Hiện tượng chệch hướng thương mại từ quy tắc xuất xứ ưu đãi chặt chẽ: Tương lai của hàng dệt may ASEAN và Việt Nam trong bối cảnh hội nhập

Hiện tượng chệch hướng thương mại từ quy tắc xuất xứ ưu đãi chặt chẽ: Tương lai của hàng dệt may ASEAN và Việt Nam trong bối cảnh hội nhập

Xem thêm:

• Cơ chế hợp tác quốc phòng ASEAN trong việc đối phó với các thách thức an ninh phi truyền thống – ThS. Hoàng Việt Hùng
• Thực thi hiệp định đầu tư toàn diện ASEAN: Những vấn đề từ sự chồng chéo trong các cam kết bảo hộ đầu tư nước ngoài của Việt Nam – TS. Trần Việt Dũng
• Quy định trong khuôn khổ ASEAN về tự do hóa giao dịch vốn – Tác động đối với các hoạt động đầu tư theo pháp luật Việt Nam – TS. Phan Thị Thành Dương & ThS. Nguyễn Thị Thương
• Hài hòa hóa pháp luật trong ASEAN từ góc độ Việt Nam – ThS. Nguyễn Thanh Tú
• Chứng nhận xuất xứ hàng hóa theo quy định của ASEAN – ThS. Lê Minh Tiến
• Vai trò của các chủ thể tư trong các tranh chấp mà Việt Nam tham gia tại WTO và một số kiến nghị – TS. Nguyễn Ngọc Hà & ThS. Nguyễn Trọng Tuấn
• Quyền đảm bảo sức khỏe trong WTO – ThS. Lê Thị Ánh Nguyệt
• Phân tích quy chế Amicus Curiae trong cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO – TS. Trần Việt Dũng
• Nhìn lại hai dịp Việt Nam tham gia vào quá trình giải quyết tranh chấp trong WTO với vai trò bên đi kiện – “hành” và “học” – TS. Trần Thị Thùy Dương
• Vấn đề bảo vệ môi trường và hiệp định TBT trong khuôn khổ WTO qua vụ tranh chấp Hoa Kỳ – cá ngừ II – TS. Trần Việt Dũng

TỪ KHÓA: ASEAN, Chệch hướng thương mại, Pháp luật thương mại Asean, Quy tắc xuất xứ ưu đãi, Tổ chức thương mại thế giới, WTO

Khu vực tự do mậu dịch (Free Trade Area, FTA) được hình thành trên nguyên tắc hàng hóa, dịch vụ của các quốc gia thành viên phải được hưởng các chế độ tiếp cận thị trường ưu đãi đặc biệt để qua đó xúc tiến hoạt động thương mại nội khối. Trong bối cảnh toàn cầu hóa ngày nay, khi quá trình sản phẩm các sản phẩm hàng hóa có thể trải qua nhiều công đoạn sản xuất tại nhiều quốc gia, việc xác định xuất xứ của sản phẩm được coi là trọng tâm của FTA. Các quy tắc xuất xứ được quy định rất chặt chẽ nhằm hạn chế những hành vi “vượt rào” của các doanh nghiệp ngoài khu vực tự do mậu dịch nhằm hưởng ưu đãi của FTA. Tuy nhiên, thực tế cho thấy các quy tắc xuất xứ hàng hóa ưu đãi đối với một số sản phẩm, điển hình là hàng dệt may, khi được xây dựng quá chặt chẽ lại có thể dẫn đến hiện tượng chệch hướng thương mại. Theo đó, các quốc gia có khuynh hướng thay thế các nhà xuất khẩu cung cấp nguyên vật liệu truyền thống và hiệu quả bằng các nhà xuất khẩu của các thành viên FTA để được hưởng ưu đãi khi thỏa mãn yêu cầu về xuất xứ hàng hóa do các FTA định ra. Đây cũng là một trong những vấn đề tồn đọng trong hệ thống quy tắc xuất xứ hàng hóa của ASEAN, triệt tiêu những thỏa thuận tự do hóa thương mại của chính ASEAN và WTO. Về lâu dài, hiện tượng này có thể tác động không nhỏ tới hiệu quả kinh tế và tính cạnh tranh của ngành công nghiệp dệt may của quốc gia thành viên ASEAN, trong đó có Việt Nam. Bài viết phân tích các vấn đề trên thông qua việc nghiên cứu các quy định xuất xứ hàng hóa của ASEAN và một số hiệp định hương mại mà ASEAN ký kết với các quốc gia ngoại khối, trong mối tương quan với quy định của WTO. Bên cạnh đó, bài viết cũng sẽ tìm hiểu kinh nghiệm về việc ban hành bộ quy tắc xuất xứ của các khu vực tự do mậu dịch khác, từ đó đề xuất giải pháp hoàn thiện và gia tăng hiệu quả của các quy tắc xuất xứ về dệt may của ASEAN.

1. Quy tắc xuất xứ ưu đãi đối với hàng dệt may và hiện tượng chệch hướng thương mại trong các hiệp định thương mại khu vực

1.1. Quy tắc xuất xứ hàng hóa ưu đãi đối với hàng dệt may trong hiệp định thương mại khu vực

Quy tắc xuất xứ hàng hóa được định nghĩa theo Nghị định thư Kyoto có hiệu lực vào năm 1974 là “các điều khoản cụ thể, được phát triển từ những quy tắc hình thành bởi pháp luật quốc gia hoặc thỏa thuận quốc tế áp dụng cho quốc gia đó để xác định xuất xứ của hàng hóa”.[1] Trong WTO, quy tắc xuất xứ hàng hóa ưu đãi là công cụ thiết yếu để quốc gia nhập khẩu phân biệt hàng hóa được hưởng chế độ thuế quan ưu đãi của khu vực tự do mậu dịch và hàng hóa ngoại khối không được hưởng chế độ ưu đãi này.[2] Theo Điều XXIV GATT 1994, các quốc gia tham gia thành lập FTA trên cơ sở ký kết các hiệp định tự do thương mại không bị buộc phải hội nhập và hài hòa hóa về chính sách sâu như liên minh thuế quan, mà họ có quyền quyết định sự khác biệt trong mức thuế xử tối huệ quốc (MFN) đối với từng quốc gia ngoại khối. Vì thế, để xâm nhập thị trường các quốc gia thuộc khu vực tự do mậu dịch, các nhà xuất khẩu sẽ chọn điểm đến là những quốc gia thành viên có mức thuế MFN thấp hơn, từ đó làm bàn đạp cho sản phẩm được phân phối trên toàn bộ khu vực mà vẫn được hưởng lợi từ mức thuế suất ưu đãi dành cho thành viên nội khối. Bên cạnh đó, việc xác định quốc gia nguồn gốc của sản phẩm dần trở nên khó khăn do sự thay đổi nhanh chóng của công nghệ trong khi giá thành vận tải giảm, song song với quá trình toàn cầu hóa đã phân chia các giai đoạn sản xuất, chế biến tiến hành ở nhiều nơi khác nhau. Để đối phó với vấn đề này, FTA phải ban hành quy tắc xuất xứ với mục tiêu bảo đảm rằng chỉ hàng hoá được sản xuất từ các thành viên trong khu vực tự do mậu dịch mới được hưởng các mức thuế quan ưu đãi.

