Đánh giá các quy định về bảo vệ môi trường trong Hiệp định đối tác toàn diện và tiến bộ xuyên thái bình dương (CPTPP) – Lưu ý cho Việt Nam với tư cách quốc gia tiếp nhận đầu tư

Đánh giá các quy định về bảo vệ môi trường trong Hiệp định đối tác toàn diện và tiến bộ xuyên thái bình dương (CPTPP) – Lưu ý cho Việt Nam với tư cách quốc gia tiếp nhận đầu tư

Xem thêm:

• Quy định của CPTPP về thương mại điện tử và thách thức đối với Việt Nam trong bối cảnh hiện tại – ThS. Trần Lê Quốc Công
• Bàn về vấn đề bảo vệ thông tin cá nhân của người tiêu dùng trong thương mại điện tử – ThS. Nguyễn Thị Thu Hằng
• Liên hệ tiêu chuẩn “đối xử công bằng và thỏa đáng” với mục tiêu bảo vệ môi trường trong Hiệp định đối tác toàn diện và tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (CPTPP) – Một số đề xuất cho Việt Nam – ThS. Nguyễn Thị Lan Hương
• Sự phát triển của tiêu chuẩn đối xử công bằng và thỏa đáng trong hiệp định thương mại tự do thế hệ mới – ThS. Nguyễn Xuân Mỹ Hiền
• Vấn đề bảo vệ môi trường và Hiệp định TBT trong khuôn khổ WTO qua vụ tranh chấp Hoa Kỳ – cá ngừ II – TS. Trần Việt Dũng & ThS. Nguyễn Thị Lan Hương
• Sự phát triển của tiêu chuẩn đối xử công bằng và thỏa đáng trong hiệp định thương mại tự do thế hệ mới – ThS. Nguyễn Xuân Mỹ Hiền
• Bảo vệ môi trường biển khỏi ô nhiễm trong quá trình vận hành tàu thuyền – pháp luật Hoa Kỳ và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam – ThS. Chung Lê Hồng Ân
• Truất hữu tài sản của nhà đầu tư nước ngoài trong trường hợp làm ô nhiễm môi trường – TS. Trần Việt Dũng
• Bảo vệ môi trường từ góc độ giải quyết tranh chấp giữa nhà đầu tư nước ngoài và nhà nước: Kinh nghiệm cho Việt Nam – ThS. Nguyễn Thanh Tú & ThS. Lê Thị Ngọc Hà & ThS. Nguyễn Thị Nhung

TỪ KHÓA: Bảo vệ môi trường, CPTPP, Hiệp định đối tác toàn diện và tiến bộ xuyên Thái Bình Dương,

NỘI DUNG BÀI VIẾT

Các hiệp định đầu tư quốc tế và thực tiễn giải quyết tranh chấp giữa nhà đầu tư nước ngoài và nhà nước tiếp nhận đầu tư hầu hết đều đề cao tầm quan trọng của việc thu hút đầu tư và bảo hộ nhà đầu tư nước ngoài.[1] Tuy nhiên, cơ chế này cũng đồng thời giới hạn quyền theo đuổi và duy trì các chính sách công cộng của nhà nước. Đại diện của Tổng thư ký Liên hợp quốc trước tình hình này cũng bày tỏ quan ngại rằng việc “khuyến khích dòng chảy đầu tư và thương mại đồng thời cũng tạo ra sự mất cân bằng giữa các doanh nghiệp [đa quốc gia] và nhà nước”, gây ảnh hưởng tới lợi ích công cộng.[2] Thực tiễn giải quyết tranh chấp cho thấy số lượng các vụ tranh chấp về các chính sách phi thương mại, đặc biệt là các tranh chấp về biện pháp bảo vệ môi trường của nhà nước, ngày càng gia tăng.[3] Do đó, các quốc gia trên thế giới đã nỗ lực thiết lập cơ chế, giải pháp để cân bằng những lợi ích kinh tế và phi kinh tế. Điều khoản bảo vệ môi trường dành cho quốc gia sở tại một sự linh động nhất định để tránh những trách nhiệm pháp lý phát sinh khi việc thực hiện các biện pháp vì lợi ích công cộng trái với nguyên tắc bảo hộ đầu tư. Các hiệp định thương mại tự do (free trade agreements, FTA) có quy định về đầu tư được đàm phán từ năm 2010 trở lại đây, hay còn gọi là FTA thế hệ mới, đã cho thấy tầm quan trọng của việc xây dựng hành lang pháp lý vững chắc về vấn đề này và phát triển các quy định thành nhiều dạng khác nhau để giải quyết hiệu quả những khía cạnh phong phú của vấn đề bảo vệ môi trường.

