Pháp luật về nhiệm vụ và quyền hạn của Ban quản lý khu kinh tế trong việc bảo vệ môi trường tại Khu kinh tế ở Việt Nam

Pháp luật về nhiệm vụ và quyền hạn của Ban quản lý khu kinh tế trong việc bảo vệ môi trường tại Khu kinh tế ở Việt Nam

Tóm tắt

Khu kinh tế (KKT) là khu vực có sự khác biệt về ranh giới với nhiều chức năng nhằm thu hút đầu tư, góp phần phát triển kinh tế – xã hội, bảo vệ quốc phòng, an ninh của quốc gia. Vì vậy, công tác quản lý về môi trường tại KKT cũng có những khác biệt với các khu vực khác với những yêu cầu rất khắt khe, đòi hỏi tính tổ chức cao. Tuy nhiên, hiện nay các quy định của pháp luật về nhiệm vụ và quyền hạn của Ban quản lý KKT về bảo vệ môi trường (BVMT) còn chồng chéo, bất cập. Do đó, nghiên cứu này hướng tới phân tích để đưa ra kiến nghị hoàn thiện pháp luật nhằm nâng cao vai trò BVMT của Ban quản lý KKT.

Xem thêm

• Bảo vệ môi trường biển khỏi ô nhiễm trong quá trình vận hành tàu thuyền – pháp luật Hoa Kỳ và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam – ThS. Chung Lê Hồng Ân
• Liên hệ tiêu chuẩn “đối xử công bằng và thỏa đáng” với mục tiêu bảo vệ môi trường trong Hiệp định đối tác toàn diện và tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (CPTPP) – Một số đề xuất cho Việt Nam – ThS. Nguyễn Thị Lan Hương
• Về nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền – kinh nghiệm nước ngoài và những vấn đề pháp lý đặt ra đối với Việt Nam – TS. Võ Trung Tín
• Một số điểm mới của Luật Bảo vệ môi trường 2014 – TS. Võ Trung Tín
• Một số vấn đề về quyền ban hành quy định bảo vệ môi trường của quốc gia tiếp nhận đầu tư – ThS. Nguyễn Hoàng Thái Hy & ThS. Ngô Nguyễn Thảo Vy
• Bảo vệ môi trường từ góc độ giải quyết tranh chấp giữa nhà đầu tư nước ngoài và nhà nước: Kinh nghiệm cho Việt Nam – ThS. Nguyễn Thanh Tú& ThS. Lê Thị Ngọc Hà& ThS. Nguyễn Thị Nhung
• Truất hữu tài sản của nhà đầu tư nước ngoài trong trường hợp làm ô nhiễm môi trường – TS. Trần Việt Dũng
• Bất cập của pháp luật bảo vệ môi trường về xử lý nước thải – ThS. Tạ Thị Thùy Trang

1. Đánh giá quy định về nhiệm vụ và quyền hạn của Ban quản lý Khu kinh tế

Ở Việt Nam, thành lập và mở rộng KKT là chính sách phát triển kinh tế quan trọng được Đảng và Nhà nước đặc biệt quan tâm. Thời gian qua, trong cả nước đã có nhiều KKT được thành lập, mở rộng và đi vào hoạt động, góp phần giải quyết nhu cầu việc làm cho người dân, đặc biệt đã thu hút không ít vốn đầu tư từ các nhà đầu tư trong và ngoài nước nhằm phục vụ cho mục tiêu phát triển kinh tế và mở rộng hội nhập quốc tế. Tính đến hết năm 2019, cả nước có 17 KKT ven biển đã được thành lập với tổng diện tích mặt đất và mặt nước khoảng hơn 845 nghìn ha, có 38 Khu công nghiệp (KCN) nằm trong KKT với tổng diện tích khoảng 15,2 nghìn ha. Ước tính trong 6 tháng đầu năm 2019, các KCN, KKT trên cả nước, thu hút được khoảng 340 dự án đầu tư nước ngoài với số vốn đăng ký mới đạt khoảng 8,7 tỷ USD, nâng tổng số dự án vốn đầu tư nước ngoài lên khoảng 8.900 dự án với tổng vốn đăng ký đạt khoảng 186 tỷ USD’. Nhìn chung, các KKT ngày càng thể hiện vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế – xã hội của địa phương và cả nước trong chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng nâng cao tỷ trọng công nghiệp, thu hút đầu tư đặc biệt là đầu tư nước ngoài, thúc đẩy xuất khẩu, tăng thu ngân sách và tạo công ăn việc làm. Đặc biệt, cùng với KCN, KKT đã thu hút được một số dự án đầu tư có quy mô lớn trong lĩnh vực công nghiệp nặng, công nghiệp điện tử, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của các KCN, KKT, từng bước khẳng định vị thế của Việt Nam là điểm đến sản xuất công nghiệp toàn cầu.

