Những vấn đề pháp lý về kiểm soát nhập khẩu loài ngoại lai ở Việt Nam

Những vấn đề pháp lý về kiểm soát nhập khẩu loài ngoại lai ở Việt Nam

Tác giả: TS. Vũ Thị Duyên Thủy & ThS. Phạm Thị Mai Trang

Xem thêm:

• Áp dụng nguyên tắc phòng ngừa nhằm kiểm soát nhập khẩu sinh vật ngoại lai trong bối cảnh tự do hóa thương mại – ThS. Nguyễn Thị Thu Thảo
• Kiểm soát sự du nhập của sinh vật ngoại lai xâm hại nhìn từ góc độ pháp lý – TS. Phan Huy Hồng & ThS. Danh Phạm Mỹ Duyên
• Vai trò của các tiêu chuẩn quốc tế khi ban hành các quy định đảm bảo an toàn thực phẩm nhập khẩu – ThS. Nguyễn Thị Thu Thảo

TỪ KHÓA: Nhập khẩu, Sinh vật ngoại lai,

Việt Nam là một trong những quốc gia có tính đa dạng sinh học (ĐDSH) cao nhất thế giới với nhiều kiểu rừng, đầm lầy, sông suối, rạn san hô… tạo nên môi trường sống cho khoảng 10% tổng số loài chim và thú hoang dã. Tuy nhiên, hệ sinh thái tự nhiên hiện nay đã và đang chịu ảnh hưởng lớn từ những biến đổi thất thường của tự nhiên cũng như những tác động bất lợi từ hoạt động của con người. Điều đó khiến công tác bảo tồn đa dạng sinh học trên thực tế phải đối mặt với nhiều khó khăn phức tạp, trong đó có cả việc kiểm soát hoạt động nhập khẩu loài ngoại lai xâm hại.

1. Nhập khẩu loài ngoại lai và những nguy cơ đối với an ninh môi trường

Theo Công ước quốc tế về ĐDSH năm 1992 (Công ước CBD năm 1992), sinh vật ngoại lai (alien species) là một loài hay phân loài hay bậc phân loài thấp hơn, kể cả một bộ phận bất kỳ (giao tử, trứng, chồi mầm) có khả năng xuất hiện sống sót và sinh sản bên ngoài vùng phân bố tự nhiên (trước đây hoặc hiện nay) và phạm vi phát tán tự nhiên của chúng. Theo khoản 18 Điều 3 Luật ĐDSH năm 2008, loài ngoại lai là loài xuất hiện và phát triển ở khu vực vốn không phải là môi trường sống tự nhiên của chúng mà được du nhập từ nơi khác vào. Đặc điểm này trái ngược hoàn toàn với loài bản địa vốn là loài tạo nên quần xã sinh vật cơ bản nhất của hệ sinh thái tại quốc gia đó, đã thích nghi lâu đời với điều kiện tự nhiên của một khu vực, một nước, hay một vùng sinh thái.

Ở môi trường sống mới, nhiều loài ngoại lai do điều kiện sống không phù hợp hoặc bị cạnh tranh bởi các loài bản địa, thường không tồn tại hoặc phát triển được. Tuy nhiên trong nhiều trường hợp, do sự thiếu vắng của các đối thủ cạnh tranh và “thiên địch” như ở môi trường sống cũ; lại gặp được nhiều điều kiện sống thuận lợi (khí hậu, đất đai, nguồn nước, nguồn thức ăn…) các loài mới du nhập có điều kiện sinh sôi phát triển rất nhanh và đến một lúc nào đó chúng sẽ phá vỡ cân bằng sinh thái của môi trường sống mới, vượt khỏi tầm kiểm soát của con người. Khi đó loài ngoại lai này sẽ trở thành loài ngoại lai xâm hại.

Loài ngoại lai xâm hại là loài ngoại lai lấn chiếm nơi sinh sống hoặc gây hại đối với các loài sinh vật bản địa, làm mất cân bằng sinh thái tại nơi chúng xuất hiện và phát triển. Sinh vật ngoại lai xâm hại có mặt trong tất cả các nhóm phân loại chủ yếu, bao gồm các loài vi rút, nấm, tảo, rêu, dương xỉ, thực vật cao, động vật không xương sống, cá, lưỡng cư, bò sát, chim và thú. Sự xâm lấn của loài ngoại lai xâm hại có thể dẫn đến sự tuyệt chủng của nhiều loài, tác động tiêu cực tới kinh tế – xã hội và sức khỏe của con người.[1]

Dưới góc độ pháp lý, loài ngoại lai xâm hại được phân định thành loài ngoại lai xâm hại đã biết và loài ngoại lai có nguy cơ xâm hại (khoản 1 Điều 50 Luật ĐDSH năm 2008). Nói cách khác, loài ngoại lai xâm hại bao gồm hai nhóm: nhóm những loài ngoại lai mà khả năng xâm hại của chúng đã được nhận biết một cách rõ ràng, chính xác và nhóm những loài ngoại lai mà khả năng xâm hại của chúng mới chỉ dừng ở mức “nguy cơ” nhưng sự xâm hại này là có thể nhìn thấy trước một cách rõ ràng trên thực tế.

