Mục lục
Một số vấn đề pháp lý về kinh doanh dịch vụ quản lý chất thải nguy hại dưới góc độ Luật Môi trường
TÓM TẮT
Chất thải nguy hại là một loại chất thải có đặc tính nguy hiểm cao, vì vậy không phải chủ nguồn thải chất thải nguy hại nào cũng có khả năng tự quản lý được. Xuất phát từ đó, hoạt động kinh doanh dịch vụ quản lý chất thải nguy hại ra đời nhằm đáp ứng nhu cầu của xã hội. Cùng với sự ra đời của loại hình kinh doanh dịch vụ quản lý chất thải nguy hại, các chế định pháp lý điều chỉnh đối với hoạt động này cũng được xây dựng và ban hành. Bài viết tập trung nghiên cứu, phân tích những điểm bất cập trong quy định pháp luật về kinh doanh dịch vụ quản lý chất thải nguy hại và đề xuất giải pháp hoàn thiện dưới góc độ luật môi trường.
Xem thêm:
- Bất cập trong quy định pháp luật về hoạt động quản lý chất thải nguy hại và các kiến nghị hoàn thiện – ThS. Trần Linh Huân
TỪ KHÓA: Chất thải nguy hại,
1. Khái niệm, đặc điểm về kinh doanh dịch vụ quản lý chất thải nguy hại
Kinh doanh dịch vụ quản lý chất thải nguy hại (CTNH) là một loại hình kinh doanh dịch vụ môi trường, mặc dù loại hình kinh doanh dịch vụ này đã được hình thành khá lâu nhưng đến nay vẫn chưa có một khái niệm cụ thể nào về hoạt động kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH. Do đó, để xác định được khái niệm này cần căn cứ vào các quy định trong các văn bản pháp luật hiện hành khác nhau như Luật Doanh nghiệp năm 2014, Luật Giá năm 2012, Luật Thương mại năm 2005… để xác định. Cụ thể:
Theo Luật Doanh nghiệp năm 2014: “kinh doanh là việc thực hiện liên tục một, một số hoặc tất cả các công đoạn của quá trình đầu tư, từ sản xuất đến tiêu thụ sản phẩm hoặc cung ứng dịch vụ trên thị trường nhằm mục đích sinh lợi”.[1] Như vậy, mục tiêu chính của kinh doanh là tạo ra lợi nhuận. Dưới góc độ pháp lý khi xác định hành vi kinh doanh chúng ta thường quan tâm đến việc có hay không có mục tiêu lợi nhuận, chứ không quan tâm đến việc thực hiện hành vi đó như thế nào. Lợi nhuận là đích cuối cùng của các nhà kinh doanh, bất cứ hoạt động nào nhằm mục đích kiếm lời trên thị trường cũng là hoạt động kinh doanh.[2] Theo Luật Giá năm 2012 thì “dịch vụ là hàng hóa có tính vô hình, quá trình sản xuất và tiêu dùng không tách rời nhau, bao gồm các loại dịch vụ trong hệ thống ngành sản phẩm Việt Nam theo quy định của pháp luật”.[3] Dịch vụ là loại sản phẩm vô hình không cầm nắm được, dịch vụ không trực tiếp sản xuất ra của cải vật chất dưới dạng những sản phẩm hữu hình nhưng chúng lại tạo ra giá trị thặng dư do có sự khai thác sức lao động, tri thức, chất xám của con người. Dịch vụ là công việc phục vụ trực tiếp cho những nhu cầu nhất định của số đông, có tổ chức và được trả công,[4] là kết quả tạo ra do các hoạt động tiếp xúc giữa người cung ứng, khách hàng và các hoạt động nội bộ của người cung ứng để đáp ứng nhu cầu của khách hàng nhằm thỏa mãn những nhu cầu sản xuất kinh doanh và sinh hoạt.[5] Khoản 9 Điều 3 Luật Thương mại năm 2005 định nghĩa: “cung ứng dịch vụ là hoạt động thương mại, theo đó một bên (sau đây gọi là bên cung ứng dịch vụ) có nghĩa vụ thực hiện dịch vụ cho một bên khác và nhận thanh toán; bên sử dụng dịch vụ (sau đây gọi là khách hàng) có nghĩa vụ thanh toán cho bên cung ứng dịch vụ và sử dụng dịch vụ theo thỏa thuận”. Mặc dù trong mỗi lĩnh vực khác nhau thì hoạt động cung ứng dịch vụ sẽ được điều chỉnh bởi những văn bản pháp luật chuyên ngành khác nhau, nhưng các quyết định mang tính nguyên tắc của hoạt động cung ứng dịch vụ với tư cách là một hoạt động thương mại và các vấn đề cơ bản về hợp đồng cung ứng dịch vụ được điều chỉnh bởi Luật Thương mại năm 2005.[6] Như vậy, kinh doanh dịch vụ được hiểu là hoạt động thực hiện một loại hình dịch vụ dưới dạng nghĩa vụ và được hưởng thù lao tương xứng cho việc thực hiện loại dịch vụ đó. Đây là cách hiểu chung cho hầu hết các loại hình kinh doanh dịch vụ trong thực tế hiện nay, do đó nó cũng được dùng để giải thích cho loại hình kinh doanh dịch vụ trong lĩnh vực môi trường mà cụ thể là kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH.Như vậy, thông qua việc sử dụng các khái niệm có liên quan trong các văn bản pháp luật nêu trên đồng thời căn cứ vào nội dung của hoạt động quản lý CTNH có thể đưa ra khái niệm: “kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH là hình thức cung ứng dịch vụ, theo đó bên cung ứng dịch vụ có nghĩa vụ thực hiện một, một số hoặc tất cả các hoạt động trong quá trình quản lý CTNH và nhận thù lao, còn bên sử dụng dịch vụ có nghĩa vụ thanh toán thù lao và được sử dụng dịch vụ quản lý CTNH thông qua hợp đồng dịch vụ”.
