Mục lục
Góp ý dự thảo sửa đổi Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế.
- Quy định về “Điều ước quốc tế” trong các bản Hiến pháp của Việt Nam
- Những quy định mới liên quan đến “Điều ước quốc tế” trong Hiến pháp 2013 – TS. Ngô Hữu Phước
- So sánh “Điều ước quốc tế” và “Tập quán quốc tế”
- Áp dụng các quy tắc giải thích điều ước quốc tế đối với các hiệp định đầu tư quốc tế – thực tiễn áp dụng và những kinh nghiệm cho Việt Nam – TS. Trần Thăng Long
- Về vấn đề thực hiện Điều ước quốc tế theo Luật Điều ước quốc tế 2016 – TS. Trần Thăng Long
- Giải thích điều ước quốc tế qua thực tiễn áp dụng của các cơ quan tài phán quốc tế – những bài học kinh nghiệm cho Việt Nam – TS. Trần Thăng Long
TÓM TẮT
Bài viết phân tích sự cần thiết của việc sửa đổi, bổ sung Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế năm 2005, đồng thời, kiến nghị hoàn thiện Dự thảo Luật điều ước quốc tế sửa đổi về tên gọi, cơ cấu, phạm vi điều chỉnh, giải thích từ ngữ, nguyên tắc ký kết và thực hiện điều ước, danh nghĩa điều ước, mối quan hệ giữa điều ước với pháp luật Việt Nam, các loại điều ước cần phê chuẩn, phê duyệt và một số nội dung quan trọng khác của Dự thảo.
1. Sự cần thiết sửa đổi, bổ sung Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế năm 2005
Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế năm 2005 (gọi tắt là Luật ĐƯQT 2005) đã được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua tại kỳ họp lần thứ 7 ngày 14/6/2005 và có hiệu lực từ ngày 01/01/2006.[1] Việc ban hành Luật ĐƯQT 2005 có ý nghĩa chính trị, pháp lý rất lớn về lĩnh vực đối nội và đối ngoại, tạo hành lang pháp lý quan trọng cho tiến trình hội nhập quốc tế của nước ta nói chung và yêu cầu gia nhập Tổ chức Thương mại thế giới nói riêng. Luật ĐƯQT 2005 đã tạo điều kiện cho các Bộ, ngành chủ động đề xuất ký kết điều ước quốc tế theo một quy trình thống nhất, tạo cơ chế phối hợp giữa các cơ quan trong hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế một cách đầy đủ, nhịp nhàng, phù hợp với quy định của pháp luật và thông lệ quốc tế.
Tuy nhiên, sau 10 năm thực hiện, Luật ĐƯQT 2005 đã bộc lộ một số hạn chế, bất cập, khiến cho việc áp dụng, hiệu quả thực hiện luật và thực thi điều ước quốc tế chưa đáp ứng được yêu cầu cải cách tư pháp cũng như tiến trình hội nhập quốc tế toàn diện trên mọi lĩnh vực của quan hệ quốc tế của nước ta trong giai đoạn hiện nay, đặc biệt là trong tương lai khi Hiệp định hợp tác Kinh tế chiến lược Xuyên Thái Bình Dương – TPP[2] có hiệu lực. Cụ thể, về quy trình ký kết, Luật ĐƯQT 2005 chỉ quy định một quy trình ký kết áp dụng cho mọi ĐƯQT mà nước ta ký kết với các quốc gia và các chủ thể khác của luật quốc tế về mọi lĩnh vực của quan hệ quốc tế. Do vậy, có những lĩnh vực mà nhu cầu hội nhập quốc tế, đặc biệt là các ĐƯQT về lĩnh vực kinh tế, thương mại cần được tiến hành nhanh chóng theo quy trình ký kết đơn giản, linh hoạt nhằm phát huy tính chủ động của các Bộ, ngành có liên quan trong lĩnh vực hợp tác quốc tế, phục vụ lợi ích của đất nước, nhưng trên thực tế phải tuân thủ quy trình phức tạp như luật hiện hành lại gây cản trở không nhỏ cho quá trình ký kết. Bởi lẽ, quy trình ký kết ĐƯQT theo luật hiện hành còn chồng chéo, mất nhiều thời gian, công sức nhưng chưa đề cao được trách nhiệm của các cơ quan hữu quan. Luật ĐƯQT 2005 chưa gắn trách nhiệm của cơ quan đề xuất ký kết ĐƯQT với trách nhiệm triển khai, tổ chức thực hiện các điều ước quốc tế đó dẫn đến thực trạng là các hoạt động đề xuất đàm phán, gia nhập, ký, phê chuẩn hoặc phê duyệt điều ước quốc tế và thực hiện ĐƯQT chưa thật sự thống nhất. Về kỹ thuật lập pháp, một số nội dung được quy định quá chi tiết hoặc rải rác ở nhiều điều làm cho luật kém linh hoạt, trùng lắp gây khó khăn cho việc áp dụng các quy định cụ thể của luật vào thực tiễn.[3]
Mặt khác, với sự ra đời của Hiến pháp năm 2013, lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến của nước ta, Hiến pháp năm 2013 đã hiến định nghĩa vụ “…tuân thủ Hiến chương Liên hợp quốc và các điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên”. Đây là sự khẳng định vai trò và tầm quan trọng của luật quốc tế, của Hiến chương Liên hợp quốc và các điều ước quốc tế, công cụ pháp lý quan trọng nhất điều chỉnh quan hệ giữa các chủ thể luật quốc tế. Với định hướng tư tưởng đó, Hiến pháp năm 2013 đã sửa đổi, bổ sung nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ và quy định mới nhiệm vụ và quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ trong lĩnh vực ký kết và thực hiện