Sự xâm nhập của các loài ngoại lai có thể là do những hoạt động chủ đích hoặc không chủ đích của con người. Ngoài việc sinh vật ngoại lai có thể xâm nhập vào môi trường sống mới bằng cách hết sức tự nhiên như theo gió, dòng biển hay bám theo các loài di cư, tàu thuyền… thì nhập khẩu hiện là con đường xâm nhập chính của các loài ngoại lai. Do giao thương giữa các nước ngày càng mở rộng nên các loài ngoại lai có thể nhập cảnh dễ dàng bằng con đường chính ngạch hoặc buôn lậu. Các loài sinh vật này thường được nhập với mục đích phát triển kinh tế (tăng thu nhập, xóa đói, giảm nghèo), thú vui, làm cảnh[2]… Mặc dù có những lợi ích nhất định đối với môi trường tự nhiên, phục vụ hoạt động phát triển kinh tế xã hội của quốc gia; tuy nhiên hoạt động nhập khẩu loài ngoại lai đã và đang gây ra những mối đe dọa lớn cho vấn đề đảm bảo an ninh môi trường.

Thứ nhất, nhập khẩu loài ngoại lai có thể dẫn đến nguy cơ mất cân bằng sinh thái, suy thoái đa dạng sinh học

Thích nghi nhanh với môi trường các quốc gia mà chúng xâm nhập, các loài ngoại lai sẽ phát triển mạnh. Không chỉ tác động xấu đến môi trường, sinh vật ngoại lai còn là “sát thủ” của nhiều loài động thực vật quý hiếm. Các loài ngoại lai xâm hại lấn chiếm nơi sinh sống hoặc gây hại đối với các loài sinh vật bản địa, làm mất cân bằng sinh thái tại nơi chúng xuất hiện và phát triển. Vì vậy, các loài sinh vật ngoại lai xâm hại có thể làm suy thoái đa dạng sinh học một cách nhanh chóng bằng nhiều con đường như:

– Cạnh tranh với các loài bản địa về thức ăn, nơi sinh sống, đẩy các loài bản địa vào con đường diệt vong.

– Ăn thịt các loài khác đặc biệt là các loài bản địa chưa bao giờ được tiếp xúc với chúng nên không hề biết chiến lược săn mồi của chúng.

– Phá hủy hoặc làm suy thoái môi trường sống bản địa, phá hoại mùa màng.

– Truyền bệnh và ký sinh trùng cho các loài bản địa.[3]

Thứ hai, nhập khẩu loài ngoại lai có thể dẫn đến nguy cơ gây tổn thất cho nền kinh tế quốc gia

Một số loài ngoại lai xâm hại ban đầu được nhập khẩu với mục đích để phục vụ cho quá trình phát triển kinh tế, làm lương thực cho người và động vật. Tuy nhiên, trải qua quá trình sinh sản và phát triển ở quốc gia bản địa, những lợi ích về kinh tế mà loài ngoại lai xâm hại đem lại chưa tương xứng với những thiệt hại về chi phí trong việc diệt trừ loài ngoại lai xâm hại, trong việc khôi phục lại tình hình ô nhiễm, suy thoái môi trường do loài ngoại lai xâm hại đó gây ra. Theo thống kê của các tổ chức quốc tế, ước tính chi phí do gây hại và kiểm soát ngoại lai hàng năm của nước Mỹ lên tới hơn 138 triệu USD. Tại Anh, hàng năm phải mất 344 triệu USD cho việc diệt trừ các loài cỏ dại ngoại lai gây hại. Nông dân Phillippines đã mất gần 1 tỷ USD trong các mùa vụ do ốc bươu vàng phá hoại lúa và hoa màu. Chỉ tính riêng các quốc gia châu Phi, ước tính đã mất 60 triệu USD/năm để kiểm soát các loài bèo Nhật Bản. Ở Australia, cây mai dương đã lan rộng trên diện tích 18.000 ha và Chính phủ đã bỏ ra 12 triệu USD/ năm để diệt trừ nhưng vẫn không thu được kết quả như mong muốn.[4] Ở Việt Nam, hàng năm nhà nước cũng phải tiêu tốn hàng trăm tỉ đồng trong việc diệt trừ sinh vật ngoại lai xâm hại và khắc phục những ảnh hưởng của nó gây ra cho môi trường sinh thái. Đối với những thiệt hại xảy ra trong trường hợp khó khôi phục, thậm chí không thể khôi phục được thì chi phí này còn cao hơn gấp nhiều lần.

Thứ ba, việc nhập khẩu loài ngoại lai tiềm ẩn các nguy cơ đe dọa tới an toàn cho sức khỏe, tính mạng của con người

Thực tế chỉ ra rằng, nhiều loài ngoại lai được nhập khẩu mang trong mình những mầm bệnh nguy hiểm, làm xuất hiện các dịch bệnh mới hoặc làm tái phát các dịch bệnh cũ như tả, kiết lỵ, thương hàn, có khả năng truyền bệnh sang cho con người như chuột hải ly, chồn nhung đen, rùa tai đỏ… Những mầm bệnh này là nguyên nhân dẫn tới sự đe dọa về an toàn sức khỏe, tính mạng của con người, gây ra những bất ổn về an toàn và an sinh xã hội. Điều đó dẫn tới những tổn thất về kinh tế cho cả Nhà nước và cộng đồng dân cư trong việc đảm bảo thực hiện các chính sách về an ninh, đảm bảo các quyền con người trong lĩnh vực môi trường đã được pháp luật môi trường ghi nhận và bảo vệ.