Với sự phát triển của thương mại quốc tế, các FTA vực tự do thương mại trong hai thập niên trở lại đây không chỉ dừng lại ở những cam kết truyền thống về cắt giảm thuế quan đối với hàng hóa mà đã mở rộng phạm vi và chiều sâu cam kết tự do hóa thương mại, bao gồm thương mại dịch vụ, đầu tư, quyền sở hữu trí tuệ, chính sách cạnh tranh, lao động, môi trường, giải quyết tranh chấp và các vấn đề khác mà ngay cả khuôn khổ WTO cũng chưa có quy định điều chỉnh. Khác với tình hình ghi nhận nội dung bảo vệ môi trường trong các hiệp định đầu tư song phương vốn không phổ biến,[4] nhiều FTA có quy định về đầu tư quốc tế ngày càng phát triển cơ chế pháp lý thừa nhận vấn đề bảo vệ môi trường như là mối quan tâm chung của các thành viên. Nhìn chung, có thể phân loại quy định về bảo vệ môi trường trong các FTA thành bốn nhóm sau:

Thứ nhất là nhóm các quy định yêu cầu bảo vệ hoặc thúc đẩy việc bảo vệ môi trường. Theo đó, các bên phải thực thi luật và quy định về môi trường của mình, không được nới lỏng cơ chế bảo vệ môi trường để thu hút đầu tư, quy định về trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp cũng như phải cải thiện, duy trì và nâng cao vấn đề thực thi và ban hành tiêu chuẩn bảo vệ môi trường.[5] Tiêu biểu nhất là Hiệp định Tự do thương mại Bắc Mỹ có hiệu lực vào ngày 1/1/1994 (NAFTA) nhấn mạnh vấn đề bảo vệ lợi ích công cộng mà các bên ký kết có chung mối quan tâm ngay tại phần mở đầu hiệp định gồm: (i) duy trì sự linh hoạt đối với các biện pháp bảo vệ lợi ích công cộng, (ii) thúc đẩy sự phát triển bền vững và (iii) tăng cường sự phát triển và thực thi pháp luật cũng như quy định về môi trường.[6] Hai điều khoản sau trong phần mở đầu này liên hệ trực tiếp đến khả năng chính phủ thực thi các quyết định cần thiết và hiệu quả để bảo vệ lợi ích công cộng, được phản ánh chi tiết hơn tại Chương 11 NAFTA.[7] Đi kèm với loại quy định này thường là các điều khoản ngoại lệ tạo điều kiện cho nhà nước thực hiện quyền bảo vệ môi trường của mình như mô hình của Điều XX Hiệp định Chung về thuế quan và thương mại 1994 (GATT).

Thứ hai, các thành viên FTA cũng đề xuất thiết kế các điều khoản yêu cầu hợp tác về môi trường giữa các quốc gia thành viên, thường chỉ xuất hiện trong các hiệp định ký kết giữa những nước phát triển mà tiêu biểu nhất là FTA giữa Úc và Hoa Kỳ.[8] Vấn đề hợp tác này cũng được chia thành hai loại gồm (i) cùng nâng cao năng lực giải quyết các vấn đề và (ii) xây dựng các dự án cải thiện môi trường chung.[9] Cách hợp tác thứ nhất thường yêu cầu các bên dành sự hỗ trợ về mặt kỹ thuật và tài nguyên để cải thiện khả năng của quốc gia đối tác trong việc quản lý, thực thi, cải thiện các quy định về môi trường cũng như phát triển cơ sở vật chất như phòng thí nghiệm vì mục đích bảo vệ môi trường. Trong khi đó, các quốc gia chọn cách hợp tác thứ hai sẽ thỏa thuận về các dự án cụ thể về cơ sở hạ tầng như đường sá, bến, cảng, nhà máy năng lượng, hoạt động du lịch, hoạt động nghề cá và dự án trong nhiều lĩnh vực khác.