Từ khái niệm trên, có thể rút ra một vài dấu hiệu cơ bản về hoạt động kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH như sau:
Thứ nhất, hành vi kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH phải diễn ra trên thị trường. Thị trường kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH là nơi thực hiện hoạt động chuyển giao và tiếp nhận trách nhiệm quản lý CTNH giữa chủ nguồn thải CTNH với chủ kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH. Hoạt động kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH diễn ra trên thị trường mang tính chất tự do, bình đẳng, các chủ thể có quyền tự do kinh doanh nhưng không phải tự do vô tổ chức mà luôn đặt trong trật tự thị trường để đảm bảo sự phát triển có định hướng của thị trường, giải quyết hài hòa hợp lý về lợi ích của các chủ thể tham gia, không để ai có thể vì lợi ích của mình mà xâm phạm đến quyền và lợi ích của người khác.
Thứ hai, kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH được thực hiện thông qua hợp đồng bằng văn bản được thiết lập giữa chủ thể cung ứng dịch vụ và chủ thể sử dụng dịch vụ. Nội dung của hợp đồng phải thể hiện được đầy đủ các thỏa thuận về công việc thực hiện, về thù lao thanh toán, về quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm của các bên. Hợp đồng phải được đăng ký tại cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền để kiểm tra, quản lý, theo dõi.
Thứ ba, mục đích của việc thực hiện hoạt động kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH là nhằm sinh lời. Khi ký kết hợp đồng tiếp nhận trách nhiệm quản lý CTNH, chủ thể kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH luôn nhắm đến lợi nhuận đạt được là khoản thanh toán sau khi thực hiện dịch vụ cho bên sử dụng dựa trên cơ sở hợp đồng đã được ký kết giữa hai bên.
Kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH là ngành nghề tất yếu phải phát sinh trong xã hội do nhu cầu phát triển kinh tế, xã hội. Cũng giống như những loại hình kinh doanh dịch vụ khác, kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH cũng có đầy đủ các yếu tố, dấu hiệu cơ bản của một hoạt động kinh doanh. Tuy nhiên, bên cạnh những điểm tương đồng, hoạt động kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH cũng có những dấu hiệu đặc trưng riêng như đã trình bày ở trên, điều này giúp nhận diện và phân biệt được loại hình kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH với các loại hình kinh doanh khác. Khác với các hoạt động kinh doanh thông thường khác, kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH là một loại ngành nghề kinh doanh có điều kiện chình vì vậy không phải chủ thể nào cũng được phép thực hiện hoạt động này, mà chỉ những chủ thể đáp ứng được các điều kiện pháp luật cho phép thì mới được phép thực hiện.