Thực tiễn cho thấy các quy tắc xuất xứ được quy định khác nhau về phương thức xác định và mức độ chặt chẽ không chỉ theo từng hiệp định mà còn đối với từng loại hàng hoá dựa vào tính phức tạp trong quá trình sản xuất ra chúng. Đối với sản phẩm dệt may, có thể thấy việc tạo ra thành phẩm cần trải qua nhiều công đoạn sản xuất, chế biến phức tạp, trong đó có ba hoạt động chủ yếu là “từ sợi đến sợi dệt” (from fiber to yarn) hay “từ sợi dệt đến vải” (from yarn to fabric) và “từ vải đến thành phẩm” (from fabric to garment), chưa kể đến các hoạt động khác như nhuộm, sấy, nylon hóa… Bên cạnh đó, loại hàng hóa này sử dụng nhiều nguyên vật liệu khác nhau như vải, chỉ, nút… để cấu thành nên sản phẩm cuối cùng. Thực tế cũng cho thấy một hay nhiều công đoạn sản xuất hàng dệt may hoặc nhập khẩu các nguyên vật liệu được thực hiện tại các quốc gia khác nhau. Do đó, các quy tắc xuất xứ ưu đãi trong lĩnh vực dệt may rất quan tâm đến việc sử dụng phương pháp xác định xuất xứ hàng hóa, nhằm xét xem sản phẩm có sử dụng nguồn nguyên liệu nhập khẩu từ các thành viên ngoại khối hoặc việc thực hiện một công đoạn sản xuất tại các quốc gia nội khối có đủ để gây ra sự biến đổi đáng kể để hàng hoá được xem là có xuất xứ từ quốc gia thành viên trong khối hay không? Có thể nói ngành hàng này nhấn mạnh tầm quan trọng của các liên kết của chuỗi cung ứng theo chiều dọc.[3] Từ đó, dễ thấy quy tắc xuất xứ ưu đãi đối với mặt hàng dệt may thường mang tính chặt chẽ nhằm tránh sự gian lận về thuế của các quốc gia thành viên ngoại khối. Tuy nhiên, việc ban hành các quy tắc xuất xứ ưu đãi chặt chẽ cũng làm phát sinh hiện tượng chệch hướng thương mại, từ đó làm lợi hơn cho một/ một số quốc gia thành viên thuộc FTA.

1.2. Những vấn đề pháp lý liên quan đến việc áp dụng quy tắc xuất xứ hàng hóa ưu đãi và chệch hướng thương mại đối với hàng dệt may

Việc hình thành các hệ thống quy tắc xuất xứ của FTA dẫn đến một hiện tượng được gọi là “chệch hướng thương mại”. Trong hệ thống thương mại toàn cầu khi các quốc gia phải bảo đảm đối xử tối huệ quốc (MFN) cho hàng hóa nhập khẩu của thành viên, các nhà sản xuất sẽ chọn nhập khẩu nguồn hàng nào hiệu quả hơn để cung cấp sản phẩm với giá thấp hơn cả. Tuy nhiên, những điều kiện thuế quan ưu đãi đặc biệt hơn của các FTA nhằm tạo thuận lợi cho thương mại giữa các lãnh thổ thành viên (Điều XXIV GATT) làm cho tình trạng thương mại nêu trên bị thay đổi. Dưới tác động của FTA, một nền kinh tế kém hiệu quả hơn (có giá hàng cao hơn) nhưng được hưởng các ưu đãi về thuế quan, vẫn có thể có lợi thế cạnh tranh vì giá bán hàng nhập khẩu vào thị trường thành viên của khối không chịu thuế hoặc thuế suất rất thấp vẫn sẽ dễ cạnh tranh hơn hàng nhập khẩu ngoại khối.[4] Điều này làm thay đổi sự lựa chọn nguồn hàng của các doanh nghiệp sản xuất. Mặt khác, các quy tắc xuất xứ chặt chẽ hơn được ban hành nhằm chuyển hướng việc nhập khẩu hàng hóa từ nhà cung cấp hiệu quả ban đầu sang nhà cung cấp kém hiệu quả hơn nhưng thuộc quốc gia thành viên trong FTA để thỏa mãn quy tắc xuất xứ đặt ra cho thành phẩm cuối cùng và hưởng ưu đãi về thuế quan.[5]

