Áp dụng nguyên tắc phòng ngừa kiểm soát nhập khẩu sinh vật ngoại lai

Bài viết: Áp dụng nguyên tắc phòng ngừa nhằm kiểm soát nhập khẩu sinh vật ngoại lai trong bối cảnh tự do hóa thương mại

• Tác giả: Nguyễn Thị Thu Thảo
• Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 05(117)/2018 – 2018, Trang 54-58

TỪ KHÓA: nguyên tắc phòng ngừa, sinh vật ngoại lai, tự do hóa thương mại,

KEYWORDS: precautionary principle, trade liberlization, alien species,

1. Vai trò của nguyên tắc phòng ngừa trong kiểm soát sinh vật ngoại lai

Thương mại toàn cầu đã mang lại sự thịnh vượng và lợi ích cho các quốc gia trên thế giới. Tuy nhiên, sự di chuyển hàng hoá thông qua thương mại đã tạo cơ hội cho các loài sinh vật ngoại lai xâm lấn lan truyền và định cư ở các khu vực mới. Việc lan truyền các loài này thường là vô ý, nhưng trong nhiều trường hợp chúng đã được du nhập một cách có chủ ý.

Bài viết cùng số tạp chí

• Chất lượng của pháp luật trong nhà nước pháp quyền
• Vai trò của cơ quan quản lý bầu cử trong nhà nước pháp quyền
• Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong giai đoạn hiện nay – Bài học từ nghiên cứu lịch sử và so sánh kinh nghiệm một số quốc gia châu Âu
• Sự cần thiết ghi nhận quyền động vật và phác thảo luật bảo vệ quyền động vật tại Việt Nam
• Chứng minh tổn thất về tinh thần khi tài sản bị xâm phạm theo pháp luật Hoa Kỳ – Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam
• Quyền sửa án của hội đồng xét xử giám đốc thẩm trong tố tụng dân sự Việt Nam – Kinh nghiệm từ một số quốc gia
• Chế định mặc cả nhận tội theo pháp luật tố tụng hình sự Hoa Kỳ và kinh nghiệm cho Việt Nam
• [BÀI ĐANG XEM] Áp dụng nguyên tắc phòng ngừa nhằm kiểm soát nhập khẩu sinh vật ngoại lai trong bối cảnh tự do hóa thương mại
• Mua bán quyền phát thải khí nhà kính – Các khía cạnh pháp lý và thực tiễn triển khai
• Khái niệm công bằng trong nguyên tắc công bằng, hợp lý khi sử dụng tài nguyên xuyên quốc gia
• Bình luận bản án: Hành vi xâm phạm quyền tác giả

Những sinh vật ngoại lai có thể có những tác động đến kinh tế và môi trường một cách nghiêm trọng. Các loài sinh vật ngoại lai xâm lấn gây ra các tác động kinh tế bao gồm làm giảm năng suất cây trồng và lây nhiễm bệnh ở gia súc; việc loại bỏ các loài sinh vật này thông qua biện pháp cơ học hoặc hóa chất độc hại và thuốc trừ sâu sẽ gây nên những ảnh hưởng xấu đến môi trường cũng như sinh kế địa phương. Các loài ngoại lai xâm lấn còn đe dọa sức khoẻ con người thông qua sự lây lan của bệnh tật, tổn hại các kỳ quan thiên nhiên, không gian thiêng liêng, gây nguy cơ mất an ninh lương thực và gây nguy hại đến các thực vật được sử dụng cho mục đích y tế ở nhiều nơi trên thế giới.

Một khi được đưa vào hệ sinh thái mới, các sinh vật ngoại lai có thể trở nên phổ biến và có những tác động trực tiếp đến quốc gia nhập khẩu. Trong môi trường mới, các loài ngoại lai xâm lấn cơ bản trở thành một dạng ô nhiễm sinh học. Tuy nhiên, không giống như các dạng ô nhiễm khác, các loài ngoại lai xâm lấn không giảm nguy hại hơn theo thời gian mà ngược lại, tính nguy hiểm thường tăng lên theo cấp số nhân về số lượng, mật độ, phạm vi địa lý và tác động bất lợi.

Ngay cả những quốc gia phát triển như Hoa Kỳ và các nước thành viên của Liên minh châu Âu cũng không thể loại bỏ, kiểm soát các loài ngoại lai xâm lấn sau khi đã đưa các loài này vào môi trường nội địa. Các nước đang phát triển như Việt Nam, với những hạn chế về nguồn lực, khó có thể kiểm soát một cách hiệu quả các loài ngoại lai xâm hại một khi chúng đã được đưa vào quốc gia mình.