2. Chủ thể kinh doanh dịch vụ quản lý chất thải nguy hại
Điều 33 Hiến pháp năm 2013 quy định: “mọi người có quyền tự do kinh doanh những ngành nghề mà pháp luật không cấm”. Theo tinh thần đó thì tất cả các chủ thể từ cơ quan nhà nước đến các tổ chức, cá nhân đều có quyền tự do kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH nếu đáp ứng được các yêu cầu theo quy định của pháp luật. Theo Nghị định số 38/2015/NĐ-CP của Chính phủ về quản lý chất thải và phế liệu (viết tắt là Nghị định số 38/2015/NĐ-CP), tương ứng với từng hoạt động cung ứng dịch vụ chủ thể kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH sẽ có những tên gọi khác nhau như: chủ thu gom CTNH, chủ vận chuyển CTNH, chủ xử lý CTNH. Tuy nhiên, trong Nghị định số 38/2015/NĐ-CP mới chỉ xác định rõ tên gọi của chủ thể cung ứng dịch vụ dựa theo phạm vi hoạt động trong quá trình quản lý CTNH mà không đề cập việc tổ chức, cá nhân phải thành lập doanh nghiệp, hộ kinh doanh hay hợp tác xã, liên hiệp hợp tác xã, nhưng trong hồ sơ xin cấp Giấy phép xử lý CTNH tại Điều 16 Thông tư số 36/2015/TT-BTNMT của Bộ Tài nguyên và Môi trường về quản lý chất thải nguy hại và phụ lục 5.B.1 lại yêu cầu phải có Giấy chứng nhận đăng ký doanh nghiệp, Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư hoặc các giấy tờ tương đương. Điều đó có nghĩa trước khi tổ chức, cá nhân được cấp Giấy phép xử lý CTNH và kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH thì tổ chức, cá nhân đó đã phải thành lập tổ chức kinh tế.[7] Rõ ràng, Nghị định số 38/2015/NĐ-CP không quy định về việc tổ chức, cá nhân phải thành lập tổ chức kinh tế trước khi xin cấp Giấy phép xử lý CTNH trong khi đó Thông tư số 36/2015/TT-BTNMT lại có quy định yêu cầu tổ chức, cá nhân phải có các giấy tờ được quy định tại phụ lục 5.B.1 thì mới được xin cấp Giấy phép xử lý CTNH. Điều này gây ra khó khăn cho chủ thể muốn thực hiện hoạt động kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH cũng như tạo ra sự không đồng nhất về cách hiểu, cách giải quyết của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc quản lý, cấp phép.
Để khắc phục tình trạng trên, theo tác giả, việc quy định như trong Thông tư số 36/2015/NĐ-CP là cần thiết và hợp lý, bởi lẽ xét về tính hiệu quả cần phải nhìn nhận một thực tế rằng, hoạt động kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH là lĩnh vực đầu tư kinh doanh có điều kiện,[8] bởi đây là một hoạt động không hề đơn giản. Tính không đơn giản thể hiện ở chỗ nó không chỉ mang lại giá trị về mặt kinh tế cho các chủ thể tham gia kinh doanh mà nó còn ảnh hưởng, tác động đến tính mạng, sức khỏe của con người và chất lượng môi trường. Vì vậy, muốn kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH đòi hỏi các chủ thể kinh doanh phải đáp ứng đầy đủ các điều kiện về cơ sở vật chất và nguồn nhân lực đạt yêu cầu theo quy định pháp luật,[9] phải có năng lực và khả năng thực sự trong việc giải quyết các vấn đề liên quan đến công tác quản lý CTNH sau khi nhận chuyển giao trách nhiệm quản lý từ chủ nguồn thải CTNH. Chính vì thế, để thực hiện tốt và hiệu quả hoạt động kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH đòi hỏi các tổ chức, cá nhân cần phải hình thành tổ chức kinh tế trước khi xin giấy phép. Nghị định số 38/2015/NĐ-CP không quy định rõ tổ chức, cá nhân khi tham gia hoạt động kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH phải thành lập tổ chức kinh tế là một bất cập lớn. Theo tác giả, cần phải quy định rõ “tổ chức, cá nhân phải thành lập tổ chức kinh tế trước khi xin cấp Giấy phép xử lý CTNH” vào trong Nghị định số 38/2015/NĐ-CP như là một điều kiện bắt buộc để được cấp Giấy phép xử lý CTNH. Quy định này sẽ giúp khắc phục được sự bất cập nêu trên và tạo được sự minh thị, rõ ràng trong cách tiếp cận và áp dụng.