ĐƯQT. Với tinh thần đó, khoản 14 Điều 70 Hiến pháp năm 2013 quy định Quốc hội có nhiệm vụ và quyền hạn“…phê chuẩn, quyết định gia nhập hoặc chấm dứt hiệu lực của điều ước quốc tế liên quan đến chiến tranh, hòa bình, chủ quyền quốc gia, tư cách thành viên của Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam tại các tổ chức quốc tế và khu vực quan trọng, các điều ước quốc tế về quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân và các điều ước quốc tế khác trái với luật, nghị quyết của Quốc hội”; khoản 6 Điều 88 Hiến pháp năm 2013 quy định Chủ tịch nước có nhiệm vụ quyền hạn: “… quyết định đàm phán, ký điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước; trình Quốc hội phê chuẩn, quyết định gia nhập hoặc chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế quy định tại khoản 14 Điều 70; quyết định phê chuẩn, gia nhập hoặc chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế khác nhân danh Nhà nước”.Khoản 7 Điều 96 Hiến pháp năm 2013 quy định Chính phủ có nhiệm vụ và quyền hạn“Tổ chức đàm phán, ký điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước theo ủy quyền của Chủ tịch nước; quyết định việc ký, gia nhập, phê duyệt hoặc chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế nhân danh Chính phủ[4] trừ điều ước quốc tế trình Quốc hội phê chuẩn quy định tại khoản 14 Điều 70…”. Khoản 5 Điều 98 Hiến pháp năm 2013 đã bổ sung nhiệm vụ và quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ đối với các hoạt động đàm phán, ký, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế.[5] Cụ thể, Thủ tướng Chính phủ có nhiệm vụ và quyền hạn “Quyết định và chỉ đạo việc đàm phán, chỉ đạo việc ký, gia nhập điều ước quốc tế thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ; tổ chức thực hiện điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên”.
Về phương diện pháp lý, Hiến pháp là đạo luật cơ bản, có giá trị pháp lý cao nhất và là đạo luật quan trọng nhất của một quốc gia. Chính vì vậy, để triển khai thực hiện có hiệu quả Hiến pháp năm 2013 thì việc sửa đổi, bổ sung Luật ĐƯQT 2005 là rất cần thiết và cấp bách. Bởi lẽ, trong điều kiện hội nhập quốc tế hiện nay, hoạt động ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế là nhu cầu không thể thiếu của các quốc gia trên thế giới mà Việt Nam cũng không phải là ngoại lệ. Đối với Việt Nam, hoạt động ký kết và thực hiện điều ước quốc tế có vai trò rất quan trọng, là cơ sở, nền tảng pháp lý để tăng cường và mở rộng các quan hệ hữu nghị và hợp tác quốc tế. Bên cạnh đó, chính hoạt động ký kết và thực hiện điều ước quốc tế cũng có những đóng góp tích cực đối với việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật của nước ta. Ký kết và thực hiện có hiệu quả các ĐƯQT mà nước ta là thành viên sẽ góp phần to lớn vào sự nghiệp phát triển toàn diện của đất nước, nâng cao vị thế của Việt Nam trên trường quốc tế.
Từ những lý do nêu trên, việc sửa đổi toàn diện Luật ĐƯQT 2005 là nhu cầu cấp thiết và khách quan nhằm thực hiện có hiệu quả Hiến pháp năm 2013, phục vụ tiến trình hội nhập quốc tế của nước ta trong giai đoạn hiện nay và trong tương lai.
2. Những nội dung góp ý cụ thể cho Dự thảo sửa đổi Luật Điều ước quốc tế năm 2005 (sau đây gọi tắt là Dự thảo)
2.1. Về tên gọi và cơ cấu của Dự thảo
a. Về tên gọi của luật
Chúng tôi cho rằng, nên đặt tên của luật là Luật Điều ước quốc tế. Bởi vì, tên của luật hiện hành rất dài dòng nhưng vẫn không bao quát hết nội hàm của các hoạt động liên quan đến lĩnh vực ký kết và thực hiện điều ước quốc tế. Đặt tên của luật này là “Luật Điều ước quốc tế” sẽ ngắn gọn và bao quát hơn. Đồng thời, tên luật là “Luật Điều ước quốc tế” hoàn toàn phù hợp với Công ước Vienna về Luật Điều ước năm 1969 giữa các quốc gia, Công ước Vienna về Kế thừa quốc gia đối với điều ước quốc tế năm 1978 và Công ước Vienna về Luật điều ước quốc tế giữa các quốc gia và tổ chức quốc tế hoặc giữa các tổ chức quốc tế năm 1986, cũng như thông lệ quốc tế và pháp luật của các quốc gia trên thế giới.
b. Cơ cấu của Dự thảo
Cơ cấu của Dự thảo gồm 09 chương (Chương I: Những quy định chung; Chương II: Ký kết điều ước quốc tế; Chương III: Hiệu lực, sửa đổi, bổ sung, gia hạn điều ước quốc tế; Chương IV: Lưu chiểu, lưu trữ, sao lục, công bố, công bố điều ước quốc tế; Chương V: Tổ chức thực hiện điều ước quốc tế; Chương VI: Thủ tục đối ngoại; Chương VII: Trình tự, thủ tục rút gọn; Chương VIII: Quản lý Nhà nước về điều ước quốc tế, giám sát hoạt động ký kết và thực hiện điều ước quốc tế; Chương IX: Điều khoản thi hành).