Bên cạnh mục tiêu thu hút đầu tư, tạo công ăn việc làm thì Nhà nước và NĐT tại các KKT thời gian qua đã quan tâm đến vấn đề đảm bảo hài hòa lợi ích giữa phát triển kinh tế với BVMT. Thực hiện mục tiêu đó, thời gian qua Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản để quản lý hoạt động BVMT trong KKT, đặc biệt là làm rõ nhiệm vụ và quyền hạn của Ban quản lý trong KKT. Các văn bản liên quan có thể kể đến như Luật BVMT năm 2014, Nghị định số 82/2018/NĐ-CP của Chính phủ quy định về quản lý KCN và KKT, Nghị định số 155/2016/NĐ-CP quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT, Thông tư số 35/2015/TT-BTNMT của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định về Bảo vệ môi trường trong KKT, KCN. Quy định trong các văn bản nêu trên đã tập trung làm rõ vị trí pháp lý cũng như quyền hạn và nhiệm vụ của Ban quản lý trong KKT. Theo Điều 61 Nghị định số 82/2018/NĐ-CP quy định, Ban quản lý do Chính phủ thành lập và trực thuộc sự quản lý của UBND cấp tỉnh, thực hiện chức năng quản lý nhà nước trực tiếp đối với KCN, KKT trên địa bàn tỉnh hoặc thành phố trực thuộc trung ương. Đặc biệt, tại Điều 63 và Điều 64 Nghị định số 82/2018/NĐ-CP đã quy định cụ thể các quyền hạn và nhiệm vụ cụ thể của Ban quản lý KK. Tuy nhiên, qua phân tích nhận thấy, các quy định này vẫn còn những bất cập, cụ thể:

1.1. Quy định về trách nhiệm phối hợp giữa Ban quản lý KKT với các cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường chưa đồng bộ.

Tại khoản 4 Điều 63 Nghị định số 82/2018/NĐ-CP quy định, các bộ, ngành, cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương khi triển khai các nhiệm vụ chuyên môn tại KKT có trách nhiệm phối hợp và lấy ý kiến tham gia của Ban quản lý KKT, bảo đảm cho hoạt động quản lý nhà nước tại các KKT thống nhất, tránh chồng chéo và tạo điều kiện thuận lợi cho doanh nghiệp hoạt động theo quy định của pháp luật. Quy định này là cần thiết để giúp cho hoạt động quản lý của các cơ quan nhà nước về môi trường trong KKT được thực hiện một kịp thời, đồng bộ và hiệu quả. Bởi lẽ, trách nhiệm kiểm tra, thanh tra, xử lý về môi trường trong KKT không phải của một cơ quan mà hệ thống các cơ quan từ trung ương cho đến địa phương. Do đó, cần có các quy định cũng như quy chế phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan với Ban quản lý KKT để tránh chồng chéo, “dẫm chân nhau” khi thực hiện nhiệm vụ.