3. Quyền, nghĩa vụ của chủ thể kinh doanh dịch vụ quản lý chất thải nguy hại
Bản chất của hoạt động kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH là nhằm mục đích sinh lời. Lợi nhuận được tạo ra là động lực để các chủ thể tham gia vào hoạt động cung ứng loại hình dịch vụ này. Khi tham gia xác lập hợp đồng chuyển giao trách nhiệm quản lý CTNH, các bên đều mong muốn đạt được mục đích của mình một cách hiệu quả nhất. Đối với chủ thể kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH, để cung ứng được loại hình dịch vụ này đòi hỏi phải đầu tư nhiều thời gian, công sức, chi phí để đáp ứng các điều kiện khắt khe về nhân sự và cơ sở vật chất do pháp luật quy định.[10] Chính vì vậy, chủ thể cung ứng dịch vụ sẽ được hưởng các quyền lợi chính đáng trong hoạt động kinh doanh, đồng thời cũng phải thực hiện các nghĩa vụ cần thiết để đảm bảo lợi ích của bên sử dụng dịch vụ. Việc xác định quyền và nghĩa vụ của chủ thể kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH là rất quan trọng và cần thiết, là cơ sở để bảo vệ quyền lợi chính đáng mà các chủ thể này được hưởng cũng như xác định được các dạng trách nhiệm pháp lý mà các chủ thể này phải gánh chịu khi không đảm bảo thực hiện đúng các nghĩa vụ đặt ra khi tiếp nhận trách nhiệm quản lý CTNH từ chủ nguồn thải. Tuy nhiên, Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 và các văn bản pháp luật hướng dẫn liên quan chưa có một điều khoản cụ thể nào quy định rõ về quyền và nghĩa vụ của các chủ thể kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH. Hiện nay, các quyền và nghĩa vụ được các chủ thể tự thỏa thuận xây dựng với nhau trong các hợp đồng dịch vụ quản lý CTNH. Sự thỏa thuận này chủ yếu dựa vào các quy định của pháp luật dân sự, pháp luật thương mại có liên quan để điều chỉnh. Vấn đề chưa có quy định cụ thể về quyền của chủ thể kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH là một bất lợi lớn cho những chủ thể này trong việc bảo vệ quyền lợi của mình khi xảy ra tranh chấp. Đây cũng là một sự thiếu sót dẫn đến mất cân đối trong kỹ thuật lập pháp khi chỉ quy định về trách nhiệm mà không quy định về quyền lợi của một chủ thể. Điều này dễ dẫn đến việc hạn chế các doanh nghiệp gia nhập vào hoạt động kinh doanh loại hình dịch vụ này vì rủi ro do việc vi phạm hợp đồng là quá lớn. Hậu quả của việc này là đối tượng tham gia vào hoạt động bảo vệ môi trường liên quan đến quản lý CTNH sẽ càng ngày càng hẹp trong khi lẽ ra đây phải là một hoạt động cần được Nhà nước hỗ trợ và khuyến khích nhiều.
Bên cạnh quyền, nghĩa vụ của chủ thể kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH cũng không được quy định rõ ràng. Điều này tạo cơ hội cho một số chủ thể kinh doanh loại hình dịch vụ này lợi dụng do không có các quy định pháp luật cụ thể nên đã đưa ra các điều khoản quyền lợi cho mình nhiều nhưng các nghĩa vụ ràng buộc trách nhiệm thì hầu như rất ít nhắc tới. Điều này rất nguy hiểm, vì trên thực tế, bên cung ứng dịch vụ thường là bên sẽ soạn thảo trước nội dung hợp đồng rồi sau đó mới chuyển sang cho chủ thể sử dụng dịch vụ xem xét, ký kết. Tuy nhiên, vì không có các quy định pháp luật xác định cụ thể về quyền và nghĩa vụ cần phải có của chủ thể cung ứng nên các chủ thể sử dụng dịch vụ rất khó để xác định chính xác, hợp lý được các quyền, nghĩa vụ mà họ được hưởng và hệ quả là họ thường phải ký kết những hợp đồng dịch vụ với những nội dung điều khoản bất lợi cho mình mà họ không hề hay biết do không có hướng dẫn cụ thể.
Ở một góc độ nhất định, có thể nói pháp luật không quy định rõ quyền và nghĩa vụ của các chủ thể kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH là để tạo điều kiện thuận lợi cho các bên được tự do thỏa thuận trong giao dịch thương mại dựa trên các cơ pháp lý được quy định trong Bộ luật Dân sự năm 2015, Luật Thương mại năm 2005… Điều này là cần thiết với tinh thần tự do kinh doanh trong các hoạt động kinh tế nhằm mục đích sinh lời. Tuy nhiên, cần phải xác định rằng đối tượng của loại hình dịch vụ kinh doanh này là các hoạt động quản lý CTNH, một hoạt động rất đặc thù, có khả năng ảnh hưởng rất lớn đến vấn đề tính mạng, sức khỏe con người và chất lượng môi trường. Vì vậy, bên cạnh sự điều chỉnh của luật chung thì cũng cần thiết phải có sự điều chỉnh của pháp luật chuyên ngành về quyền và nghĩa vụ của chủ thể cung ứng loại hình dịch vụ này.