Nhìn chung, ngăn ngừa các loài ngoại lai xâm hại xâm nhập được công nhận là phương án hiệu quả nhất để giảm thiểu nguy cơ xâm lấn vì những nỗ lực loại trừ hay kiểm soát chúng sau đó sẽ khó thành công và tốn kém hơn.[1] Để đạt hiệu quả trong việc kiểm soát các loài sinh vật ngoại lai xâm nhập một cách có chủ ý thì việc ngăn chặn từ con đường nhập khẩu có thể là chìa khóa quan trọng. Bên cạnh đó, các nỗ lực phòng ngừa cũng phải có sự phối hợp của các quốc gia trong khu vực và/ hoặc quốc tế, tùy thuộc vào hoàn cảnh, mức độ và phạm vi ảnh hưởng do loài ngoại lai xâm hại gây ra.

Do đó, các quốc gia cùng nỗ lực phòng ngừa ngoại lai xâm lấn giống như một hệ thống mà sức mạnh được xác định bởi các mắt xích trong hệ thống đó. Cho dù có một số quốc gia và khu vực liên kết chặt chẽ tạo thành hệ thống thì hiệu quả phòng ngừa sẽ bị suy giảm nếu nỗ lực ở các nước lân cận không đảm bảo.[2] Ví dụ, các quy định nội địa thiếu hiệu quả ở một số quốc gia vùng Caribbean đã dẫn tới bệnh dịch swine fever ở heo, sau đó lây lan sang các quốc gia lân cận có hạn chế nhập khẩu.[3]

2. Áp dụng nguyên tắc phòng ngừa theo quy định WTO nhằm kiểm soát nhập khẩu sinh vật ngoại lai

Một nguyên tắc chung được nêu trong Nguyên tắc 15 Tuyên bố Rio về môi trường và phát triển (Principle 15 of the Rio Declaration on Environment and Development): “Để bảo vệ môi trường, các quốc gia cần áp dụng rộng rãi phương pháp tiếp cận phòng ngừa tuỳ theo khả năng từng quốc gia, ở chỗ nào có nguy cơ tác hại nghiêm trọng hay không thể sửa được, thì không thể nêu lý do là thiếu sự chắc chắn khoa học hoàn toàn để trì hoãn áp dụng các biện pháp hữu hiệu để ngăn chặn sự thoái hóa môi trường”.[4] Tuy nhiên, sử dụng nguyên tắc phòng ngừa đã tạo ra nhiều tranh cãi đáng kể trong bối cảnh của cuộc tranh luận về thương mại và môi trường. Tác giả ủng hộ quan điểm cho rằng biện pháp phòng ngừa có thể là một công cụ hiệu quả trong việc giúp ngăn chặn sự xâm nhập của các loài ngoại lai xâm lấn, đồng thời tuân thủ các nghĩa vụ thương mại theo các hiệp định WTO.

Các biện pháp phòng ngừa có thể được xem là có khả năng mâu thuẫn với chính sách thương mại toàn cầu, nếu thương mại được mô tả hẹp như tập trung vào việc thúc đẩy dòng chảy hàng hóa và giảm các rào cản thương mại. Tuy nhiên “luật WTO” bao gồm khái niệm rộng hơn về phát triển bền vững, bao gồm cả bảo vệ môi trường.[5]

Một số quốc gia đã thành công trong việc đưa ra và thực hiện các biện pháp phòng ngừa, ví dụ như việc áp dụng Tiêu chuẩn sức khỏe nhập khẩu của New Zealand[6] và phương pháp tiếp cận liệt kê loài.[7] Điều này cũng cho thấy rằng có nhiều không gian đáng kể cho các quốc gia hành động. Các biện pháp phòng ngừa ngoại lai xâm lấn đòi hỏi các chính phủ phải có cách tiếp cận chủ động để xác định ưu tiên của họ trong việc bảo vệ môi trường, nông nghiệp và y tế công cộng. Các biện pháp này cũng nên dựa vào các nguyên tắc nhất định, để tối đa hóa hiệu quả trong việc kiểm soát sinh vật ngoại lai, đồng thời đảm bảo phù hợp các yêu cầu của WTO. Cuối cùng, các quy tắc, quy định quốc gia phải rõ ràng và minh bạch để có thể được coi là phù hợp với WTO.

Trong WTO, Cơ quan phúc thẩm đã đưa ra hai quan điểm cơ bản liên quan đến vai trò của biện pháp phòng ngừa trong việc đánh giá rủi ro.