Tuy nhiên, qua nghiên cứu so sánh tác giả nhận thấy, quy định về trách nhiệm phối hợp giữa các cơ quan trong kiểm tra, thanh tra, xử lý hoạt động BVMT trong KKT còn chồng chéo. Cụ thể, theo quy định tại khoản 4 Điều 63 Nghị định số 82/2018/NĐ-CP thì các cơ quan nhà nước khi triển khai các nhiệm vụ chuyên môn tại KKT có trách nhiệm phối hợp và lấy ý kiến tham gia của Ban quản lý KKT. Trong khi đó, tại khoản 3 Điều 65 Luật Bảo vệ Môi trường năm 2014 lại quy định, Ban quản lý KKT phải có trách nhiệm phối hợp với các cơ quan quản lý nhà nước về BVMT trên địa bàn tổ chức thực hiện các hoạt động BVMT; tổ chức kiểm tra hoạt động BVMT; báo cáo hoạt động BVMT trong KKT theo quy định của pháp luật. Như vậy, cùng trách nhiệm phối hợp để kiểm tra, thanh tra, xử lý hoạt động BVMT trong KKT, nhưng hai văn bản quy định trái nhau, thiếu thống nhất, gấy lúng túng cho các chủ thể trong hoạt động thực tiễn.

Một điểm bất hợp lý khác, tại Điều 14 Thông tư số 35/2015/TT-BTN&MT quy định, Ban quản lý có trách nhiệm xây dựng quy chế phối hợp BVMT KKT, KCN giữa Ban quản lý các KKT, KCN với Sở Tài nguyên và Môi trường, Ủy ban nhân dân huyện, thành phố, thị xã trực thuộc tỉnh trình UBND cấp tỉnh phê duyệt. Quy định này thật sự không hợp lý, bởi lẽ, luật quy định Ban quản lý không được trực tiếp thanh tra, xử lý vi phạm hành chính đối với hoạt động BVMT trong KKT, nhưng lại giao cho cơ quan này xây dựng quy chế phối hợp với các cơ quan nhà nước khác liên quan. Vậy, vấn đề đặt ra là, Ban quản lý KKT căn cứ vào quy định nào để xây dựng kế hoạch cũng như nội dung thanh tra, lêm tra xử lý vi phạm vấn đề BVMT trong KKT trong khi quyền này thuộc cơ quan khác. Do quy định bất cập như vậy, nên thực tế ở các KKT hiện nay, thì UBND cấp tỉnh thường giao cho Sở Tài nguyên và Môi trường là cơ quan chủ trì phối hợp với Ban quản lý KKT để xây dựng quy chế kiểm tra, thanh tra, xử lý hoạt động BVMT trong KKT.

1.2. Quy định về thẩm quyền thanh tra, kiểm tra, phát hiện và xử lý vi phạm hành chính về BVMT trong hoạt động của KKT.

Nghị định số 82/2018/NĐ-CP đã dành riêng chương V để quy định về trách nhiệm, quyền hạn của cơ quan nhà nước trong thanh tra, kiểm tra, phát hiện các hành vi vi phạm hoạt động BVMT trong KKT. Đặc biệt, từ Điều 48 đến Điều 52 của Nghị định số 155/2016/NĐ-CP đã quy định cụ thể thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính về BVMT trong KKT. Theo đó, cơ quan có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính là ủy ban nhân dân các cấp, công an nhân dân, thanh tra chuyên ngành và các cơ quan khác theo quy định. Tuy nhiên, một trong những cơ quan trực tiếp quản lý hoạt động BVMT tại KKT là Ban Quản lý KKT lại không được trao quyền trực tiếp thanh tra, xử phạt vi phạm hành chính. Theo đó tại khoản 4, 7 của Điều 14 Thông tư số 35/2015/TT-BTN&MT chỉ ghi nhận, Ban quản lý KKT có trách nhiệm phối hợp thanh tra, xử lý và kịp thời phát hiện để báo cáo cơ quan có thẩm quyền xử lý đối với hành vi vi phạm quy định về BVMT trong KKT. Quy định này thực sự chưa hợp lý, bởi lẽ:

(i) Ban quản lý KKT là cơ quan trực tiếp quản lý và điều hành các hoạt động hàng ngày trong KKT, vì thế, khi xảy ra vi phạm về BVMT thì cơ quan nay có đủ điều kiện để kịp thời phát hiện, ngăn chặn để xử lý, nhưng pháp luật chỉ quy định Ban quản lý có trách nhiệm phát hiện để kịp thời báo cáo cơ quan có thẩm quyền thanh tra, xử lý. Quy định này dẫn đến thực tiễn, khi phát hiện các hành vi vi phạm gây ô nhiễm môi trường thì Ban quản lý phải báo cáo với cơ quan có thẩm quyền để xử lý, khi đó việc ngăn chặn, xử lý thường bị chậm, hậu quả đã xảy ra. Đặc biệt, đối với hiện tượng ô nhiễm môi trường nếu không ngăn chặn, xử lý kịp thời sẽ lan truyền rất nhanh và rất khó để kiểm soát về hậu quả.