2. Những vấn đề pháp lý đặt ra đối với hoạt động kiểm soát nhập khẩu loài ngoại lai tại Việt Nam

Xuất phát từ thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về kiểm soát nhập khẩu loài ngoại lai, để đảm bảo an ninh môi trường, trong thời gian tới, Việt Nam cần giải quyết tốt các vấn đề pháp lý sau:

2.1. Xây dựng danh mục loài ngoại lai xâm hại và thông tin về loài ngoại lai xâm hại trước khi tiến hành hoạt động nhập khẩu

Tại Việt Nam, danh mục các loài ngoại lai xâm hại hiện chỉ mang tính chất định lượng là chủ yếu. Danh mục chỉ ghi nhận các loài ngoại lai xâm hại dựa trên kết quả điều tra, khảo nghiệm, thử nghiệm – nhưng quá trình này được tiến hành như thế nào thì không có quy định cụ thể nên đã và đang được tùy tiện áp dụng. Điều này dẫn đến tình trạng danh mục được quy định còn chưa sát với thực tế, và chỉ đến lúc những hậu quả do sinh vật ngoại lai xâm hại gây ra đã ở diện rộng thì mới được nhìn nhận như những mối đe dọa thực sự tới ĐDSH và được đưa vào trong danh mục loài ngoại lai xâm hại để kiểm soát. Điều này dẫn tới những thông tin về loài ngoại lai xâm hại chưa được cập nhật một cách thường xuyên và hiệu quả; thiếu các cơ sở làm căn cứ xác định loài ngoại lai được phép nhập khẩu vào Việt Nam. Biện pháp phòng ngừa và cảnh báo sớm vì thế không thực sự phát huy được hiệu quả khi chưa dự báo trước được những tác hại và cách thức phòng tránh, loại trừ tác hại do sinh vật ngoại lai xâm hại gây ra trong quá trình tiến hành hoạt động nhập khẩu.

Vì vậy, để đảm bảo việc xây dựng nhanh chóng, chính xác danh mục loài ngoại lai xâm hại và thông tin về loài ngoại lai xâm hại làm cơ sở cho việc kiểm soát hoạt động nhập khẩu loài ngoại lai, cần giải quyết tốt các vấn đề pháp lý sau:

Thứ nhất, ban hành các hướng dẫn kỹ thuật liên quan đến loài ngoại lai xâm hại

Có thể thấy các quy định của pháp luật về điều tra và lập danh mục loài ngoại lai xâm hại, loài ngoại lai có nguy cơ xâm hại đã bước đầu có những quy định mang tính chất định hướng, giúp các cơ quan quản lý nhận biết và nắm được tình hình các loài ngoại lai xâm hại, loài ngoại lai có nguy cơ xâm hại trên thực tế. Tuy nhiên pháp luật hiện hành vẫn còn thiếu các hướng dẫn kỹ thuật để phát hiện sớm, phản ứng nhanh đối với loài ngoại lai xâm hại. Xuất phát từ tính chất “ủ bệnh” của các loài ngoại lai xâm hại (đặc tính không phát tán khả năng xâm hại ngay mà phải trải qua thời gian và trong môi trường sống nhất định) nên nếu không có cơ chế nhằm phát hiện nhanh các đặc tính gây hại của nó thì quá trình điều tra để đưa chúng vào trong danh mục cần thiết sẽ phải chờ đến khi khả năng xâm hại của chúng phát sinh trên thực tế. Theo nghiên cứu của các nhà khoa học, quá trình này có khi phải trải qua từ 5 – 7 năm .[5]

Thứ hai, cụ thể hóa tiêu chí xác định loài ngoại lai xâm hại

Hiện tại, tiêu chí xác định loài ngoại lai xâm hại mới chỉ dừng ở việc mô tả chung chung dẫn đến nhiều cách hiểu và áp dụng không thống nhất. Ví dụ như quy định về mức độ tự thiết lập được quần thể trong tự nhiên như thế nào thì được coi là loài ngoại lai xâm hại? Quần thể đó tính trên một diện tích khu vực nhất định hay trên địa bàn cả nước? Bên cạnh đó quy định về các tiêu chí khác như “có khả năng phát tán mạnh”, “có xu hướng hoặc đang gây mất cân bằng sinh thái” cũng gây khó khăn cho các cơ quan quản lý trong quá trình áp dụng pháp luật. Bởi rất khó để xác định tính “có khả năng”, “có xu hướng” của các loài ngoại lai đó khi chưa có các hướng dẫn chi tiết.

Thứ ba, ban hành các hướng dẫn cụ thể về điều tra và lập danh mục loài ngoại lai xâm hại.