Thứ ba, quy định cho phép sự tham gia của công dân các quốc gia thành viên FTA tuy không được ghi nhận phổ biến nhưng ngày càng được quan tâm hơn.[10] Việc tham gia này được tiến hành dưới hai hình thức, thứ nhất là cho phép công dân tham gia vào việc lên kế hoạch và thực hiện các hoạt động về môi trường như thu thập thông tin cần thiết, thảo luận các vấn đề và đề xuất hành động. Mô hình này lần đầu tiên được quy định trong hiệp định song phương về môi trường bổ sung cho NAFTA là Hiệp định giữa Hoa Kỳ và Mexico về việc thành lập Ủy ban Hợp tác môi trường biên giới và Ngân hàng Phát triển Bắc Mỹ (“Agreement between the Government of the United States of America and the Government of the United Mexican States Concerning the Establishment of a Border Environment Cooperation Commission and a North American Development Bank, BECC”), theo đó cho phép công dân của quốc gia thành viên tiến hành các buổi họp công khai để lựa chọn dự án về môi trường nào sẽ được hỗ trợ tài chính.[11] Dù vậy, trên thực tế bản chất của cuộc họp này mang tính tuyên truyền hơn là thể hiện quyền của công dân. Hình thức tham gia thứ hai của công dân là cho phép chủ thể này được quyền khiếu kiện Chính phủ của mình vì không thực thi các quy định về môi trường, được tìm thấy trong FTA giữa Canada và Chile và được ứng dụng lần đầu vào năm 2001.[12] Theo đó, công dân của quốc gia thành viên có thể gửi đơn khiếu kiện Chính phủ của mình đã không tuân thủ các quy định về môi trường được ghi nhận trong FTA và các hiệp định khác. Dựa trên yêu cầu này, cơ quan có thẩm quyền sẽ điều tra và, nếu thấy có cơ sở, sẽ ban hành một báo cáo về vấn đề liên quan. Quy định này thể hiện rõ quyền chủ động tự bảo vệ của các chủ thể trong nước, vốn hoàn toàn có khả năng bị ảnh hưởng bởi tác động môi trường và phản ánh khía cạnh quyền con người trong hoạt động bảo vệ môi trường. Dù vậy, mô hình này trong FTA giữa Canada và Chile chỉ dừng lại ở việc yêu cầu các bên ký kết đảm bảo cơ chế khiếu kiện này ở phạm vi trong nước và minh bạch về mặt thủ tục. FTA tiêu biểu có quy định về mô hình cho phép công dân bên ký kết khiếu nại Chính phủ nước mình ra một ủy ban môi trường chung là NAFTA, theo đó Điều 14 và 15 của hiệp định bổ sung cho NAFTA là Hiệp định Bắc Mỹ về hợp tác môi trường (North American Agreement on Environmental Cooperation, NAAEC) ghi nhận rõ cách thức thủ tục để công dân các nước thành viên thực hiện quyền này.[13] Dù vậy, trong giai đoạn từ năm 1994 đến 2001, có tổng cộng 29 khiếu nại được đệ trình, nhưng chỉ có 2 khiếu nại được chấp nhận xem xét bởi Ban thư ký.[14] Bên cạnh đó, thời gian xem xét lên đến 38 tháng và bị chỉ trích là quá dài, cũng như các vấn đề không minh bạch về thủ tục. Từ thực tiễn trên, sau cuộc họp của Hội đồng Bộ trưởng vào năm 1999, Ủy ban Tham vấn chung (Joint Public Advisory Committee, JPAC) được thành lập để tham vấn cho Ủy ban về hợp tác môi trường (Commission on Environmental Cooperation, CEC) cũng như điều tra các hành vi bị khiếu nại của chính phủ theo yêu cầu của công dân.[15] Trên thực tế, chỉ riêng trong tháng 1 năm 2012, có đến 74 khiếu nại về môi trường được gửi cho cơ quan này và nhiều nhất là đến từ Mexico (với 34 đơn, tiếp theo là Canada với 30 đơn và Hoa Kỳ là 10 đơn).[16] Thống kê này cho thấy mô hình mới này của NAFTA được triển khai rất hiệu quả và xây dựng được niềm tin từ cộng đồng. Dù vậy, theo thời gian, số lượng các đơn khởi kiện có dấu hiệu giảm dần cho thấy các thành viên NAFTA không còn sử dụng các công cụ bảo vệ môi trường được ghi nhận trong hiệp định bổ sung như NAAEC nữa.[17] Một trong các lý do là vì việc thực thi không được quy định rõ ràng và hiệu quả phụ thuộc vào khả năng tự nguyện điều chỉnh hành vi của chính phủ.

Thứ tư, nhiều FTA cũng thành lập các cơ quan quản lý về môi trường gồm đại diện của các thành viên ký kết. Thông thường, các FTA song phương có xu hướng thiết kế một mô hình đơn giản và tinh gọn. Tuy vậy, với các hiệp định điều chỉnh mối quan hệ giữa nhiều thành viên và từ đó phải giải quyết nhiều vấn đề bảo vệ môi trường một cách phức tạp hơn, cấu trúc của cơ quan này yêu cầu một sự chặt chẽ nhất định như trường hợp của NAFTA. CEC là cơ quan chủ quản về hợp tác môi trường giữa các thành viên, trong đó đứng đầu là một hội đồng bao gồm các đại diện có thẩm quyền của Canada, Mexico và Hoa Kỳ.[18] Các quy định về môi trường trong hiệp định được thực thi bởi Ban thư ký có trụ sở tại Montreal với một giám đốc điều hành và dàn nhân viên thường trực.[19] Cơ quan này được hỗ trợ tài chính với mức 10 triệu đô la Mỹ mỗi năm từ mỗi thành viên NAFTA. Dù mô hình này được đánh giá là kiểu mẫu và được các FTA khác học hỏi, chưa hiệp định nào có đủ cơ sở vật chất và tài nguyên để hoạt động như CEC của NAFTA.[20]

Với sự gia tăng của các FTA từ năm 2010 đến nay, các điều khoản về bảo vệ môi trường trong những hiệp định này cũng phát triển mạnh mẽ. Trong đó, Hiệp định Đối tác toàn diện và tiến bộ xuyên Thái Bình Dương đã tích hợp nhiều loại quy định về bảo vệ môi trường trong nội dung hiệp định để nâng cao hiệu quả bảo vệ môi trường như một lợi ích công cộng quan trọng, cũng như tạo cơ sở pháp lý cho Nhà nước tiếp nhận đầu tư thực hiện quyền của mình.