Chúng tôi kiến nghị, sắp xếp lại vị trí của các chương nhằm đảm bảo logic của các các vấn đề thuộc phạm vi điều chỉnh của luật. Cụ thể là, giữ nguyên thứ tự từ Chương I đến Chương IV; thay đổi vị trí của Chương V và VII.Cụ thể, đưa chương VII lên thành Chương V: Trình tự rút gọn, đến Chương VI và Chương VII là Tổ chức thực hiện.
2.2. Về các điều khoản cụ thể của Dự thảo
a. Điều 1. Phạm vi điều chỉnh
Điều 1 Dự thảo quy định: “Luật này quy định về việc ký kết, bảo lưu, lưu chiểu, lưu trữ, sao lục, công bố, đăng ký, thực hiện, sửa đổi, bổ sung, gia hạn, chấm dứt hiệu lực, từ bỏ, rút khỏi, tạm đình chỉ thực hiện điều ước quốc tế”. Chúng tôi kiến nghị bỏ từ “bảo lưu”.Bởi lẽ, theo định nghĩa tại Điều 2 khoản 5 của Dự thảo,\ thì“Ký kết là những hành vi pháp lý do người có thẩm quyền hoặc cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện, bao gồm đàm phán, ký, phê chuẩn, phê duyệt, gia nhập điều ước quốc tế hoặc trao đổi văn kiện tạo thành điều ước quốc tế”.Với quy định này, “bảo lưu” được coi là một trong những hành vi của hoạt động “ký kết” ĐƯQT.[6] Với cách tiếp cận như vậy nên ban soạn thảo đã đưa các quy định liên quan đến bảo lưu vào Chương 2 của Dự thảo (Ký kết điều ước quốc tế) gồm các hoạt động đàm phán, ký, phê chuẩn, phê duyệt, gia nhập và bảo lưu điều ước quốc tế. Do vậy, việc Dự thảo liệt kê bảo lưu vào phạm vi điều chỉnh của luật là không cần thiết, không đảm bảo tính logic và thống nhất của luật.
Với kiến nghị nói trên, Điều 1 của Dự thảo chỉ cần quy định: “Luật này quy định về việc ký kết, lưu chiểu, lưu trữ, sao lục, công bố, đăng ký, thực hiện, sửa đổi, bổ sung, gia hạn, chấm dứt hiệu lực, từ bỏ, rút khỏi, tạm đình chỉ thực hiện điều ước quốc tế”.
b. Điều 2. Giải thích từ ngữ
– Khoản 1 Điều 2 của Dự thảo quy định:“1. Điều ước quốc tế là thỏa thuận bằng văn bản được ký kết nhân danh Nhà nước hoặc nhân danh Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam với bên ký kết nước ngoài, làm phát sinh, thay đổi quyền, nghĩa vụ của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam theo pháp luật quốc tế”. Chúng tôi kiến nghị thêm cụm từ “và chấm dứt”, theo đó vào khoản 1 Điều 2 sẽ là: “1. Điều ước quốc tế là thỏa thuận bằng văn bản được ký kết nhân danh Nhà nước hoặc nhân danh Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam với bên ký kết nước ngoài, làm phát sinh, thay đổi và chấm dứtquyền, nghĩa vụ của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam theo pháp luật quốc tế”. Bởi lẽ, trên thực tế, các quốc gia ký kết điều ước quốc tế có thể nhằm mục đích xác lập, thay đổi hoặc chấm dứt các quyền và nghĩa vụ đối với nhau về một hoặc một số lĩnh vực nhất định.
– Khoản 3 Điều 2 của Dự thảo quy định: “3. Bên ký kết nước ngoài là quốc gia, tổ chức quốc tế hoặc chủ thể khác của pháp luật quốc tế, bao gồm phong trào giải phóng dân tộc, vùng lãnh thổ hoặc thực thể khác được công nhận là chủ thể của pháp luật quốc tế”. Chúng tôi kiến có 02 kiến nghị, (i) thêm cụm từ “liên chính phủ”sau cụm từ tổ chức quốc tế; (ii) rút gọnđoạn“hoặc chủ thể khác của pháp luật quốc tế, bao gồm phong trào giải phóng dân tộc, vùng lãnh thổ hoặc thực thể khác được công nhận là chủ thể của pháp luật quốc tế”thành “hoặc các vùng lãnh thổ được công nhận là chủ thể của luật quốc tế”.
– Bỏ khoản 4 Điều 2
Với các kiến nghị (2) và (3) khoản 3 Điều 2 mới sẽ có nội dung: “3. Bên ký kết nước ngoài là quốc gia, tổ chức quốc tế quốc tế liên chính phủ hoặc các vùng lãnh thổ được công nhận là chủ thể của luật quốc tế”.
Bởi vì, chủ thể của luật quốc tế bao gồm (i) các quốc gia độc lập có chủ quyền; (ii) các tổ chức quốc tế liên chính phủ và (iii) các vùng lãnh thổ có tư cách chủ thể của luật quốc tế như Hồng Kông, Đài Loan, Vatican… Do vậy, nếu quy định “Bên ký kết nước ngoài là quốc gia, tổ chức quốc tế liên chính phủ hoặc các vùng lãnh thổ được công nhận là chủ thể của luật quốc tế” sẽ ngắn gọn và súc tích hơn và không cần thiết phải xây dựng một khoản (khoản 4 Điều 2) để giải thích tổ chức quốc tế là tổ chức quốc tế liên chính phủ nữa.