Cách thức, biện pháp thực hiện trong quá trình điều tra loài ngoại lai, hướng dẫn lấy kết quả điều tra, chủ thể thực hiện công việc điều tra, thời gian thực hiện công tác điều tra…nhằm kiểm soát loài ngoại lai chặt chẽ, có định hướng ngay từ khi chúng mới du nhập vào Việt Nam thông qua hoạt động nhập khẩu là vấn đề hiện chưa được quy định rõ. Vì vậy, cần sớm bổ sung các quy định này nhằm đảm bảo tính thống nhất và khoa học trong quá trình tiến hành điều tra, xác lập danh mục loài ngoại lai. Bên cạnh đó, công tác điều tra loài ngoại lai xâm hại cũng cần phải được tiến hành song song với quá trình nhập khẩu, nuôi trồng, phát triển của loài ngoại lai đó, chứ không phải đợi đến khi loài ngoại lai trở thành loài ngoại lai xâm hại mới bắt đầu điều tra tác hại của chúng và đưa vào trong danh mục, làm căn cứ cho các hoạt động nhập khẩu loài ngoại lai sau này như cách làm của nhiều cơ quan quản lý nhà nước về ĐDSH ở Việt Nam hiện nay.

2.2. Đánh giá khả năng xâm hại của loài ngoại lai xâm hại trong quá trình tiến hành hoạt động nhập khẩu

Đánh giá khả năng xâm hại của loài ngoại lai giữ một vai trò hết sức quan trọng trong việc đảm bảo an ninh môi trường khi nhập khẩu loài ngoại lai. Song, thực tiễn thực hiện hoạt động này ở nước ta thời gian qua chưa đạt được hiệu quả cao mà một trong những nguyên nhân của nó là do những hạn chế trong sự điều chỉnh của pháp luật về lĩnh vực này. Vì vậy, những vấn đề pháp lý đặt ra để đảm bảo đánh giá tốt và kịp thời khả năng xâm hại của loài ngoại lai trong hoạt động nhập khẩu là:

Thứ nhất, khắc phục hạn chế trong đánh giá khả năng xâm hại của loài ngoại lai do hoạt động nhập khẩu

Thực tế chỉ ra rằng, trong khi nhiều loài sinh vật đã được thế giới xếp vào nhóm sinh vật ngoại lai xâm hại nhưng xuất phát từ lý do phát triển kinh tế, nghiên cứu khoa học…chúng vẫn được nhập khẩu về Việt Nam. Trong nhiều trường hợp, loài ngoại lai đó phát triển và bùng phát thành dịch, gây ảnh hưởng nghiêm trọng tới ĐDSH, hệ sinh thái và quá trình sản xuất của con người. Thực trạng này xuất phát từ chính việc nhập khẩu loài ngoại lai ở Việt Nam hiện nay còn thiếu định hướng và kế hoạch rõ ràng, thiếu các hướng dẫn về đánh giá rủi ro trong lần đầu nhập khẩu loài ngoại lai. Cùng với đó, sự hạn chế về thông tin, quá trình điều tra về loài ngoại lai chưa minh bạch và hiệu quả mà chủ yếu nhập khẩu ồ ạt về lợi ích kinh tế đã dẫn tới công tác đánh giá khả năng xâm hại của loài ngoại lai, đặc biệt loài ngoại lai mới được nhập khẩu lần đầu vào Việt Nam còn mang tính hình thức, tiềm ẩn nguy cơ đe dọa nghiêm trọng tới ĐDSH, phát triển kinh tế cũng như an toàn về sức khỏe và tính mạng của con người.

Thứ hai, xác định cơ chế đánh giá rủi ro trong nhập khẩu loài ngoại lai

Với thực trạng hệ thống pháp luật thực định Việt Nam hiện nay về vấn đề này thì yêu cầu đầu tiên đặt ra là cần thống nhất cách hiểu về loài ngoại lai xâm hại bị cấm nhập khẩu tại Việt Nam, xác lập cơ chế đánh giá và phân tích rủi ro đối với các loài ngoại lai xâm hại đã được thế giới cảnh báo. Bên cạnh đó cần sửa đổi theo hướng quy định rõ ràng về việc nghiêm cấm hành vi nhập khẩu và phát triển loài ngoại lai xâm hại, tách biệt rõ với hoạt động nuôi trồng loài ngoại lai có nguy cơ xâm hại, tránh gây ra các cách hiểu không thống nhất về hoạt động này. Bên cạnh đó, pháp luật cần có cơ chế phân tích rủi ro và nguy cơ đối với các loài ngoại lai khi được nhập khẩu về Việt Nam, đặc biệt đối với những loài ngoại lai mà thế giới đã xếp chúng vào nhóm loài ngoại lai có nguy cơ xâm hại hoặc loài ngoại lai xâm hại nhằm đánh giá và dự báo trước những khả năng mà chúng có thể gây ra cho môi trường và hệ sinh thái bản địa.