Thứ nhất, trong vụ tranh chấp EC – Hormones, Cơ quan phúc thẩm (AB) đã chỉ ra rằng nguyên tắc phòng ngừa cung cấp một mô hình để ra quyết định trong việc đưa ra các biện pháp SPS: “Một Ban hội thẩm với nhiệm vụ xác định xem liệu có đủ chứng cứ khoa học để đảm bảo một biện pháp SPS cụ thể được duy trì bởi một Thành viên hay không là tất yếu, và phải lưu ý rằng các chính phủ đại diện, có trách nhiệm, thường hành động theo quan điểm thận trọng và  phòng ngừa.”[8] Cụ thể hơn, nguyên tắc phòng ngừa được thể hiện trực tiếp trong các phần chính của Hiệp định WTO. Ví dụ, cơ quan phúc thẩm đã chỉ ra rằng nguyên tắc phòng ngừa được phản ánh trong quyền của các Thành viên, theo Điều 3.3 của Hiệp định SPS, để xác định mức độ bảo vệ thích hợp có thể cao hơn (nghĩa là thận trọng hơn) tiêu chuẩn quốc tế.[9]

Thứ hai, theo AB nguyên tắc phòng ngừa không thể chồng lấn lên các yêu cầu cụ thể được áp đặt bởi Hiệp định SPS và cần thiết tuân thủ luật quốc tế khi giải thích những yêu cầu đó.[10] Để được chấp nhận nguyên tắc phòng ngừa, chỉ cần chỉ ra rằng nguyên tắc phòng ngừa không chồng lấn lên các nghĩa vụ SPS cụ thể, chẳng hạn như yêu cầu chuẩn bị đánh giá rủi ro.Một phương pháp chống lại mối đe dọa của các loài ngoại lai xâm lấn trong trường hợp thiếu cơ sở khoa học là áp dụng biện pháp phòng ngừa trên cơ sở tạm thời. Cách tiếp cận này được đề cập trong Điều 5.7 của Hiệp định SPS, quy định rằng trong trường hợp “bằng chứng khoa học liên quan không đủ”, một Thành viên có thể áp dụng các biện pháp tạm thời “trên cơ sở các thông tin có liên quan hiện có”. Điều 5.7 buộc các quốc gia thành viên phải “tìm kiếm thông tin bổ sung cần thiết cho việc đánh giá rủi ro khách quan hơn” và xem xét lại biện pháp “trong một khoảng thời gian hợp lý”. Điều 5.7 không phải là biện pháp phòng vệ trong trường hợp bị cáo buộc vi phạm các nghĩa vụ chung theo Hiệp định SPS. Đúng hơn, quyền của các thành viên trong việc  thực hiện các biện pháp tạm thời khi thiếu chứng cứ khoa học là một phần không thể tách rời của Hiệp định.

Về cơ bản, nguyên tắc phòng ngừa luôn đối mặt với việc thiếu cơ sở khoa họcNếu thiếu các cơ sở khoa học đầy đủ, việc áp dụng các biện pháp phòng ngừa tạm thời không được chấp nhận, các quốc gia thành viên sẽ bị tước bỏ quyền được bảo đảm theo Hiệp định SPS để lựa chọn mức độ bảo vệ thích hợp.

Tuy nhiên, như AB đã lưu ý, mặc dù thông tin bổ sung phải phù hợp với sự kiện đang diễn ra, Điều 5.7 không đưa ra các yêu cầu rõ ràng về thông tin bổ sung được thu thập hoặc thủ tục thu thập cụ thể.[11] Các quốc gia có thể áp dụng các biện pháp tạm thời buộc người xuất khẩu phải thực hiện nghĩa vụ và chi phí để có được thông tin. Điều 5.7 có yêu cầu việc thu thập thông tin bổ sung phải trong một “thời gian hợp lý” nhưng không hướng dẫn rõ ràng. AB đã phán quyết rằng “khoảng thời gian hợp lý” phải phụ thuộc vào hoàn cảnh, bao gồm khó khăn trong việc thu thập thông tin bổ sung và các đặc thù của biện pháp tạm thời.[12] Đáng chú ý là không có điều khoản nào trong Điều 5.7 yêu cầu phải có đủ bằng chứng khoa học, vì trên thực tế không có cách nào để đảm bảo rằng các thông tin bổ sung cần thiết sẽ được thu thập bất kể nỗ lực điều tra.