– Chúng tôi kiến nghị giải thích rõ các từ ngữ: “thủ tục pháp lý nội bộ”, “lưu chiểu điều ước quốc tế”, “lưu trữ điều ước quốc tế”, “sao lục điều ước quốc tế”, “đăng ký điều ước quốc tế”, “công bố điều ước quốc tế”. Bởi vì, những từ ngữ này có nội dung rất quan trọng liên quan đến hoạt động ký kết và thực hiện ĐƯQT nhằm tránh tình trạng không hiểu hoặc hiểu không đúng ý nghĩa của các hành vi liên quan.
c. Điều 3. Nguyên tắc ký kết và thực hiện điều ước quốc tế
Điều 3 Dự thảo quy định: “Việc ký kết và thực hiện điều ước quốc tế phải tuân thủ những nguyên tắc sau đây: 1. Tôn trọng độc lập, chủ quyền, toàn vẹn lãnh thổ quốc gia, cấm sử dụng hoặc đe dọa sử dụng vũ lực, không can thiệp vào công việc nội bộ của nhau, bình đẳng, cùng có lợi và những nguyên tắc cơ bản khác của pháp luật quốc tế. 2. Phù hợp với Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. 3. Phù hợp với lợi ích quốc gia, đường lối đối ngoại của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. 4. Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam tuân thủ điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên; đồng thời có quyền đòi hỏi thành viên khác cũng phải tuân thủ điều ước quốc tế đó”.
Chúng tôi có 03 kiến nghị sau đây: (i) Tổng hợp khoản 1thành một câu ngắn gọn với nội dung“1. Các nguyên tắc cơ bản của luật quốc tế”; (ii) bổ sung vào Điều 2 một khoản để giải thích cụm từ “các nguyên tắc cơ bản của luật quốc tế” là 7 nguyên tắc được Đại hội đồng Liên hợp quốc ghi nhận và tuyên bố bởi Nghị quyết 2625 ngày 24/10/1970 về các nguyên tắc điều chỉnh mối quan hệ hữu nghị và hợp tác giữa các quốc gia phù hợp với Hiến chương Liên hợp quốc; (iii) bỏ cụm từ “đồng thời có quyền đòi hỏi thành viên khác cũng phải tuân thủ điều ước quốc tế đó”tại khoản 4.
Theo 3 đề xuất nói trên, Điều 3 của Dự thảo sẽ có nội dung như sau: “Việc ký kết và thực hiện điều ước quốc tế phải tuân thủ những nguyên tắc sau đây:
“1. Các nguyên tắc cơ bản của luật quốc tế. 2. Phù hợp với Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. 3. Phù hợp với lợi ích quốc gia, đường lối đối ngoại của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. 4. Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam tuân thủ điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên”.
Chúng tôi cho rằng, quy định như vậy sẽ đầy đủ và bao quát hơn Điều 3 của Dự thảo. Bởi lẽ, theo Hiến chương Liên hợp quốc và Tuyên bố của Đại hội đồng Liên hợp quốc về các nguyên tắc điều chỉnh mối quan hệ hữu nghị và hợp tác giữa các quốc gia phù hợp với Hiến chương bởi Nghị quyết 2625 ngày 24/10/1970, các quốc gia phải tuân thủ 7 nguyên tắc sau đây: 1. Bình đẳng chủ quyền giữa các quốc gia; 2. Cấm sử dụng và đe dọa sử dụng vũ lực; 3. Hòa bình giải quyết tranh chấp quốc tế; 4. Không can thiệp vào công việc nội bộ của quốc gia khác;5. Các quốc gia có nghĩa vụ hợp tác với nhau; 6. Các dân tộc bình đẳng và có quyền tự quyết; 7. Tận tâm thực hiện các cam kết quốc tế (Pacta sunt servanda). Các nguyên tắc này được áp dụng đối với mọi chủ thể luật quốc tế; trong mọi điều kiện, hoàn cảnh quốc tế; trong mọi lĩnh vực của quan hệ quốc tế nên chúng được “ngầm” thừa nhận là các nguyên tắc cơ bản của luật quốc tế. Mặt khác, luật điều ước quốc tế là luật quốc gianên chúng ta không thể quy định “đồng thời có quyền đòi hỏi thành viên khác cũng phải tuân thủ điều ước quốc tế đó”. Theo luật quốc tế, các quốc gia có nghĩa vụ tôn trọng, tuân thủ và thực hiện luật quốc tế nói chung và điều ước quốc tế nói riêng theo đúng nguyên tắc tận tâm thực hiện các cam kết quốc tế – Pacta sunt servandanên quy định này vào luật là không cần thiết, và có phần gượng ép.
d. Điều 4. Danh nghĩa ký kết điều ước quốc tế
Chúng tôi cho rằng, các điều ước liên quan đến đến an ninh quốc gia; lãnh thổ, biên giới quốc gia có tầm quan trọng đặc biệt đối với mọi quốc gia, dân tộc. Do vậy, việc ký kết các điều ước quốc tế này cần phải được ký với danh nghĩa Nhà nước. Mặt khác, theo Điều 1 của Công ước Montevideo ngày 26/12/1993, quốc gia bao gồm 4 yếu tố cấu thành là lãnh thổ xác định; dân cư ổn định; chính phủ và khả năng thiết lập và thực hiện quan hệ với các chủ thể khác. Theo luật quốc tế hiện đại, chủ quyền quốc gia là thuộc tính chính trị, pháp lý gắn liền và vốn có của quốc gia thể hiện trên 02 phương diện đối nội và đối ngoại. Về đối nội, quốc gia có chủ quyền là quốc gia quốc gia có toàn quyền quyết định và giải quyết mọi công việc đối nội mà không bị phụ thuộc, chi phối, can thiệp từ bên ngoài. Về đối ngoại, quốc gia có chủ quyền là quốc gia độc lập và toàn quyền quyết định tham gia vào các quan hệ với các quốc gia và chủ thể khác của pháp luật quốc tế. Do vậy, luật không thể quy định“chủ quyền quốc gia là chủ quyền của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”như Dự thảo mà chủ quyền phải là chủ quyền của quốc gia Việt Nam.
