gì quá xa lạ. Tranh chấp phát sinh trên cơ sở FTA theo đó sẽ không thuộc phạm vi điều chỉnh của cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO. Cũng cần nhấn mạnh thêm rằng phần lớn các quy định của WTO (kể cả các gói cam kết của thành viên) đã được xây dựng từ đầu những năm 90 (đối với thành viên gia nhập sau năm 1995 thì đó là thời điểm họ gia nhập WTO) và cho đến hiện nay, rất nhiều nhóm quy định đã trở nên lỗi thời, không còn phù hợp với thực tiễn hoạt động thương mại quốc tế.

Về nội dung đàm phán, các FTA thế hệ mới cho thấy sự phát triển đa dạng về nội dung khi hàm chứa rất nhiều các quy định điều chỉnh cả nhóm lĩnh vực phi thương mại. Có thể nói, thương mại toàn cầu đã trở nên cởi mở hơn, ít phân biệt đối xử hơn trong một vài thập kỷ gần đây phần lớn nhờ vào các hiệp định thương mại tự do song phương và khu vực. Tuy vậy, số lượng các FTA thế hệ mới tiếp tục bùng nổ ngay cả khi mức độ, phạm vi ưu đãi giảm xuống chứng tỏ rằng các quốc gia có thể có những động lực khác khi tham gia vào các FTA này ngoài việc chỉ đơn thuần nhằm mục tiêu mở rộng thị trường.

Nếu nhìn vào hệ thống các hiệp định của WTO, đúng với tên gọi của một tổ chức thương mại thế giới, tất cả các vấn đề WTO điều chỉnh đều là về hoạt động thương mại (Hiệp định Chung về thuế quan và thương mại – GATT, Hiệp định Chung về thương mại dịch vụ – GATS, khía cạnh thương mại của quyền sở hữu trí tuệ, biện pháp đầu tư liên quan đến thương mại…). Nhìn sang nội dung của FTA thế hệ mới, ngay cả các nhóm vấn đề như đầu tư, nhân quyền, môi trường, lao động, thậm chí là chống tham nhũng và chống khủng bố cũng có thể thuộc phạm vi điều chỉnh của các hiệp định thương mại tự do này. Trước hết, điều đó cho thấy sự lan tỏa của xu hướng toàn cầu hóa đối với những chính sách trong nước. Mặt khác, việc đưa vào những cam kết WTO+ và WTO-X có thể xem là phương thức để các nước tiếp tục đàm phán, thực thi thông qua kênh các hiệp định khu vực những nội dung chưa được giải quyết triệt để. Việc xây dựng cơ chế giải quyết tranh chấp riêng của từng FTA thế hệ mới cũng giúp bảo đảm quá trình thực thi các nhóm quy định này. Nếu xét về tương quan giữa các bên tham gia đàm phán, các nước phát triển thường nắm vị thế chủ động trong việc “đưa” các yếu tố WTO-X vào nội dung điều chỉnh của FTA thế hệ mới, bởi các nước đang và kém phát triển thường không có ưu thế về các vấn đề này và mục tiêu chủ yếu của họ chỉ là tự do hóa thương mại.

Bên cạnh việc tiết kiệm thời gian và công sức để đàm phán nhiều loại hiệp định khác nhau, các vấn đề phi thương mại có lẽ cũng dễ được chấp nhận hơn khi đi kèm với các thoả thuận thương mại trên cơ sở có đi có lại. Đây được dự đoán sẽ là xu hướng còn tiếp tục gia tăng trong thời gian tới, với các FTA thế hệ mới hoạt động như những hiệp định hợp tác toàn diện giữa các quốc gia. Trước bối cảnh đó, cũng khó để xác định xem các FTA thế hệ mới này thực sự hỗ trợ hay cản trở nỗ lực tự do hóa thương mại đa biên trong khuôn khổ WTO, bởi điều này còn phụ thuộc vào nội dung điều chỉnh của FTA là về hội nhập kinh tế quốc tế theo GATT/ WTO hay chủ yếu hướng tới hội nhập các lĩnh vực chính sách mới.