Ngoài ra, cần quy định theo hướng chi tiết và cụ thể hơn các quy định mang tính chất khung trong Luật ĐDSH năm 2008, bổ sung thêm các quy định về phản ứng nhanh và cảnh báo sớm, hướng dẫn kỹ thuật để phát hiện loài ngoại lai xâm hại ngay từ khâu nhập khẩu lần đầu. Có như vậy chúng ta mới không bị những ảo tưởng về sức mạnh kinh tế mà sinh vật ngoại lai đem lại dẫn đến bỏ qua hoặc quá tự tin về khả năng có thể đối phó được với những tổn hại mà chúng có thể gây ra.

2.3. Đảm bảo cơ chế phối hợp giữa các cơ quan chuyên môn trong kiểm soát nhập khẩu loài ngoại lai

Pháp luật hiện hành có quy định về kiểm soát nhập khẩu loài ngoại lai xâm hại, sự xâm nhập từ bên ngoài của loài ngoại lai tại Điều 51 Luật ĐDSH năm 2008. Theo đó trách nhiệm kiểm soát việc nhập khẩu loài ngoại lai xâm hại được giao cho cơ quan hải quan chủ trì, phối hợp với các cơ quan có thẩm quyền tại cửa khẩu để kiểm tra, phát hiện và xử lý vi phạm trong việc nhập khẩu loài ngoại lai thuộc danh mục loài ngoại lai xâm hại. Đây là cơ quan chủ quản trong lĩnh vực xuất nhập khẩu nên có đầy đủ điều kiện và thẩm quyền trong công tác kiểm soát việc nhập khẩu các loài ngoại lai nói trên. Đồng thời trách nhiệm kiểm soát sự xâm nhập từ bên ngoài của loài ngoại lai xâm hại được giao cho Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh phối hợp với các cơ quan có thẩm quyền tổ chức kiểm tra, đánh giá khả năng xâm nhập của loài ngoại lai từ bên ngoài để có biện pháp phòng ngừa, kiểm soát loài ngoại lai xâm hại. Mặc dù là cơ quan thực thi kiểm soát việc nhập khẩu loài ngoại lai xâm hại, song khả năng nhận diện các loài ngoại lai xâm hại của cơ quan hải quan còn nhiều hạn chế. Cụ thể, các loài ngoại lai xâm hại xuất hiện ở Việt Nam hiện nay hầu hết đều là những loài đã được liệt kê trong danh sách “100 loài sinh vật ngoại lai xâm lấn nguy hiểm trên thế giới”[6] như ốc bươu vàng, cây mai dương (cây xấu hổ, cây trinh nữ đầm lầy), rùa tai đỏ, bèo Nhật Bản… đã được thế giới ghi nhận nhưng cán bộ kiểm soát loài ngoại lai xâm hại của Việt Nam không biết, thậm chí không quan tâm nên vẫn cho nhập khẩu ồ ạt mà không lường trước được những ảnh hưởng nghiêm trọng của nó tới ĐDSH và cuộc sống của con người.

Bên cạnh đó, công tác quản lý của hệ thống cơ quan nhà nước về loài ngoại lai xâm hại mà cụ thể là ở khâu nhập khẩu còn thiếu tính thống nhất. Hiện nay cả Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn (Bộ NNPTNT) và Bộ Tài nguyên và Môi trường (Bộ TNMT) cùng được giao quản lý loài ngoại lai nói chung và hoạt động nhập khẩu loài ngoại lai nói riêng. Theo đó Bộ NNPTNT được quyền quyết định nhập khẩu hay không nhập khẩu loài ngoại lai; trong khi Bộ TNMT được giao nhiệm vụ quản lý trong nước về tài nguyên, trong đó có các loài ngoại lai (bao gồm cả loài ngoại lai xâm hại). Chính quy định như trên đã tạo nên sự chồng chéo, mâu thuẫn giữa chức năng, nhiệm vụ và lợi ích của các bộ ngành, gây nên sự không thống nhất giữa các cơ quan nhà nước trong việc cùng thực hiện một hoạt động quản lý.

Xuất phát từ những hạn chế trên, nhu cầu cấp thiết đặt ra là phải nâng cao trình độ, kỹ năng thực hành công tác quản lý; kiến thức chuyên ngành và kiến thức xã hội cho đội ngũ làm công tác quản lý sinh vật ngoại lai xâm hại. Đồng thời tăng cường cơ chế tự chịu trách nhiệm và năng lực giám sát của các thanh tra chuyên ngành nhằm đảm bảo có cơ chế xử phạt đối với các cán bộ buông lỏng quản lý, gây thiệt hại cho người dân.

2.4. Kiểm soát sự lây lan phát triển của loài ngoại lai sau nhập khẩu

Điều 53 Luật ĐDSH năm 2008 quy định về kiểm soát sự lây lan, phát triển của loài ngoại lai xâm hại. Theo đó hiểu một cách khái quát nhất thì “lây lan” là hoạt động lây truyền và lan rộng ra trên một diện tích nhất định. Sự bùng phát mạnh mẽ và khả năng phát tán mạnh của sinh vật ngoại lai xâm hại đặt ra yêu cầu cần phải có quy định pháp luật về kiểm soát sự lây lan, phát triển của sinh vật ngoại lai xâm hại. Theo đó trách nhiệm kiểm soát thuộc về mọi cơ quan, tổ chức và cộng đồng xã hội. Nhà nước đề cao trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân trong việc cô lập và diệt trừ các loài thuộc danh mục loài ngoại lai xâm hại thông qua việc đầu tư, khuyến khích tổ chức, cá nhân thực hiện các chương trình cô lập và diệt trừ loài thuộc danh mục loài ngoại lai xâm hại. (khoản 1 Điều 53 Luật ĐDSH năm 2008).