(ii) Vì pháp luật không quy định nên khi các cơ quan ban ngành có thẩm quyền tiến hành kiểm tra, thanh tra hoạt động BVMT trong KKT thường không cần sự đồng thuận hoặc phối hợp với Ban quản lý KKT. Quy định này đã làm mờ nhạt vai trò, vị trí của Ban quản lý KKT. Đồng thời, ảnh hưởng đến hiệu quả, tính kịp thời và sâu sát của hoạt động kiểm tra, thanh tra môi trường KKT. Bởi lẽ, hơn chủ thể nào hết, Ban quản lý là cơ quan quản lý trực tiếp, nắm rõ hoạt động BVMT của các chủ thể trong KKT và thường là chủ thể đầu tiên phát hiện các hành vi vi phạm nếu có. Do đó, việc các cơ quan, ban ngành khi triển khai hoạt động thanh tra, kiểm tra mà có vai trò phối hợp của Ban quản KKT là chưa phù hợp với thực tiễn. Minh chứng là tại KKT Dung Quất, trong Quy chế phối hợp giữa các cơ quan liên quan trong lĩnh vực BVMT được UBND tỉnh Quảng Ngãi thông qua tháng 4/2011, quy định cho phép Ban quản lý KKT Dung Quất được phép xử lý vi phạm hành chính nếu có phát hiện. Nhưng Nghị định số 29/2011/NĐ-CP và nay là Nghị định số 82/2018/NĐ-CP quy định, Ban quản lý KKT không có thẩm quyền thanh tra và xử lý vi phạm hành chính, nên trên thực tế Ban quản lý KKT Dung Quất chỉ làm hai nhiệm vụ là thu phí xã nước thải và phối hợp với cơ quan trong kiểm tra, thanh tra công tác BVMT trong KKT. Dẫn đến, Ban quản lý phải phụ thuộc hoàn toàn vào kế hoạch của các cơ quan khác trong việc kiểm tra, xử lý vi phạm về môi trường, gây nên tình trạng, các hành vi vi phạm không được phát hiện, ngăn chặn kịp thời, gây ô nhiễm môi trường, ảnh hưởng đến hoạt động kinh doanh, sản xuất trong KKT.

(iii) Bên cạnh đó, việc quy định cho phép nhiều cơ quan có quyền kiểm tra, thanh tra và xử lý vi phạm hành chính về BVMT trong KKT đã làm ảnh hưởng đến hoạt động sản xuất của doanh nghiệp. Như đã phân tích ở trên, với hệ thống nhiều cơ quan có quyền kiểm tra, thanh tra hoạt động BVMT trong KKT nhằm mục đích tạo đủ lực lượng để kịp thời phát hiện, xử lý nếu có hành vi vi phạm. Tuy nhiên, điều này lại gây trở ngại cho hoạt động sản xuất, kinh doanh hàng ngày của doanh nghiệp vì phải tiếp đón rất nhiều đoàn kiểm tra, thanh tra đến làm việc, từ Tổng cục Môi trường, Phòng cảnh sát Môi trường cho đến Sở Tài nguyên và Môi trường, Phòng Tài nguyên và Môi trường….

2. Một số kiến nghị tiếp tục hoàn thiện quy định nhiệm vụ và quyền hạn của Ban quản lý Khu kinh tế về bảo vệ môi trường trong Khu kinh tế ở Việt Nam

2.1. Quy định cụ thể trách nhiệm, quyền hạn cũng như thời gian, kế hoạch cụ thể cho từng cơ quan trong việc thanh tra, kiểm tra hoạt động BVMT trong KKT.