Như vậy, có hai nguyên nhân chủ yếu gây ra sự chệch hướng thương mại gồm (i) sự ưu đãi thuế quan như một đặc quyền dành cho các quốc gia nội khối, và (ii) quy tắc xuất xứ chặt chẽ. Nhìn chung, chúng đều là hệ quả của việc thành lập các liên minh thương mại khu vực (RTA) và sự ưu đãi đặc biệt cho thương mại hàng hóa nội khối. Dù vậy, việc quy định quy tắc xuất xứ ưu đãi chặt chẽ cũng góp phần bảo vệ hay gia tăng lợi ích cho một/ một số quốc gia thành viên trong khu vực tự do mậu dịch như một hệ quả tiêu cực của hiện tượng chệch hướng thương mại, tiêu biểu như trong lĩnh vực thương mại hàng dệt may. Cụ thể, trước khi Khu vực tự do thương mại Bắc Mỹ (NAFTA) được hình thành, các nhà sản xuất Bắc Mỹ nhập khẩu sợi và vải từ các nguồn khác nhau bao gồm Hoa Kỳ, Mexico, Nam Á, Đông Á và Caribean.[6] Tuy nhiên, quy tắc xuất xứ chặt chẽ (đặc biệt là không chấp nhận cộng gộp chéo) và các ưu đãi thuế quan trong khuôn khổ NAFTA gây ra một sự chệch hướng thương mại khi các nhà sản xuất hàng dệt may từ quốc gia thuộc NAFTA chuyển hướng nhập khẩu nguồn cung nguyên vật liệu sang các quốc gia thành viên trong khối, và bỏ dần sản phẩm từ các quốc gia vùng Caribean và châu Á.[7] Đặc biệt, Hoa Kỳ là quốc gia được lợi nhiều hơn cả trong khối về hoạt động sản xuất hàng dệt may khi vừa có được nguồn cung nguyên vật liệu giá rẻ từ Mexico, lại vừa không vấp phải sự cạnh tranh từ hàng hóa nhập khẩu của các quốc gia ngoại khối. Trong khi đó, các nhà sản xuất mặt hàng dệt may tại Mexico vốn đã dựa dẫm vào nguồn cung nguyên vật liệu từ Hoa Kỳ lại càng trở nên phụ thuộc hơn bởi các quy tắc xuất xứ chặt chẽ của NAFTA làm giới hạn nguồn cung ngoại khối của họ, cụ thể là giá trị thêm vào của Hoa Kỳ chiếm đến 69% tổng giá trị sản xuất trong một sản phẩm của Mexico và giá trị thêm vào ngoài NAFTA chỉ chiếm 8%.[8]

Vì vậy, nhiều chuyên gia đã chỉ trích quy tắc xuất xứ chặt chẽ đối với hàng dệt may của NAFTA mang tính bảo hộ cao, bóp méo cơ cấu cạnh tranh tự do của thị trường quốc tế.[9] Một số còn cho rằng quy tắc xuất xứ quá chặt chẽ tạo ra hiện tượng chệch hướng thương mại là vi phạm khoản 5 Điều XXIV GATT.[10] Dù vậy, chưa có án lệ WTO hay bình luận chính thức nào diễn giải cụ thể điều khoản này. Điều đó có thể gây ra sự không thống nhất trong cách hiểu và việc ban hành các quy tắc xuất xứ bất lợi, đặc biệt là đối với các quốc gia đang phát triển là thành viên của một FTA.

2. Phân tích quy định xuất xứ đối với mặt hàng dệt may trong ASEAN và khả năng phát sinh sự chệch hướng thương mại trên thực tế

2.1. Quy tắc xuất xứ đối với mặt hàng dệt may trong Hiệp định ban hành bởi ASEAN

ASEAN bắt đầu xây dựng quy tắc xuất xứ hàng hóa với việc ký kết Hiệp định về chương trình ưu đãi thuế quan có hiệu lực chung (CEPT) vào năm 1993. Đối với riêng mặt hàng dệt may, CEPT có phần quy định cụ thể cho loại hàng hóa này. Quy định số 3 trong Quy tắc xuất xứ CEPT cho mặt hàng dệt may và sản phẩm may mặc ghi nhận rằng mặt hàng dệt may hoặc sản phẩm may mặc được xem là biến đổi đáng kể nếu được sản xuất hay chế biến đáng kể thành một hàng hóa thương mại mới và khác. Bên cạnh đó, Quy định số 5 xác định các tiêu chí cấu thành sự biến đổi đáng kể như sự biến đổi vật lý, thời gian sản xuất hay chế biến tại quốc gia thực hiện hoạt động này; mức độ phức tạp của hoạt động chế biến, sản xuất và mức độ sử dụng kỹ năng và kỹ thuật sản xuất, chế biến. Tại phần “Các quy định cụ thể áp dụng cho mặt hàng dệt may và sản phẩm may mặc”, Quy định 6 ghi nhận các sản phẩm này được xem là có xuất xứ từ một nước ASEAN khi trải qua bất kỳ bước nào trong 9 bước được liệt kê tại CEPT, tiêu biểu như quay sợi thành sợi dệt; dệt, đan hay các hoạt động khác để tạo thành vải; cắt vải thành từng phần và hợp nhất với các phần khác để tạo ra sản phẩm hoàn chỉnh; nhuộm vải…

Cùng với sự phát triển mạnh mẽ của quá trình hội nhập kinh tế khu vực, với mục tiêu xây dựng một thị trường đơn nhất và cơ sở sản xuất chung của Cộng đồng kinh tế ASEAN (AEC), các quốc gia thành viên ASEAN đã ký Hiệp định thương mại hàng hóa ASEAN (ATIGA) vào ngày 26/2/2009. Đối với mặt hàng dệt may và sản phẩm may mặc, quy tắc xuất xứ đối với mặt hàng này được quy định tại Phụ lục 3 của ATIGA gần như kế thừa toàn bộ quy tắc xuất xứ của CEPT. Tuy nhiên, ATIGA đã đưa ra những quy định chi tiết hơn cho sợi dệt và sợi tại Mục A Phụ lục 3. Phụ lục này còn tích hợp bảng biểu Hệ thống hài hòa mô tả và mã hóa hàng hóa (Harmonized System Codes – HS) để làm rõ sự thay đổi hạng mục thuế quan khi nguyên vật liệu đầu vào trải qua sự biến đổi đáng kể. ATIGA vẫn kế thừa sự linh hoạt trong quy tắc xuất xứ ưu đãi phù hợp với tình hình thực tiễn của ASEAN, nhưng với xu hướng thay đổi quy định xác định xuất xứ bằng cách kết hợp nhiều phương thức và tiêu chí xác định khác nhau, một số nguyên vật liệu được yêu cầu phải đáp ứng điều kiện đầu vào, các công đoạn được cho là thể hiện sự biến đổi đáng kể, cũng như kèm theo phương thức thay đổi hạng mục thuế quan. Cách quy định này không làm tăng mức độ chặt chẽ của quy tắc xuất xứ ưu đãi nhưng làm rõ hơn các tiêu chí cần phải đáp ứng, tránh sự mập mờ khó hiểu cũng như lỗi sử dụng thuật ngữ như đã từng bị phê bình ở thời kỳ CEPT.