Từ những bất cập trên, theo tác giả, cần thiết kế các quy phạm pháp luật nhằm xác định cụ thể quyền và nghĩa vụ dành riêng cho chủ thể này. Đối với quyền, nhà làm luật cần phải quy định cụ thể các quyền mà chủ thể kinh doanh dịch vụ được hưởng như: quyền được ký hợp đồng dịch vụ quản lý CTNH; quyền được cung cấp thông tin; quyền được trả tiền cho việc thực hiện dịch vụ; quyền được cấp các chứng từ có liên quan đến hoạt động kinh doanh khi đã đáp ứng đủ các điều kiện pháp luật quy định; quyền được Nhà nước và các cơ quan chuyên ngành hỗ trợ, tạo điều kiện để thực hiện hoạt động kinh doanh… Đối với nghĩa vụ, nhà làm luật cần phải quy định cụ thể các nghĩa vụ mà chủ thể kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH phải thực hiện như: phải đáp ứng đủ điều kiện kinh doanh và bảo đảm duy trì đủ điều kiện đầu tư kinh doanh đó trong suốt quá trình hoạt động; phải bảo đảm và chịu trách nhiệm về chất lượng quản lý CTNH theo tiêu chuẩn do pháp luật quy định hoặc tiêu chuẩn đã đăng ký hoặc công bố; phải đảm bảo tính trung thực, chính xác của thông tin liên quan đến hoạt động quản lý CTNH…
4. Xử phạt vi phạm hành chính đối với chủ thể hoạt động kinh doanh dịch vụ quản lý chất thải nguy hại
Điều 160 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 quy định: “Tổ chức, cá nhân vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường, gây ô nhiễm, suy thoái, sự cố môi trường, gây thiệt hại cho tổ chức và cá nhân khác, có trách nhiệm khắc phục ô nhiễm, phục hồi môi trường, bồi thường thiệt hại và xử lý theo quy định của Luật này và pháp luật có liên quan”. Như vậy, tùy theo tính chất, mức độ hành vi vi phạm cũng như hậu quả xảy ra trên thực tế mà chủ thể có hành vi vi phạm sẽ bị gánh chịu các trách nhiệm pháp lý tương ứng với hành vi trái pháp luật, nếu có gây thiệt hại thì phải bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật.
Hiện nay, việc xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý CTNH chủ yếu được quy định trong Nghị định số 155/2016/NĐ-CP của Chính phủ quy định về xử phạt hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường (viết tắt là Nghị định số 155/2016/NĐ-CP), được ban hành nhằm điều chỉnh việc xử phạt các hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực môi trường. Trong đó có các hành vi vi phạm hành chính liên quan đến hoạt động quản lý CTNH được quy định tại Điều 21 đến Điều 23 của Nghị định này. Nghị định 155/2016/NĐ-CP tập trung vào điều chỉnh những hành vi vi phạm liên quan đến hoạt động vận chuyển và xử lý CTNH, trong đó tập trung chủ yếu ở các hành vi như không báo cáo, không đảm bảo đúng quy trình, kỹ thuật, báo cáo không đúng sự thật, không ký hợp đồng (bao gồm cả hợp đồng ba bên), không thực hiện theo đúng Giấy phép xử lý CTNH được cấp, cũng như có những hành vi trái với quy định của luật môi trường như chuyển giao, cho, mua, bán CTNH cho tổ chức, cá nhân không có Giấy phép xử lý CTNH hay chôn, lấp, đổ, thải CTNH trái với quy định về bảo vệ môi trường. Việc điều chỉnh đối với các hành vi nêu trên đã góp phần quan trọng vào quá trình định hướng các hành vi của các chủ thể có liên quan trong hoạt động kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH theo hướng khuyến khích những hành vi tích cực, hạn chế những hành vi tác động tiêu cực đối với môi trường và con người. Tuy nhiên, so với Nghị định số 179/2013/NĐ-CP quy định về mức xử phạt vi phạm hành chính trong Nghị định số 155/2016/NĐ-CP đã tăng lên với mức xử phạt thấp nhất là 10.000.000 đồng và mức cao nhất là 1.000.000.000 đồng đối với cá nhân và 2.000.000.000 đồng đối với tổ chức. Điều này phần nào đảm bảo được tính răn đe trong việc xử phạt các hành vi vi phạm trong lĩnh vực quản lý CTNH. Tuy nhiên, theo tác giả, nếu mức xử phạt này áp dụng cho các hành vi liên quan đến trình tự, thủ tục, giấy tờ thì phù hợp, bởi những hành vi này chỉ mang tính hành chính, chưa gây ra thiệt hại nhưng đối với những hành vi trái pháp luật gây ảnh hưởng xấu đến môi trường thì mức xử phạt như trên lại chưa đủ sức răn đe, nhiều mức xử phạt vẫn còn quy định có phần chưa hợp lý, có thể kể đến như:
Điểm g khoản 1 Điều 23 Nghị định số 155/2016/NĐ-CP quy định phạt tiền từ 10.000.000 đồng đến 20.000.000 đồng đối với hành vi “không có đủ ít nhất 02 người đảm nhận quản lý, điều hành, hướng dẫn về chuyên môn, kỹ thuật có trình độ chuyên môn thuộc chuyên ngành liên quan đến môi trường hoặc hóa học và được cấp chứng chỉ quản lý CTNH theo quy định”. Việc quy định tối thiểu chỉ có 02 người đảm nhận việc quản lý, điều hành, hướng dẫn về chuyên môn có phần khá ít, khó có thể đảm nhận đảm bảo cho hoạt động của cơ sở xử lý CTNH diễn ra an toàn, hiệu quả. Đối với hoạt động xử lý CTNH nói riêng và các hoạt động có liên quan đến môi trường nói chung đòi hỏi phải có sự an toàn, giảm thiểu mọi khả năng gây ra tác động xấu đến môi trường, ảnh hướng đến tính mạng và sức khỏe cho cộng đồng. Do đó, đòi hỏi những người có trách nhiệm quản lý, điều hành, hướng dẫn về chuyên môn tại các cơ sở xử lý chất thải phải là những người có đầy đủ trình độ chuyên môn theo quy định của pháp luật và đáp ứng đủ số lượng theo yêu cầu. Chính vì tầm quan trọng đó mà mức tiền phạt như đã nêu chưa thật sự phù hợp, chưa đủ tính răn đe đối với các trường hợp vi vi phạm.