Quy định này giúp các cơ quan chủ động thời gian, kế hoạch trong việc phối hợp kiểm tra, thanh tra, xử lý các hành vi vi phạm môi trường trong KKT. Đồng thời, các cơ quan nhận thức rõ trách nhiệm, quyền hạn của mình, tránh tình trạng chồng chéo, “dẫm chân nhau” khi thực hiện trách nhiệm quản lý nhà nước về môi trường trong KKT. Hơn nữa, giúp các doanh nghiệp chủ động được hoạt động kinh doanh cũng như kế hoạch tiếp đón các đoàn kiểm tra, thanh tra, tránh tình trạng gây phiền nhiễu cho doanh nghiệp như thực trạng ở nhiều KKT hiện nay. Đồng thời, quy chế cũng cần quy định quyền hạn kiểm tra, thanh tra đột xuất để tránh tình trạng đối phó đến từ doanh nghiệp trong KKT.

Bên cạnh đó, quy chế cần phải quy định cụ thể nội dung công việc phối hợp, cách thức tiến hành kiểm tra, thanh tra cũng như trình tự, thẩm quyền xử lý hành vi vi phạm về môi trường KKT trên cơ sở các quy định hiện hành.

2.2. Quy định quyền thanh tra và xử lý vi phạm hành chính cho Bản quản lý KKT.

Cụ thể, quy định bổ sung vào chương V của Nghị định số 82/2018/NĐ-CP điều luật về thẩm quyền của Ban quản lý trong thanh tra, phát hiện và xử lý vi phạm về môi trường trong KKT. Đồng thời, tại Nghị định số 155/2016/NĐ-CP cần quy định bổ sung cho phép Ban quản lý KKT là cơ quan có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính về BVMT trong KKT. Đề xuất này xuất phát từ những lý do sau:

(i) Tạo sự chủ động cho Ban quản lý KKT nhằm kịp thời phát hiện, ngăn chặn và xử lý đối với các hành vi vi phạm về BVMT trong quá trình hoạt động của KKT. Như đã phân tích, Ban quản lý KKT do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập nhưng chịu sự chỉ đạo của UBND cấp tỉnh và là cơ quan thực hiện chức năng quản lý nhà nước trực tiếp đối với các hoạt động trong KKT trên địa bàn. Vì là cơ quan trực tiếp quản lý trong KKT nên Ban quản lý thường nắm bắt, theo dõi kịp thời và sâu sát hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp cũng như của chủ thể vận hành, duy tu các công trình BVMT. Vì thế, việc cho phép Ban quản lý KKT trực tiếp thanh tra, xử lý vi phạm hành chính đối với hoạt động BVMT là phù hợp, để kịp thời phát hiện, ngăn chặn, xử lý, giảm bớt tối đa tổn thất gây ra đối với môi trường cũng như hoạt động của KKT.

(ii) Tạo sự chủ động cho Ban quản lý trong phối hợp để kiểm tra, thanh tra, xử lý hoạt động BVMT trong KKT. Như đã phân tích, thực trạng hiện nay vì không được giao quyền tự thanh tra, xử lý vi phạm nên Ban quản lý KKT phải phụ thuộc vào kế hoạch phối hợp của các cơ quan quản lý nhà nước về môi trường trong KKT. Hơn nữa, nếu phát hiện các hành vi vi phạm về BVMT thì buộc Ban quản lý KKT phải báo với cơ quan có thẩm quyền để kiểm tra, xử lý. Dẫn đến, các hành vi vi phạm không được kiểm tra, ngăn chặn kịp thời. Để khắc phục tình trạng này, cần phải giao cho Ban quản lý quyền trực tiếp thanh tra, xử lý các hành vi vi phạm hành chính về BVMT để cơ quan này chủ động trong việc phát hiện, ngăn chặn kịp thời hành vi vi pham, đồng thời chủ động trong xây dựng và triển khai kế hoạch phối hợp với các cơ quan quản lý nhà nước về môi trường trong KKT.