Như vậy, có thể thấy CEPT và ATIGA đã tạo cơ chế xác định xuất xứ linh hoạt, thậm chí còn được đánh giá là tạo điều kiện cho tự do thương mại hơn cả quy tắc NAFTA và EU.[11] Điều này không khó hiểu vì trên thực tế, các quốc gia ASEAN muốn mở rộng quan hệ hợp tác khu vực và năng lực sản xuất của nhiều quốc gia ASEAN còn hạn chế. Cụ thể, số lượng hàng nhập khẩu giữa các quốc gia ASEAN với nhau chiếm tỷ lệ cao nhất là 25,34% trên tổng hàng nhập khẩu vào ASEAN, thứ hai là từ Trung Quốc với 14,33%, tiếp theo là từ Nhật Bản với 11,8%.[12] Từ đó, quy định linh hoạt này hạn chế được hiện tượng chệch hướng thương mại và không làm tăng rào cản đối với thương mại ngoại khối, phù hợp với Điều XXIV GATT.

Tuy nhiên, mức độ sử dụng các ưu đãi về thuế trong khuôn khổ hiệp định này là khá thấp, chỉ đạt vỏn vẹn 5%.[13] Nguyên nhân chính của tình trạng này là do chi phí thực hiện các thủ tục liên quan đến chứng nhận xuất xứ còn cao vì hệ thống quản lý của các nước ASEAN còn kém, các doanh nghiệp nhỏ và vừa không nắm thông tin về các ưu đãi thuế quan trong khối và không đủ năng lực thực hiện quy trình xác định xuất xứ.[14] Bên cạnh đó, thị trường ASEAN không đủ hấp dẫn bằng thị trường các quốc gia phát triển ngoại khối như Nhật Bản, Hàn Quốc, Trung Quốc… Theo khảo sát vào năm 2016, 78,1% hoạt động thương mại của ASEAN là diễn ra với các quốc gia ngoại khối.[15] Vì vậy, quy tắc xuất xứ ưu đãi của ASEAN tuy được quy định phù hợp với thực tiễn và tạo điều kiện cho thương mại nội – ngoại khối theo Điều XXIV GATT 1994, nhưng lại tỏ ra kém hiệu quả trên thực tế.

2.2. Quy tắc xuất xứ ưu đãi trong các hiệp định được ký kết giữa ASEAN và quốc gia ngoại khối

Bên cạnh thỏa thuận tự do thương mại khu vực, ASEAN cũng triển khai các thỏa thuận thương mại tự do với các đối tác trong khu vực châu Á – Thái Bình Dương, như Nhật Bản, Trung Quốc, Hàn Quốc và thậm chí là cả Úc, New Zealand và Hoa Kỳ. Các quy tắc xuất xứ trong hiệp định tự do thương mại của ASEAN với quốc gia ngoại khối (hay còn gọi là ASEAN +) không nhằm tạo ra hệ thống đồng minh về thương mại lẫn chính trị với ASEAN mà nhằm tăng cường sự hợp tác về kinh tế với các quốc gia ngoại khối.[16] Do đó, sự khác biệt của từng quy tắc xuất xứ trong các ASEAN + liên quan đến lợi ích của quốc gia ngoại khối nhiều hơn là phục vụ cho riêng ASEAN.

Các hiệp định ASEAN + về cơ bản đều xây dựng những quy tắc xuất xứ ưu đãi có cấu trúc tương đối giống nhau. Tuy nhiên, do đặc thù của từng đối tác, đồng thời cùng với những cam kết cắt giảm khác nhau, quy tắc xuất xứ trong mỗi hiệp định ASEAN + 1 cũng có những khác biệt nhất định. Một số các hiệp định có những quy định mà các hiệp định khác không có và nếu có cũng sẽ có mức độ chặt chẽ khác nhau căn cứ theo phương thức sử dụng để xác định xuất xứ, như quy định về hàng dệt may. Cụ thể, FTA giữa ASEAN và Trung Quốc (ACFTA) được xem là hiệp định sử dụng các quy tắc xuất xứ ưu đãi đơn giản nhất khi sử dụng phần trăm giá trị nội địa hóa trong đa số lĩnh vực hàng hóa, còn đối với mặt hàng dệt may và sản phẩm may mặc có thêm quy định cụ thể cho loại nguyên liệu đầu vào kèm bảng biểu HS cụ thể. FTA giữa ASEAN và Hàn Quốc (AKFTA) cũng được đánh giá tương tự khi không kết hợp nhiều phương thức xác định xuất xứ hàng hóa cho hầu hết các mặt hàng và riêng đối với hàng dệt may và sản phẩm may mặc chỉ sử dụng phương thức giá trị nội địa hóa 40%, chuyển đổi hạng mục thuế quan và xuất xứ thuần túy cho từng loại sản phẩm nhất định. Trong khi đó, FTA giữa ASEAN, Úc và New Zealand (AANZFTA) được xem là hiệp định có quy tắc xuất xứ ưu đãi phức tạp nhất khi kết hợp nhiều phương thức để xác định xuất xứ hàng hóa. Đối với mặt hàng dệt may, phương thức được sử dụng trong hiệp định này là giá trị nội địa hóa 40%, chuyển đổi hạng mục thuế quan và yêu cầu một số sản phẩm nhất định phải trải qua hai công đoạn sản xuất/ chế biến cụ thể. Hiệp định hợp tác kinh tế toàn diện giữa ASEAN và Nhật Bản (AJCEP) dù đưa ra những quy tắc xuất xứ ưu đãi đơn giản cho hầu hết các lĩnh vực hàng hóa nhưng quy định chặt chẽ hơn trong lĩnh vực hàng dệt may. Theo đó, sản phẩm may mặc khi yêu cầu hàng hóa thuộc loại này phải trải qua hai công đoạn để xác định xuất xứ, sử dụng chuyển đổi hạng mục thuế quan cho từng loại hàng hóa nhất định và quy định xuất xứ thuần túy riêng với mặt hàng len. Quy tắc xuất xứ ưu đãi trong FTA giữa ASEAN và Ấn Độ (AIFTA) có vẻ không rõ ràng hơn khi chỉ đơn thuần quy định các công đoạn không được xem là tạo ra sự biến đổi đáng kể cho mặt hàng dệt may. Từ đó, có thể thấy mỗi hiệp định ASEAN + khác nhau sẽ có mức độ quy định quy tắc xuất xứ chặt chẽ khác nhau, tiêu biểu là đối với mặt hàng dệt may.