Kiểm soát sự lây lan và phát triển của loài ngoại lai xâm hại là một quá trình cần thiết nhằm đảm bảo ngăn chặn sự bùng nổ và phát tán của chúng trên phạm vi rộng hơn, gây thiệt hại đến môi trường tự nhiên và tài sản của người dân. Nhìn chung quy định của pháp luật đã hướng tới việc khuyến khích người dân tham gia vào công tác kiểm soát loài ngoại lai xâm hại, quy định về cơ quan quản lý chịu trách nhiệm chung trong kiểm soát sự lây lan và phát triển của chúng. Tuy nhiên, hệ thống các quy định này của pháp luật còn chung chung, chưa chỉ rõ các yêu cầu và phương thức cụ thể để tiến hành kiểm soát sự lây lan, phát triển của loài ngoại lai xâm hại. Cho đến nay vẫn chưa có một văn bản pháp luật nào quy định cụ thể về vấn đề này, dẫn đến trên thực tế có nhiều cách hiểu khác nhau. Bên cạnh đó, pháp luật đã quy định hai hoạt động chính trong công tác kiểm soát sự lây lan, phát triển của loài ngoại lai xâm hại bao gồm: “cô lập” và “diệt trừ”. Tuy nhiên, chưa có quy định cụ thể về quá trình tiến hành các hoạt động này mà chỉ mới “phó mặc” trách nhiệm thuộc về chuyên môn cho UBND cấp tỉnh. Quy định này vô tình đặt UBND cấp tỉnh vào thế bị động bởi được giao trách nhiệm thì tất yếu phải thực thi nhưng không biết căn cứ vào đâu để thực hiện nghĩa vụ đó. Do vậy pháp luật cần bổ sung các hướng dẫn chi tiết về phương pháp, cách thức thực hiện “cô lập” và “diệt trừ” sự lây lan, phát triển của loài ngoại lai xâm hại. Theo đó cần quy định rõ các vấn đề như: cô lập chỉ riêng loài ngoại lai xâm hại đó hay cả các loài bản địa đã sinh sống trong cùng khu vực với loài ngoại lai xâm hại đó đã bị suy thoái? Cách thức cô lập như thế nào? Ai là chủ thể chịu trách nhiệm cô lập khi UBND cấp tỉnh lập kế hoạch cô lập? Kinh phí cho hoạt động này do chủ thể nào chi trả? Cùng với đó, công tác diệt trừ loài ngoại lai xâm hại cũng cần được quy định rõ ràng theo hướng như: diệt trừ chỉ riêng loài ngoại lai xâm hại hay toàn bộ các loài sinh vật khác cùng sinh sống đã bị ảnh hưởng từ loài ngoại lai xâm hại đó? Diệt trừ bằng phương thức nào? Ai là chủ thể chịu trách nhiệm diệt trừ? Sau khi diệt trừ vấn đề thiệt hại của người dân giải quyết như thế nào?… Thiết nghĩ chỉ khi pháp luật thực định có đầy đủ các hướng dẫn chi tiết, cụ thể các vấn đề trên thì công tác kiểm soát sự lây lan, phát triển của loài ngoại lai xâm hại mới được triển khai một cách hiệu quả.

2.5. Kiểm tra, xử lý các hành vi vi phạm pháp luật về nhập khẩu loài ngoại lai

Chương XVII Bộ luật Hình sự (BLHS) năm 1999 sửa đổi bổ sung năm 2009 bao gồm 11 điều (từ Điều 182 đến Điều 191a) quy định về tội phạm môi trường. Các hành vi phạm tội nhập khẩu, phát tán các loài ngoại lai xâm hại được quy định tại Điều 191a bộ luật này với khung hình phạt cao nhất lên đến 10 năm tù. Tuy nhiên hiện nay, việc truy cứu trách nhiệm hình sự đối với pháp nhân chưa được áp dụng, trong khi do tính chất đặc thù là hành vi vi phạm mang tính chất lâu dài, mức độ nguy hiểm cao nên chủ thể thực hiện hành vi thường là pháp nhân; nên tội phạm môi trường, trong đó có tội phạm về nhập khẩu, phát tán của loài ngoại lai xâm hại vẫn chưa bị xử lý. Bên cạnh đó do phương thức, thủ đoạn của hành vi vi phạm cũng ngày càng tinh vi hơn, có sự đối phó với các cơ quan chức năng, đòi hỏi lực lượng công an phải áp dụng đồng bộ nhiều biện pháp nghiệp vụ, huy động lực lượng và phương tiện, tổ chức theo dõi, giám sát trong thời gian dài.