Việt Nam đã tích cực ký kết các hiệp định khuyến khích và bảo hộ đầu tư nước ngoài gồm nhiều loại như hiệp định chuyên về đầu tư song phương và hiệp định thương mại tự do có nội dung về đầu tư. Tính đến năm 2017, Việt Nam đã ký kết 66 BIT và 24 FTA liên quan đến đầu tư.[21] FTA thế hệ mới mà Việt Nam đã ký kết có điều chỉnh vấn đề đầu tư quốc tế tiêu biểu là Hiệp định Đối tác Toàn diện và Tiến bộ Xuyên Thái Bình Dương (CPTPP).[22] Việc ký kết các hiệp định với những nền kinh tế thị trường phát triển nhất tạo ra cơ hội trực tiếp cho Việt Nam học hỏi những tiền lệ tốt nhất trong quá trình hội nhập, trong đó có vấn đề về bảo vệ môi trường. Do đó, việc lựa chọn cách tiếp cận chiến lược FTA như là một công cụ đổi mới và xây dựng thể chế kinh tế thị trường, trong khi vẫn bảo vệ tối đa các lợi ích công cộng quan trọng của quốc gia cũng là điểm cần sự lưu tâm và cân nhắc kỹ lưỡng trong chính sách hội nhập kinh tế quốc tế và khu vực của Việt Nam sau khi gia nhập WTO.

Xét về mặt nội dung tổng quan của văn kiện CPTPP được chính thức công bố, điều khoản về môi trường được quy định ở dạng ngoại lệ tại chương về Đầu tư; quy định yêu cầu hợp tác, cho phép sự tham gia của công dân và thành lập cơ quan quản lý chung về môi trường được ghi nhận tại Chương 20 về Môi trường. Điều này cho thấy CPTPP thể hiện vai trò là một FTA “thế kỷ” với những điều khoản mới so với các hiệp định cùng loại thế hệ trước với việc tích hợp đầy đủ cả bốn dạng quy định bảo vệ môi trường. Tuy vậy, để đánh giá hiệu quả của các quy định này, cần phải đi sâu phân tích nội dung quy định của từng điều khoản có liên quan.

Đối với Chương về Đầu tư của CPTPP, đáng tiếc là dù thừa nhận tầm quan trọng của việc bảo vệ môi trường thông qua điều khoản cho phép bên tham gia hiệp định này được “ban hành, duy trì hoặc thực thi các biện pháp phù hợp nhằm mục tiêu quản lý môi trường, y tế hoặc các mục tiêu quản lý khác”,[23] chương này không quy định cụ thể thêm quyền bảo vệ lợi ích công cộng liên quan đến bảo vệ môi trường của quốc gia thành viên. Cách quy định bảo vệ môi trường theo khuôn mẫu Điều XX GATT này của CPTPP đặt ra câu hỏi là việc đơn thuần quy định “sẽ không cản trở” nhà nước thực hiện quyền bảo vệ các lợi ích này có đồng nghĩa với việc giải phóng nhà nước khỏi trách nhiệm bồi thường thiệt hại khi biện pháp được thực hiện ảnh hưởng đến quyền lợi của nhà đầu tư nước ngoài hay không? Rõ ràng nhất là trong trường hợp nhà nước tiếp nhận đầu tư thực hiện một biện pháp nhằm bảo vệ môi trường và ít nhiều ảnh hưởng tới lợi ích của nhà đầu tư nước ngoài, nhà đầu tư nước ngoài sẽ cho rằng đây là hành vi truất hữu gián tiếp để yêu cầu bồi thường thiệt hại. Việc bồi thường cho nhà đầu tư nước ngoài trong trường hợp này là trái với nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền” (polluter pays principle) được thừa nhận rộng rãi trong pháp luật quốc tế và quốc gia về lĩnh vực môi trường.

Điểm sáng duy nhất trong Chương Đầu tư chính là Điều 9.16 khi ghi nhận về trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp như sau: “Các Bên tham gia Hiệp định công nhận tầm quan trọng của mỗi Bên trong việc khuyến khích các doanh nghiệp… chủ động lồng ghép trong các chính sách nội bộ những tiêu chuẩn, hướng dẫn và nguyên tắc về trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp được quốc tế thừa nhận và đã được Bên đó thông qua”. Tuy nhiên, về mặt câu chữ quy định, khó có thể xác định đây có phải là một nghĩa vụ bắt buộc của quốc gia tham gia hiệp định này hay không khi chỉ yêu cầu công nhận tầm quan trọng của việc thúc đẩy sự ghi nhận các nguyên tắc, chuẩn mực về CSR đối với doanh nghiệp.