Việc đặt ra các quy tắc xuất xứ ưu đãi chặt chẽ trong một số FTA ASEAN +1 góp phần gây chệch hướng thương mại. Đơn cử, các nhà xuất khẩu ASEAN muốn đáp ứng quy tắc xuất xứ để được hưởng ưu đãi thuế quan cho mặt hàng dệt may trong khuôn khổ AJCEP sẽ chỉ được sử dụng nguyên vật liệu trong khối và hạn chế nhập khẩu nguồn cung hiệu quả cố hữu ngoài khối là Trung Quốc. Trên thực tế, một số nguyên liệu đầu vào nhập từ Trung Quốc có giá rẻ, chỉ bằng khoảng 25-35% so với nhập từ Nhật Bản.[17] Nếu thay đổi thị trường nhập nguyên vật liệu, doanh nghiệp không còn cách nào khác là phải tăng giá sản phẩm để bù đắp cho giá thành, từ đó, mất lợi thế cạnh tranh trên thị trường nhập khẩu là Nhật Bản. Bên cạnh đó, AJCEP nói riêng và ASEAN +1 nói chung không đề cập nhiều đến quy tắc cộng gộp và càng làm cho khả năng tuân thủ quy tắc xuất xứ của các nước ASEAN trở nên khó khăn hơn. Đối với Việt Nam, khi bị trói buộc bởi các quy tắc xuất xứ chặt chẽ trong các ASEAN+1, đơn cử là AJCEP, Việt Nam không thể nhập khẩu vải từ Đài Loan hay Trung Quốc, Hàn Quốc để rồi sau đó xuất khẩu hàng may mặc sang Nhật Bản và hưởng ưu đãi thuế quan. Trong khi đó, ngành dệt may của nước ta hiện mới chỉ chủ động được khoảng 50% nguyên phụ liệu trong nước, phần còn lại phải nhập khẩu mà trong đó tỷ lệ nhập từ Trung Quốc chiếm tới 48%.[18] Ngoài ra, giá thành nguyên vật liệu từ Nhật Bản cũng cao hơn từ Trung Quốc. Do đó, Việt Nam không thể thoát khỏi hiệu ứng chệch hướng thương mại mà quy tắc xuất xứ chặt chẽ của một số hiệp định ASEAN +1 gây ra. Thậm chí các quốc gia có thu nhập trung bình trong khối gồm Indonesia, Philippines, Malaysia và Thái Lan nhập khẩu nguyên vật liệu từ nguồn bên ngoài ASEAN chiếm đến 35 – 40% tổng nguyên vật liệu,[19] nên quy tắc xuất xứ chặt chẽ của AJCEP làm giảm khả năng cạnh tranh về giá của các nước không tự chủ được về nguồn nguyên vật liệu sản xuất. Như vậy, quốc gia ngoài khu vực ASEAN là Nhật Bản mới là đối tượng được hưởng lợi nhiều nhất về vị thế cạnh tranh theo cách quy định xuất xứ hàng hóa chặt chẽ này.

Nhìn chung, có thể thấy hiện trạng quy tắc về xuất xứ ưu đãi trong các FTA mà ASEAN tham gia ký kết là phức tạp và chồng chéo lẫn nhau, mà lợi ích phần lớn thuộc về các quốc gia ngoài khu vực ASEAN. Đáng tiếc, những quy định pháp lý giới hạn mức độ chặt chẽ khi ban hành các quy tắc xuất xứ hàng hóa ưu đãi cũng như hậu quả chệch hướng thương mại liên quan đến Điều XXIV GATT 1994 vẫn chưa được quy định rõ ràng trong khuôn khổ WTO, gây bất lợi cho một số quốc gia ký kết FTA. Ngoài ra, nếu việc tuân thủ từng bộ quy tắc về xuất xứ ưu đãi làm phát sinh một khoản chi phí đối với doanh nghiệp thì việc nhân lên các bộ quy tắc về xuất xứ này sẽ khiến doanh nghiệp phải gánh chịu chi phí rất lớn. Từ đó, việc vận dụng các ưu đãi trong FTA sẽ tỏ ra không còn nhiều ý nghĩa.

3. Giải pháp cho cách quy định quy tắc xuất xứ đối với hàng dệt may của ASEAN – Quy định trong khuôn khổ WTO và bài học kinh nghiệm từ Liên minh châu Âu

Quy tắc xuất xứ là nhân tố quan trọng thể hiện độ “sâu” trong FTA. Tuy nhiên, quy tắc xuất xứ quá chặt chẽ và gây ra hiện tượng chệch hướng thương mại có khả năng vi phạm Điều XXIV GATT 1994 như phân tích ở trên. Có nhiều đề xuất được đưa ra để giải quyết vấn đề này, bao gồm nỗ lực từ phía WTO và các quốc gia tham gia thành lập khu vực tự do mậu dịch theo Điều XXIV GATT 1994.

Về phía WTO, để ngăn chặn hiện trạng “tô mì spaghetti” của các FTA lợi dụng những lỗ hổng pháp lý của GATT 1994 nhằm phá vỡ nguyên tắc MFN và mục tiêu tự do hóa thương mại, việc ban hành những văn bản chính thống giải thích cụ thể địa vị của quy tắc xuất xứ ưu đãi trong tương quan với Điều XXIV GATT, mối liên hệ của quy tắc xuất xứ ưu đãi với điều kiện thành lập FTA theo Điều XXIV, mối liên hệ của quy tắc xuất xứ ưu đãi và hiện tượng chệch hướng thương mại, tiêu chí xác định quy tắc xuất xứ ưu đãi là chặt chẽ và khuyến nghị chung khi ban hành các quy tắc xuất xứ ưu đãi, là điều hết sức cần thiết.