3. Thực trạng và kiến nghị giải pháp áp dụng nguyên tắc phòng ngừa trong kiểm soát sinh vật ngoại lai tại Việt Nam trong bối cảnh tự do hóa thương mại

Trong thời gian gần đây, sinh vật ngoại lai xâm hại xuất hiện ngày càng nhiều và đã gây ảnh hưởng trực tiếp tới đa dạng sinh học, các ngành kinh tế, đặc biệt là các ngành nông, lâm, ngư nghiệp. Ví dụ như loài ốc bươu vàng (Pomacea canaliculata) là loài thuộc danh mục 100 loài ngoại lai xâm hại nguy hiểm trên thế giới. Tuy mới xâm nhập vào Việt Nam trong khoảng hơn 20 năm nay nhưng ốc bươu vàng đã trở thành dịch hại, gây tác hại nghiêm trọng cho ngành nông nghiệp. Rùa tai đỏ, tôm càng đỏ, cây mai dương… cũng đã trở thành những loài ngoại lai xâm hại nguy hiểm, tác động tiêu cực đến đa dạng sinh học, phát triển kinh tế và sức khỏe con người. Những loài này tuy đã được quốc tế cảnh báo nhưng vẫn tiếp tục xâm nhập vào Việt Nam.

Trước sự đe dọa của các loài ngoại lai xâm hại, Việt Nam đã từng bước xây dựng, hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật nhằm kiểm soát và quản lý chúng. Nguyên tắc phòng ngừa cũng đã được quy định tại các văn bản này gồm có: Luật Đa dạng sinh học 2008 (Điều 51); Luật Bảo vệ môi trường 2014 (khoản 3, Điều 3; Điều 157); Luật Thủy sản 2003 (Điều 36); Luật Bảo vệ và kiểm dịch thực vật 2013 (Điều 14). Trong Quyết định số 1250/QĐ-TTg ngày 31/07/2013 Quyết định phê duyệt chiến lược quốc gia về đa dạng sinh học đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030, nguyên tắc phòng ngừa, kiểm soát chặt chẽ và có hiệu quả các loài sinh vật ngoại lai gây hại cũng đã được ghi nhận. Đề án ngăn ngừa và kiểm soát sinh vật ngoại lai xâm hại ở Việt Nam đến năm 2020 được Thủ tướng phê duyệt theo quyết định 1896/2012/QĐ-TTg; Thông tư liên tịch số 27/2013/TTLT-BTNMTBNNPTNT ngày 26/9/2013 qui định tiêu chí xác định loài ngoại lai xâm hại và ban hành danh mục loài ngoại lai xâm hại.

Trong các văn bản pháp lý nêu trên, việc áp dụng các biện pháp nhằm giảm thiểu hoặc loại trừ sự du nhập các loài sinh vật ngoại lai hay ngăn ngừa sự tạo lập quần thể đều được quy định. Đây là biện pháp đầu tiên và thuận lợi nhất chống lại sự xâm hại của các loài sinh vật ngoại lai. Biện pháp ngăn ngừa sinh vật ngoại lai du nhập có chủ đích hay hạn chế du nhập không chủ đích thông qua việc xác định các loài đã biết có nguy cơ cao và con đường lan truyền của nó. Các biện pháp ngăn ngừa sự tạo lập quần thể của sinh vật ngoại lai có thể áp dụng tại ba điểm trên đường di chuyển của nó: trước biên giới (xuất xứ của nó), tại biên giới và sau biên giới.

Theo nghiên cứu của tác giả, Việt Nam có các văn bản pháp lý nhằm kiểm soát sinh vật ngoại lai gây hại nhưng chưa chi tiết, chưa tận dụng được những quy định quốc tế để vừa kiểm soát có hiệu quả sinh vật ngoại lai vừa thực hiện tốt mục tiêu thương mại tự do. Trong bối cảnh tự do hóa thương mại như hiện nay, để có hiệu quả nhất, một hệ thống các biện pháp phòng ngừa phải có phạm vi quốc tế hoặc khu vực, và được thực hiện ở cấp quốc gia thông qua các hệ thống pháp luật và quy định mạnh mẽ. Thông qua bài viết này, tác giả kiến nghị một vài giải pháp nhằm cân bằng được hai mục tiêu nêu trên:

Các hệ thống phòng ngừa cần phải được phân bổ chi phí hợp lý. Việc tăng trưởng thương mại quốc tế chủ yếu là nhập khẩu và xuất khẩu sẽ đem lại lợi ích cho các nhà cung cấp và khách hàng của họ trong khi chi phí bảo vệ môi trường và kinh tế do ảnh hưởng của các loài ngoại lai xâm lấn thường có xu hướng được chi trả bởi xã hội nói chung. Thông qua các biện pháp phòng ngừa đòi hỏi những người hưởng lợi từ thương mại quốc tế phải các chi phí liên quan đến sinh vật ngoại lai xâm lấn. Làm như vậy cũng phù hợp với nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền” (polluter pays) là trọng tâm của hầu hết các chế độ bảo vệ môi trường hiện đại.