Chương 20 về Môi trường của Hiệp định CPTPP cũng không làm sáng tỏ hơn vấn đề quyền bảo vệ lợi ích công cộng liên quan đến bảo vệ môi trường trong mối tương quan với nghĩa vụ bảo hộ nhà đầu tư nước ngoài và trường hợp nào sẽ bị xem là hành vi truất hữu. Cụ thể, dù Điều 20.3 khoản 2 đã “thừa nhận chủ quyền của mỗi Bên trong việc thiết lập mức độ bảo vệ môi trường trong nước của riêng mình và những ưu tiên môi trường của mình, thông qua hoặc sửa đổi các luật và chính sách môi trường cho phù hợp” – tức là cho phép các quốc gia ban hành quy định vì mục tiêu bảo vệ môi trường, biện pháp này có bị loại trừ khỏi việc bị kiện là truất hữu gián tiếp hay không cũng vẫn chưa được giải quyết triệt để. Đặc biệt, về vấn đề truất hữu, trong CPTPP vẫn quy định các biện pháp được xem là truất hữu dù được thực hiện với mục đích công cộng vẫn làm phát sinh nghĩa vụ bồi thường thiệt hại của nhà nước đối với nhà đầu tư nước ngoài.[24]

Tuy ngay từ đầu hiệp định này vẫn còn cho thấy sự dè dặt trong việc ghi nhận quyền bảo vệ lợi ích công cộng của nhà nước tiếp nhận đầu tư, CPTPP cũng có khá nhiều ưu điểm thể hiện sự tiến bộ của một FTA thế hệ mới. Thứ nhất, CPTPP đã dành trọn Điều 20.9 với các khoản chi tiết về thủ tục đệ trình công cộng khẳng định quyền khiếu nại của công dân quốc gia thành viên, theo đó “mỗi Bên quy định việc tiếp nhận, xem xét văn bản đệ trình từ người của Bên đó liên quan đến việc thực hiện Chương này”.[25] Nếu đệ trình khẳng định rằng một bên thành viên đang không thực thi có hiệu quả pháp luật về môi trường của mình, quốc gia thành viên còn lại có thể yêu cầu Ủy ban về môi trường  thảo luận về đệ trình đó và khuyến nghị các hoạt động hợp tác.[26] Tương tự như NAAEC, Ủy ban sẽ báo cáo cho Ủy ban TPP về vấn đề này bằng văn bản.[27] Dù vậy, vấn đề thực thi vẫn chưa được ghi nhận rõ ràng và khung thời gian phản hồi của cơ quan có thẩm quyền chỉ được ghi nhận chung chung là “kịp thời”[28] có thể dẫn đến vết xe đổ của NAAEC thời kỳ đầu, từ đó làm giảm đi tính hiệu quả của cơ chế vốn được đánh giá là tiến bộ này.

Ưu điểm thứ hai chính là thành lập quy định cơ chế hợp tác tự nguyện về bảo vệ môi trường vốn đưa ra các nguyên tắc nền tảng cho hoạt động của các thành viên nhằm cùng nâng cao năng lực giải quyết vấn đề,[29] bởi đối với các thành viên đang phát triển, thực thi không chỉ là hành vi cải thiện đơn phương của một quốc gia mà còn được hiểu là sự hợp tác nâng cao khả năng quản lý và cải thiện cơ sở vật chất đóng góp vào việc thực thi các khuyến nghị bảo vệ môi trường trong tương lai.[30] Ưu điểm thứ ba và đáng lưu ý nhất là CPTPP đã thiết kế một cơ quan chuyên trách là Ủy ban môi trường và đầu mối tại Điều 20.19 nhằm “chịu trách nhiệm về việc thực hiện các quy định tại Chương này”.[31] Với cấu trúc nhân sự truyền thống chỉ bao gồm các đại diện cấp cao của chính phủ hoặc người được chỉ định của các cơ quan thương mại và môi trường của mỗi Bên và không phân chia thêm các cơ quan giúp việc khác như hội đồng và ban thư ký, cách tổ chức này của CPTPP có thể thấy là đơn giản hơn mô hình truyền thống của NAAEC. Do đó, thẩm quyền của ủy ban này chỉ nhằm để tạo diễn đàn thảo luận các vấn đề về môi trường và tham vấn khi xảy ra tranh chấp cũng như thực hiện chức năng giám sát hoạt động của thành viên,[32] ít đồ sộ và phức tạp hơn so với CEC của NAFTA khi phải tiến hành thêm các công việc khác như bao quát hoạt động của những cơ quan giúp việc, thông qua chương trình và ngân sách hằng năm, đưa ra khuyến nghị về các công cụ bảo vệ môi trường và thực thi.[33] Do đó, câu hỏi đặt ra là liệu với tính chất đậm nét đối thoại này của ủy ban, các vấn đề về môi trường liệu có được thực thi và giải quyết triệt để?