Đối với các quốc gia tham gia thành lập FTA theo Điều XXIV GATT 1994, có ba giải pháp chủ yếu được đưa ra. Thuế MFN đối với các quốc gia ngoài khối nên được giảm đến mức không làm cho hàng nhập khẩu từ các quốc gia này cao hơn so với từ quốc gia nội khối.[20] Khuyến nghị này dựa trên chính quy định của GATT tại điểm b khoản 5 Điều XXIV GATT rằng thuế quan duy trì tại mỗi lãnh thổ thành viên và được áp dụng với thương mại của các bên ký kết không tham gia khu vực mậu dịch hay hiệp định đó […] sẽ không cao hơn, cũng như các quy tắc điều chỉnh thương mại cũng không chặt chẽ hơn mức thuế quan hay quy tắc tương ứng hiện hành tại mỗi lãnh thổ thành viên trước khi lập ra khu vực mậu dịch hay ký hiệp định tạm thời. Bên cạnh đó, việc ban hành các quy tắc xuất xứ nên linh hoạt và không quá chặt chẽ để tạo điều kiện cho các bên có nhiều sự lựa chọn nguồn cung nguyên vật liệu sản xuất của mình. Cách thứ ba, liên quan đến việc vận dụng khéo léo các nguyên tắc cộng gộp mà cụ thể là cộng gộp chéo và toàn phần, cho phép thống nhất quy tắc xuất xứ ưu đãi và tạo điều kiện cho thương mại với các quốc gia ngoài khối, mà minh chứng là hệ thống PANEURO của Liên minh châu Âu (EU).

Theo dòng phát triển của thương mại khu vực, các quy tắc xuất xứ của 60 FTA song phương trong khu vực pan-Euro-Mediterranean bao gồm EU, các quốc gia tham gia ký kết FTA với EU, các quốc gia thành viên của Barcelona Process và Quần đảo Faroe sẽ được thay thế bằng quy định của Công ước khu vực về quy tắc xuất xứ ưu đãi pan-Euro-Mediterranean (Công ước PEM) được công bố vào ngày 16/2/2013 với sự tham gia của 23 quốc gia thành viên, nhằm tạo cơ chế cộng gộp để xác định xuất xứ hàng hóa và thống nhất các quy tắc xuất xứ của tất cả quốc gia thành viên công ước.[21] Trong hệ thống Công ước PEM, quy tắc cộng gộp chéo được sử dụng đối với nguyên liệu đầu vào từ các quốc gia EFTA với ba điều kiện sau: (i) tất cả các quốc gia tham gia vào việc xác định xuất xứ và quốc gia tiếp nhận hàng hóa (country of destination) có ký kết FTA với nhau hoặc là thành viên Công ước PEM, (ii) các FTA giữa những quốc gia này áp dụng Nghị định thư về xuất xứ Euro-Med (Euro-Med origin protocol) hoặc Công ước PEM – tức là có quy tắc xuất xứ tương tự nhau, và (iii) công bố việc sử dụng quy tắc cộng gộp.[22] Ví dụ, vải có xuất xứ từ Morocco và vải lót có xuất xứ từ EU được nhập khẩu vào Thụy Sĩ từ các quốc gia có đầy đủ bằng chứng xác nhận xuất xứ để sản xuất đồ công sở cho nam và cung cấp cho thị trường EU. Nếu các nguyên vật liệu này chỉ trải qua công đoạn chế biến tại Thụy Sĩ thì không đủ để đạt xuất xứ từ Thụy Sĩ. Tuy nhiên, căn cứ theo quy tắc cộng gộp chéo của Công ước PEM, do Thụy Sĩ và EU là thành viên Công ước PEM, Morocco và EU (trong đó có Thụy Sĩ) là thành viên của EFTA, nếu công đoạn sản xuất cuối cùng được thực hiện tại Thụy Sĩ và đạt trên mức tối thiểu căn cứ theo Điều 6 và 7 Công ước PEM thì sẽ được công nhận có xuất xứ Thụy Sĩ khi đồ công sở này được xuất sang châu Âu.

Có thể thấy, nếu bản thân quy tắc xuất xứ trong ASEAN đã giải quyết được tình trạng chệch hướng thương mại bằng việc đặt ra các quy tắc xuất xứ linh hoạt nhưng không đủ hấp dẫn để tạo ra sự hấp dẫn cho hoạt động thương mại nội khối vì lý do khách quan, việc thống nhất các quy tắc xuất xứ trong các ASEAN+1 và bổ sung quy tắc cộng gộp chéo có thể theo hình mẫu của Công ước PEM để các quốc gia thành viên tối ưu hóa tiềm lực khi trao đổi thương mại với quốc gia ngoại khối. Ví dụ, giả sử vải có xuất xứ từ Trung Quốc được nhập khẩu vào Việt Nam để sản xuất quần áo trẻ em và cung cấp cho thị trường Nhật Bản. Thông thường, nếu các nguyên vật liệu này chỉ trải qua công đoạn chế biến tại Việt Nam thì không đủ để được xem là có xuất xứ từ Việt Nam. Tuy nhiên, căn cứ theo quy tắc cộng gộp chéo, xét thấy ba quốc gia này có thiết lập FTA với nhau chứa đựng các quy tắc xuất xứ hàng hoá tương tự nhau và nếu công đoạn sản xuất cuối cùng được thực hiện tại Việt Nam và đạt trên mức tối thiểu thì sẽ được công nhận có xuất xứ Việt Nam để hưởng các mức ưu đãi về thuế trong ASEAN. Lúc này, những hạn chế tạo ra đối với thương mại với quốc gia ngoại khối được giảm thiểu và thương mại giữa các quốc gia nội khối cũng được tạo điều kiện thuận lợi hơn.

Ý tưởng hài hòa hóa các quy tắc xuất xứ trong các FTA ASEAN +1 đã từng được các quốc gia ASEAN nghĩ tới. Tại Hội nghị thượng đỉnh ASEAN 19 tại Bali, Indonesia, các nhà lãnh đạo ASEAN đã thông qua khuôn khổ Hiệp định đối tác kinh tế toàn diện khu vực ASEAN (RCEP), xác định rõ nguyên tắc kết nối các đối tác FTA của ASEAN nhằm xây dựng một hiệp định hợp tác kinh tế toàn diện khu vực, bao gồm cả ASEAN và Trung Quốc, Ấn Độ, Nhật Bản, Hàn Quốc, Úc và New Zealand. Mặc dù những hiệp định ASEAN +1 hiện hành có sự khác biệt lớn về phạm vi nội dung và quy định cụ thể, một trong những trọng tâm chính của RCEP là hài hòa các quy định hiện hành và việc áp dụng các quy định đó trong khuôn khổ các hiệp định FTA của ASEAN. Quy tắc xuất xứ đóng một vai trò quan trọng trong việc đảm bảo đối xử ưu đãi chỉ dành cho các thành viên FTA tránh gây chệch hướng thương mại, làm gia tăng khả năng tận dụng hiệp định vào do đó sẽ là nội dung trọng tâm trong đàm phán RCEP. Việc dựa trên các hiệp định ASEAN+1 hiện hành làm cơ sở cho RCEP sẽ là một khởi đầu tốt vì các hiệp định này đã định hình những cam kết và phương thức đàm phán cơ bản, nhưng việc hài hòa hóa và làm sâu rộng hơn các cam kết này sẽ khó khăn do tính đa dạng của các hiệp định ASEAN +1.