Điểm d, khoản 5 Điều 23 Nghị định số 155/2016/NĐ-CP quy định phạt tiền từ 150.000.000 đồng đến 250.000.000 đồng đối với hành vi “xử lý CTNH vượt quá khối lượng quy định trong Giấy phép xử lý CTNH”. Quy định này nhằm bảo đảm cho hoạt động xử lý CTNH được diễn ra an toàn, tránh gây tác động xấu đến môi trường, khối lượng xử lý CTNH phải nằm trong định mức đã được ghi nhận trong Giấy phép xử lý CTNH. Tuy nhiên, theo quy định của pháp luật thì mức tiền phạt như trên là chưa hợp lý.
Một là, mặc dù hành vi xử lý CTNH vượt quá khối lượng quy định trong Giấy phép xử lý chất thải có thể gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến môi trường và sức khỏe, tính mạng của người dân, tuy nhiên, hành vi này suy cho cùng cũng dẫn đến việc nhu cầu xử lý chất thải ngày càng được đáp ứng, trong bối cảnh mà khối lượng CTNH đang có chiều hướng gia tăng theo từng năm. Do đó, việc áp dụng mức xử phạt có phần “nặng” so với hành vi này là chưa thật sự hợp lý.
Hai là, theo quy định của pháp luật thì mọi trường hợp xử lý CTNH vượt quá khối lượng quy định trong Giấy phép xử lý CTNH sẽ bị xem là một hành vi vi phạm và bị áp dụng mức xử phạt từ 150.000.000 đồng đến 250.000.000 đồng mà không đề cập đến khối lượng vượt quá là bao nhiêu. Theo chúng tôi, pháp luật nên quy định rõ ràng, chi tiết và cụ thể khối lượng vượt quá này để từ đó xác định hình thức xử phạt và mức tiền phạt tương xứng.
Khoản 8 Điều 22 Nghị định số 155/2016/NĐ-CP quy định hành vi “chuyển giao, cho, mua, bán từ 5.000 kg CTNH trở lên cho tổ chức, cá nhân không có Giấy phép xử lý CTNH phù hợp” thì bị phạt tiền từ 220.000.000 đồng đến 250.000.000 đồng. Với khối lượng 5000 kg CTNH được chuyển giao, cho, mua, bán trái phép mà chỉ có mức phạt tiền tối đa là 250.000.000 đồng thì vẫn còn thấp, chưa đủ sức răn đe, ngăn chặn triệt để được những hành vi vi phạm.[11] Ngoài ra, hành vi chôn, lấp, đổ, thải từ 2.500 kg đến dưới 3.000 kg CTNH trái quy định về bảo vệ môi trường được quy định tại khoản 8 Điều 23 Nghị định số 155/2016/NĐ-CP có mức phạt tiền cao nhất là 500.000.000 đồng, mức tiền phạt này vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu phòng ngừa hành vi vi phạm. Thực tế, hành vi trái pháp luật nêu trên trực tiếp gây tác động tiêu cực rất lớn đến môi trường và đã có nhiều trường hợp ảnh hưởng đến hàng ngàn hộ dân, chính vì vậy với mức phạt như vậy sẽ không đủ sức ngăn ngừa những hành vi vi phạm xảy ra, vì mức phạt là còn thấp so với mức chi phí đầu tư vào trang thiết bị, công nghệ, nhân lực để xử lý CTNH nên các chủ thể kinh doanh sẽ sẵn sàng chấp nhận nộp phạt để tiết kiệm chi phí đầu tư.[12]
Để khắc phục vấn đề trên theo tác giả cần phải sửa đổi theo hướng tăng thêm mức phạt tiền đối với các hành vi phạm trong lĩnh vực kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH. Cụ thể, đối với hành vi vi phạm tại điểm g khoản 1 Điều 23 Nghị định số 155/2016/NĐ-CP sẽ tăng mức phạt lên từ 80.000.000 đồng đến 100.000.000 đồng cho mỗi trường hợp. Việc tăng mức phạt lên từ 80.000.000 đồng đến 100.000.000 đồng cho mỗi trường hợp là cần thiết bởi như đã phân tích, nếu các cơ sở xử lý CTNH không đáp ứng được nguồn nhân lực quản lý, điều hành, hướng dẫn đảm bảo chất lượng về chuyên môn, đầy đủ về số lượng theo yêu cầu thì sẽ chứa đựng nhiều tiềm ẩn rủi ro trong hoạt động xử lý CTNH.