Nhìn chung, các quy định về bảo vệ môi trường của CPTPP đã thể hiện rõ sự tiến bộ của một FTA thế hệ mới kiểu mẫu. Tuy nhiên, việc quy định cơ sở thực hiện quyền này của nhà nước tiếp nhận đầu tư tại chương về Đầu tư còn khá nửa vời và hầu hết các điều khoản trong chương về Môi trường vẫn mang tính ngoại giao mềm dẻo, tác giả cho rằng tham vọng đột phá của các quốc gia thành viên thể hiện bằng việc ghi nhận hẳn một chương về môi trường này vẫn còn chưa cân xứng với thực tiễn quy định. Hơn nữa, do Điều 20.10 của Chương về Môi trường cũng đề ra chính sách trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp, việc tích hợp nội dung như nhau trong cả hai chương cùng hiệp định liệu có gây nên sự mâu thuẫn? Trong khi chương 20 về Môi trường không có quy định về mối quan hệ với các chương khác, chương 9 về Đầu tư đã quy định chi tiết rằng trong trường hợp phát sinh sự không thống nhất giữa chương này với bất kỳ một chương nào khác trong Hiệp định, tùy theo mức độ không thống nhất, các quy định trong chương khác sẽ được áp dụng.[34] Như vậy, để đảm bảo sự thống nhất của toàn bộ văn bản, phần quy định về trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp trong chương về Môi trường đáng lẽ nên được giữ lại và thay điều khoản tương tự trong chương về Đầu tư thành điều khoản dẫn chiếu hoặc quy định cam kết chung trong việc cân bằng lợi ích đầu tư và mục tiêu bảo vệ môi trường. Điều này cũng giúp làm rõ nghĩa vụ của quốc gia thành viên trong việc khuyến khích các doanh nghiệp thuộc lãnh thổ và phạm vi thẩm quyền của mình tuân thủ những nguyên tắc về bảo vệ môi trường, và tránh những tranh chấp liên quan đến việc giải thích điều ước xảy ra trong tương lai.

Như vậy, có thể thấy dù là một hiệp định thương mại đồ sộ với các điều khoản về bảo vệ môi trường ở cả bốn nhóm quy định, vấn đề bảo vệ môi trường nói chung và trong lĩnh vực đầu tư nói riêng tại CPTPP chưa thực sự được ghi nhận sâu sắc.

Thông qua các phân tích trên, có thể thấy hiệp định CPTPP đã cố gắng cân bằng giữa mục tiêu thương mại và phi thương mại, cũng như học hỏi những điều khoản tiến bộ về bảo vệ môi trường trong các FTA thế hệ mới cùng lĩnh vực. Tuy nhiên, vấn đề bảo vệ môi trường dù có được nhấn mạnh ở phần lời nói đầu của hiệp định cũng như quy định thành cả chương riêng, cơ sở để miễn cho các biện pháp được nhà nước ban hành hoặc thực hiện vì lợi ích công cộng bị xem là truất hữu là không rõ ràng.

Thêm vào đó, nội dung quy định quyền bảo vệ lợi ích công cộng về môi trường tại các điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết không hoàn toàn tương thích với pháp luật quốc gia Việt Nam, cụ thể là CPTPP. Với tư cách là thành viên của Công ước Vienna 1969 và đã nội luật hóa các quy định này vào Luật Điều ước quốc tế năm 2016,[35] các văn bản luật chuyên ngành của Việt Nam, cụ thể như Luật Đầu tư hiện hành, đều quy định ưu tiên áp dụng điều ước quốc tế trong trường hợp điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên có quy định khác với quy định của các luật đó.[36] Dù Việt Nam có sử dụng lập luận về chủ quyền quốc gia kinh điển cho rằng quyền bảo vệ môi trường của Nhà nước với tư cách là một nội dung của quyền bảo vệ lợi ích công cộng không bị giới hạn bởi các điều ước quốc tế đã ký kết, Việt Nam cũng sẽ gặp khó khăn khi chứng minh Nhà nước đã đáp ứng các điều kiện để thực hiện quyền do chưa có kinh nghiệm tham gia loại tranh chấp này cũng như giới hạn của quyền này vẫn còn chưa thống nhất trong thực tiễn trọng tài đầu tư quốc tế và sẽ có nhiều diễn biến khó dự đoán được xảy ra.

Từ những đánh giá này, theo tác giả, với quy định của các hiệp định đầu tư quốc tế hiện hành, khả năng thực hiện quyền bảo vệ lợi ích công cộng của Nhà nước liên quan đến bảo vệ môi trường của Việt Nam vẫn bị hạn chế trong khi các hành vi vi phạm quy định về môi trường của nhà đầu tư nước ngoài ngày càng gia tăng. Điều này cho thấy Việt Nam cần có những động thái và giải pháp phù hợp để việc hội nhập kinh tế quốc tế không phải là gọng kìm cho việc thực hiện quyền bảo vệ lợi ích công cộng của Nhà nước, đặc biệt vấn đề môi trường ngày càng cần được nhận thức và đề cao. Dù vậy, Việt Nam với tư cách là một quốc gia đang phát triển và đang thực hiện các cải cách pháp lý về môi trường, những quy định về hình thức hợp tác cũng như tạo diễn đàn tham vấn trong các hiệp định này sẽ vô cùng hữu ích để học hỏi kinh nghiệm của các đối tác phát triển thông qua việc tận dụng hiệu quả các nguồn hỗ trợ từ bên ngoài. Bên cạnh đó, cơ chế đệ trình công cộng trong CPTPP sẽ giúp Nhà nước củng cố tốt hơn vấn đề quản lý và điều hành về môi trường, cân bằng được mục tiêu thu hút đầu tư nước ngoài và bảo vệ lợi ích công cộng và giảm rủi ro phải đối mặt với những khiếu kiện của nhà đầu tư nước ngoài về các biện pháp bảo vệ môi trường của Nhà nước.