Để tích hợp có hiệu quả các biện pháp phòng ngừa với các mục tiêu thương mại, các chính phủ, ngành và xã hội dân sự cần phải thực hiện một loạt các biện pháp ở cấp quốc gia, khu vực và quốc tế. Các chiến lược hoặc kế hoạch hành động của quốc gia cần nêu rõ mức độ bảo vệ rủi ro mong muốn, xây dựng theo tiêu chuẩn quốc tế và cam kết trong các hiệp định môi trường đa phương. Lý tưởng hơn là các chiến lược quốc gia nên sử dụng một loạt các biện pháp trước và sau biên giới. Công việc này có thể được tạo điều kiện bằng một quá trình liên ngành cùng với việc tiếp cận với khu vực tư nhân và xã hội dân sự.

CHÚ THÍCH

[1] J.A. McNeely, Invasine alien species, a Global strategy on invasine alien species, 2001.

[2] A.M. Perrault & W.C. Muffett, Turning off the Tap: A Strategy to Address International Aspects of Invasive Alien Species, 11 RECIEL, 2002, tr. 211.

[3] Một kết quả của việc lây lan bệnh là việc loại trừ các sản phẩm thịt lợn của các nước này khỏi thị trường Mỹ.

[4] Rio Declaration on Environment and Development, 14 June 1992, A/CONF.151/5.

[5] Lời nói đầu, Hiệp định Marrakesh.

[6] New Zealand ngăn chặn sự xâm nhập của các loài ngoại lai xâm nhập vào đất nước mình bằng hai bộ luật chính: Đạo luật về các chất nguy hại và các sinh vật mới năm 1996 (The Hazardous Substances and New Organisms Act of 1996) và Đạo luật an toàn sinh học năm 1993 (The Biosecurity Act of 1993). Các luật này cùng nhau tạo ra một không gian đủ cho các cơ quan quản lý việc thiết lập các loài sinh vật ngoại lai cả cố ý và không chủ ý.

[7] Các loài sinh vật sẽ được liệt kê theo 3 danh sách: danh sách đen, trắng và xám. Ba loại danh sách có thể được sử dụng riêng lẻ hoặc khi kết hợp. Danh sách đen (còn được gọi là “danh sách bẩn” (dirty lists)) xác định những loài mà việc giới thiệu bị cấm do những tác động tiêu cực tiềm ẩn đối với môi trường hoặc sức khỏe con người, động vật hoặc thực vật. Danh sách trắng (còn được gọi là “danh sách sạch” (clean lists)) xác định các loài có nguy cơ thấp và được chấp thuận để giới thiệu. Có thể có các trường hợp mà nguy cơ liên quan đến một loài ngoại lai không thể xác định rõ ràng, và do đó loài này không thể được liệt kê trong danh sách trắng hoặc đen. Những loài này có thể được đưa vào danh sách trung gian “xám”, sau đó xem xét thêm.

[8]  WT/DS26/AB/R, WT/DS48/AB/R, đoạn124.

[9] WT/DS26/AB/R, WT/DS48/AB/R, đoạn 124.

[10] WT/DS26/AB/R, WT/DS48/AB/R, đoạn 124.

[11] WT/DS245/AB/R, đoạn 92.

[12] WT/DS245/AB/R, đoạn 93.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

• Luật Bảo vệ môi trường 2014 [trans: Environmental Protection law 2014].
• Luật Đa dạng sinh học 2008 [trans: Biodiversity Diversity law 2008].
• Appellate Body Report, Japan- Measures Affecting the Importation of Apples, WT/DS245/AB/R, 26/10/2003.
• Appellate Body Report, European Communities- Measures Concerning Meat and Meat Products (Hormones), WT/DS26/AB/R, WT/DS48/AB/R, 16/01/1998.
• Agreement on the application of sanitary and Phytosanitary measures.
• Christensen, “Invasive Species Legislation and Administration: New Zealand”, legal responses, 2004
• A. McNeely, Invasine alien species, a Global strategy on invasine alien species, 2001
• M. Perrault & W.C. Muffett, “Turning off the Tap: A Strategy to Address International Aspects of Invasive Alien Species”, 11 Review of European Community and International Environmental Law, 2002
• https://moj.gov.vn