Tóm lại, vai trò của Ban quản lý KKT trong việc quản lý KKT nói chung và BVMT trong hoạt động của KKT nói riêng có vai trò hết sức quan trọng. Vì vậy, cần phải tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện quy định pháp luật về nhiệm vụ và quyền hạn của Ban quản lý KKT về BVMT trong hoạt động của Khu kinh tế ở Việt Nam, trong đó cần làm rõ trách nhiệm phối hợp giữa Ban quản lý KKT với các cơ quan quản lý nhà nước, cũng như nâng cao thẩm quyền thanh tra, kiểm tra, phát hiện và xử lý vi phạm hành chính về BVMT trong hoạt động của KKT cho Ban quản lý KKT.

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Trà Thành Danh (2012), Mối quan hệ giữa Ban quản lý khu kinh tế Dung Quất với chính quyền địa phương, Luận văn thạc sĩ Kinh tế, thực hiện tại Trường Đại học Kinh tế thành phố Hồ Chí Minh.
2. Vũ Đại Thắng (2012), Nghiên cứu đề xuất tiêu chí đánh giá, lựa chọn một số khu kinh tế ven biển có tiềm năng, thuận lợi nhất để phát triển, sớm hoàn thiện kết cấu hạ tầng và phát huy hiệu quả, Đề tài khoa học cấp Bộ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư.
3. Nguyễn Ái Dương (2016), Nâng cao hiệu quả công tác bảo vệ môi trường trong các lĩnh vực quản lý nhà nước của ngành Xây dựng, Tạp chí Môi trường, số 11/2016.
4. Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương (2019), Báo cáo tổng hợp nghiên cứu phát triển các khu kinh tế ven biển theo hướng bền vững: Nghiên cứu trường hợp khu kinh tế ven biển miền Trung, tổ chức ngày 24/9/2019. 5. Đoàn Hải Yến (2016), Phát triển bền vững các khu kinh tế ven biển vùng Đồng bằng sông Hồng, Luận án Tiến sĩ thực hiện năm 2016, thực hiện tại trường Đại học Kinh tế Quốc dân.
5. Trần Duy Đông (2015), Kinh nghiệm phát triển các khu kinh tế tự do tại Hàn Quốc. Truy cập: http://www.khucongnghiep.com.vn/nghiencuu/tabid/69/article-Type/ArticleView/articleld/400/Default.asp. Truy cập ngày 10/3/2020.
6. Vụ Quản lý các khu kinh tế (2019), Báo cáo tình hình thành lập và phát triển KCN, KKT năm 2019, Nguồn: http://www.mpi.gov.vn/Pages/tinbai.aspx?idTin=43533&idem=54. Truy cập ngày 15/9/2019.
7. Cổng thông tin điện tử (2020), Tăng cường công tác quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường tại các khu công nghiệp, khu chế xuất và khu kinh tế. Tạp chí của Bộ Tài nguyên và Môi trường online. http://botruong.monre.gov.vn/tin-tuc/tin-hoat-dong/tang-cuong-cong-tac quan-ly-nha-nuoc-ve-bao-ve-moi-truong-tai-cac-khu-cong-nghiep-khu-che-xuat-va-kh-4096. Truy cập ngày 25/4/2020.
8. Võ Thanh Hùng (2015), Quản lý các khu công nghiệp, khu chế xuất, khu kinh tế: Rà soát lại để có định hướng hợp lý, https://baodautu.vn/quan-ly-các-khu-cong-nghiep-khu-che xuat-khu-kinh-te-ra-soat-lai-de-co-dinh-huong-hop-lyd35043.html; truy cập ngày 30/3/2020.
9. Văn Hào (2017), Ô nhiễm tại các khu công nghiệp: Bài 2 Những giải pháp căn cơ, https://bnews.vn/o-nhiem-tai-cac-khu-cong-nghiep-bai-2-nhung-giai-phap-canco/69468.html. Truy cập ngày 15/4/2020.

Nguyễn Sơn Hà – ThS., Giảng viên Trường Đại học Luật, Đại học Huế

Share by Fanpage Tạp chí Pháp luật và Thực tiễn