Đối với hành vi vi phạm tại điểm d, khoản 5 Điều 23 Nghị định số 155/2016/NĐ-CP sẽ bổ sung thêm điều kiện để áp dụng đối với mức phạt từ 150.000.000 đồng đến 250.000.000 đồng là nếu xử lý CTNH vượt quá 5% khối lượng quy định trong Giấy phép xử lý CTNH. Khi bổ sung điều kiện trên sẽ góp phần xóa bỏ được những hạn chế như đã nêu. Mặc dù hành vi xử lý CTNH vượt quá khối lượng quy định trong Giấy phép xử lý CTNH có thể mang lại những rủi ro nhất định, tuy nhiên với nhu cầu xử lý CTNH ngày càng gia tăng như hiện nay thì việc cơ sở xử lý thực hiện xử lý CTNH vượt quá khối lượng ở một mức độ không quá 5% khối lượng cho phép là chấp nhận được vì khả năng gây hại không cao và con người vẫn có thể kiểm soát được. Hơn nữa dưới góc độ tích cực, việc xử lý CTNH với khối lượng vượt không quá 5% khối lượng cho phép thì phần nào cũng góp phần giảm thiểu bớt lượng CTNH thông qua hoạt động xử lý. Vì vậy, nếu hành vi xử lý CTNH có khối lượng không vượt quá 5% khối lượng cho phép nhưng vẫn bị áp dụng cùng mức phạt từ 150.000.000 đồng đến 250.000.000 đồng như các hành vi xử lý CTNH vượt quá 5% khác là không phù hợp, từ đó không tạo được động lực thúc đẩy quá trình xử lý CTNH,
Đối với hành vi vi phạm tại khoản 8 Điều 22 Nghị định số 155/2016/NĐ-CP sẽ có mức phạt tăng lên từ 470.000.000 đồng đến 500.000.000 đồng, hành vi vi phạm tại khoản 8 Điều 23 Nghị định số 155/2016/NĐ-CP sẽ có mức phạt tăng lên từ 870.000.000 đồng đến 900.000.000 đồng. Theo tác giả,việc quy định tăng mức tiền phạt như trên sẽ bảo đảm tính răn đe và công bằng trong việc xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý CTNH bởi hành vi chuyển giao, cho, mua, bán từ 5000 kg CTNH trở lên cho tổ chức, cá nhân không có giấy phép xử lý CTNH phù hợp hay hành vi chôn, lấp, đổ, thải từ 2.500kg đến dưới 3.000kg CTNH trái với quy định về bảo vệ môi trường sẽ gây ra những hậu quả rất lớn về chất lượng môi trường, sức khỏe con người. Các chủ thể thực hiện những hành vi nêu trên thường cố tình vi phạm pháp luật, trốn tránh trách nhiệm nhằm tiết kiệm chi phí quản lý, gia tăng lợi nhuận. Vì vậy, mức phạt hiện nay được áp dụng đối với các hành vi trên từ 220.000.000 đồng đến 500.000.000 đồng là chưa thật sự tương xứng với nguy cơ, mức độ và khả năng hủy hoại chất lượng môi trường, đe dọa tính mạng sức khỏe con người do những hành vi vi phạm nêu trên gây ra. Bên cạnh đó, việc tăng mức xử phạt để răn đe là cần thiết nhưng chưa đủ, quan trọng là phải có sự vào cuộc của nhiều cấp, ngành. Mỗi cấp, ngành phải xây dựng kế hoạch cụ thể, phân công rõ cá nhân thực thi; xác định những vi phạm điển hình để tập trung xử phạt, sau đó công khai trên phương tiện thông tin đại chúng để giáo dục và vận động các tổ chức, cá nhân chấp hành.
CHÚ THÍCH
[1] Xem khoản 16 Điều 4 Luật Doanh nghiệp năm 2014.
[2] Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Luật Thương mại (Tập 1), Nxb. Công an nhân dân Hà Nội, 2006, tr. 29.