CHÚ THÍCH

[1] Andrew Newcombe and Draft Discussion Paper, “General Exceptions in International Investment Agreements”, BIICL Eighth Annual WTO Conference 13th and 14th May 2008, https://www.biicl.org/files/38 66_andrew_newcombe.pdf, truy cập lần cuối ngày 25/2/2019.

[2] Andrew Newcombe and Draft Discussion Paper, tlđd; Ngô Nguyễn Thảo Vy, “Loại trừ thẩm quyền của Trọng tài đầu tư quốc tế đối với biện pháp bảo vệ lợi ích công cộng được ban hành bởi nhà nước tiếp nhận đầu tư”, trong Trần Việt Dũng và Nguyễn Thị Lan Hương, Giải quyết tranh chấp đầu tư quốc tế: Một số vấn đề pháp lý và thực tiễn trong bối cảnh hội nhập, Nxb. Đại học Quốc gia TP. Hồ Chí Minh, 2018, tr. 97 – 102.

[3] Sau một thập kỷ yên bình kể từ khi vụ DS58 Cá ngừ – Cá heo và DS61 Tôm – Rùa được giải quyết vào những năm 1990, năm 2012 được xem là thời điểm các xung đột về chính sách môi trường giữa những cường quốc thương mại diễn ra sôi động nhất. Cụ thể, vào tháng 3 năm 2012, Hoa Kỳ, Liên minh châu Âu (EU) và Nhật Bản dùng khởi kiện Trung Quốc theo cơ chế giải quyết tranh chấp WTO do lệnh hạn chế nhập khẩu của nước này đối với khoáng chất hiếm được ban hành vì lý do môi trường. Đối với các vụ tranh chấp giữa nhà đầu tư nước ngoài và quốc gia tiếp nhận đầu tư, trong giai đoạn từ 2011 đến 2014, có ít nhất 50 vụ kiện liên quan đến vấn đề này được đưa ra trọng tài, đặc biệt vào năm 2015 con số này lên đến mức kỷ lục là 70 vụ. Xem: Alan Beattie và đồng tác giả, Fight Against China on Rare Earths, FIN. TIMES, http://www.ft.com/intl/cms/s/0/4c3da294-6cc2-11e1-bd0c-00144feab49a.html#axzz2if0z1fA4;.UNCTAD, “Record Number of Investor-State Arbitrations Filed in 2015”, và http://investmentpolicyhub.unctad.org/News/Hub/Home/458, truy cập ngày 25/2/2019; Nguyễn Thị Lan Hương, “Một số tranh chấp liên quan đến truất hữu trong quản lý môi trường – Kinh nghiệm phòng ngừa tranh chấp cho Việt Nam”, trong Trần Việt Dũng và Nguyễn Thị Lan Hương, tlđd, tr. 128 – 129.

[4] Theo thống kê của UNCTAD, tính đến năm 2015 chỉ có 133 BIT tức khoảng 8,19% trong tổng số 1623 hiệp định đầu tư quốc tế có điều khoản về vấn đề môi trường. Xem: Kathryn Gordon and Joachim Pohl, Environmental Concerns in International Investment Agreements: A Survey, OECD Working Papers on International Investment, No. 2011/1, OECD Investment Division, 2011, tr. 7 – 8, 11.

[5] Dale Colyer, “Environmental Provisions in Free Trade Agreements”, Tham luận hội thảo “Trade and the Environment: Dealing with Pollution and Natural Resource Management in a Globalizing World”, World Bank, Washington, tổ chức ngày 8/12/2004, tr. 5.

[6] Bản tuyên bố chung của Ủy ban Tự do thương mại NAFTA vào ngày 16/7/2004 đã ghi nhận rằng: “Chúng tôi cam kết về tính minh bạch trong các cuộc đàm phán về thương mại. Các bản đàm phán về NAFTA là các tài liệu có giá trị lịch sử và ghi nhận mức độ lợi ích công cộng được phản ánh trong các nội dung này […] Chúng tôi bắt đầu quá trình này với Chương 11 […].”

NAFTA, Lời mở đầu, đoạn 12-14; NAFTA Free Trade Commission Joint Statement,“Decade of Achievement”, http://www.sice.oas.org/TPD/NAFTA/Commission/Statement2004_e.asp, truy cập lần cuối ngày 3/8/2018.