Nếu cần phải định nghĩa về thương mại tự do, có lẽ nhiều người được hỏi sẽ đề cập đến khả năng lưu thông tự do của hàng hóa và dịch vụ từ nước này sang nước khác trong thương mại quốc tế. Về cơ bản, cách hiểu này không sai nhưng là chưa đủ để phản ánh được nội dung của các hiệp định thương mại tự do, nhất là trong bối cảnh của sự nở rộ các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới như hiện nay. Nếu như trước đây, động lực đàm phán, ký kết các FTA chủ yếu xuất phát từ mong muốn tìm kiếm thị trường thông qua tự do hóa thương mại quốc tế, hoặc cũng có thể có thêm mục tiêu về chính trị dù không được ghi nhận rõ ràng trong văn bản hiệp định. Đến thời điểm hiện tại, ngay cả các vấn đề phi thương mại như nhân quyền, quản trị công, đầu tư, môi trường, lao động… cũng trở thành những động lực và lần lượt được đưa vào phạm vi điều chỉnh của một hiệp định thương mại tự do thế hệ mới, bên cạnh các nội dung thương mại “truyền thống” và WTO+. Có thể nói, đây thực chất là hiệp định hợp tác toàn diện giữa các quốc gia dưới tên gọi FTA thế hệ mới.

Hơn một thập kỷ trước, khi đàm phán tự do hóa thương mại đa biên bắt đầu lâm vào bế tắc và song hành với nó là sự tăng trưởng mạnh mẽ của các FTA, rất nhiều học giả lạc quan cho rằng việc các nước thành viên WTO chú trọng FTA hơn đàm phán tại tổ chức này cũng không có gì đáng lo ngại, bởi cam kết FTA sẽ trở thành động lực để các nước thành viên dễ dàng đạt được thỏa thuận khi đưa chúng ra đàm phán đa biên. Tuy vậy, với sự mở rộng phạm vi điều chỉnh của FTA thế hệ mới sang các vấn đề phi thương mại, khả năng các FTA này làm tiền đề cho việc xây dựng các quy tắc đa biên trong khuôn khổ WTO cũng thu hẹp dần. Có thể xảy ra trường hợp các hiệp định được gọi là FTA (thế hệ mới) dù bản chất là hiệp định hợp tác toàn diện, nhưng sẽ là khó khăn hơn để yêu cầu WTO điều chỉnh cả các vấn đề phi thương mại. Chính vì vậy, trong tương lai gần, hoạt động của tổ chức này được dự báo là sẽ không có nhiều khởi sắc, không chỉ bởi cuộc chiến tranh thương mại Mỹ – Trung vẫn chưa đi đến hồi kết mà còn bởi xu hướng đàm phán, ký kết FTA thế hệ mới chú trọng đến các vấn đề phi thương mại sẽ tiếp tục được duy trì và đẩy mạnh trong thời gian tới.

CHÚ THÍCH

[1]*     Nghiên cứu này được tài trợ bởi Quỹ Phát triển khoa học và công nghệ quốc gia (NAFOSTED) trong đề tài mã số 505.01-2018.01.

Xem thêm tại: World Trade Organization, World Trade Report, II. The WTO and preferential trade agreements, 2011, tr. 48-54.

[2] Xem tại: https://www.wto.org/english/tratop_e/region_e/rta_pta_e.htm, truy cập ngày 28/12/2018.