[3] Khoản 2 Điều 4 Luật giá năm 2012.
[4] Hoàng Phê, Từ điển Tiếng Việt, Nxb. Đà Nẵng, 2004, tr. 256.
[5] Mục 1.5 TCVN ISO 8402: 1999 quản lý chất lượng và đảm bảo chất lượng – thuật ngữ và định nghĩa.
[6] Trường ĐH Luật TP. Hồ Chí Minh, Giáo trình Pháp luật về thương mại hàng hóa và dịch vụ, Nxb. Hồng Đức – Hội Luật gia Việt Nam, 2012, tr. 167.
[7] Khoản 16 Điều 3 Luật Đầu tư năm 2014 quy định: “Tổ chức kinh tế là tổ chức được thành lập và hoạt động theo quy định của pháp luật Việt Nam, gồm doanh nghiệp, hợp tác xã, liên hiệp hợp tác xã và các tổ chức khác thực hiện hoạt động đầu tư kinh doanh”.
[8] Mục 232 Phụ lục IV ban hành kèm theo Luật số 03/2016/QH14 sửa đổi, bổ sung Điều 6 và Phụ lục 4 về Danh mục ngành, nghề đầu tư kinh doanh có điều kiện của Luật Đầu tư năm 2014.
[9] Theo Nghị định số 38/2015/NĐ-CP, các chủ thể muốn thực hiện kinh doanh dịch vụ quản lý CTNH thì cần phải đầu tư đầy đủ các trang thiết bị, phương tiện, máy móc đạt chất lượng, phải sử dụng kỹ thuật công nghệ tiên tiến hiện đại, phải có đội ngũ nhân sự vận hành các loại máy móc, thiết bị có trình độ chuyên môn nhất định, có chứng chỉ quản lý được cấp bởi chủ thể có thẩm quyền để quản lý CTNH cho phù hợp với quy định của pháp luật, cũng như để thỏa mãn được điều kiện để thực hiện hoạt động kinh doanh loại hình dịch vụ này.
[10] Điều 9 Nghị định số 38/2015/NĐ-CP.
[11] Đơn cử như Công ty Trách nhiệm hữu hạn (TNHH) khoa học kỹ thuật năng lượng mặt trời BoViet đã thực hiện chuyển giao 260 vỏ thùng đựng hóa chất đã qua sử dụng có dung tích 1000 lít/ thùng, tương đương 15.600 kg cho Công ty TNHH đầu A Golden Star Việt Nam không có Giấy phép xử lý CTNH theo quy định. Với hành vi vi phạm này, Công ty TNHH Khoa học kỹ thuật năng lượng mặt trời Boviet bị xử phạt 440 triệu đồng. Tuy nhiên, điều đáng nói, đây không phải là lần đầu bị xử phạt, trước đó, ngày 20/01/2015 Công ty này cũng đã bị Chủ tịch UBND tỉnh Bắc Giang ký Quyết định số 84/QĐ-XPVPHC xử phạt vi phạm hành chính về bảo vệ môi trường với số tiền 290 triệu đồng về hành vi xả thải vượt quy chuẩn về chất thải. Như vậy, có thể thấy một trong những lý do Công ty này tiếp tục vi phạm là do mức xử phạt được áp dụng còn quá thấp so với khoản lợi nhuận mang lại cho họ, trong trường hợp vi phạm trên nhưng chỉ áp dụng mức xử phạt 440.000.000 đồng là còn thấp, chưa đủ sức răn đe.
[12] Điển hình như vụ Công ty TNHH gang thép Hưng Nghiệp Formosa Hà Tĩnh. Qua thanh tra, kiểm tra đã phát hiện Formosa và Công ty Môi trường đô thị Kỳ Anh đã chôn 276 tấn chất thải công nghiệp độc hại của Formosa nhưng Công ty Kỳ Anh chỉ bị phạt 450 triệu đồng. Mặc dù chưa có cơ sở để cho rằng 276 tấn chất thải đó là CTNH. Tuy nhiên, xem xét lĩnh vực sản xuất của Formosa thì có thể phần lớn trong số chất thải đó là CTNH và lượng chất thải trên là gấp vài chục lần so với con số 3.000kg mà pháp luật điều chỉnh. Với khối lượng CTNH như vậy nhưng Công ty Kỳ Anh chỉ bị xử phạt 450.000.000 đồng thì có thể khẳng định rằng mức phạt trên là không đủ sức răn đe, bởi công việc xử lý 276 tấn chất thải trên sẽ tốn chi phí hơn rất nhiều.
- Tác giả: ThS. Trần Linh Huân
- Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam số 06(118)/2018 – 2018, Trang 50-57
- Nguồn: Fanpage Tạp chí Khoa học pháp lý
Trả lời