[7] Điều 1110 NAFTA quy định: “Không Bên ký kết nào được quyền quốc hữu hóa hoặc truất hữu trực tiếp hay gián tiếp tài sản đầu tư của nhà đầu tư của Bên ký kết còn lại trong lãnh thổ của mình hoặc thực hiện các biện pháp tương tự như quốc hữu hóa hoặc truất hữu tài sản đầu tư (“truất hữu”), ngoại trừ:

1. Vì mục đích công cộng;
2. Dựa trên cơ sở không phân biệt đối xử;
3. Thực hiện đúng chuẩn mực tố tụng và Điều 1105(1); và
4. Bồi thường theo khoảng 2 đến 6 của Điều này.”

Điều 1114(1) NAFTA: “Không bất cứ điều nào trong chương này được hiểu là ngăn cản một Bên ban hành, duy trì hoặc thực thi bất kỳ biện pháp nào khi Bên đó xem biện pháp này là cần thiết để đảm bảo hoạt động đầu tư trong lãnh thổ một Bên được thực hiện theo cách gây ảnh hưởng đến môi trường, trừ khi biện pháp đó không phù hợp với chương này.”

[8] Điều 19.6 FTA giữa Úc và Hoa Kỳ.

[9] Dale Colyer, tlđd, tr. 6.

[10] Dale Colyer, tlđd, tr. 10.

[11] Mục 2 Điều 1 Chương 1 BECC.

[12] Điều 6.1 và 2 FTA giữa Canada và Chile: “1. Mỗi Bên có nghĩa vụ đảm bảo rằng người có quyền lợi được quyền yêu cầu cơ quan có thẩm quyền của Bên ký kết điều tra hành vi bị cho là vi phạm pháp luật và quy định về môi trường và Bên ký kết phải cân nhắc đúng mực tới yêu cầu này theo luật; 2.Mỗi Bên có nghĩa vụ đảm bảo rằng người có quyền lợi được công nhận hợp pháp theo luật của Bên ký kết trong một vấn đề cụ thể được quyền tiếp cận phù hợp các thủ tục hành chính, bán tư pháp hoặc tư pháp để buộc Bên ký kết phải thực thi pháp luật và quy định về môi trường”.

[13] Điều 14.1 NAAEC: “Ban Thư ký có quyền xem xét đệ trình từ bất kỳ tổ chức phi chính phủ hoặc cá nhân nào cho rằng một Bên ký kết đã không thực thi hiệu quả pháp luật về môi trường của mình”; Điều 15 NAAEC: “Hội đồng có quyền công khai báo cáo cuối cùng về tình tiết khi nhận được hai phần ba số phiếu biểu quyết tán thành, thông thường trong vòng 60 ngày kể từ ngày nhận được đệ trình”.

[14] John J. Kirton, Virginia W. Maclaren, Linking Trade, Environment, and Social Cohesion: NAFTA Experiences, Global Challenges, Routledge, 2018, tr. 189 – 190.

[15] Điều 8 NAAEC.

[16] Dale Colyer, tlđd, tr. 12.

[17] Sabaa A. Khan, Environmental and PublicInterest Considerations inNAFTA Renegotiation, https://www.iisd.org/sites/default/files/publications/environmental-public-interest-nafta-renegotiations.pdf, truy cập ngày 25/2/2019.

[18] Điều 8 và 9 NAAEC.

[19] Điều 11 NAAEC.

[20] Dale Colyer, tlđd, tr. 10.

[21] Học viện Ngoại giao, Giáo trình Luật Đầu tư Quốc tế, Nxb. Chính trị quốc gia – Sự thật, Hà Nội, 2017, tr. 237 – 238.

[22] Điều 9.15, 9.3(d), Chương I Điều khoản về Mục tiêu, phạm vi áp dụng và giải thích từ ngữ khoản 2 CPTPP.

[23] Điều 9.15 CPTPP.

[24] Điều 9.7 (1) và (2) CPTPP.

[25] Điều 20.9.1 CPTPP.

[26] Điều 20.9.4 CPTPP.

[27] Điều 20.9.5 CPTPP.

[28] Điều 20.9.1 CPTPP: “Mỗi Bên sẽ phản hồi kịp thời các đệ trình bằng văn bản theo các thủ tục trong nước, và giúp cho dân chúng tiếp cận với đệ trình và các phản hồi, ví dụ bằng cách đăng trên một trang thông tin điện tử công cộng thích hợp”.

[29] Điều 20.11 và 20.12 CPTPP.

[30] Dale Colyer, tlđd, tr. 14.

[31] Điều 20.19.2 CPTPP.

[32] Điều 20.19.3 CPTPP.

[33] Điều 10 NAAEC.

[34] Điều 9.3.1 CPTPP.

[35] Điều 6 Luật Điều ước quốc tế năm 2016.

[36] Khoản 3 Điều 4 Luật Đầu tư năm 2014. Xem: Ngô Nguyễn Thảo Vy, tlđd, tr. 119.

• Tác giả: ThS. Ngô Nguyễn Thảo Vy
• Tạp chí Khoa học pháp lý số 06(127)/2019 – 2019, Trang 71-81
• Nguồn: Fanpage Tạp chí Khoa học pháp lý