BLHS năm 2015 đã được Quốc hội kỳ họp thứ 3 khóa XIV thông qua và sẽ chính thức có hiệu lực từ ngày 01 tháng 01 năm 2018. Theo quy định tại Điều 246 Bộ luật Hình sự (BLHS) năm 2015, hành vi nhập khẩu loài ngoại lai xâm hại “trong trường hợp vật phạm pháp trị giá từ 250.000.000 đồng đến dưới 500.000.000 đồng hoặc trong trường hợp vật phạm pháp trị giá dưới 250.000.000 đồng nhưng đã bị xử phạt vi phạm hành chính về hành vi này mà còn vi phạm” thì bị phạt tiền từ 100.000.000 đồng đến 1.000.000.000 đồng, phạt cải tạo không giam giữ đến 03 năm hoặc phạt tù từ 01 năm đến 05 năm. So với quy định tại khoản 1 Điều 191a BLHS năm 1999, sửa đổi bổ sung năm 2009, BLHS năm 2015 đã bỏ đi quy định mang tính không cụ thể: “người nào cố ý nhập khẩu, phát tán các loài ngoại lai gây hậu quả nghiêm trọng” và thay vào đó là việc quy định hành vi vi phạm cụ thể như: “nhập khẩu trái phép loài động vật, thực vật ngoại lai xâm hại hoặc loài động vật, thực vật ngoại lai có nguy cơ xâm hại”. Với việc quy định trên, BLHS năm 2015 đã xác định cụ thể và rõ hơn mặt khách quan của tội danh này, đó là: hành vi được thể hiện thông qua hoạt động đã đưa các loài ngoại lai xâm hại hoặc loài ngoại lai có nguy cơ xâm hại với giá trị vật phạm pháp theo quy định pháp luật vào lãnh thổ Việt Nam không kể tới yếu tố lỗi. Bên cạnh đó, với việc quy định trách nhiệm pháp lý áp dụng cụ thể với pháp nhân thương mại thực hiện hành vi vi phạm (khoản 3 Điều 246), BLHS năm 2015 đã mở rộng đối tượng bị truy cứu trách nhiệm hình sự hơn so với BLHS năm 1999, sửa đổi bổ sung năm 2009 trước đó, phù hợp với thực tiễn thực hiện các hành vi vi phạm pháp luật môi trường thường là do các pháp nhân thương mại gây ra.

Tuy nhiên, theo quy định về truy cứu trách nhiệm hình sự đối với tội nhập khẩu, phát tán loài ngoại lai xâm hại, “trong trường hợp vật phạm pháp trị giá dưới 250.000.000 nhưng đã bị xử phạt vi phạm hành chính về hành vi này mà còn vi phạm” thì sẽ bị áp dụng trách nhiệm pháp lý theo quy định tại khoản 1 Điều 246 BLHS năm 2015. Song, quy định về xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi nhập khẩu loài ngoại lai xâm hại đến nay vẫn chưa được cụ thể hóa tại Điều 43 Nghị định số 155/2016/NĐ – CP ngày 18/11/2016 quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường (có hiệu lực thi hành từ ngày 01/02/2017). Theo đó, các hành vi vi phạm các quy định về quản lý loài ngoại lai xâm hại bị xử phạt vi phạm hành chính bao gồm: nuôi, lưu giữ, vận chuyển, trồng, cấy loài ngoại lai xâm hại. Đây cũng chính là một trong những hạn chế của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường hiện hành; gây khó khăn trong vấn đề đảm bảo tính thống nhất giữa các văn bản pháp luật trong quá trình xử phạt vi phạm hành vi nhập khẩu loài ngoại lai xâm hại.

Trong trường hợp hành vi nhập khẩu loài ngoại lai xâm hại gây thiệt hại, thì ngoài các loại trách nhiệm pháp lý trên, chủ thể thực hiện hành vi vi phạm pháp luật về nhập khẩu loài ngoại lai xâm hại còn phải chịu trách nhiệm dân sự về hành vi gây thiệt hại tới môi trường tự nhiên (làm suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường) và gây thiệt hại về tính mạng, sức khỏe, tài sản, quyền và lợi ích hợp pháp khác của con người do hành vi nhập khẩu loài ngoại lai xâm hại gây ra. Có thể thấy việc quy định thiệt hại trong lĩnh vực bảo vệ môi trường phải được bồi thường toàn bộ và kịp thời đã trở thành nguyên tắc luật định. Song trong lĩnh vực môi trường, thiệt hại do hành vi gây ô nhiễm môi trường có thể không phát sinh ngay tại thời điểm cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi gây hại mà sẽ được tích lũy qua một thời gian dài mới làm phát sinh thiệt hại trên thực tế với phạm vi thiệt hại lớn, có thể ảnh hưởng đến cả một khu vực, vùng dân cư. Hơn nữa, do giá trị của các thiệt hại về môi trường thường rất lớn và khó xác định nên trong đa số trường hợp, việc áp dụng trách nhiệm bồi thường toàn bộ và kịp thời các thiệt hại là điều khó có thể thực hiện được trên thực tế. Cùng với đó là yêu cầu về việc thu thập dữ liệu, chứng cứ xác định thiệt hại; yêu cầu về xác định cụ thể, rõ ràng và chứng minh thiệt hại do hành vi gây ô nhiễm môi trường do loài ngoại lai xâm hại gây ra là không hề dễ dàng bởi đó là những hành vi kéo dài, khó phát hiện và gây ra hậu quả nghiêm trọng về suy giảm chức năng và tính hữu ích của môi trường tự nhiên cũng như những thiệt hại về tính mạng, sức khỏe, tài sản, quyền và lợi ích hợp pháp khác của các tổ chức, cá nhân trên diện rộng.