Ngoài ra, theo chúng tôi, các tổ chức quốc tế và khu vực mà nước ta quyết định tham gia đều có tầm quan trọng nhất định. Đương nhiên, khi tham gia hoặc rút khỏi bất kỳ tổ chức quốc tế nào mà nước ta là thành viên cũng sẽ ảnh hưởng ít nhiều đến chính sách về đối ngoại, về phát triển kinh tế – xã hội, về tài chính, tiền tệ… Do vậy, điểm c khoản 1 của Điều này không nên quy định“Điều ước quốc tế về việc thành lập, tham gia tổ chức quốc tế và khu vực quan trọng, nếu việc tham gia, rút khỏi tổ chức quốc tế đó ảnh hưởng đến chính sách cơ bản về đối ngoại, về phát triển kinh tế – xã hội, về tài chính, tiền tệ”. Cuối cùng, điểm d khoản 1 Điều 4 có lối hành văn rườm rà, dài dòng do vậy cần phải điều chỉnh lại để quy định này súc tích hơn. Về phương diện pháp lý, khi Nhà nước đã công nhận, tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân là bao hàm cả nội dung về nghĩa vụ, trách nhiệm tôn trọng, bảo vệ, thúc đẩy và trừng trị hành vi xâm phạm quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân.
Từ những lập luận trên, chúng tôi có 02 kiến nghị, (i) sửa khoản 1 điểm b theo hướngbổ sungcác điều ước quốc tế về an ninh, lãnh thổ, biên giới; rút gọn cụm từ “chủ quyền quốc gia của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”thành “chủ quyền quốc gia”;(ii) rút gọn điểm c và điểm d khoản 1 theo hướng ngắn gọn và súc tích hơn. Với 02 kiến nghị này, khoản 1 điểm b, c và d theo chúng tôi nên quy định ngắn gọn như sau:
“ 1.Điều ước quốc tế được ký kết nhân danh Nhà nước trong các trường hợp sau đây: a) Điều ước quốc tế do Chủ tịch nước trực tiếp ký với người đứng đầu Nhà nước khác; b) Điều ước quốc tế về chiến tranh, hòa bình, an ninh, lãnh thổ, biên giới, chủ quyền quốc gia; c) Điều ước quốc tế liên quan đến tư cách thành viên của Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam tại các tổ chức quốc tế và khu vực; d) Điều ước quốc tế có nội dung công nhận, tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân”.
e. Điều 6. Ngôn ngữ, hình thức của điều ước quốc tế
Khoản 3 và khoản 4 Điều 6 của Dự thảo quy định: “3. Trong trường hợp điều ước quốc tế chỉ được ký bằng tiếng nước ngoài thì trong hồ sơ đề xuất ký kết phải có bản dịch bằng tiếng Việt của điều ước quốc tế đó. 4. Trong trường hợp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam bảo lưu, chấp nhận hoặc phản đối bảo lưu của bên ký kết nước ngoài, tuyên bố đối với điều ước quốc tế nhiều bên thì trong hồ sơ trình phải có dự thảo văn bản liên quan đến bảo lưu, tuyên bố đó bằng tiếng Việt và bằng tiếng nước ngoài được sử dụng để thông báo cho cơ quan lưu chiểu điều ước quốc tế nhiều bên”. Chúng tôi kiến nghị, chuyển khoản 3 Điều 6 sang Điều 17 (Nội dung tờ trình đề xuất ký điều ước quốc tế) và chuyển khoản 4 Điều 6 sang Điều 49 (Chấp nhận hoặc phản đối bảo lưu của bên ký kết nước ngoài)nhằm tránh các quy định của luật về cùng một vấn đề nhưng lại được quy định tản mác ở nhiều điều khoản khác nhau dẫn đến khó theo dõi và áp dụng.
Với 2 đề xuất trên, theo đề xuất của chúng tôi, Điều 6 chỉ giữ lại khoản 1, khoản 2 và khoản 5, thứ tự khoản 5 đổi thành khoản 3 có nội dung như sau: “Điều 6. Ngôn ngữ, hình thức của điều ước quốc tế
- Điều ước quốc tế hai bên phải có văn bản bằng tiếng Việt, trừ trường hợp có sự thỏa thuận khác giữa bên Việt Nam và bên ký kết nước ngoài.
- Trong trường hợp văn bản điều ước được ký bằng nhiều thứ tiếng, các văn bản có giá trị ngang nhau, trừ trường hợp có sự thỏa thuận khác giữa bên Việt Nam và bên ký kết nước ngoài.