Vì RCEP chỉ mới trong giai đoạn đàm phán ban đầu, khó có thể dự báo nội dung và/ hoặc đưa ra kết luận về những vấn đề này. Dù vậy, để đối đầu với các hiệp định khu vực lớn với sức hấp dẫn từ các quốc gia có thị trường rộng cũng như quy tắc xuất xứ từ sợi trở đi đủ chặt chẽ để tạo ra sự chệch hướng thương mại, và nhằm ngăn chặn sự chệch hướng thương mại có thể xảy ra khi một FTA thế hệ mới tương tự như TPP ra đời, RCEP, có khả năng sẽ ban hành những quy tắc xuất xứ ưu đãi đủ chặt chẽ để trói buộc thêm các quốc gia không có năng lực tự chủ sản xuất, không cho họ thoát khỏi sự phụ thuộc vào nguyên vật liệu, đặc biệt là trong lĩnh vực dệt may.

Do đó, nếu không có sự thiện chí trong việc chấp nhận tích hợp các quy tắc cộng gộp chéo hay toàn phần trong FTA nhằm tạo điều kiện cho thương mại giữa các thành viên, các quốc gia đang phát triển và có năng lực tự chủ sản xuất kém vẫn tiếp tục gặp bất lợi trong việc tiếp cận thị trường. Điều này chỉ có thể hóa giải hiệu quả khi WTO quan tâm hơn đến hiện tượng chệch hướng thương mại như một hệ quả điển hình của việc ban hành các quy tắc “chặt chẽ hơn” đối với thương mại ngoại khối và khuyến khích cách quy định quy tắc xuất xứ ưu đãi phù hợp có cân nhắc đến tình hình thực tiễn của các thành viên hiệp định. Trong bất kỳ trường hợp nào, sự hợp tác của các quốc gia là yếu tố mấu chốt để giải quyết vấn đề một cách thực sự hiệu quả.

CHÚ THÍCH

[1] World Trade Organization, Technical Information on Rules of Origin, 2013, truy cập tại: http://www.wto.org/english/tratop-e/roi e/roi-info-e.htm.

[2] Paul Brenton, “Trade Note: Rules of Origin in Free Trade Agreements”, Trade Note 4, (2003), Truy cập tại: http://siteresources.worldbank.org/intranettrade/resources/c8.pdf, truy cập ngày 14/11/2016.

[3] Olivier Cadot, Jaime de Melo and Alberto Portugal-Pérez, “Rules of Origin for Preferential Trading Arrangements: Implications for the ASEAN Free Trade Area of EU and US Experience”, Journal of Economic Integration Vol. 22 (2), (2007), tr. 311.

[4] Viner Jacob, The Customs Union Issue, New York: Carnegie Endowment for International Peace, 1950, tr. 43.

[5] Hatem Mabrouk, “Rules of Origin As International Trade Hindrances”, Entrepreneurial Business Law Journal, Vol 97 (5), 2010, tr. 150.

[6] Hatem Mabrouk, tlđd, tr. 139.

[7] Anne O. Krueger, “Trade Creation and Trade Diversion Under NAFTA”, Economic Law Journal F15, 1999, tr. 21, http://www.nber.org/papers/w7429.pdf, truy cập ngày 14/11/2016.

[8] Geoffrey Bannister & Patrick Low, “Textiles and Apparel in NAFTA: A Case of Constrained Liberalization”, World Bank Policy Research WPS 994 (1992), tr. 2

[9] Mariana C. Silveira, Rules of Origin in International Treaties: Comparative Study of NAFTA and MERCOSUR, and a General Overview of the European Union, 1999, http://www.natlaw.com/pubs/tesmari.htm, truy cập ngày 14/11/2016.

Stefano Inama, Rules of Origin in International Trade, Asian Deelopment. Bank, 2004, http://www.adb.org/Documents/Events/2004/Intensive-Rules- Origin/text-inama-1.pdf, truy cập ngày 14/11/2016.

[10] William H. Cooper (2008), Free Trade Agreements: Impact On U.S. Trade and Implications For U.S. Trade Policy, CRS Report RL31356, tr. 11.

[11] Stefano Inama & Edmund W. Sim, Rules of Origin in ASEAN: A Way Forward, Cambridge University Press, 2015, tr. 27.

[12] Walz J., “An economic analysis of ASEAN’s rules of origin”, Luận văn thạc sĩ Khoa Kinh doanh và Kinh tế, Đại học Lausanne, 2014.

[13] Baldwin R., “Managing the noodle bowl: the fragility of East Asian regionalism”, CEPR Discussion Paper No. 5561, 2006, http://www.cepr.org/pubs/dps/ DP5561.asp, truy cập ngày 14/11/2016.

[14] USAID, Implications of Changing the ASEAN Rules of Origin: Executive Summary, 2016, http://pdf.usaid.gov/pdf_docs/Pnadj125.pdf, truy cập ngày 14/11/2016.

[15] Association of Southeast Asian Nations (2016), Intra- and Extra-ASEAN Trade 2016, http://asean.org/storage/2016/06/table18_as-of-30-Aug-2016-2.pdf, truy cập ngày 14/11/2016.

[16] Olivier Cadot & Lili Yan Ing, “How Restrictive Are ASEAN’s RoO?”, ERIA Discussion Paper Series 18 (2014), tr. 9, truy cập tại:  http://www.eria.org/ERIA-DP-2014-18.pdf, truy cập ngày. Geoffrey Bannister & Patrick Low, xem chú thích 15, 1992, tr. 2 – 3.

[17] Nguyên phụ liệu dệt may: 48% nhập từ Trung Quốc, 2015, truy cập tại: http://tuoitre.vn/tin/can-biet/20150403/nguyen-phu-lieu-det-may-48-nhap-tu-trung-quoc/729242.html, truy cập ngày 14/11/2016.

[18] Nguyên phụ liệu dệt may: 48% nhập từ Trung Quốc, 2015, tlđd, foonote số 19.