[3] The Islamic Centre for Development of Trade & The Islamic Development Bank Group, Preliminaty study on the new generation of free trade agreements and their impact on intra-OIC trade, 09/2015, tr. 9-15. Bên cạnh đó, Liên minh thuế quan (Custom Union) là một hình thức liên kết kinh tế khu vực sâu hơn so với FTA, trong đó bên cạnh việc xóa bỏ hàng rào thuế quan giữa các bên ký kết thì các quốc gia này cùng nhau áp dụng chung một chính sách thuế quan đối với các nước thứ ba. Thị trường chung (Common Market) là hình thức liên kết dựa trên các điều kiện của liên minh thuế quan kết hợp với sự xóa bỏ của những rào cản khác về sự di chuyển tự do của hàng hóa và dịch vụ, lao động và vốn giữa các bên ký kết, ví dụ như thị trường chung châu Âu.

[4] Nguyễn Thanh Tâm, “Tổng quan về các FTA thế hệ mới”, Tạp chí Giáo dục và xã hội, truy cập ngày 28/12/2018.

[5] NAFTA được biết đến là một trong số những FTA sớm nhất có thêm những điều khoản quy định về dịch vụ. Đây là FTA đa phương giữa ba nước Canada, Mỹ và Mexico, được ký kết ngày 12/8/1992, hiệu lực từ ngày 1/01/1994. Nội dung của hiệp định này giúp cho 3 nước Mỹ, Canada và Mexico trao đổi thương mại được thuận tiện. Cụ thể, Mỹ và Canada có thể dễ dàng chuyển giao công nghệ sang Mexico và Mexico cũng dễ dàng chuyển giao nguồn nhân lực sang hai nước kia. Ngoài ra, hiệp định này còn giúp cho 3 nước có khả năng cạnh tranh trên thị trường thế giới về kinh tế với các khối như EU, AFTA. Xem: Phạm Quang Diệu, “NAFTA sau 10 những mảng màu sáng tối”, Trung tâm Thông tin Phát triển nông thôn, 2004.

[6] NAFTA Key Provisions, https://www.iatp.org/sites/default/files/NAFTA_Key_Provisions.htm, truy cập ngày 03/12/2018.

[7] Bài viết “CPTPP chính thức có hiệu lực: Ngọn lửa giữa giá lạnh xung đột thương mại“, truy cập ngày 31/12/2018.

[8] VCCI, “Cẩm nang doanh nghiệp Tóm lược Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương TPP”, 01/2017.

[9] Nguyễn Trọng Điệp, “Thực tiễn thi hành pháp luật về thương mại tại Việt Nam hiện nay dưới góc nhìn tham chiếu với yêu cầu của các hiệp định thương mại tự do (FTA) thế hệ mới”, Tạp chí Khoa học Đại học quốc gia Hà Nội: Luật học, 2018, tập 34, số 2, tr. 63.

[10] Xem tại: https://www.wto.org/english/thewto_e/minist_e/min99_e/english/about_e/resum02_e.htm, truy cập ngày 03/12/2018.

[11] Đặng Thị Huyền Anh, “Hiệp định EVFTA và một số vấn đề đặt ra đối với xuất khẩu của Việt Nam vào thị trường EU”, 01/10/2017.

[12] VCCI, Hiệp định Đối tác toàn diện và tiến bộ xuyên Thái Bình Dương, Tóm tắt Chương 28 – Giải quyết tranh chấp, https://www.mfat.govt.nz/assets/Trans-Pacific-Partnership/Text/28.-Dispute-Settlement-Chapter.pdf, truy cập ngày 28/12/2018.

[13] Xem thêm tại: https://thediplomat.com/2018/02/tpp-2-0-the-deal-without-the-us/, truy cập ngày 03/12/2018.

[14] Henrik Horn, Petros C. Mavroidis and André Sapir, “Beyond the WTO? An anatomy of EU and US preferential trade agreements”, Bruegel Blueprint Series, 2009, Volume VII, tr. 20-28.

• Tác giả: TS. Vũ Kim Ngân – ThS. Phạm Hồng Sơn
• Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 03(124)/2019 – 2019, Trang 3-15
• Nguồn: Fanpage Tạp chí Khoa học pháp lý