- Bản chính điều ước quốc tế hai bên của phía Việt Nam phải được in trên giấy điều ước quốc tế, đóng bìa theo mẫu do Bộ Ngoại giao ban hành, trừ trường hợp có thỏa thuận khác với bên ký kết nước ngoài”.
f. Điều 7. Điều ước quốc tế và quy định của pháp luật trong nước
Khoản 3 Điều 7 quy định: “3. Căn cứ vào yêu cầu, nội dung, tính chất của điều ước quốc tế, Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ khi quyết định chấp nhận sự ràng buộc của điều ước quốc tế đồng thời quyết định áp dụng trực tiếp toàn bộ hoặc một phần điều ước quốc tế đó đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong trường hợp quy định của điều ước quốc tế làm phát sinh, thay đổi quyền, nghĩa vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân,đã đủ rõ, đủ chi tiết để thực hiện; quyết định hoặc kiến nghị sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ hoặc ban hành văn bản quy phạm pháp luật để thực hiện điều ước quốc tế đó”.
Chúng tôi kiến nghị,giữ nguyên khoản 3 Điều 6 Luật hiện hành. Bởi vì, về nguyên tắc, Quốc hội, Chủ tịch nước và Chính phủ chỉ quyết định áp dụng trực tiếp toàn bộ hoặc một phần điều ước quốc tế đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân với điều kiện chúng làm phát sinh, thay đổi quyền, nghĩa vụ của các chủ thể này. Do vậy, không nhất thiết phải quy định thêm cụm từ “làm phát sinh, thay đổi quyền, nghĩa vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân”.Mặt khác, đưa cụm từ “làm phát sinh, thay đổi quyền, nghĩa vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân”vào khoản 3 sẽ dẫn đến việc lặp lại cụm từ “cơ quan, tổ chức, cá nhân” trong một câu, làm cho khoản 3 Điều 7 dài dòng thêm mà thôi.
Đồng thời, chúng tôi kiến nghị bổ sung một điều mới quy định về mối quan hệ giữa các điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên. Bởi vì, nếu không có quy định này thì chúng ta không thể xác định được sẽ áp dụng điều ước nào, tuân thủ điều ước nào trong trường hợp nội dung của điều ước quốc tế toàn cầu, liên khu vực, khu vực quy định cùng một vấn đề nhưng không thống nhất. Chúng tôi cho rằng, đây là một vấn đề pháp lý rất quan trọng có thể phát sinh trong thực tiễn do vậy cần phải nghiên cứu và quy định cụ thể trong Luật Điều ước quốc tế sửa đổi.
g. Điều 8. Trách nhiệm đề xuất đàm phán điều ước quốc tế
Khoản 2 Điều 8 của Dự thảo quy định: “2. Bộ Ngoại giao chủ trì, phối hợp với các cơ quan, tổ chức có liên quan đề xuất với Chính phủ về việc đàm phán điều ước quốc tế về hòa bình, an ninh, biên giới, lãnh thổ, chủ quyền quốc gia”.
Chúng tôi kiến nghị làm rõ cụm từ “các cơ quan, tổ chức liên quan”. Bởi vì, quy định này chưa xác định được cơ quan nào, tổ chức nào mà Bộ Ngoại giao phải phối hợp để đề xuất với Chính phủ đàm phán các điều ước quốc tế đặc biệt quan trọng đối với quốc gia về hòa bình, an ninh, biên giới, lãnh thổ, chủ quyền quốc gia. Phải chăng các cơ quan này chính là Ban Biên giới Chính phủ, Bộ Quốc Phòng, Bộ Công an? Nếu là các cơ quan này thì nên quy định cụ thể vào khoản 2 Điều 8 để tránh tình trạng chung chung, không rõ ràng như quy định trong Dự thảo.
h. Điều 10. Thẩm quyền quyết định đàm phán, tổ chức đàm phán điều ước quốc tế
Điều 10 Dự thảo quy định: “1. Chủ tịch nước quyết định bắt đầu đàm phán, ủy quyền đàm phán, chủ trương đàm phán và kết thúc đàm phán điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước.
- Thủ tướng Chính phủ quyết định bắt đầu đàm phán, ủy quyền đàm phán, chủ trương đàm phán và kết thúc đàm phán điều ước quốc tế nhân danh Chính phủ”.
Chúng tôi kiến nghị, Bỏ từ“bắt đầu”trong khoản 1 và khoản 2để câu văn ngắn gọn hơn nhưng vẫn chuyển tải được ý nghĩa của quy định này.
i. Điều 17. Nội dung tờ trình đề xuất ký điều ước quốc tế
Như chúng tôi đã kiến nghị tại Điều 6 của Dự thảo, nên nhập khoản 3 Điều 6 với nội dung: “Trong trường hợp điều ước quốc tế chỉ được ký bằng tiếng nước ngoài thì trong hồ sơ đề xuất ký kết phải có bản dịch bằng tiếng Việt của điều ước quốc tế đó”thành khoản 4 mới của Điều 17.
Theo đề xuất này, Điều 17 mới sẽ là: “Điều 17. Nội dung tờ trình đề xuất ký điều ước quốc tế
“Tờ trình đề xuất ký điều ước quốc tế phải có những nội dung sau đây:
- Sự cần thiết, yêu cầu, mục đích đề xuất ký điều ước quốc tế;
- Nội dung chính của điều ước quốc tế;
- Tên gọi, hình thức, danh nghĩa ký, người đại diện ký, ngôn ngữ, hiệu lực, hình thức hiệu lực, thời hạn hiệu lực và việc áp dụng tạm thời điều ước quốc tế;
- (mới) Trong trường hợp điều ước quốc tế chỉ được ký bằng tiếng nước ngoài thì trong hồ sơ đề xuất ký kết phải có bản dịch bằng tiếng Việt của điều ước quốc tế đó;
- Các quyền, nghĩa vụ phát sinh từ điều ước quốc tế đối với nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam;
- Đánh giá việc tuân thủ các nguyên tắc quy định tại Điều 3 của Luật này;
- Kiến nghị bảo lưu, chấp nhận hoặc phản đối bảo lưu của bên ký kết nước ngoài, tuyên bố đối với điều ước quốc tế nhiều bên;
- Đánh giá về việc áp dụng trực tiếp toàn bộ hoặc một phần điều ước quốc tế hoặc sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ, ban hành văn bản quy phạm pháp luật để thực hiện điều ước quốc tế;
- Những vấn đề còn ý kiến khác nhau giữa cơ quan đề xuất với các cơ quan, tổ chức có liên quan, giữa bên Việt Nam với bên ký kết nước ngoài và kiến nghị biện pháp xử lý”.