[19] Baldwin, 2006, xem chú thích 15.

[20] Robert Z. Lawrence, “Regionalism and the WTO: Should the rules be changed”, trong Jeffrey J. Schott, The World Trading System: Challenges Ahead, (1996), tr. 48, truy cập tại: http://www.petersoninstitute.org/publications/chapterspreview/66/3iie2350.pdf,  truy cập ngày 14/11/2016.

[21].European Commission, The pan-Euro-Mediterranean cumulation and the PEM Convention, http://ec.europa.eu/taxation_customs/business/calculation-customs-duties/rules-origin/general-aspects-preferential-origin/arrangements-list/paneuromediterranean-cumulation-pem-convention_en, truy cập ngày 14/11/2016.

[22] World Customs Organization, Cumulation in European Origin Models, 2012, http://www.wcoomd.org/Topics/Origin/Instrument%20and%20Tools/Comparative%20Study%20on%20Preferential%20Rules%20of%20Origin/Specific%20Agreements/Agreement%20Topics/CUM%20EUR, truy cập ngày 14/11/2016.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

• Anne O. Krueger, “Trade Creation and Trade Diversion Under NAFTA”, Economic Law Journal, F15, 1999, 10 February 2017 <http://www.nber.org/papers/w7429.pdf>, truy cập ngày 14/11/2016.
• Asian Development Bank, How to Design, Negotiate, and Implement a Free Trade Agreement in Asia, 2008, 10 February 2017 <https://www.adb.org/sites/default/files/ publication/27974/fta.pdf>, truy cập ngày 14/11/2016.
• Association of Southeast Asian Nations, Intra- and Extra-ASEAN Trade 2016, 2016, 10 February 2017, <http://asean.org/storage/2016/06/table18_as-of-30-Aug-2016-2.pdf>, truy cập ngày 14/11/2016.
• Baldwin R., “Managing the noodle bowl: the fragility of East Asian regionalism”, CEPR Discussion Paper No. 5561, 2006, 10 February 2017 <http://www.cepr.org/pubs/dps/ DP5561.asp>, truy cập ngày 14/11/2016.
• European Commission, The pan-Euro-Mediterranean cumulation and the PEM Convention, 10 February 2017, <http://ec.europa.eu/taxation_customs/business/ calculation-custom-duties/rules-origin/general-aspects-preferential-origin/arrangements -list/paneuromediterranean-cumulation-pem-convention_en>, accessed on the 14/11/2016.
• Geoffrey Bannister & Patrick Low, “Textiles and Apparel in NAFTA: A Case of Constrained Liberalization”, World Bank Policy Research WPS 994, 1992.
• Hatem Mabrouk, “Rules of Origin as International Trade Hindrances”, Entrepreneurial Business Law Journal, Vol 97 (5), 2010.
• Mariana C. Silveira, Rules of Origin in International Treaties: Comparative Study of NAFTA and MERCOSUR, and a General Overview of the European Union, 1999, 10 February 2017, <http://www.natlaw.com/pubs/tesmari.htm>, accessed on the 14/11/2016.
• Nguyên phụ liệu dệt may: 48% nhập từ Trung Quốc [trans. Textiles materials: 48% imported from China], 2015, 10 February 2017, <http://tuoitre.vn/tin/can-biet/20150403/nguyen-phu-lieu-det-may-48-nhap-tu-trung-quoc/729242.html>, truy cập ngày 14/11/2016.
• Olivier Cadot & Lili Yan Ing, “How Restrictive Are ASEAN’s RoO?”, ERIA Discussion Paper Series 18 2014, 10 February 2017 <http://www.eria.org/ERIA-DP-2014-18.pdf>, accessed on the 14/11/2016.
• Olivier Cadot, Jaime de Melo & Alberto Portugal-Pérez, “Rules of Origin for Preferential Trading Arrangements: Implications for the ASEAN Free Trade Area of EU and US Experience”, Journal of Economic Integration Vol. 22 (2), 2007.
• Paul Brenton, “Trade Note: Rules of Origin in Free Trade Agreements”, Trade Note 4, 2003, 10 February 2017, <http://siteresources.worldbank.org/intranettrade/resources/ c8.pdf>, accessed on the 14/11/2016.
• Robert Z. Lawrence, “Regionalism and the WTO: Should the rules be changed”, in Jeffrey J. Schott, The World Trading System: Challenges Ahead, 1996, 10 February 2017, <http://www.petersoninstitute.org/publications/chapterspreview/66/3iie2350.pdf>, accessed on the 14/11/2016.
• Stefano Inama, Rules of Origin in International Trade, Asian Deelopment. Bank, 2004, 10 February 2017, <http://www.adb.org/Documents/Events/2004/Intensive-Rules-Origin/text-inama-1.pdf>, accessed on the 14/11/2016.
• Stefano Inama & Edmund W. Sim, Rules of Origin in ASEAN: A Way Forward, Cambridge University Press., 2015.
• USAID, Implications of Changing the ASEAN Rules of Origin: Executive Summary, 2016, 10 February 2017, <http://pdf.usaid.gov/pdf_docs/Pnadj125.pdf>, accessed on the 14/11/2016.
• Viner Jacob, The Customs Union Issue, New York: Carnegie Endowment for International Peace, 1950.
• Walz J., “An economic analysis of ASEAN’s rules of origin”, Master Thesis, Faculty of Business and Economics, University of Lausanne, 2014.
• William H. Cooper, Free Trade Agreements: Impact On U.S. Trade and Implications for U.S. Trade Policy, CRS Report RL31356, 2008.
• World Customs Organization (2012), Cumulation in European Origin Models, 10 February 2017, <http://www.wcoomd.org/Topics/Origin/Instrument%20and%20Tools/Comparative%20Study%20on%20Preferential%20Rules%20of%20Origin/Specific%20Agreements/Agreement%20Topics/CUM%20EUR>, accessed on the 14/11/2016.
• World Trade Organization, Technical Information on Rules of Origin, 2013, 10 February 2017, <http://www.wto.org/english/tratop-e/roie/roi-info-e.htm>, accessed on the 14/11/2016.

Tác giả: TS. Trần Thị Thuận Giang – ThS. Ngô Nguyễn Thảo Vy

Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 04(107)/2017 – 2017, Trang 19-27

Nguồn: Fanpage Luật sư Online