Xuất phát từ những hạn chế trên, để đảm bảo công tác xử lý hành vi vi phạm pháp luật trong hoạt động nhập khẩu loài ngoại lai xâm hại được tiến hành một cách khách quan, nghiêm minh, đúng pháp luật, Nghị định số 155/2016/NĐ – CP trong thời gian tới cần bổ sung hành vi nhập khẩu loài ngoại lai xâm hại vào nhóm các quy định tại Điều 43 về trách nhiệm hành chính đối với các hành vi vi phạm chế độ quản lýloài ngoại lai xâm hại nhằm phù hợp với quy định tại Điều 246 BLHS năm 2015 về truy cứu trách nhiệm hình sự đối với tội nhập khẩu và phát tán loài ngoại lai xâm hại. Đối với trách nhiệm dân sự, xuất phát từ những đặc thù của hành vi vi phạm và thiệt hại xảy ra trong lĩnh vực môi trường; pháp luật cần xác định được những đặc thù của tranh chấp và thiệt hại trong lĩnh vực môi trường để xây dựng căn cứ xác định trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng cho phù hợp, nhanh chóng cụ thể hóa các quy định còn mang tính chung chung về quyền khởi kiện, cách xác định thiệt hại, yêu cầu xác định thiệt hại, nghĩa vụ xác minh thiệt hại…

Với vai trò là khung pháp lý vững chắc, là cơ sở cho việc triển khai thực hiện các hoạt động khác trong việc kiểm soát loài ngoại lai, trong đó có kiểm soát nhập khẩu loài ngoại lai trên thực tế, pháp luật về vấn đề này thực sự là một công cụ hữu hiệu nhằm đảm bảo quá trình kiểm soát việc nhập khẩu loài ngoại lai xâm hại nghiêm túc và đạt hiệu quả cao hơn. Tuy nhiên, tại Việt Nam, các quy định pháp luật hiện hành về lĩnh vực này còn nhiều bất cập, hạn chế, làm giảm đáng kể hiệu quả của công tác kiểm soát việc nhập khẩu loài ngoại lai xâm hại nói riêng và bảo tồn ĐDSH nói chung. Do đó trong thời gian tới cần tập trung rà soát, sửa đổi, bổ sung hệ thống pháp luật về vấn đề này nhằm phát huy tốt những lợi ích kinh tế và những giá trị hữu ích về ĐDSH mà loài ngoại lai đem lại; đồng thời kiểm soát tốt hoạt động nhập khẩu các loài ngoại lai, nhằm đảm bảo an ninh môi trường..

CHÚ THÍCH

[1] Nguyễn Hồng Sơn, “Hiện trạng và đề xuất giải pháp phòng ngừa sinh vật ngoại lai xâm hại ở Việt Nam”, Tạp chí Môi trường, số 12/ 2015.

[2] Tạ Đình Thi,  Phan Thị Kim Oanh, Tạ Văn Trung, Bùi Đức Hiếu, “Ðảm bảo an ninh môi trường ở Việt Nam – Vấn đề cấp thiết cần phải giải quyết”, Tạp chí Môi trường, số 5/2017.

[3] Nguyễn Đình Hòe, Nguyễn Ngọc Sinh, đảm bảo an ninh môi trường cho phát triển bền vững. Nxb. Khoa học và Kỹ thuật, Hà Nội, 2010 và T.R. New Alien Species and Insect Conservation, Springer International Publishing Switzerland, 2016.

[4] K. Vinh, “Ẩn họa từ sinh vật ngoại lai: Nâng cao năng lực giám sát”, Báo Tài nguyên và Môi trường (Báo điện tử của Bộ Tài nguyên và Môi trường), http://baotainguyenmoitruong.vn/moi-truong-va-phat-trien/201702/an-hoa-tu-sinh-vat-ngoai-lai-nang-cao-nang-luc-giam-sat-2782396/, truy cập ngày 14/ 02/ 2017.

[5] Trần Chiết, Nghiên cứu về cây mai dương và một số sinh vật ngoại lai xâm hại khác ở đồng bằng sông Cửu Long, Viện chiến lược chính sách tài nguyên và môi trường, Hà Nộị, 2005.

[6] IUCN, ISG, 100 of the world’s worst invasive Alien Species, Hollands Printing Ltd, New Zealand, 2004.

• Tác giả: TS. Vũ Thị Duyên Thủy & ThS. Phạm Thị Mai Trang
• Tạp chí Khoa học pháp lý số 09(112)/2017 – 2017, Trang 32-39
• Nguồn: Fanpage Tạp chí Khoa học pháp lý