j. Điều 21. Trách nhiệm của Bộ Tư pháp trong việc thẩm định điều ước quốc tế
Khoản 3 Điều 21 của Dự thảo quy định: “3… Thành phần của Hội đồng thẩm định điều ước quốc tế có sự tham gia của đại diện Bộ Ngoại giao, Văn phòng Chính phủ và các cơ quan, tổ chức có liên quan”. Chúng tôi kiến nghị, thay cụm từ “có sự tham gia của” bằng từ “gồm”.
Theo đề xuất này, khoản 3 Điều 21 cần diễn đạt lại là:“Thành phần của Hội đồng thẩm định điều ước quốc tếgồmđại diện Bộ Ngoại giao, Văn phòng Chính phủ và các cơ quan, tổ chức có liên quan”.
Chúng tôi cho rằng, quy định như vậy sẽ ngắn gọn và rõ ràng hơn. Nếu chỉ quy định là “Thành phần của Hội đồng thẩm định điều ước quốc tế có sự tham gia của…” thì sẽ không mang tính bắt buộc (có thể tham gia, có thể không tham gia?). Nhưng với quy định: “Thành phần của Hội đồng thẩm định điều ước quốc tế gồm…” sẽ mang tính cố định, vì “gồm” tức là thành phần cứng phải có đầy đủ thì Hội đồng thẩm định mới tiến hành thẩm định được.
k. Điều 29. Các loại điều ước quốc tế phải được phê chuẩn
Điều 29 của Dự thảo quy định: “Những điều ước quốc tế sau đây phải được phê chuẩn: 1. Điều ước quốc tế có quy định phải phê chuẩn. 2. Điều ước quốc tế được ký nhân danh Nhà nước. 3. Điều ước quốc tế về chiến tranh, hòa bình, chủ quyền quốc gia của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. 4. Điều ước quốc tế về việc thành lập, tham gia tổ chức quốc tế và khu vực, nếu việc tham gia, rút khỏi tổ chức quốc tế đó ảnh hưởng đến chính sách cơ bản về đối ngoại, về phát triển kinh tế – xã hội, về tài chính, tiền tệ. 5. Điều ước quốc tế có bản chất, mục tiêu và nội dung chính là công nhận, tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm, làm rõ nội hàm quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, quy định nghĩa vụ, trách nhiệm tôn trọng, bảo vệ, thúc đẩy và trừng trị hành vi xâm phạm quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân. 6. Điều ước quốc tế khác trái với luật, nghị quyết của Quốc hội; điều ước quốc tế mà việc thực hiện cần sửa đổi, bổ sung, ban hành luật, nghị quyết của Quốc hội”.
Chúng tôi có 02 kiến nghị, (i) Bỏ khoản 3, 4, 5; (ii) thay từ “khác” ở khoản 6 bằng cụm từ “có quy định”.
Kết hợp với kiến nghị chỉnh sửa Điều 4 (danh nghĩa điều ước quốc tế), chúng tôi đề nghị chỉnh sửa Điều 29 với nội dung như sau:
“Điều 29. Các loại điều ước quốc tế phải được phê chuẩn
Những điều ước quốc tế sau đây phải được phê chuẩn:
- Điều ước quốc tế có quy định phải phê chuẩn;
- Điều ước quốc tế được ký nhân danh Nhà nước;
- Điều ước quốc tế có quy định trái với luật, nghị quyết của Quốc hội; điều ước quốc tế mà việc thực hiện cần sửa đổi, bổ sung, ban hành luật, nghị quyết của Quốc hội”.
Bởi lẽ, Điều 6 của Dự thảo đã xác định danh nghĩa điều ước quốc tế gồm 2 loại, điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước và điều ước quốc tế nhân danh Chính phủ. Trong đó, khoản 1 đã quy định rất rõ, điều ước quốc tế được ký kết nhân danh Nhà nước gồm: a) Điều ước quốc tế do Chủ tịch nước trực tiếp ký với người đứng đầu Nhà nước khác; b) Điều ước quốc tế về chiến tranh, hòa bình, chủ quyền quốc gia của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam; c) Điều ước quốc tế về việc thành lập, tham gia tổ chức quốc tế và khu vực quan trọng, nếu việc tham gia, rút khỏi tổ chức quốc tế đó ảnh hưởng đến chính sách cơ bản về đối ngoại, về phát triển kinh tế – xã hội, về tài chính, tiền tệ; d) Điều ước quốc tế có bản chất, mục tiêu và nội dung chính là công nhận, tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm, làm rõ nội hàm quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, quy định nghĩa vụ, trách nhiệm tôn trọng, bảo vệ, thúc đẩy và trừng trị hành vi xâm phạm quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; đ) Điều ước quốc tế được ký kết nhân danh Nhà nước theo thỏa thuận với bên ký kết nước ngoài. Do vậy, Điều 29 chỉ cần quy định ngắn gọn như chúng tôi đề xuất nhằm tránh việc diễn đạt trùng lặp không cần thiết.
Điều 38. Các loại điều ước quốc tế phải được phê duyệt
Nội dung Điều 38 của Dự quy định: “Điều 38. Các loại điều ước quốc tế phải được phê duyệt
Trừ trường hợp thuộc thẩm quyền phê chuẩn của Quốc hội, những điều ước quốc tế sau đây phải được phê duyệt:
- Điều ước quốc tế nhân danh Chính phủ có quy định phải phê duyệt hoặc điều ước quốc tế nhân danh Chính phủ có quy định phải hoàn thành thủ tục pháp lý nội bộ;
- Điều ước quốc tế nhân danh Chính phủ có quy định trái với quy định trong văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ”.
Chúng tôi kiến nghị giải thích rõ thuật ngữ “thủ tục pháp lý nội bộ”là thủ tục gì? cơ quan nào thực hiện? thực hiện như thế nào?… Theo chúng tôi, nếu không có sự giải thích cụ thể sẽ tạo ra nhiều cách hiểu không thống nhất.
Kết luận
Luật Điều ước quốc tế là luật có tầm quan trọng đặc biệt, là khung pháp lý quốc gia cơ bản và quan trọng nhất để nước ta ký kết và thực hiện các điều ước quốc tế với các quốc gia và các chủ thể khác của luật quốc tế. Đặc biệt, trong tiến trình hội nhập chủ động và toàn diện với cộng đồng quốc tế như hiện nay thì hoạt động ký kết và thực hiện điều ước quốc tế được xác định là hoạt động có ý nghĩa quyết định kết quả của quá trình hội nhập của nước ta. Chính vì vậy, sửa đổi toàn diện Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế nhằm thể chế hóa các quan điểm chỉ đạo của Đảng, Nhà nước về đối ngoại, đặc biệt là chủ trương chủ động, tích cực hội nhập quốc tế là việc làm cần thiết và cấp bách nhằm tạo được khung pháp lý vừa chặt chẽ, vừa linh hoạt, đáp ứng nhu cầu ký kết và thực hiện điều ước quốc tế nhằm tạo điều kiện cho việc xây dựng, hình thành những cam kết quốc tế đem lại và bảo vệ tối đa lợi ích của đất nước. Mặt khác, sửa đổi, bổ sung Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế, đặc biệt là các nội dung liên quan đến thẩm quyền hiến định của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ trong lĩnh vực điều ước quốc tế sẽ góp phần triển khai thực hiện có hiệu quả Hiến pháp năm 2013. Đồng thời, việc sửa đổi, bổ sung này giúp hoàn thiện cơ chế nhằm thực hiện đầy đủ, nghiêm túc các cam kết quốc tế của Việt Nam theo đúng tinh thần đã được hiến định tại Điều 12 của Hiến pháp 2013: “Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam… tuân thủ Hiến chương Liên hợp quốc và điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên”.
Tuy nhiên, do tầm quan trọng đặc biệt của Luật Điều ước quốc tế đối với quốc gia nên việc sửa đổi, bổ sung Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế năm 2005 cần phải được tiến hành kỹ lưỡng, thận trọng để Luật Điều ước quốc tế có sức sống lâu bền, phục vụ đắc lực cho công cuộc đổi mới, hội nhập chủ động và toàn diện của nước ta trong tình hình mới.
CHÚ THÍCH
*TS, Trưởng bộ môn Công pháp quốc tế, Khoa Luật Quốc tế, Trường ĐH Luật Tp. Hồ Chí Minh.
[1] Trước khi có Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế năm 2005, hoạt động ký kết điều ước quốc tế được điều chỉnh bởi Pháp lệnh Ký kết và thực hiện điều ước quốc tế năm 1998.
[2] Ngày 4/10/2015, 12 quốc gia thành viên của Hiệp định gồm: Australia, Brunei, Canada, Chile, Nhật Bản, Malaysia, Mexico, New Zealand, Peru, Singapore, Hoa Kỳ và Việt Nam đã hoàn tất vòng đàm phán cuối cùng tại Mỹ. Tên tiếng Anh của Hiệp định là: Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement – viết tắt là TPP.
[3] Xem thêm: Bản thuyết trình của Chính Phủ về Dự thảo Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế sửa đổi tại bài viết “Ủy ban Đối ngoại thẩm tra dự án Luật ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế (sửa đổi)“.
[4] Theo Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế năm 2005, điều ước quốc tế được ký kết hoặc gia nhập nhân danh Chính phủ trong các trường hợp sau đây:
a) Để thực hiện điều ước quốc tế đã được ký kết hoặc gia nhập nhân danh Nhà nước;
b) Điều ước quốc tế về các lĩnh vực, trừ các trường hợp quy định tại điểm b và điểm c khoản 2 Điều này;
c) Điều ước quốc tế về các tổ chức quốc tế, trừ trường hợp quy định tại điểm d khoản 2 Điều này;
d) Điều ước quốc tế được ký kết nhân danh Chính phủ theo thỏa thuận với bên ký kết nước ngoài
[5] Hiến pháp năm 1992 không có bất kỳ quy định nào về nhiệm vụ và quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ trong lĩnh vực đàm phán, ký kết và thực hiện điều ước quốc tế.
[6] Luật ĐƯQT 2005 coi bảo lưu là một hoạt động động lập và được quy định tại Chương IV.
Chia sẻ bởi: Tạp chí khoa học pháp lý Việt Nam
Tác giả: Ngô Hữu Phước – Nguồn: Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 01(95)/2016 – 2016, Trang 64-72